1. Undersøgelsens hovedformål er at beskrive økonomien, herunder forudsætningerne for den faste Storebæltsforbindelse og udviklingen siden anlægslovens vedtagelse.

Det overordnede formål er opdelt i 3 delformål, hvor hensigten har været:

• at beskrive og analysere udviklingen i projektets økonomi,
• at analysere de trafikprognoser, der ligger til grund for de fremtidige indtægter, og
• at redegøre for forbindelsens fremtidige økonomi, særligt spørgsmålet om tilbagebetalingstiden på baggrund af anlægsudgifterne, finansieringsomkostninger og fremtidige indtægter.

Ved vurderingen af Storebæltsforbindelsens økonomi er der foretaget en række følsomhedsberegninger, der primært beskriver længden af tilbagebetalingsperioden under forskellige alternative konjunkturforløb.

Beretningen er en undersøgelse af realiseringen af budgetter, trafikprognoser samt den samlede økonomi for den faste forbindelse over Storebælt.

Beretningen omfatter derfor ikke en gennemgang af A/S Storebæltsforbindelsens administrative tilrettelæggelse af anlægsprojektets gennemførelse.

2. Den 12. juni 1986 indgik regeringen og Socialdemokratiet en politisk aftale om, at der skulle etableres en fast forbindelse over Storebælt for jernbane- og vejtrafik.

Forbindelsen skulle opføres og ejes af et aktieselskab, hvis hele aktiekapital skulle ejes af staten.

Til finansiering af selskabets aktiviteter skulle der optages lån i ind- og udland på de billigst mulige markedsmæssige vilkår. Staten skulle garantere for lånenes forrentning og afdrag.

3. Der oprettedes en politisk følgegruppe med deltagere fra de daværende regeringspartier og Socialdemokratiet. Følgegruppen er blevet orienteret og hørt, inden afgørende beslutninger vedrørende projektet, herunder budgetændringer, er blevet truffet.

4. Forslaget til lov om anlæg af en fast forbindelse over Storebælt blev vedtaget som lov nr. 380 af 10. juni 1987 (anlægsloven).

5. I anlægslovens § 1 bemyndigedes ministeren for offentlige arbejder (nu trafikministeren) til at træffe dispositioner i henhold til loven til anlæg af en fast forbindelse over Storebælt for jernbane- og vejtrafik.

Anlægget skulle efter §§ 2-6 udføres i 2 etaper, hvor 1. etape var en jernbaneforbindelse og 2. etape var en motorvejsforbindelse.

Efter §§ 9-10 skal brugsretten til jernbaneforbindelsen efter ibrugtagningen overdrages til DSB, der herefter skal forestå drift og vedligeholdelse.

For benyttelse af motorvejsforbindelsen skal selskabet, jf. § 11, opkræve takster til dækning af de løbende driftsudgifter samt forrentning og afskrivning af optagne lån. Taksterne for biltrafikken skal, med fradrag af trafikanternes egne omkostninger til passage af forbindelsen, svare til de tilsvarende færgetakster på tidspunktet for forbindelsens ibrugtagen.

Beslutningen om at bygge forbindelsen hvilede på den grundforudsætning, at der såvel samfundsøkonomisk som privatøkonomisk var tale om en rentabel investering.

Anlægsomkostningerne blev i bemærkningerne til lovforslaget anslået til 12,9 mia. kr. i prisniveau januar 1986 eksklusive moms og byggerenter, med et skønnet investeringsafløb på 10 år. Svarende til 13,9 mia. kr. i januar 1988-priser.

Jernbaneforbindelsen blev taget i brug juni 1997. A/S Storebæltsforbindelsen har oplyst, at vejforbindelsen åbner 14. juni 1998.

6. Ved lov nr. 1233 af 27. december 1996 ændredes anlægsloven, især §§ 9-11 om betaling for benyttelsen af jernbane- og motorvejsforbindelsen.

Af bemærkningerne til lovforslaget fremgår, at takstniveauet for benyttelse af vejdelen blev nedsat med 20 % i forhold til det oprindeligt forudsatte.

Endvidere skal Banestyrelsen, der blev oprettet den 1. januar 1997, være infrastrukturforvalter af jernbanedelen og opkræve afgift af jernbaneoperatørerne for benyttelsen af forbindelsen og afregne med A/S Storebæltsforbindelsen. For indkøringsårene 1997 og 1998 skal Banestyrelsen betale 84 og 129 mill. kr. i 1997-prisniveau. Herefter er Banestyrelsens årlige betalinger til A/S Storebæltsforbindelsen på det foreliggende prognosegrundlag opgjort til ca. 525 mill. kr. for årene 1999 og 2000 i 1997-prisniveau.

7. A/S Storebæltsforbindelsen blev stiftet i 1987 som et fuldt statsejet aktieselskab. Selskabet fik en aktiekapital på 5 mill. kr., som senere forhøjedes til 355 mill. kr. I 1991 ændredes selskabskonstruktionen, idet Sund og Bælt Holding A/S blev stiftet som moderselskab for de selskaber, der forestod opførelsen af de faste forbindelser over henholdsvis Storebælt og Øresund.

8. A/S Storebæltsforbindelsens årsregnskaber for perioden 1987-1993 viste stigende indtægter fra 10 mill.kr. til 207 mill.kr. i form af værdi af eget arbejde, der udgør omkostninger i forbindelse med driften af A/S Storebæltsforbindelsens organisation. Udgifterne falder frem til 1996, fordi anlæggets opførelse nu nærmer sig sin afslutning. I 1997 stiger indtægterne som følge af vederlag for brugen af baneforbindelsen.

Selskabets driftsudgifter steg frem til 1994, hvor de udgjorde 215 mill. kr. I 1997 steg udgifterne til 298 mill.kr. som følge af selskabet startede på at afskrive på baneforbindelsen.

Fra 1997 belastes resultatopgørelsen med renter vedrørende jernbanedelen mv. på 662 mill.kr. Årets resultat for 1997 bliver derfor et underskud på 745 mill.kr.

Selskabets balancer udviste stor stigning i anlægsaktiver i perioden 1987-1997 i takt med anlæggets opførelse. Den væsentligste post udgør anlæg under opførelse, som ved udgangen af 1997 udgjorde 34,7 mia. kr. før afskrivninger på baneforbindelsen, hvoraf direkte aktiverede omkostninger udgør 24,1 mia. kr., værdi af eget arbejde 1,5 mia. kr. samt finansieringsomkostninger 9,1 mia. kr.

Omsætningsaktiverne udgjorde i 1997 3,5 mia. kr. og bestod af obligationer mv. samt likvide midler, der anvendtes til låneindfrielse og betaling af entreprenører mfl.

Af den samlede gæld, som øgedes til 38.533 mill. kr. i 1997, udgør obligations- og banklån 37.664 mill. kr.

Egenkapitalen udgjorde i 1988 355 mill. kr. svarende til den indskudte aktiekapital. I 1997 var egen kapitalen reduceret til ÷460 mill. kr. på grund af negative driftsresultater siden 1994.

9. I forhold til de samlede anlægsudgifter er andelen af finansieringsomkostninger jævnt stigende til 24,1 % i 1996 og 26,3 % i 1997. A/S Storebæltsforbindelsen har hertil bemærket, at i anlægsfasen vil finansieringsomkostningerne i sagens natur på grund af renters rente effekten udgøre en stigende andel af anlægsudgifterne.

10. Ved åbningen af forbindelsen i juni 1998 forventes de samlede udgifter ved anlæggets opførelse af udgøre 38,1 mia. kr. Dette beløb udgøres af den samlede budgetterede regnskabsmæssige værdi af anlægget ved færdiggørelsen juni 1998 36,5 mia. kr. For baneforbindelsen udgør de samlede renter samt drifts- og vedligeholdelsesudgifter reduceret med Banestyrelsens betaling 1,6 mia. kr. for perioden juni 1997 til juni 1998.

A/S Storebæltsforbindelsens samlede gæld vil således i juni 1998 udgøre ca. 38,1 mia. kr. Det er dette beløb og den løbende forrentning, der skal tilbagebetales i form af brugerbetaling for benyttelsen af den faste forbindelse.

11. A/S Storebæltsforbindelsen har indgået en række kontrakter med entreprenører om byggeriets enkelte komponenter. A/S Storebæltsforbindelsens budgetstyring og kontrol af det totale anlægsbudget for perioden 1987-1998 er tilrettelagt i faste priser (1. januar 1988-niveau). Det indebar, at selskabets løbende budgetter samt afholdte anlægsudgifter mv. har skullet omregnes ved hjælp af indeks til januar 1988-niveau. Når prisfastsættelsen i kontrakterne består af en fast pris (kontraktprisniveauet), foretages der regulering efter et prisindeks. Prisreguleringsmekanismen fungerer på en sådan måde, at entreprenøren holdes skadesløs for de økonomiske konsekvenser af stedfundne pris- og lønstigninger.

Undersøgelsen har omfattet en stikprøvevis gennemgang af A/S Storebæltsforbindelsens procedurer vedrørende indekseringen af budgettet fra selskabets første budget til tidspunktet for entreprenøraftalernes indgåelse.

Gennemgangen har ikke givet anledning til bemærkninger.

12.  Indtil 1997 blev A/S Storebæltsforbindelsen ifølge vedtægterne revideret af rigsrevisor og en statsautoriseret revisor valgt af generalforsamlingen. Revisionen blev udført efter bestemmelserne i årsregnskabsloven.

Ved generalforsamlingen den 17. marts 1997 fratrådte rigsrevisor som revisor som følge af de 1996 foretagne ændringer i årsregnskabsloven og rigsrevisorloven. Selskabet revideres nu af to statsautoriserede revisorer.

13.  Efter etableringen af A/S Storebæltsforbindelsen foretog selskabets bestyrelse en gennemgang af lovforslagets budgetoverslag og justerede det i marts 1988 og senere igen i september 1988 til henholdsvis 17,4 og 17,9 mia. kr. i januar 1988-priser. Formålet med gennemgangen var at opstille et mere realistisk budget (inkl. reserver) baseret på den af selskabet foretagne planlægning og gennemførte undersøgelser. Undersøgelserne vedrørte tekniske og økonomiske analyser i forlængelse af anlægslovens budget-overslag.

I september 1988 øgedes budgettet med 461 mill. kr. til 17,9 mia. kr. i januar 1988-priser. Det skyldtes, at der af miljømæssige hensyn blev truffet beslutning om en forlængelse af Østbroen ved Halsskov mod en tilsvarende afkortning af dæmningen.

Budgettet blev opreguleret til 19,0 mia. kr. i marts 1991, fordi det efter licitationen for Østbroen i 1990 stod klart, at entreprisesummen for en hængebro oversteg det tidligere budgetterede beløb, som var baseret på en skråstagsbro. Det var en forudsætning for budgettet, at der ikke opstod ekstra udgifter på grund af boreproblemer for tunnelens vedkommende eller vejrproblemer for brobyggeriet.

Selskabets ledelse ønskede i den forbindelse, at budgettet skulle udvides til i alt 20,1 mia. kr. bl.a. for at have en tilstrækkelig bygherrereserve. Den politiske følgegruppe afviste imidlertid dette, hvorfor budgettet blev fastlagt til 19,0 mia. kr.

Budgettet blev fastholdt i 1991, hvor den sidste del af den faste forbindelse blev endelig fastlagt ved indgåelsen af kontrakten om byggeriet af Østbroen.

Der blev foretaget opjustering af budgettet i maj 1992 med 2,5 mia. kr. til 21,5 mia. kr. Årsagen var hovedsageligt en revideret tidsplan, hvor konsekvenserne af Sprogø-uheldet blev indarbejdet (oversvømmelsen af tunnelrør) samt konstaterede problemer med jordbundsforholdene i Østerrenden blev indarbejdet.

Broen reducerede mulighederne for gennemsejling af Storebælt for boreplatforme bygget på finske værfter. På baggrund af et forlig indgået med Finland om erstatning for de forringede besejlingsforhold blev totalbudgettet november 1992 forøget med 78 mill. kr. til 21,6 mia. kr.

Budgettet på 21, 6 mia. kr. i januar 1988-priser er siden da fastholdt, og A/S Storebæltsforbindelsen har oplyst, at det forventes, at projektet kan færdiggøres på grundlag af dette budget.

14. I beretningen beskrives udviklingen i de enkelte delbudgetter. For Vestbroen udgjorde anlægslovens budgetoverslag i januar 1988-priser 4,2 mia. kr. og var baseret på en kompositbro (kombineret stål og beton) med en gennemsejlingshøjde på 14 m.

Den samlede afvigelse fra anlægslovens budgetoverslag til budget november 1997 var i januar 1988-priser en reduktion på ÷153,4 mill. kr.

Anlægslovens budgetoverslag for Østtunnelen udgjorde i januar 1988-priser 2,7 mia. kr. Den samlede afvigelse fra anlægslovens budgetoverslag til budget november 1997 var i januar 1988-priser 2,9 mia. kr.

For Østbroen udgjorde anlægslovens budgetoverslag i januar 1988-priser 4,4 mia. kr. og var baseret på, at den udførtes som en skråstagsbro med en gennemsejlingshøjde på 77 m.

Den samlede afvigelse fra anlægslovens budgetoverslag til budget november 1997 var i januar 1988-priser 2,3 mia. kr.

Etableringen af reserver har været baseret på skøn over de økonomiske risici, der var ved de enkelte projekter. Ved udarbejdelsen af budgettet af marts 1988 blev der afsat reserver til dækning af mindre anlægsjusteringer, som er normale for projekter af denne størrelse. Den samlede afvigelse fra budget marts 1988 til budget november 1997 udgjorde i januar 1988-priser ÷1.873,6 mill. kr.

Som en generel bemærkning til udsvingene i de enkelte delbudgetter har A/S Storebæltsforbindelsen anført, at der i anlægsperioden er gennemført en række omposteringer mellem projekterne i forbindelse med ændring af grænseflader og omfordeling af ansvarsområder. Samtidig er der af økonomistyrings hensyn foretaget overførsler fra projektbudgetterne til reserverne, velvidende at projektet med stor sandsynlighed ville få brug for det overførte beløb. Disse overførsler fra og til reserverne har derfor også medvirket til udsvingene i projektbudgetterne.

15. A/S Storebæltsforbindelsen har peget på, at en samlet stigning i anlægsbudgettet fra 1988 til dato på 13-20 % alt efter opgørelsestidspunktet er en beskeden stigning i sammenligning med såvel nyere større danske broprojekter, som navnlig udenlandske anlægsprojekter, fx kanaltunnelen mellem England og Frankrig. Også målt på totalbudgettet er A/S Storebæltsforbindelsens budget relativt lavt sammenlignet med andre store projekter.

Årsagerne til stigningerne fra anlægsloven til A/S Storebæltsforbindelsens første budget i 1988 er:

• Medtagelse af omkostninger som ikke indgik i anlægsloven.
• Beslutninger om projektændringer.

Årsagerne til stigningerne i perioden fra 1988 til dato falder ifølge A/S Storebæltsforbindelsen i to hovedgrupper:

• Valget af den borede tunnel udgjorde en teknologisk udfordring, hvor den teknologisk betingede usikkerhed ikke kunne budgetlægges eller forudses. Der var reelt tale om at bygge en tunnel under helt uforudsigelige jordbundsforhold og med en aldrig tidligere anvendt teknik. Indgåelsen af de forskellige forcerings- og incitamentsaftaler medvirkede til at reducere forsinkelsen og gav DSB om ikke det ønskede forspring, så dog et forspring på knap 11/2 år.
• Ændringer i anlæggets udformning, fx på Østbroen, hvor valget af en hængebro af skibssikkerhedsmæssige- og miljømæssige (færre piller) årsager medvirkede til en væsentlig budgetstigning.

16. Stigningen i delbudgetterne kan især tilskrives valget af den borede tunnel og den ændrede udformning af Østbroen samt underbudgetteringen af eget arbejde. Forudsætningen for anlægslovens budget for tunnelen var en betonsænketunnel. Efter afholdelse af licitation i juni 1988 blev det besluttet at udforme tunnelen som en boret tunnel. Vanskelige jordbundsforhold medførte herefter en overskridelse på ca. 1,9 mia. kr. Forudsætningen for anlægslovens budget for Østbroen var en skråstagsbro. Det blev imidlertid senere vedtaget at bygge Østbroen som en hængebro. Det gav broen en større spændvidde, men medførte samtidig en budgetstigning på godt 1 mia. kr.

I anlægsloven var der ikke specifikt afsat beløb til dækning af eget arbejde. I budgettet fra marts 1988 blev værdien af eget arbejde opført til 381 mill. kr. På det tidspunkt forelå der ikke en detaljeret planlægning for bemandingen af de enkelte projekter. Den senere udgiftsstigning skyldtes ekstra udgifter til eget tilsyn, edb og driften af hovedkontoret. I november 1997 var udgiften 1,3 mia. kr. i januar 1988-priser.

Rigsrevisionen kan konstatere, at det oprindelige budget, der i 1986 blev anslået til 13,9 mia. kr. i januar 1988-priser, på væsentlige punkter var udtryk for et skøn.

Væsentlige særligt tekniske ændringer i projektet indebar, at et gennemarbejdet og realistisk budget i november 1992 kunne fastsættes til 21,6 mia. kr. i januar 1988-priser.

På det tidspunkt var den tekniske usikkerhed afklaret, og budgettet har siden været uændret. Rigsrevisionens gennemgang af budgetter og regnskaber har vist, at A/S Storebæltsforbindelsens styring har sikret, at den faste forbindelse har kunnet færdiggøres indenfor dette budget.

17. A/S Storebæltsforbindelsen har under anlægsfasen udarbejdet to trafikprognoser i henholdsvis 1991 og 1994. Formålet var bl.a. at vurdere den faste forbindelses indtægtsgrundlag.

Prognosemodellen består af 3 delmodeller (vækstfaktormodellen, fordelingsmodellen og springmodellen), der anvendes til at beregne forskellige dele af den fremtidige trafik. Tilsammen giver delmodellerne det samlede trafiktal. Der er opstillet prognosemodeller for både godstrafikken (lastbiler) og persontrafikken (personbiler).

Vækstfaktormodellerne anvendes til at beregne basistrafikken, som svarer til den trafik, der i dag er på færgeforbindelsen over Storebælt fremskrevet med den økonomiske vækst.

Da etableringen af en fast forbindelse fjerner den tidsmæssige barriere, kalkuleres der med, at der udover basistrafikken vil være en mertrafik, som i prognosemodellerne opdeles i omfordelt trafik og i nyskabt trafik.

Den omfordelte trafik består af den trafik, som i fremtiden vil vælge den faste forbindelse over Storebælt frem for alternative ruter og transportmidler. Den omfordelte trafik beregnes i fordelingsmodellerne og bygger på observeret adfærd.

Den nyskabte trafik beregnes i springmodellen og består af en øget rejsefrekvens mellem Øst- og Vestdanmark og af omlagte ture. Omlagte ture udtrykker det forhold, at rejser inden for Øst- og Vestdanmark erstattes af ture mellem Øst- og Vestdanmark. Den nyskabte trafik benævnes også trafikspringet og bygger på trafikkanternes forventede adfærd.

18.   Princippet i vækstfaktormodellen er, at vækst i BFI medfører vækst i trafikken, mens vækst i benzinpriserne medfører faldende trafik. I de prognoser, der er beregnet med modellen, holdes benzinprisen fast fra 1991 til 1997, mens der som skøn for BFI anvendes Finansministeriets fremskrivninger.

19. I trafikprognosen fra 1994 udgør den omfordelte trafik og springtrafikken en væsentlig andel af den forventede samlede trafik. Endvidere forventes personbilstrafikken over Storebælt at blive mere end fordoblet ved åbningen af den faste forbindelse. I gennemsnit forventes der overført 6.160 biler i døgnet i 1998 på Halsskov-Knudshoved frem til åbningen, mens den aktuelle åbningsprognose lyder på 14.000 biler i døgnet efter åbningen. Heraf vil 56 % være tiltrukket fra andre ruter eller være egentlig nyskabt trafik. Åbningen vil således medføre en stigning i trafikken på ca. 7.850 biler i døgnet, svarende til en forøgelse på 127 %.

Det fremgår af A/S Storebæltsforbindelsens årsberetninger og prognoser, at selskabet igennem anlægsfasen har øget forventningerne til det antal køretøjer, der dagligt vil passere den faste forbindelse.

A/S Storebæltsforbindelsen skønnede i sin årsberetning for regnskabsåret 1988, at 12.200 køretøjer hvert døgn ville benytte den faste forbindelse i åbningsåret, der dengang var sat til 1996. I 1989-årsberetningen regnede selskabet med 13.000 køretøjer pr. døgn, og i 1990-årsberetningen lød skønnet på 14.500 køretøjer. I 1991 blev rapporten om øst-vesttrafikmodellen offentliggjort, og heri lød prognosen på 15.450 køretøjer pr. døgn. Ved en opdatering af trafikmodellen i 1994 blev 1991-prognosen opjusteret til 16.226 køretøjer. I forbindelse med DSB-forliget i 1996 blev prognoserne opjusteret til 17.293 køretøjer, men i november 1997 blev dette tal dog nedjusteret til 16.443. Den seneste prognose er således 34,8 % højere end den første prognose fra 1988.

20. Springmodellerne, som beregner omfanget af nyskabt trafik, er den mest usikre del af trafikprognoserne, fordi den er baseret på forventet adfærd og ikke observeret adfærd hos trafikanterne.

Trafiktallene for vejforbindelsen i åbningsåret kan med en vis sandsynlighed afvige i op- og nedadgående retning. Efter Rigsrevisionens opfattelse ville en sådan præsentation af trafikprognoserne med angivelse af usikkerhed have medvirket til at give et mere nuanceret billede af prognoserne for vejtrafikken samt have givet et bedre grundlag for vurdering af profilerne for tilbagebetaling.

Prognosen for trafikken i åbningsåret er steget fra 12.200 køretøjer pr. døgn i 1988 til 16.443 køretøjer pr. døgn i 1997 svarende til en stigning på 35 %.

Trafikprognosen er ikke opbygget, så den kan beregne ændringer i volumen i vejtrafikken på den faste forbindelse ved større takstændringer. Selskabet foretog efter ændringerne i taksterne i december 1996 en forsigtig opskrivning af trafikprognosen.

Rigsrevisionen kan konstatere, at den omfordelte trafik og trafikspringet for personbilstrafikken udgør 134 og 181 % for godstrafikken i åbningsprognosen. Mertrafikken er således afgørende for det fremtidige indtægtsgrundlag for forbindelsen og dermed for den forventede tilbagebetalingsperiode.

Rigsrevisionen havde fundet det hensigtsmæssigt, at A/S Storebæltsforbindelsen havde angivet usikkerhedsintervaller for sine trafikprognoser. A/S Storebæltsforbindelsen er enig i, at trafikprognoserne indeholder usikkerheder i både op- og nedadgående retning. Selskabet vil derfor ved den kommende revision af prognoserne opstille usikkerhedsintervaller, så grundlaget for vurderingen af det fremtidige indtægtsgrundlag forbedres.

21. A/S Storebæltsforbindelsen har i sine årsberetninger for årene 1988-1995 oprindeligt budgetteret med en tilbagebetalingstid på mellem 13 og 16,5 år for vejdelen.

I forbindelse med ændringen af anlægsloven i 1996 forudsattes det som nævnt, at taksterne for vejtrafikken skulle reduceres med 20 % i forhold til niveauet i anlægsloven fra 1986. Indtægterne fra jernbanedelen blev også reduceret væsentligt, og den forventede tilbagebetalingstid blev forøget fra 13,5 til knap 35 år. Det skal bemærkes, at tilbagebetalingstiden på 13,5 år alene knytter sig til vejforbindelsen, mens tilbagebetalingstiden på 35 år omfatter både jernbane- og vejforbindelsen.

Med de nuværende oplysninger om A/S Storebæltsforbindelsens budgetter, betalinger fra Banestyrelsen, trafikprognoser mv. vil selskabets samlede gæld vokse på grund af rentebyrden frem til år 2019, hvor den vil være på ca. 57,4 mia. kr. i løbende priser. Herefter vil den, som følge af vækst i trafikken og regulering af taksterne, falde og være afviklet omkring år 2038. Det giver en tilbagebetalingstid på ca. 40 år. Dette resultat svarer til A/S Storebæltsforbindelsens beregninger.

22. Rigsrevisionens undersøgelse af A/S Storebæltsforbindelsens trafikprognoser har vist, at omfanget af biltrafikken og dermed indtægtsgrundlaget for selskabet er præget af en vis usikkerhed.

Tilbagebetalingstiden er forholdsvis robust over for selv store ændringer i trafikken. En del af forklaringen på dette er betalingerne fra Banestyrelsen, der udgør ca. 525 mill. kr. årligt i 1997-priser, hvilket svarer til 1/4 af selskabets indtægter.

Rigsrevisionens analyse har ligeledes vist, at projektet er særdeles rentefølsomt. Det skyldes, at selskabet i de første år efter åbningen har store renteudgifter. I 1999, hvor gælden vil udgøre ca. 40 mia. kr., vil renteomkostningerne være ca. 2,9 mia. kr. I 2019, hvor gælden topper ved 57,4 mia. kr., vil renteomkostningerne udgøre ca. 4 mia. kr. De første år efter åbningen stiller derfor store krav til selskabets forvaltning af gælden.

23. Efterfølgende beretning afgives til statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven (lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997).

Beretningen omfatter forhold inden for Trafikministeriets område og vedrører A/S Storebæltsforbindelsen, hvis midler er tilvejebragt ved låntagning, der garanteres af staten. Folketinget og Folketingets Finansudvalg har i den forbindelse ikke været inddraget.

24. Undersøgelsens hovedformål er at beskrive økonomien, herunder forudsætningerne for den faste Storebæltsforbindelse og udviklingen siden anlægslovens vedtagelse.

Det overordnede formål er opdelt i 3 delformål, hvor hensigten har været:

• at beskrive og analysere udviklingen i projektets økonomi,
• at analysere de trafikprognoser, der ligger til grund for de fremtidige indtægter, og
• at redegøre for forbindelsens fremtidige økonomi, særligt om tilbagebetalingstiden på baggrund af anlægsudgifterne, finansieringsomkostninger og de fremtidige indtægter.

25. Undersøgelsen omfatter en gennemgang af Storebæltsforbindelsens budgetter med tilhørende dokumentation. Med udgangspunkt heri er det analyseret, hvornår i projektets forløb og af hvilke årsager budgetterne er ændret.

Gennemgangen af trafikprognoserne er foretaget som en beskrivende og vurderende analyse af de enkelte elementer i den anvendte model for trafikken over Storebælt i fremtiden. Her er særligt evalueret datagrundlagets karakter og prognosens forudsætninger og usikkerhed.

Ved vurderingen af Storebæltsforbindelsens økonomi er der foretaget en række følsomhedsberegninger, der primært beskriver længden af tilbagebetalingsperioden under forskellige alternative konjunkturforløb.

26. Beretningen har i udkast været forelagt Trafikministeriet og bestyrelserne i Sund og Bælt Holding A/S, og A/S Storebæltsforbindelsen. De fremkomne bemærkninger er i videst muligt omfang indarbejdet i beretningen.

27. Beretningen er en undersøgelse af realiseringen af budgetter, trafikprognoser samt den samlede økonomi for den faste forbindelse over Storebælt. Delbudgetternes tekniske og miljømæssige baggrund er ikke vurderet.

Beretningen omfatter derfor ikke en gennemgang af A/S Storebæltsforbindelsens administrative tilrettelæggelse af anlægsprojektets gennemførelse, herunder kontraktindgåelse og forvaltning samt statsgaranteret låneoptagelse. Forhold vedrørende selskabet er kun medtaget, såfremt det har betydning for beretningens problemstilling.

Undersøgelsen har ikke omfattet en gennemgang af den samfundsøkonomiske betydning af Storebæltsforbindelsen.

28. Den 12. juni 1986 indgik regeringen og Socialdemokratiet en politisk aftale om Storebælt.

Parterne var enige om, at en fast forbindelse over Storebælt skulle etableres for både vej- og banetrafik.

Som 1. etape skulle snarest muligt anlægges en jernbaneforbindelse mellem Sjælland og Fyn. 2. etape skulle bestå af en vejforbindelse.

Anlægget skulle opføres og ejes af et aktieselskab, hvis hele aktiekapital skulle ejes af staten. Selskabet skulle snarest muligt oprettes ved et aktstykke.

Til finansiering af aktieselskabets aktiviteter skulle optages lån i ind- og udland på de billigst mulige markedsmæssige vilkår. Finansministeriet skulle garantere for lånenes forrentning og afdrag.

29. I henhold til den politiske aftale anmodede ministeren for offentlige arbejder (nu trafikministeren) i oktober 1986 om Finansudvalgets tilslutning til at anvende 5 mill. kr. til stiftelse af og kapitalindskud i et fuldt ud statsejet aktieselskab, der skulle eje og etablere en fast forbindelse over Storebælt.

Finansudvalget tiltrådte ansøgningen ved Akt 27 5/11 1986.

Selskabet afholdt stiftende generalforsamling den 23. januar 1987. Selskabets bestyrelse og formandskab blev valgt, og stiftelsesoverenskomst og vedtægter blev godkendt. Af vedtægterne fremgik bl.a., at selskabets navn var A/S Storebæltsforbindelsen. Selskabets formål var projektering, etablering og drift af en fast forbindelse over Storebælt for jernbane- og vejtrafik. Selskabets øverste myndighed var generalforsamlingen. Bestyrelsen skulle lede selskabets anliggender og være på valg hvert år på generalforsamlingen. Ministeren udpegede bestyrelsens 8 medlemmer, der repræsenterede erhvervslivet og offentlige myndigheder med tilknytning til projektet. Hertil kom eventuelle arbejdstagerrepræsentanter. Bestyrelsen skulle ansætte direktionen med efterfølgende godkendelse af ministeren.

Ved Akt 181 8/4 1987 gav Finansudvalget tilslutning til at tegne aktier i A/S Storebæltsforbindelsen for et beløb af 150 mill. kr. i 1987 og for et beløb af 200 mill. kr. i 1988, hvorved aktiekapitalen i selskabet blev fastsat til 355 mill. kr.

30. I loven om anlæg af en fast forbindelse over Øresund, lov nr. 590 af 19. august 1991, fastlagdes holdingstrukturen for de selskaber, der forestod opførelsen af de faste forbindelser over Storebælt og Øresund. I henhold til § 5 stiftede trafikministeren i december 1991 Sund og Bælt Holding A/S med en aktiekapital på 355 mill. kr., hvori statens aktier i A/S Storebæltsforbindelsen indgik som apportindskud. Umiddelbart herefter stiftede holdingselskabet A/S Øresundsforbindelsen med en aktiekapital på 5 mill. kr.

Etablering af holdingstrukturen skulle muliggøre udveksling af erfaringer og viden mellem to statslige aktieselskaber med ensartede opgaver.

31. Parterne bag den politiske aftale etablerede en politisk følgegruppe med deltagere fra regeringspartierne og Socialdemokratiet. Der var ikke tale om en officiel organisation med et formelt medlemskab. Følgegruppen blev etableret ud fra et ønske om politisk at følge Storebæltsprojektet så tæt som muligt. I praksis er følgegruppen blevet orienteret og hørt, inden afgørende beslutninger vedrørende projektet, herunder budgetændringer, er blevet truffet.

32. Ministeriet for Offentlige Arbejder (nu Trafikministeriet) udarbejdede lovforslaget om en fast forbindelse over Storebælt. Lovforslaget blev fremsat den 21. januar 1987.

Den 19. maj 1987 afgav Folketingets Trafikudvalg betænkning over lovforslaget, hvori et flertal af medlemmerne konstaterede, at lovforslaget var i overensstemmelse med og en opfyldelse af den politiske aftale om Storebæltsforbindelsen fra juni 1986.

Forslaget blev vedtaget som lov nr. 380 af 10. juni 1987.

33. Ved anlægslovens § 1 bemyndigedes trafikministeren til at træffe dispositioner i henhold til loven til anlæg af en fast forbindelse over Storebælt.

34. Vedrørende anlæggets udformning fremgik det af lovens §§ 2-6, at anlægget skulle udføres i 2 etaper, hvor 1. etape var en jernbaneforbindelse, og 2. etape var en motorvejsforbindelse. Af bemærkningerne til lovforslaget fremgik, at tidsforskydningen mellem 1. og 2. etape ikke var fastlagt, men skønnet til 2-4 år og opadtil begrænset ved, at påbegyndelsen af 2. etape skulle ske senest ét år, før 1. etape forventedes ibrugtaget.

Den etapevise opdeling af anlægget skulle ske ved, at jernbanetunnelen under Østerrenden og jernbanetrafikdelen af lavbroen over Vesterrenden skulle bygges først.

Som 2. etape skulle vejforbindelsen over Østerrenden bygges, og vejdelen af broen over Vesterrenden færdiggøres. Motorvejsforbindelsen skulle anlægges firesporet med nødspor.

Udbud af anlægget skulle ske ved international licitation for at opnå størst mulig prismæssig konkurrence og inddragelse af udenlandsk ekspertise på området. Udbudsbetingelserne skulle udformes under iagttagelse af EF's regler herom, men så danske entreprenørfirmaers muligheder for deltagelse blev tilgodeset.

Ministeren bemyndigedes i § 6 til at lade nødvendige tilslutningsanlæg mv. for vej og jernbane udføre, herunder flytning af Korsør og Nyborg jernbanestationer.

Efter § 5 skulle anlægget udføres, så der efter færdiggørelsen blev sikret uændret vandgennemstrømning i Storebælt af hensyn til vandmiljøet i Østersøen.

35. I § 7 bemyndigedes ministeren til at indstille DSB's færgefart mellem Korsør og Nyborg, når jernbaneforbindelsen tages i brug, og DSB's færgefart mellem Halsskov og Knudshoved, når vejforbindelsen ibrugtages. Ministeren kan dog, jf. § 13, pålægge selskabet at opretholde en bilfærgeforbindelse mellem Sjælland og Jylland over Kattegat og en bilfærge mellem Spodsbjerg og Taars.

36. Vedrørende forbindelsens ejendomsforhold, forvaltning og finansiering skulle et aktieselskab, hvis aktiekapital ejes af den danske stat, forestå projekteringen og som bygherre opførelsen af den faste forbindelse, jf. § 8. Af bemærkningerne fremgik, at selskabet skulle bemandes, så det var i stand til at fungere som styringsorgan for anlægsarbejdet, mens det egentlige projekteringsarbejde skulle udføres uden for selskabet. Det fremgik endvidere, at der med aktieselskabsformen var opnået den klareste mulige adskillelse mellem projektets økonomi mv. og statens budget.

37. Ministeren skulle, jf. § 12, beskikke selskabets bestyrelse og godkende dets vedtægter og bestyrelsens forretningsorden. Herunder kunne ministeren - foruden at fastlægge anlæggets linieføring på søterritoriet - give generelle eller specielle instrukser og direktiver for virksomheden om spørgsmål af væsentlig betydning.

Aktiekapitalens størrelse skulle fastsættes af trafikministeren med tilslutning fra Finansudvalget. Finansiering af forbindelsen skulle ske ved statsgaranteret inden- og udenlandsk låntagning. I bemærkningerne til lovforslaget var anført, at det fulgte af statens garanti for selskabets forpligtelser, at aktiekapitalens størrelse ville blive af sekundær betydning for tilliden til selskabets økonomiske soliditet, men måtte bero på, hvad der af hensyn til entreprenører og låntagere måtte skønnes nødvendigt.

38. Efter anlægslovens §§ 9-10 skulle brugsretten til jernbaneforbindelsen efter ibrugtagningen overdrages til DSB, der herefter skulle forestå drift og vedligeholdelse. Herfor skulle DSB betale en årlig ydelse til selskabet svarende til selskabets udgifter til forrentning og afdrag af anlægget over Østerrenden og 50 % af Vesterrendeanlægget. Når DSB fuldt havde afdraget jernbaneforbindelsen, skulle ejendomsretten hertil overdrages til DSB, der herefter også skulle indgå i sameje med selskabet om Vesterrenden i forholdet 50:50.

39. For benyttelse af motorvejsforbindelsen skulle selskabet efter § 11 opkræve takster til dækning af de løbende driftsudgifter samt forrentning og afskrivning af optagne lån. Taksterne for biltrafikken skulle, med fradrag af trafikanternes egne omkostninger til passage af forbindelsen, svare til de tilsvarende færgetakster på tidspunktet for forbindelsens ibrugtagen. Principperne for takstregulering skulle, også efter at motorvejsforbindelsen var betalt, godkendes af trafikministeren med tilslutning fra finansudvalget. Af bemærkningerne fremgik i den forbindelse, at når selskabet var gældfrit, ville det kun blive nødvendigt at opkræve beskedne takster til dækning af løbende drifts- og vedligeholdelsesudgifter samt eventuelt underskudsdækning af de bilfærgeforbindelser, der skulle opretholdes, jf. § 13. Spørgsmålet om, i hvilket omfang anlægget til den tid burde give et afkast til statskassen, måtte afhænge af en række trafikpolitiske overvejelser.

40. Beslutningen om at bygge forbindelsen hvilede på den grundforudsætning, at der såvel samfundsøkonomisk som privatøkonomisk var tale om en rentabel investering.

Anlægsomkostningerne blev i bemærkningerne til lovforslaget anslået til 12,9 mia. kr. i prisniveau januar 1986 eksklusive moms og byggerenter med et skønnet investeringsafløb på 10 år. Den direkte beskæftigelse blev ved det samlede anlægs færdiggørelse skønnet til knap 25.000 mandår.

41. I 1996 ændredes anlægsloven ved lov nr. 1233 af 27. december 1996.

Ændringen af §§ 9-11 indebar, at ejendomsretten til jernbaneforbindelsen ikke skulle overgå til DSB, men at A/S Storebæltsforbindelsen skulle bevare ejendomsretten til det samlede anlæg. Banestyrelsen, der blev oprettet den 1. januar 1997, skulle dog forestå drift og vedligeholdelse af de jernbanetekniske anlæg. Der ændredes ikke i bestemmelserne om betaling for benyttelsen af jernbane- og motorvejsforbindelsen.

Takstniveauet for benyttelse af vejdelen skulle ifølge bemærkningerne til lovforslaget nedsættes 20 procent i forhold til det i anlægsloven forudsatte. Taksten blev herefter i prisniveau januar 1996 for personbiler 160 kr., busser 897 kr. og lastbiler 565 kr. ekskl. moms.

Banestyrelsen skulle som nævnt være infrastrukturforvalter af jernbanedelen og opkræve afgift af jernbaneoperatørerne for benyttelsen af forbindelsen og afregne med A/S Storebæltsforbindelsen. For indkøringsårene 1997 og 1998 skulle Banestyrelsen betale 84 og 129 mill. kr. i 1997-prisniveau. Herefter er Banestyrelsens årlige betalinger til A/S Storebæltsforbindelsen på det foreliggende prognosegrundlag opgjort til ca. 525 mill. kr. for årene 1999 og 2000 i 1997-prisniveau.

Endvidere fremgår, at betalingen kan opdeles i en fast og variabel del (afgift) for benyttelsen af forbindelsen til henholdsvis passager- og godstransport. Endelig fremgår, at betalingen tages op til revision senest ved udgangen af år 2000. Under bemærkningerne til lovforslagets enkelte bestemmelser er anført, at denne revision af betalingen bl.a. vil ske i lyset af trafikudviklingen samt renteudviklingen og dermed den økonomiske situation for A/S Storebæltsforbindelsen.

42. Jernbaneforbindelsen blev taget i brug i juni 1997. A/S Storebæltsforbindelsen har oplyst, at vejforbindelsen åbner 14. juni 1998.

43. Storebæltsforbindelsen består af tre faste forbindelser.

Jernbanetunnelen under Østerrenden mellem Sjælland og Sprogø, Østtunnelen. Det er en boret tunnel, som består af to enkeltsporede rør hver med en indvendig diameter på 7,7 m. Tunnelens samlede længde er 8 km, hvoraf den borede strækning af hvert rør udgør 7,4 km.

Vestbroen er den kombinerede motorvejs- og jernbanebro over Vesterrenden mellem Fyn og Sprogø, som er en ren betonbro med to adskilte bro-overbygninger for henholdsvis jernbane og motorvej. Den samlede længde er 6,6 km.

Motorvejsbroen over Østerrenden mellem Sjælland og Sprogø, Østbroen er 6,7 km lang. Heraf udgør næsten 2.700 m en hængebro med et hovedspænd på 1.624 m og to sidespænd på 535 m. I alt 23 tilslutningsfag på tilsammen ca. 4.000 m forbinder selve hængebroen med Sjælland og Sprogø.

Udover selve bro- og tunnelstrækningerne omfatter Storebæltsforbindelsen også nye motorvejs- og jernbanestrækninger, fra de eksisterende motorveje og jernbaner til den faste forbindelse.

Endelig omfatter Storebæltsforbindelsen betydelige arbejder på og omkring Sprogø. Der er foretaget store inddæmningsarbejder, som har firedoblet øens areal. Den nye ø er opbygget af materiale, der er bortgravet fra Sprogø Østrev for at kompensere for den faste forbindelses blokering af vandgennemstrømningen til og fra Østersøen.

Tabel 1. Hovedtal i A/S Storebæltsforbindelsens årsregnskab 1987-1997

Resultatopgørelserne udviste, som det ses, stigende indtægter fra 10 mill. kr. til 207 mill. kr. i perioden 1987-1993, hvorefter der skete en nedgang i perioden 1994-1996 i forbindelse med afsluttende entrepriser. Indtægtsstigningen i 1997 skyldtes betaling for anvendelsen af baneforbindelsen fra 1. juni 1997. Indtægten er i øvrigt væsentligst værdi af eget arbejde, der vil blive aktiveret som værdi af eget arbejde og indgå i anlæg under opførelse.

Udgifterne var stigende indtil 1994, hvor de udgjorde 215 mill. kr. Herefter skete der et fald i forbindelse med, at væsentlige dele af projektet var udført. I udgifterne er indeholdt personaleomkostninger, andre omkostninger og afskrivninger på bygninger, driftsmidler mv. I 1997 steg udgifterne til 298 mill. kr. på grund af påbegyndt afskrivning på baneforbindelsen.

Finansielle poster vedrører den andel af renteudgifter og -indtægter fra henholdsvis lån og placeringer samt realiserede og urealiserede valutakurstab og -gevinster, som ikke er aktiverede som byggerenter i byggeperioden og indgår i anlæg under opførelse.

I årene 1987 og 1988 var der en nettoindtægt på finansielle poster på 8 mill. kr. og 9 mill. kr., som ikke blev overført til anlæg under opførelse, idet låntagningen først blev væsentlig fra 1989. A/S Storebæltsforbindelsen anvendte i 1987 og 1988 primært den indbetalte aktiekapital på 355 mill. kr. til finansiering af anlægsudgifterne.

Finansielle udgifter efter 1995 vedrørte en andel i forbindelse med aflevering af større etaper af anlægsprojektet, hvor udgifterne inkl. renter relateret hertil belaster resultatopgørelsen direkte. Dette var især gældende i 1997, hvor baneforbindelsen gik i drift fra 1. juni 1997 og de finansielle udgifter udgjorde 662 mill. kr.

Resultat af datterselskab vedrørte perioden, hvor udstillingsvirksomhed var etableret som aktieselskab med A/S Storebæltsforbindelsen som eneaktionær, indtil selskabet ved en fusion i 1994 indgik i A/S Storebæltsforbindelsens regnskab.

Årets resultat for 1997 er et underskud på 745 mill.kr. efter mindre underskud de to foregående år. Det skyldtes, at drifts- og vedligeholdelsesarbejderne påbegyndes ved entreprenørers aflevering af større etaper af anlægsprojektet, samt at baneforbindelsen gik i drift fra 1. juni 1997. Udgifterne inkl. renter belaster resultatopgørelsen direkte.

Tabel 2. Specifikation af anlæg under opførelse ultimo 1997 før afskrivninger på baneanlæg

Som det ses af tabel 2, var den væsentligste post direkte aktiverede omkostninger, som omfattede afregninger fra entreprenører mv. Værdi af eget arbejde udgør omkostninger i forbindelse med driften af A/S Storebæltsforbindelsens organisation.

Finansieringsudgifter (netto) udgør finansieringsudgifter i byggeperioden og belaster projektet med 26 %.

Bortset fra et mindre fald i 1992 var omsætningsaktiverne steget i takt med projektets fremdrift til 6.083 mill. kr. i 1996, hvorefter de faldt i 1997 til 3.417 mill. kr., og udgør væsentligst obligationer mv. og likvide midler til indfrielse af lån, betaling af driftsudgifter, entreprenører og andre leverandører.

Den tegnede aktiekapital udgjorde fra 1988 nominelt 355 mill. kr. Det fremgår af balancen, at egenkapitalen i perioden 1994-1997 er reduceret til ÷460 mill. kr. på grund af negative driftsresultater i samme periode. Egenkapitalen er dermed tabt ved udgangen af 1997.

Af den samlede gæld som øgedes til 38.533 mill. kr. i 1997 udgør obligations- og banklån 37.664 mill. kr.

Tabel 3. Omkostninger ved finansiering i anlægsfasen i mill. kr. i løbende priser (akkumuleret) og i procent af anlægsudgifterne

I forhold til de samlede anlægsudgifter er andelen af finansieringsomkostninger jævnt stigende til 24,1 % i 1996 og 26,3 % i 1997. A/S Storebæltsforbindelsen har hertil bemærket, at i anlægsfasen vil finansieringsomkostningerne i sagens natur på grund af renters rente effekten udgøre en stigende andel af anlægsudgifterne.

Tabel 4. A/S Storebæltsforbindelsens effektive rente i 1989-1997

Som det fremgår, var den effektive rente i 1996 kun 2,5 %. Dette kunne ifølge årsberetningen fra A/S Storebæltsforbindelsen henføres til det generelt faldende renteniveau i 1996 samt til den styrkelse af kronen over for specielt tyske mark (DEM) og schweiziske frank (CHF), som havde fundet sted i samme periode.

I øvrigt skal Rigsrevisionen bemærke, at den effektive lånerente er afhængig af det generelle renteniveau, gældens sammensætning på valutaer og løbetid.

46. Ved åbningen af Storebæltsforbindelsen i juni 1998 forventes de samlede udgifter ved anlæggets opførelse at være 38,1 mia. kr. Dette beløb udgøres af anlæg under opførelse ved udgangen af regnskabsåret 1997 på 34,7 mia. kr.

Hertil kommer, at der er budgetteret med 1,4 mia. kr. til resterende anlægsarbejder mv. vedrørende vejforbindelsen og renter på 0,4 mia. kr. også vedrørende vejforbindelsen. Ved ibrugtagningen af vejforbindelsen er den budgetterede regnskabsværdi af anlægget således 36,5 mia. kr.

For baneforbindelsen udgør renter for perioden juni 1997 til juni 1998 1,4 mia. kr. samt drifts- og vedligeholdelsesudgifter efter fradrag af betaling fra -Banestyrelsen indtil juni 1998 0,2 mill. kr.

A/S Storebæltsforbindelsen forventer således, at den samlede gæld ved færdiggørelsen juni 1998 vil udgøre 38,1 mia. kr. Det er det beløb og den løbende forrentning, der skal tilbagebetales i form af brugerbetaling for benyttelsen af den faste forbindelse.

47. A/S Storebæltsforbindelsen har indgået en række kontrakter med entreprenører om byggeriets enkelte komponenter. A/S Storebæltsforbindelsens budgetstyring- og kontrol af det totale anlægsbudget for perioden 1987-1998 er tilrettelagt i faste priser (1. januar 1988-niveau). Det indebar, at selskabets løbende budgetter samt afholdte anlægsudgifter mv. har skullet omregnes ved hjælp af indeks til januar 1988-niveau. A/S Storebæltsforbindelsen har indgået en række kontrakter med entreprenører om byggeriets enkelte komponenter. Når prisfastsættelsen i kontrakterne består af en fast pris (kontraktprisniveauet), foretages der regulering efter et prisindeks.

Prisreguleringsmekanismen fungerer på en sådan måde, at entreprenøren holdes skadesløs for de økonomiske konsekvenser af stedfundne pris- og lønstigninger.

Indeksregulering af betalinger til entreprenører baseres på de senest offentliggjorte indeks.

Indeksreguleringen foretages endvidere under forudsætning af, at de officielle indeks er kommet til A/S Storebæltsforbindelsens kundskab. Det er entreprenørens pligt at levere indeksene til A/S Storebæltsforbindelsen.

A/S Storebæltsforbindelsens økonomistyringssystem indeholder en række forskellige indeks fra bl.a. Danmarks Statistik, Foreningen af Rådgivende Ingeniører.

Ved indgåelse af kontrakter fastlægges hvilke indeks, der skal regulere den fremtidige betaling. Disse indeks knytter sig til arten af arbejdet og udførelsesstedet.

I takt med arbejdets udførelse udarbejdes der ved månedens afslutning en angivelse af hvor stor en andel af byggeopgaven, der er udført. Afmeldingen skal godkendes af såvel entreprenør som A/S Storebæltsforbindelsen.

Forbruget samt acontoafregning bogføres i finanssystemet.

I forbindelse med årsregnskabsrevisionen 1988-1996 er der stikprøvevis udvalgt byggesager, der er sammenholdt til kontraktgrundlag, afmeldingsskema, acontoafregning og bogføring. Der er i denne forbindelse set på, at der er behørig dokumentation, samt at der er sket afregning i henhold til udført arbejde.

Undersøgelsen har omfattet en stikprøvevis gennemgang af A/S Storebæltsforbindelsens procedurer vedrørende indekseringen af budgettet fra selskabets første budget til tidspunktet for entreprenøraftalernes indgåelse.

Gennemgangen har ikke givet anledning til bemærkninger.

48. Indtil 1997 blev A/S Storebæltsforbindelsen ifølge vedtægterne revideret af rigsrevisor og en statsautoriseret revisor valgt af generalforsamlingen. Revisionen blev udført efter bestemmelserne i årsregnskabsloven.

Ved generalforsamlingen den 17. marts 1997 fratrådte rigsrevisor som revisor som følge af de i 1996 foretagen ændringer i årsregnskabsloven og rigsrevisorloven. Efter vedtægterne revideres selskabet nu af to statsautoriserede revisorer valgt af generalforsamlingen.

Rigsrevisionen har i medfør af rigsrevisorlovens § 4, stk. 2, som affattet ved lov nr. 465 af 12. juni 1996, direkte adgang til at gennemgå selskabets regnskaber.

49. Regnskaberne har i de forløbne år fået, det der betegnes en "blank" revisionspåtegning, hvilket indebærer, at regnskabet er revideret og aflagt efter gældende regler, så det giver et retvisende billede af virksomhedens økonomiske stilling og ikke giver anledning til forbehold.

I forbindelse med en ny bekendtgørelse om revisionspåtegning med virkning fra regnskabsåret 1996 blev der indført et nyt afsnit benævnt "supplerende oplysninger".

I regnskabet for 1996 blev der under dette punkt i revisionspåtegningen anført, at de kommende års driftsunderskud medfører, at egenkapitalen fra 1997 bliver negativ i en årrække, samt at selskabets fortsatte drift var dækket ved den danske statsgaranti for selskabets forpligtigelser.

Det skal for god ordens skyld nævnes, at det fremgår af påtegningen på 1996 regnskabet, at der ikke er taget forbehold for regnskabet og virksomhedens fortsatte drift.

Tabel 5. Anlægslovens budgetoverslag

Den endelige tekniske udformning var ikke fastlagt ved fremsættelsen af lovforslaget. Budgettet byggede på den antagelse, at jernbaneforbindelsen i 1. etape førtes under Østerrenden som en sænketunnel, og vejforbindelsen i 2. etape over Østerrenden som en højbro samt en kombineret lavbro over Vesterrenden til jernbaneforbindelsens 1. etape og vejforbindelsens 2. etape.

Efter anlægslovens § 3 skal jernbaneforbindelsen anlægges med 2 spor i en tunnel under Østerrenden og på en lavbro over Vesterrenden. Efter bemærkningerne til lovforslaget kunne der vælges mellem en sænketunnel og en boret tunnel. Efter § 4 skulle motorvejen over eller under Østerrenden anlægges som henholdsvis en højbro med fornøden gennemsejlingsmulighed eller i en sænketunnel.

Ud over at have afsat 1,2 mia. kr. til forberedende arbejder, tilsyn, administration mv. var den resterende del af de budgetterede anlægsomkostninger på 12,9 mia. kr. stort set ligeligt fordelt mellem de to etaper efter den anslåede anlægsperiode på 9 år.

Tabel 6. Totalbudget for Storebæltsforbindelsen

Kilde: Materiale fra A/S Storebæltsforbindelsen.

Som det fremgår af tabel 6, var den samlede afvigelse fra anlægslovens budgetoverslag til budget november 1997 7.759,4 mill. kr.

Budget marts 1988 var omregnet til januar 1988-priser og udgjorde 17.389 mill. kr. inkl. reserver.

Efter oprettelsen af A/S Storebæltsforbindelsen foretog selskabets bestyrelse en gennemgang af anlægslovens budgetoverslag og justerede det i marts 1988 og senere igen i september 1988 til henholdsvis 17,4 og 17,9 mia. kr. Formålet var at få et mere realistisk budget baseret på den af selskabet foretagne planlægning og gennemførte undersøgelser. Dette indebar etablering af en budgetreserve til dækning af de mindre justeringer, som erfaringsmæssigt ville opstå i de enkelte projektbudgetter, samt budgetlægning af projektændringer og af udgifter, der ikke indgik i anlægslovens budget.

I september 1988 øgedes budgettet med 461 mill. kr. til 17.850 mill. kr. i januar 1988-priser. Ændringen skyldtes, at der af miljømæssige hensyn blev truffet beslutning om en forlængelse af Østbroen ved Halsskov mod en tilsvarende afkortning af dæmningen.

Budgettet blev opreguleret til 19.030 mill. kr. i marts 1991. Opreguleringen på 1.180 mill. kr. blev foretaget efter, at det i forbindelse med licitationen for Østbroen i 1990 stod klart, at entreprisesummen for en hængebro oversteg den budgetterede sum, baseret på en skråstagsbro. Det var en forudsætning for budgettet, at der ikke opstod ekstra udgifter på grund af boreproblemer for tunnelens vedkommende eller vejrproblemer for brobyggerne.

Selskabets ledelse ønskede i denne forbindelse, at budgettet skulle udvides til i alt 20,1 mia. kr. bl.a. af hensyn til, at budgettet skulle indeholde en tilstrækkelig bygherrereserve. Den politiske følgegruppe afviste imidlertid dette, hvorfor budgettet blev fastlagt til 19,0 mia. kr.

Budgettet blev således fastholdt i resten af 1991, hvor den sidste del af den faste forbindelse blev endelig fastlagt ved indgåelsen af kontrakten om bygning af Østbroen.

Der blev foretaget en opjustering af budgettet i maj 1992 med 2.514,4 mill. kr. til 21.544,4 mill. kr. Herved blev det muligt at indarbejde en væsentlig reserve til dækning af bygherrerisici i budgettet. Reserverne blev opskrevet med 1.005 mill. kr. Årsagen til opjusteringen var hovedsageligt en revideret tidsplan, hvor konsekvenserne af Sprogø-uheldet (oversvømmelsen af tunnelrør) samt konstaterede problemer med jordbundsforholdene i Østerrenden blev indarbejdet.

På baggrund af udgiften vedrørende et forlig indgået med Finland blev totalbudgettet november 1992 forøget med 78 mill. kr., så totalbudgettet herefter udgjorde 21.622,4 mill. kr. Baggrunden var forliget med Finland om kompensation for de reducerede muligheder for gennemsejling af Storebælt på grund af broen for boreplatforme bygget på finske værfter.

På det tidspunkt var den tekniske usikkerhed afklaret, og budgettet har siden været uændret. Rigsrevisionens gennemgang af budgetter og regnskaber har vist, at A/S Storebæltsforbindelsens styring har sikret, at den faste forbindelse har kunnet færdiggøres indenfor dette budget.

Budgettet blev fastholdt i 1993 baseret på tidsplanen fra maj 1992, dvs. forventet åbning af baneforbindelsen i marts 1996 og vejforbindelsen ultimo 1997.

I 1994 forblev budgettet ligeledes uændret, men blev baseret på en ny tidsplan af december 1994 med forventet åbning af baneforbindelsen i november 1996 og vejforbindelsen i februar 1998.

Budgettet blev fastholdt uændret 1995 selv om baneforbindelsen først forventedes overdraget primo 1997 og vejforbindelsen først åbner medio 1998.

I budgettet november 1996 blev anlægssummen fastholdt med en forventet ibrugtagning af baneforbindelsen fra april 1997 og vejforbindelsen medio 1998.

Totalbudgettet november 1997 blev fastholdt med en forventet ibrugtagning af vejforbindelsen 14. juni 1998.

Brutto er projektbudgetterne øget med 310,6 mill. kr. og eget arbejde øget med 22,9 mill. kr.

Forøgelsen på i alt 333,5 mill. kr. er dækket ved overførsel fra reserver 145,4 mill. kr. samt modregning af 188,1 mill. kr., der udgør AMBI (arbejdsmarkedsbidrag) modtaget i årene 1987-1991.

AMBI-bidraget er fordelt forholdsmæssigt på berørte delbudgetter.

A/S Storebæltsforbindelsen fik udbetalt AMBI fra Told•Skat, fordi selskabet havde et negativt momsgrundlag, der var grundlaget for beregningen af AMBI.

Det modtagne beløb har været bogført som en særskilt post. I forbindelse med aflæggelse af årsregnskabet er beløbet modregnet i posten "Anlæg under opførelse".

52. A/S Storebæltsforbindelsen gav i maj 1997 udtryk for, at budgetstigningen fra 1988, hvor anlæggets udformning med undtagelse af Østbroen i hovedtræk var fastlagt, udgør til dato ca. 20 %, hvilket selskabet mener er usædvanligt lavt for et anlægsprojekt af denne størrelse. Tages der hensyn til budgetjusteringen foranlediget af ændringen af Østbroens udformning, udgør budgetstigningen ifølge selskabet kun ca. 13 %.

Tabel 7. Udviklingen i budgettet for Vestbroen

Figur 2. Udviklingen i budgettet for Vestbroen

Kilde: Materiale fra A/S Storebæltsforbindelsen.

Den samlede afvigelse fra anlægslovens budgetoverslag til budget november 1997 udgjorde i januar 1988-priser en reduktion på ÷153,4 mill. kr., jf. tabel 7.

Ved udarbejdelsen af budgettet marts 1988 i januar 1988- priser var beløbet på 4.780 mill. kr.

I perioden frem til marts 1988 øgedes budgettet i alt med knap 600 mill. kr., bl.a. med 125 mill. kr. på grund af krav om øget gennemsejlingshøjde, forstærkning af konstruktion mod skibsstød og belastninger fra is. Forstærkningerne af konstruktionerne skulle gennemføres for at opfylde de stillede krav til sikkerhed baseret på udførte risikoanalyser. Samtidig blev der afsat 167 mill. kr. til udgifter til dækning af kystmodellering ved Knudshoved, hvor forbindelsen skulle ilandføres nord for færgehavnen. Budgettet blev endvidere udvidet med ca. 270 mill. kr. vedrørende udførelsesbudgettet for broen og baneinstallationerne.

Af væsentlige ændringer i øvrigt i perioden var en reduktion på 520 mill. kr. fra budget marts 1988 til september 1988, som bl.a. skyldtes, at der blev overført en andel til Sprogø og tværgående projekter som selvstændige budgetområder samt værdi af eget arbejde. Fra budget september 1988 til januar 1989 var der en yderligere reduktion på 345,1 mill. kr. forårsaget af, at licitationsresultatet for Vestbroen lå under det, man havde forventet i de tidligere budgetter.

Den valgte løsning blev en betonbro med en brodrager for henholdsvis vej og bane, men med fælles underbygning. Gennemsejlingshøjden blev 18 m, og broen blev konstrueret til maksimale skibsstød på 1.000 dwt.

Fra budget oktober 1991 til maj 1992 skete en stigning på 138,9 mill. kr., som væsentligst kunne henføres til fremsatte krav fra entreprenøren samt indgåelse af en række tillægsaftaler til større beløb end adviseret.

Reduktionen på 407,3 mill. kr. fra november 1992 til november 1993 omfattede hovedsageligt en overførsel af asfaltentreprisen til landanlæg og overførsel af tidligere adviserede beløb til reserverne samt gennemførte besparelser.

En forøgelse af budgettet fra november 1993 til december 1994 på 456,1 mill. kr. skyldtes fastlæggelsen af slutsummen for Vestbroentreprisen.

I årene 1992-1994, hvor entreprisen udførtes, fremsatte entreprenøren en række krav, der primært vedrørte design, jordbundsforhold samt krav til betonmiks. I 1992-1993 gennemførtes en syns- og skønssag vedrørende betonspørgsmål, der i juni 1993 resulterede i en skønserklæring til fordel for A/S Storebæltsforbindelsen. Entreprenøren havde imidlertid i maj 1993 lagt sag an ved en voldgiftsret. På baggrund af skønserklæringen anmodede entreprenøren om yderligere forhandlinger, og A/S Storebæltsforbindelsen vurderede sammen med selskabets advokat, at en forligsmæssig løsning ville være mest fordelagtig for selskabet, når man tog procesrisikoen i betragtning. I januar 1994 blev der indgået forlig om sagen. A/S Storebæltsforbindelsen skulle betale 460 mill. kr. af et samlet krav på knap 2 mia. kr.

54. A/S Storebæltsforbindelsen gav i maj 1997 udtryk for, at samlet gennemførtes Vestbro-projektet med en beskeden nettoafvigelse fra marts 1988-budgettet på ca. 60 mill. kr. svarende til mindre end 2 %. Der er herved set bort fra budgetomfordelinger.

b. Østtunnel

55. Anlægslovens budgetoverslag udgjorde i januar 1988-priser 2.653 mill. kr.

Forudsætningen for anlægslovens budget var en betonsænketunnel. Det var endvidere forudsat, af linieføringen skulle gå nord om Sprogø, hvor den østlige og vestlige del af anlægget skulle forbindes på en kunstigt anlagt ø med ramper på op til 1.200 m både øst og vest for øen. Fra Halsskov Odde skulle etableres en 1.200 m lang halvø, hvorfra Østbroen skulle anlægges, og sænketunnelen tage sit udgangspunkt.

Tabel 8. Udviklingen i budgettet for Østtunnel

Kilde: Materiale fra A/S Storebæltsforbindelsen.

Af væsentlige ændringer i øvrigt i perioden var en reduktion på 336,2 mill. kr. fra budget marts 1988 til september 1988, som bl.a. skyldtes, at der blev overført en andel til Sprogø som selvstændigt budgetområde.

Efter afholdelse af licitation i juni 1988, hvor der havde været mulighed for at afgive bud på henholdsvis beton- eller stålsænketunnel eller en boret tunnel, samt anvendelse af 2 eller 4 boremaskiner, blev der i september 1988 afgivet indstilling til trafikministeren. I indstillingen anbefaledes, at tunnelen blev udformet som en boret tunnel. Dette valg var begrundet dels i miljømæssige forhold, dels i en anbefaling fra brugeren DSB. Samtidig viste budene, at en boret tunnel ikke var dyrere at udføre end en sænketunnel. Det blev dog understreget i forbindelse med evalueringen af tilbudene, at der var væsentligt større økonomiske og tidsmæssige risici forbundet med denne udførelsesmetode. Som følge af valget af en boret tunnel blev budgettet udvidet med netto ca. 100 mill. kr., men bortset fra meromkostningerne ved valg af 4 boremaskiner frem for 2 blev den øgede økonomiske og tidsmæssige risiko ikke prissat i budgettet.

Det blev i samme indstilling anbefalet, at linieføringen blev ændret, så forbindelsen skulle føres delvis over Sprogø. Dette medførte en reduktion af budgettet med ca. 155 mill. kr.

Stigningen på 293 mill. kr. fra budget februar 1990 til maj 1990 var væsentligst forårsaget af advisering af særlige kontraktydelser.

Den 14. oktober 1991 medførte et større uheld oversvømmelse af begge Sprogø-boremaskinerne. Uheldet var medvirkende til, at der i maj 1992 blev indgået et forlig mellem bygherre og entreprenør om de økonomiske og tidsmæssige vilkår for færdiggørelsen af entreprisen. Aftalen indebar, at alle udestående økonomiske krav blev betalt med 300 mill. kr. En ændret risikofordeling mv. mellem entreprenør og selskabet blev betalt med 650 mill. kr., idet udbetalingen af dette beløb blev gjort afhængig af arbejdets fremdrift. Samtidig afstod A/S Storebæltsforbindelsen fra at opkræve de i henhold til kontrakten forfaldne dagbøder, idet der med den foreliggende aftale blev fastsat nye bodsbehæftede terminer.

Den samlede stigning fra budget oktober 1991 til maj 1992 blev på 1.127,7 mill. kr. Tekniske problemer var medvirkende til en forøgelse af budgettet fra maj 1992 til november 1992 på 269,2 mill. kr. Forøgelsen skyldtes især de tiltag, der var iværksat på baggrund af de fortsatte tekniske problemer med tunnelboringen.

Iværksættelsen af en række tiltag medførte fordyrelser af tunnelprojektet isoleret set. Dette var især gældende for sænkningen af grundvandet i tunnellinien for at mindske borevandstrykket samt udgifter til jordbundsforbedringer. Forsinkelser, der var resultatet af de tekniske problemer, krævede samtidig en revurdering af tidsplanens mellemliggende milepæle for at kunne overholde åbningsterminen.

Budgettet blev udvidet med 363,6 mill. kr. ved fastlæggelsen af budget december 1994 i forhold til november 1993. Heraf vedrørte 336,8 mill. kr. en indgået aftale med entreprenøren om slutsummen for hele entreprisen. Det resterende beløb på 26,8 mill. kr. omfattede primært en forøgelse af tilsynsomkostningerne som følge af brand i tunnelen.

Der blev ikke afsat reserver til dækning af risici ved færdiggørelse af projektet. Begrundelsen herfor var, at entreprenøren ved den omtalte aftale havde påtaget sig alle risici ved arbejdets udførelse. Dog måtte der stadig tages et vist forbehold for den situation, hvor forsikringsselskabet ikke fuldt ud dækkede entreprenørens udgifter i forbindelse med branden, hvilket ville få entreprenøren til at søge dækning hos A/S Storebæltsforbindelsen.

56. A/S Storebæltsforbindelsen har i maj 1997 oplyst, at samlet øgedes budgettet for Østtunnelen med ca. 2,2 mia. kr. eller ca. 65 %. Rigsrevisionen kan oplyse, at det gælder for tiden efter licitationen. Denne overskridelse kunne ifølge selskabet primært henføres til:

• Vanskelige og uforudsigelige jordbundsforhold medførte en overskridelse på ca. 1,9 mia. kr., selv om risikoen efter kontrakten påhviler bygherren. De vanskelige jordbundsforhold nødvendiggjorde indgåelsen af forcerings- og incitamentsaftaler med entreprenøren for at reducere forsinkelserne. Det skal bemærkes, at de økonomiske risici ved valget af den borede tunnel blev anslået til at udgøre ca. 700 mill. kr. - hvilket var eksklusiv eventuelle nødvendige forceringsaftaler. Hertil kom de væsentlige tidsmæssige risici, der ikke var prissat.
• De øvrige budgetjusteringer hidrørte primært fra "normale" tillægsaftaler - svarende til ca. 9 % af projektbudgettet.

c. Sprogø

57. Det første selvstændige budget for Sprogø blev udarbejdet september 1988 og var på 419 mill. kr. i januar 1988-priser. Indtil dette tidspunkt var udgifterne for Sprogø indeholdt i andre budgetområder.

Den samlede afvigelse fra budget september 1988 på 419 mill. kr. til budget november 1997 på 484,4 mill. kr. udgjorde i januar 1988-priser 65,4 mill. kr. eller 16 %.

d. Østbro

58. Anlægslovens budgetoverslag udgjorde i januar 1988-priser 4.399 mill. kr. og var baseret på, at der udførtes en skråstagsbro med en gennemsejlingshøjde på 77 m.

Tabel 9. Udviklingen i budgettet for Østbroen

Kilde: Materiale fra A/S Storebæltsforbindelsen.

Frem til marts 1988 justeredes budgettet på baggrund af rådgivernes dispositionsforslag med ca. 300 mill. kr. Heri var bl.a. indeholdt installationer samt regulering af skibstrafikken, der ikke tidligere havde været indeholdt i budgettet.

Da højbroen imidlertid først skulle være etableret 3 år senere end baneforbindelsen, var de tekniske undersøgelser af denne ikke så langt fremskredne som for Østtunnelen og Vestbroen. Udformningen var derfor fortsat i marts 1988 baseret på anlægslovens forudsætninger.

Af væsentlige ændringer i perioden var i øvrigt:

Ved indstillingen i september 1988 til trafikministeren blev det anbefalet, at den 1.200 m lange rampe ved Halsskov Odde ikke blev etableret af miljømæssige årsager, selv om dette fordyrede Østbroen. Fordyrelsen var indeholdt i ændringerne af budgettet i september 1988, hvor budgettet steg med 286,8 mill. kr.

Fra februar til maj 1990-budgettet steg Østbroen med 170 mill. kr.

Fra november 1990 til marts 1991-budgettet steg Østbroen med 1.368,2 mill. kr. Ændringen skyldtes, at licitationsresultatet for en hængebro med en spændvidde på 1624 m oversteg det i budgettet afsatte beløb, baseret på en skråstagsbro med en spændvidde på 780 m. I budgettet var der tillige foretaget justeringer af øvrige byggeposter foranlediget af længere byggeperiode.

Begrundelsen for at foretrække hængebroen frem for den indtil da forudsatte skråstagsbro skyldtes, dels sikkerhedsmæssige, dels miljømæssige forhold. I denne sammenhæng havde hovedspændets størrelse afgørende betydning. De gennemførte undersøgelser viste, at såfremt det fastsatte sikkerhedsniveau for så vidt angår besejlingsforhold skulle opfyldes, skulle broen udformes med et hovedspænd i størrelsesordenen 1.700 m. Samtidig medførte denne udformning, at påvirkningen af vandgennemstrømningen kunne reduceres, og at ikke ubetydelige sejlruteopretninger og anlæg af undersøiske beskyttelsesrev kunne undgås.

Da der på dette tidspunkt ikke var teknisk erfaring med skråstagsbroer med spændvidder på over 500 m, men derimod erfaringer med hængebroer med spændvidder på op til 1.400 m, anbefalede A/S Storebæltsforbindelsen, at hængebroløsningen blev valgt.

I marts 1990 fremsendtes indstilling til trafikministeren om valg af spændvidde og brotype ved udbud af Østbroen. Det anbefaledes i indstillingen, at Østbroen udformedes som en hængebro med et hovedspænd på ca. 1.700 m og med to sidefag på hver 500 m.

Søfartsstyrelsen, Forsvarsministeriet og Farvandsvæsenet havde sammen med søfartsorganisationerne ligeledes anbefalet denne udformning af Østbroen.

På baggrund af licitationsresultatet fra december 1990 udvidedes budgettet i februar 1991 dels med 1 mia. kr. forårsaget af den ændrede udformning af Østbroen (større spændvidde og anden brotype), dels med ca. 130 mill. kr. vedrørende design og tilsyn samt øgede omkostninger på grund af en forlænget anlægsperiode (6 måneder).

I oktober 1991 blev der indgået aftale med en entreprenør om underbygningsentreprisen og med en anden entreprenør om overbygningsentreprisen.

Fra marts 1991 til oktober 1991-budgettet faldt Østbroen med 264,5 mill. kr. Reduktionen skyldtes bortfald af forbehold, der ikke forventedes udmøntet i tillægsaftaler.

Fra maj til november 1992-budgettet faldt Østbroen yderligere med 252,5 mill. kr. Reduktionen skyldtes overvejende, at en række omkostninger til mulige fremtidige arbejder var overført til puljen for bygherrerisici (reserver). I modsat retning trak Finlandssagen. Der blev indgået forlig mellem den danske og finske regering, som indebar at Danmark udbetalte et beløb på 90 mill. kr. til Finland (78 mill. kr. i januar 1988-priser). Regeringen havde pålagt A/S Storebæltsforbindelsen at betale beløbet.

Fra november 1992 til november 1993-budgettet faldt Østbroen yderligere med 117,8 mill. kr. Det skyldtes primært, at projektfunktionen Østbro-koordinator blev nedlagt. Samtidig skete der besparelser på nogle budgetposter på Østbroens underbygning samt udvidelse på en række budgetposter på Østbroens overbygning.

Fra november 1993 til december 1994-budgettet skete der en budgetstigning på 131,5 mill. kr. Årsagen var primært indgåelse af aftaler om valg af underentreprenør til montagearbejder.

Fra december 1994 til november 1995 skete en yderligere stigning i budgettet på 347,4 mill. kr. Årsagen var primært voldgiftssager vedrørende underbygningen, hvor entreprenøren har fremsat krav på over 1 mia. kr.

Fra november 1996 til november 1997 udviste budgettet en stigning på 269,5 mill. kr., som væsentligst vedrørte overbygningen, omfattende beskyttelsesøer, kompensationsafgravninger mv.

59. A/S Storebæltsforbindelsen gav i maj 1997 udtryk for, at på baggrund af beslutningen om at udforme Østbroen som en hængebro med en spændvidde på 1.624 m blev budgettet fastsat til knap 6,0 mia. kr. Dette budget blev i udførelsesfasen øget med ca. 400 mill. kr. svarende til knap 7 %, selv om entreprenøren på underbygningen anlagde sager ved Voldgiftsretten med samlede krav på ca. 1,5 mia. kr. i løbende priser. Budgetjusteringen kan henføres til tekniske årsager.

60. A/S Storebæltsforbindelsen har til voldgiftssagerne vedrørende Østbro underbygning oplyst, at der på nuværende tidspunkt kun udestår ubetydelige voldgiftssager, hvor de samlede krav er mindre end 50 mill. kr. Der er ingen budgetmæssig usikkerhed forbundet hermed.

e. Landanlæg

61. Anlægslovens budgetoverslag for landanlæg udgjorde i januar 1988-priser 677 mill. kr. Den samlede afvigelse fra anlægslovens budgetoverslag til budget november 1997 udgjorde i januar 1988-priser en reduktion på 16,3 mill. kr. eller ÷2 %.

f. Baneanlæg

62. Budgettet for september 1988 udgjorde 1.471,5 mill. kr. i januar 1988-priser og var i tidligere budgetter indeholdt i andre budgetområder.

Tabel 10. Udviklingen i budgettet for baneanlæg

Figur 5. Udviklingen i budgettet for baneanlæg

Kilde: Materiale fra A/S Storebæltsforbindelsen.

I anlægslovens budget var banetekniske installationer indeholdt i budgetterne for Vestbro, Østtunnel og Landanlæg, men i september 1988 blev baneanlæg udskilt som et særskilt projekt. Budgettet blev fastlagt til 1,3 mia. kr. baseret på overslag fra DSB. I udførelsesfasen blev budgettet udvidet med ca. 600 mill. kr. eller ca. 45 %. Projektet havde været præget af forsinkelserne, som uheldene på Østtunnelen medførte. Årsagen var her således følgevirkninger af de uforudsigelige problemer tunnelen gav anledning til.

Entreprenøraftalen adskilte sig fra de øvrige store entreprisekontrakter ved at være en regningsaftale indgået med DSB, som også havde været den tekniske rådgiver på det banetekniske projekt. Aftalen blev i øvrigt indgået uden konkurrence, da DSB på dette tidspunkt havde eneret på at forestå anlæg af jernbaner i Danmark.

Af væsentlige ændringer i perioden var en budgetforøgelse fra februar 1990 til maj 1990 på 97,2 mill. kr., forårsaget især af DSB-kontraktens diversepost, som tidligere var anset som reserve og nu blev budgetteret.

I forbindelse med udarbejdelse af budget oktober 1991 skete en reduktion på 132,7 mill. kr. til 1.540,5 mill. kr. Det skyldtes dels en forventet besparelse ved fremtidig ressourceudjævning, dels en vurdering af, at DSB's reserver var tilstrækkelige til at dække merudgifterne foranlediget af forlænget byggeperiode.

Fra oktober 1991 til maj 1992 øgedes budgettet med 104,4 mill. kr., der hovedsageligt omfattede forventede udgifter som følge af DSB-entreprenørernes forsinkede adgang til første tunnelrør.

Stigningen på 83,4 mill. kr. ved budgetudarbejdelse november 1993 var især forårsaget af ændret arbejdsprogram, der medførte, at DSB fik adgang til tværtunnelerne i den rækkefølge, de blev færdiggjort. Det var primært forsinkelsesomkostningerne, der forårsagede, at budgettet forøgedes med 98,7 mill. kr. december 1994. Installationsarbejderne var således forsinket ca. 1 år i forhold til den gældende tidsplan.

En yderligere forøgelse af budgettet november 1995 på 61,7 mill. kr. skyldtes bl.a. DSB's indgåelse af aftale med en underentreprenør om en ny tidsplan samt en udvidelse af DSB's budgetoverslag for paralleldrift.

63. A/S Storebæltsforbindelsen gav i maj 1997 udtryk for, at projektet på grund af DSB's rolle styringsmæssigt er vanskelig at sammenligne med de andre projekter, hvor A/S Storebæltsforbindelsens bygherrerolle har været anderledes.

Herudover har A/S Storebæltsforbindelsen i forbindelse med driften af baneforbindelsen oplyst, at Trafikministeriet har pålagt selskabet at gennemføre yderligere beredskabsforanstaltninger bl.a. til rednings- og sygehusberedskab, som vil belaste driftsbudgettet (ca. 20 mill. kr./årligt). Hertil kommer gennemførelse af projekter vedrørende TV-overvågning, vandforstøvningsanlæg mv. Banestyrelsen har igangsat udarbejdelse af projektforslag, men omfanget af disse installationer er endnu ikke fastlagt.

g. Tværgående projekter

64. Tværgående projekter var ikke opført særskilt på anlægslovens budget. Tværgående projekter optrådte første gang i marts 1988-budgettet som særskilt budgetområde med et beløb på 249 mill. kr. i januar 1988-priser, der indledningsvis omfattede kvalitetsstyring, særlige undersøgelser og informationssystemer.

Tabel 11. Udviklingen i budgettet for tværgående projekter

Figur 6. Udviklingen i budgettet for tværgående projekter

Kilde: Materiale fra A/S Storebæltsforbindelsen.

Af væsentlige ændringer i perioden var en forøgelse på 502,4 mill. kr. fra marts 1988 til september 1988.

Endvidere var der en forøgelse på 114,6 mill. kr. fra januar 1989 til februar 1990. Denne budgetstigning skyldtes bl.a., at der nu var afsat et beløb til besejlingsovervågning.

Ved udarbejdelse af budgettet i maj 1992 skete en forøgelse på 54,5 mill. kr. Budgetforøgelsen skyldtes en udvidelse af forsikringsbudgettet. Udvidelsen af anlægsperioden og anlægsbudgettet medførte en forøgelse af budgettet for anlægsforsikringer.

Fra november 1993 til december 1994 reduceredes budgettet med 42,5 mill. kr. Beløbet omfattede især udgifter til drift af besejlingsovervågningen, der dækkedes af drifts- og vedligeholdelsesbudgettet og en udskydelse af den afsluttende miljøundersøgelse.

De tværgående arbejder øgedes med 38,5 mill. kr. fra november 1995 til november 1996 til 941 mill. kr. Budgetstigningen skyldtes primært betalingsanlægget, som tidligere var indeholdt under landanlæg. Herudover blev forsikringsbudgettet udvidet som følge af den forlængede anlægsperiode.

h. Mængdeændringer og tillægsydelser

66. I budgettet for februar 1990 blev afsat 836,5 mill. kr. i januar 1988-priser til mængdeændringer og tillægsydelser, fordelt med 200,1 mill. kr. til mængdeændringer og 636,4 mill. kr. til tillægsydelser. Disse beløb var i de øvrige budgetter fordelt på de enkelte budgetområder.

i. Kompensationsafgravninger

67. Anlægslovens budgetoverslag udgjorde i januar 1988-priser 682 mill. kr. I marts 1988 blev budgettet reduceret med 100 mill. kr. på baggrund af en ny redegørelse vedrørende miljømæssige virkninger. I de følgende budgetter blev kompensationsafgravningerne overført til andre budgetområder.

j. Eget arbejde

68. Eget arbejde vedrører udgifter til A/S Storebæltsforbindelsens drift i byggeperioden, herunder selskabets udgifter til tilsyn med byggeriet.

I anlægsloven var der som nævnt ikke specifikt afsat budget til dækning af eget arbejde, der omfatter sædvanlige administrative udgifter i form af løn til egne ansatte, lokaleudgifter, kontorudgifter, rejseomkostninger, honorarer, edb, information mv. Budgettet for eget arbejde omfatter ud over driften af hovedkontoret i Vester Søgade, 4 tilsynskontorer i Danmark og 3 tilsynskontorer i Italien og Portugal. I anlægsloven har budgettet delvist været indeholdt i omkostningstillæggene til dækning af forundersøgelser, projektering, tilsyn og administration.

I budgettet for marts 1988 i januar 1988-priser var værdien af eget arbejde opført til 381 mill. kr.

Uden at gennemføre en egentlig budgettering af eget arbejde skønnedes budgettet at udgøre ca. 380 mill. kr. På dette tidspunkt forelå der endnu ikke en detaljeret planlægning for bemandingen af de enkelte projekter, ligesom der heller ikke var taget beslutning om, hvordan A/S Storebæltsforbindelsens egen tilsynsfunktion skulle sammensættes.

Tabel 12. Udviklingen i budgettet for eget arbejde

Figur 7. Udviklingen i budgettet for eget arbejde

Kilde: Materiale fra A/S Storebæltsforbindelsen.

Af væsentlige ændringer i perioden var en forøgelse på 137,7 mill. kr. fra budget marts 1988 til september 1988.

Endvidere var der en forøgelse på 590,1 mill. kr. i budget februar 1990. Årsagen til denne ændring var tildels et resultat af omposteringer fra tværgående projekter. Hertil kom udgiftsstigninger til eget tilsyn, edb og driften af hovedkontoret.

Eget arbejde blev reduceret med 125,8 mill. kr. i budgettet maj 1990 og vedrørte besparelser på hovedkontoret og i tilsynskontorerne. Fra maj 1990 til marts 1991 øgedes budgettet med 85,7 mill. kr. Det skyldtes især forlængelse af byggeperioden og bidrag til udstillingsvirksomheder, der som nævnt var henlagt til et datterselskab oprettet til formålet.

Det samme gjorde sig gældende ved budgettet oktober 1991 med en stigning på 56,4 mill. kr. Forøgelsen på 45 mill. kr. i budget maj 1992 var hovedsageligt foranlediget af en forlængelse af anlægsperioden for baneforbindelsen og en revurdering af tilsynsfaciliteterne for Østbroen.

Det var især bemandingsudvidelser som følge af forsinkelser i projektet, der medførte en stigning på 47,4 mill. kr. i budget december 1994, men også koncernbidrag til moderselskabet Sund & Bælt Holding A/S var indeholdt i dette beløb.

69. A/S Storebæltsforbindelsen gav i maj 1997 udtryk for, at det samlede budget på 1.263 mill. kr. svarende til 5-6 % af den samlede anlægssum ligger på niveau med eller under tilsvarende anlægsprojekter.

k. Reserver

70. Etableringen af reserver har været baseret på skøn over de økonomiske risici, der har været ved det enkelte projekt. Af hensyn til økonomistyringen har reserverne været udskilt fra projektbudgetterne, så det alene har været direktionen, der har kunnet disponere/frigive midlerne.

Ved udarbejdelsen af budgettet af marts 1988 blev der afsat reserver til dækning af mindre anlægsbudgetjusteringer, som er normale for projekter af denne størrelse.

Tabel 13. Udviklingen i budgettet for reserver

Kilde: Materiale fra A/S Storebæltsforbindelsen.

Af væsentlige ændringer i perioden var en reduktion på 639,1 mill. kr. fra marts 1988 til september 1988 og en yderligere reduktion fra januar 1989 til februar 1990 på 1.097 mill. kr.

I marts 1991 godkendte bestyrelsen et totalbudget i januar 1988-priser på 20,1 mia. kr. Efter drøftelse med den politiske følgegruppe blev budgettet reduceret til 19 mia. kr., og totalbudgettet indeholdt ikke længere beløb til særlige bygherrerisici i reserverne.

Der var således to grupper af reserver, nemlig bygherrerisici I og II. I budgettet marts 1991 var udelukkende indeholdt bygherrerisici I på 285,8 mill. kr., herudover udgjorde bygherrerisici II 1.070 mill. kr. Ved udarbejdelse af budgettet oktober 1991 øgedes reserverne indeholdt i budgettet, altså bygherrerisici I med 439,2 mill. kr. til 725 mill. kr. Samtidig øgedes bygherrerisici II med 530 mill. kr. til 1.600 mill. kr.

I budgettet december 1994 blev reserverne reduceret med 1.039,7 mill. kr. til 844,3 mill. kr. Baggrunden herfor var indgåelse af væsentlige aftaler med entreprenørerne og meromkostninger i forbindelse med udskydelsen af åbningstidspunkterne for bane og vej.

En yderligere reduktion af reserverne fandt sted ved udarbejdelse af budget november 1995 med 526,3 mill. kr., hvorefter reserverne var nedbragt til 318 mill. kr. Baggrunden var indgåelse af aftale juli 1995 med tunnelentreprenøren (branden) og udvidelse af projektbudgettet for Østbroen bl.a. til dækning af voldgiftssager.

Reserverne faldt i budgettet november 1996 med ca. 100 mill. kr. til 207,8 mill. kr. og vedrørte især revurdering af kravene vedrørende Østbroens underbygning samt indgåelse af kontrakt vedrørende betalingsanlæg.

71. I budgettet november 1997 blev reserverne reduceret til 62,4 mill. kr. væsentligst på grund af krav, aftaler og yderligere arbejder på Østbroen.

A/S Storebæltsforbindelsen vurderede i november 1997, at der fortsat eksisterer en række usikkerheder i forbindelse med projektets færdiggørelse, der i værste fald kan betyde, at de afsatte reserver ikke er tilstrækkelige. Denne usikkerhed vurderes af selskabet til ikke at overstige 200 mill. kr.

72. Der blev ikke i anlægsloven afsat nogen reservesum til dækning af de risici, der måtte være i et projekt af denne art.

A/S Storebæltsforbindelsen indarbejdede en reservesum i budgettet af marts 1988, der viste sig senere i projektforløbet ikke at være tilstrækkelig og derfor måtte forøges.

Reserver afsattes i projektet, fordi det kan forudses, at der ville ske noget uforudsigeligt

Gennemgang af projektet viste, at den påpegede usikkerhed har karakter af langt større risiko for fordyrende end chancer for besparelser. Dette hænger blandt andet sammen med, at der på Storebælt er blevet anvendt ny teknik i forbindelse med tunnelarbejdet.

73. Som en generel bemærkning til udsvingene i de enkelte delbudgetter anførte A/S Storebæltsforbindelsen i november 1997, at der i anlægsperioden er gennemført en række omposteringer mellem projekterne i forbindelse med ændring af grænseflader og omfordeling af ansvarsområder. Samtidig er der af økonomistyringsmæssige hensyn foretaget overførsler fra projektbudgetterne til reserverne, vel vidende, at projektet med stor sandsynlighed ville få brug for det overførte beløb. Disse overførsler fra og til reserverne har derfor også medvirket til udsvingene i projektbudgetterne.

Restbudgettet skal dække restforbruget vedrørende indgåede kontrakter samt forbrug vedrørende endnu ikke indgåede kontrakter.

Tabel 14. Sammenholdelse budget november 1997 med forbrug pr. 31. december 1997

Det ses, at budgettet på de afsluttede dele af projektet er overholdt. De resterende arbejder vedrører især Østbroen. A/S Storebæltsforbindelsen forventer, at restbudgettet holder.

75. A/S Storebæltsforbindelsen gav i maj 1997 udtryk for, at anlæg af den faste forbindelse over Storebælt baserede sig på den politiske aftale af juni 1986 og anlægsloven fra juni 1987. Heri var indeholdt rammebestemmelserne for anlæggets udformning. Endvidere blev der truffet beslutning om at etablere A/S Storebæltsforbindelsen, der som bygherreorganisation blev tillagt den primære opgave at detaljere de i lovgrundlaget fastsatte rammer ud fra tekniske og miljømæssige overvejelser samt i dialog med regering og aftalepartier at træffe beslutning om det samlede anlægs endelige udformning.

Til planlægnings- og detaljeringsarbejdet anvendte A/S Storebæltsforbindelsen, som forudsat i anlægsloven, i vid udstrækning tekniske rådgivere, som i hovedkonsortierne havde været sammensat af danske rådgivningsfirmaer og internationalt anerkendte rådgivningsfirmaer med særlig ekspertise inden for de undersøgte og valgte anlægsløsninger.

Efter indgåelse af de sidste store entreprisekontrakter, under- og overbygningen for Østbroen fastlagde A/S Storebæltsforbindelsen i foråret 1992 såvel anlægsbudget, som tidsplan for bane- og vejforbindelsernes åbning. Budgettet på 21,6 mia. kr. blev siden fastholdt, ligesom tidsplanen for åbning af vejforbindelsen blev fastholdt. De indgåede forceringsaftaler for tunnelen og baneanlæggene (regningskontrakten) bevirkede, at forsinkelsen på baneanlæggets færdiggørelse blev reduceret væsentligt.

A/S Storebæltsforbindelsen har peget på, at en samlet stigning i anlægsbudgettet fra 1988 til dato på 13-20 % alt efter opgørelsestidspunktet er en beskeden stigning i sammenligning med såvel nyere større danske broprojekter, som navnlig udenlandske anlægsprojekter, fx kanaltunnelen mellem England og Frankrig. Også målt på totalbudgettet er A/S Storebæltsforbindelsens budget ifølge selskabet relativt lavt sammenlignet med andre store projekter. Dette gælder for både Vestbroen og Østbroen, jf. fx den sammenlignelige japanske bro Akashi.

Ifølge selskabet er årsagerne til stigningerne fra anlægsloven til A/S Storebæltsforbindelsens første budget i 1988 følgende:

• Medtagelse af omkostninger som ikke indgik i anlægsloven.
• Beslutninger om projektændringer.

Årsagerne til stigningerne i perioden fra 1988 til dato falder ifølge A/S Storebæltsforbindelsen i to hovedgrupper:

• Valget af den borede tunnel udgjorde en teknologisk udfordring, hvor den teknologisk betingede usikkerhed ikke kunne budgetlægges eller forudses. Der var reelt tale om at bygge en tunnel under helt uforudsigelige jordbundsforhold og med en aldrig tidligere anvendt teknik. Indgåelsen af de forskellige forcerings- og incitamentsaftaler medvirkede til at reducere forsinkelsen og gav DSB om ikke det ønskede forspring, så dog et forspring på knap 11/2 år.
• Ændringer i anlæggets udformning, fx på Østbroen, hvor valget af en hængebro af skibssikkerhedsmæssige- og miljømæssige (færre piller) årsager medvirkede til en væsentlig budgetstigning.

Endelig peger A/S Storebæltsforbindelsen på, at ingen af de enkelte projekter herudover udviser usædvanlige budgetstigninger af tekniske årsager, snarere tværtimod (0-9 %). Endvidere har selskabet oplyst, at alle væsentlige beslutninger om ændringer i projektet, såvel tekniske som økonomiske, blev som forudsat i lovgivningen forelagt den politiske følgegruppe.

76. A/S Storebæltsforbindelsen har under anlægsfasen udarbejdet to trafikprognoser. Den første prognose blev udarbejdet i 1991 og den anden i 1994. Formålet med trafikprognoserne var bl.a. at vurdere den faste forbindelses indtægtsgrundlag. Datagrundlaget og de modeller, prognoserne er baseret på, har derfor væsentlig og principiel interesse. Da den faste forbindelses indtægtsgrundlag på kort sigt er uafhængig af trafikintensiteten på banedelen, fokuseres der i dette afsnit alene på prognoserne for vejtrafikken.

Trafikprognoserne beregnes i en trafikmodel, der består af en prognosemodel og en fremskrivningsdel. Prognosedelen beregner trafikken i åbningsåret og er udarbejdet af et konsortium bestående af to rådgivende ingeniørfirmaer og Vejdirektoratet. Fremskrivningen af åbningsprognosen sker med en årlig vækstrate på 1,5 % for persontrafik og 1,0 % for godstrafik de første 35 år efter åbningen.

A/S Storebæltsforbindelsens trafikmodel består af et modul for persontrafik og et modul for godstrafik. Hvert modul består af en vækstfaktormodel, en fordelingsmodel og en trafikspringsmodel. Trafikmodellens datagrundlag, modelkonstruktion og prognoseresultater behandles i det følgende.

En række af prognoseberegningerne mv. befinder sig hos de konsulentfirmaer, der har udarbejdet trafikprognoserne. Derfor har Rigsrevisionen ikke kunnet foretage en fuldstændig gennemgang af hele trafikmodellen.

77. Trafikprognoserne bygger på datamateriale der indeholder oplysninger om efterspørgslen på rejser og transporter over Storebælt og på data om udbudet af transportmidler og infrastruktur mellem Øst- og Vestdanmark. Datamaterialet består af statistisk materiale indhentet fra offentlige og private institutioner samt en stikprøvebaseret spørgeskemaundersøgelse.

78. Der er indsamlet datamateriale fra Finansministeriet, Trafikministeriet, Amtskommunernes- og Kommunernes Forskningsinstitut (AKF), Danmarks Statistik, Vejdirektoratet, Danair og DSB. Datamaterialet dækker perioden 1970-1998.

Rigsrevisionen kan konstatere, at datagrundlaget er baseret på officielle kilder.

79. Der er endvidere indsamlet datamateriale ved en spørgeskemaundersøgelse, der blev gennemført i tre perioder fra ultimo 1988 til medio 1989. Der blev uddelt spørgeskemaer i færgehavnene og ombord på færgerne på ruterne over Storebælt, Langelandsbælt og Kattegat samt i indenrigsterminalen i Københavns Lufthavn. Trafikanterne blev bedt om at besvare spørgsmål vedrørende deres rejse eller varetransport.

Der er ved spørgeskemaundersøgelsen indsamlet data vedrørende ca. 60.000 personrejser og 12.000 lastbilstransporter. Materialet fra 1988 og 1989 dannede grundlag for en trafikprognose i 1991 og blev efterfølgende opregnet, så det kunne danne grundlag for en ny prognose i 1994.

Datamaterialet er korrigeret for sæsonudsving, og i prognoserne opereres der med et gennemsnit af trafikken året rundt, kaldet årsdøgnstrafikken.

80. Prognoserne er som nævnt beregnet ved hjælp af 3 delmodeller, der anvendes til at beregne forskellige dele af den fremtidige trafik. Tilsammen giver delmodellerne det samlede trafiktal.

Vækstfaktormodellen anvendes til at beregne basistrafikken. Basistrafikken svarer til den trafik, der i dag er på færgeforbindelserne over Storebælt.

Da etableringen af en fast forbindelse fjerner den tidsmæssige barriere kalkuleres der med, at der udover basistrafikken vil være en mertrafik. Mertrafikken opdeles i prognosemodellen i omfordelt trafik og i nyskabt trafik.

Den omfordelte trafik består af den trafik, som i fremtiden vil vælge den faste forbindelse over Storebælt frem for alternative ruter og transportmidler. Den omfordelte trafik beregnes i fordelingsmodellen.

Den nyskabte trafik beregnes i springmodellen og består af en øget rejsefrekvens blandt dem, der allerede rejser mellem Øst- og Vestdanmark, og af omlagte ture. Omlagte ture udtrykker det forhold, at rejser inden for Øst- og Vestdanmark erstattes af ture mellem Øst- og Vestdanmark. Den nyskabte trafik benævnes også trafikspringet.

a Vækstfaktormodellerne

81. I vækstfaktormodellen antages det, at der er en sammenhæng mellem den økonomiske aktivitet i samfundet og henholdsvis antallet af øst-vestrejser (persontrafikken) og udvekslingen af varer mellem forskellige regioner (lastbilstrafikken). Trafikken fremskrives forholdsmæssigt med den vækst, der antages at blive i økonomien.

82. I 1991 prognosen for persontrafikken blev bruttonationalproduktet (BNP) anvendt som udtryk for den økonomiske vækst. I prognosen fra 1994 anvendes bruttofaktorindkomsten (BFI) som udtryk for den økonomiske vækst⁾ sammen med benzinpriserne.

83. Princippet i vækstfaktormodellen er, at ændringer i BFI medfører vækst i trafikken, mens vækst i benzinpriserne medfører faldende trafik. I de prognoser, der er beregnet med modellen, holdes benzinprisen fast fra 1991 til 1997, mens der som skøn for BFI anvendes Finansministeriets fremskrivninger. A/S Storebæltsforbindelsen har oplyst, at benzinprisen holdes konstant, fordi man ønsker at undgå en fejlagtig dobbeltregning, idet ændringen i benzinprisen allerede indgår i trafikspringsmodellen.

Figur 9. Prognosen for personbiltrafikken sammenholdt med den faktiske udvikling

Kilde: A/S Storebæltsforbindelsen og Danmarks Statistik.

Anm.: Den faktiske udvikling for 1997 er baseret på egne beregninger på grundlag af de første 6 måneder.

Af figur 9 ses, at den faktiske udvikling siden 1994 har ligget et stykke over prognoseniveauet, og at der allerede i 1995 blev overført flere biler, end det forventes umiddelbart inden åbningen. Vækstfaktormodellen for persontrafikken har således undervurderet den faktiske udvikling med 3,55 %.

Figuren giver dog ikke noget billede af den samlede trafikmodels præcision, idet både den omfordelte trafik og springtrafikken først kan evalueres efter åbningen.

85. Godstrafikkens vækstfaktormodel bygger for perioden 1989 til 1994 på en model udarbejdet af AKF. Efter 1994 er vækstraterne beregnet på baggrund af en forventet sammenhæng mellem BFI og vareudvekslingen imellem 12 regioner. Prognosen er baseret på en samlet vækst for hele perioden og ikke på årlige vækstrater, som det er tilfældet for persontrafikken. Det har ikke været muligt for Rigsrevisionen at undersøge datagrundlaget for godstrafikkens vækstfaktormodel, idet A/S Storebæltsforbindelsen har oplyst, at selskabet ikke råder over materialet.

b. Fordelingsmodellerne

86. I fordelingsmodellerne anvendes de indsamlede data om trafikudbud og efterspørgsel til at vurdere, hvordan rejsemønstret vil ændre sig, når den faste forbindelse etableres. Trafikanalyserne fastlægger, hvilke forhold der får de rejsende og transportørerne til at vælge rute og transportmiddel. Trafikudbudet udgøres af transportalternativer i form af vejnet, færgeruter, baneforbindelser og flyforbindelser. Alle faktorer i fordelingsmodellerne er fremskrevet fra tidspunktet for dataindsamlingen til åbningstidspunktet.

Beregningerne i fordelingsmodellerne foretages i to trin. Først tilpasses modellen så den beskriver den nuværende trafik. Derefter ændres forudsætningerne herunder rejsetid, ventetid mv., hvorved trafiktallet inkl. den omfordelte trafik kan beregnes.

87. Ifølge beregninger foretaget af et udenlandsk konsulentfirma, er det rejsetiden og omkostningerne, der betyder mest for persontrafikkens valg af rejseform. Afgangsfrekvensen er ligeledes af væsentlig betydning.

88. Beregningerne for godstransporten viser, at omkostningerne er den faktor, der betyder mest for godsets fordeling på forskellige transportmidler og valg af rute. Omkostningerne forklarer ca. ¹/3 af valget af transportmiddel og 90 % af valget af rute. Det vil med andre ord sige, at det kun har været muligt at kvantificere ¹/3 af de faktorer, der påvirker valget af transportmiddel.

89. Ved hjælp af fordelingsmodellerne er det muligt at beregne sammensætningen af både person- og godstrafikken på den faste forbindelse. Dermed kan modellen også benyttes til at forudsige, hvordan trafikken vil reagere på ændringer i trafikudbuddet.

c. Trafikspringsmodellerne

90. Trafikspringsmodellerne måler nyskabt trafik fordelt på forskellige regioner i landet. Antallet af rejser mellem to regioner forklares ved befolkningstallet og et omkostningsudtryk, hvori indgår beregnede omkostninger ved rejsetid, ventetid, afgangsfrekvenser mv.

Springmodellerne er ikke som vækstfaktor- og fordelingsmodellerne baseret på observeret adfærd, men derimod på forventet adfærd.

91. A/S Storebæltsforbindelsen og selskabets rådgivere undersøgte i 1988-1990 trafikspringet ved en række sammenlignelige broprojekter i udlandet. Rådgiverne vurderede, at Honshu-Shikoku i Japan og Severn Bridge i England udgjorde det bedste sammenligningsgrundlag, idet broerne er af tilsvarende størrelse, ligesom der opkræves takst for at passere, og der er konkurrence fra alternative transportmidler (færger og tog).

Honshu-Shikoku broen oplevede et halvt år efter broens åbning et trafikspring på 68 % for personbiler og busser og 14 % for lastbiler. En del af dette store spring skyldtes broens turisteffekt. Efter 11/2 år konstaterede man et spring på 18% for personbiler. Honshu-Shikoku broen har oplevet et betydeligt langsigtet trafikspring for lastbiler. I de første år af broens levetid steg lastbilstrafikken 40 %.

På Severn Bridge blev der konstateret et trafikspring på 61 % for person- og varebiler i forbindelse med broens åbning. Trafikspringet for lastbiler var på 25 %. Det langsigtede trafikspring for lastbiltrafikken er siden målt til knap 50 %.

92. A/S Storebæltsforbindelsen har beregnet trafikspringet for personbiler til 38 % og trafikspringet for lastbiler til 26 %. Der er ikke indregnet et langsigtet trafikspring for lastbilstrafikken i prognoserne. A/S Storebæltsforbindelsen har oplyst, at selskabets rådgivere på baggrund af de internationale studier vurderede, at trafikspringsmodellen giver sandsynlige beregningsresultater.

d. Prognoseresultaterne

93. I dette afsnit beskrives prognoseresultaterne. Med mindre andet fremgår, refereres der til prognosen fra 1994. Som tidligere nævnt består trafikprognoserne af en egentlig prognosedel frem til åbningen af den faste forbindelse og af en simpel procentvis fremskrivning af trafiktallene efter åbningen.

Figur 10. Personbiltrafikkens fordeling på basis-, omfordelt- og springtrafik

Kilde: A/S Storebæltsforbindelsen.

Figuren viser, at personbiltrafikken over Storebælt forventes at blive mere end fordoblet ved åbningen af den faste forbindelse. Det forventes, at der i gennemsnit vil blive overført 6.160 biler i døgnet i 1998 på Halsskov-Knudshoved frem til åbningen, mens den aktuelle åbningsprognose lyder på 14.000 biler i døgnet efter åbningen svarende til en forøgelse på 127 %. Af de 14.000 biler, vil 56 % være tiltrukket fra andre ruter eller være egentlig nyskabt trafik.

Figur 11. Godstrafikkens fordeling på basis-, omfordelt og springtrafik

Kilde: A/S Storebæltsforbindelsen.

Af figur 11 fremgår, at der forventes en stor stigning i lastbiltrafikken over Storebælt i forbindelsen med åbningen. I 1997 forventedes det, at 933 lastbiler ville blive færget over Storebælt i døgnet, mens det forventedes, at 2.350 vil benytte den faste forbindelse efter åbningen i 1998. I prognoserne udgjorde basistrafikken 960 af de 2.350 lastbiler, mens de resterende 1.390 lastbiler vil være omfordelt eller nyskabt trafik. Åbningen vil således medføre en stigning i lastbilstrafikken på 145 %.

Tabel 15. Udviklingen i forventet antal køretøjer pr. døgn, totalt og %-vis stigning

I sin årsberetning vedrørende regnskabsåret 1988 skønnede A/S Storebæltsforbindelsen, at 12.200 køretøjer hvert døgn ville benytte den faste forbindelse i åbningsåret, der dengang var sat til at være 1996. I 1989-beretningen regnede selskabet med ca. 13.000 køretøjer pr. døgn, og i 1990-årsberetningen lød skønnet på 14.500 køretøjer pr døgn. I 1991 blev rapporten om Øst-Vesttrafikmodellen offentliggjort, og heri lød prognosen på 15.450 køretøjer pr døgn. Ved en opdatering af trafikmodellen i 1994 blev 1991-prognosen opjusteret til 16.226 køretøjer. I forbindelse med DSB-forliget blev prognoserne som nævnt opjusteret til 17.293 køretøjer. Dette tal blev imidlertid nedjusteret i november 1997 til 16.443. Den seneste prognose er således 34,8 % højere end den første prognose fra 1988

En del af stigningerne i prognoserne for åbningsåret kan henføres til, at profilen af trafikstigningsforløbet er ændret. Det vil sige, at der er antaget højere og højere vækstrater i trafikken frem til åbningen, mens de forventede vækstrater efter åbningen er nedjusteret.

Udviklingen i åbningsprognosen kan ikke umiddelbart forbindes med en stigning i projektets indtægtsgrundlag over tid.

Tabel 16. Trafikprognosernes gennemsnitlige årlige vækstrater før og efter åbningen

Det fremgår af tabel 16, at de forventede vækstrater før åbningen er steget. Vækstraterne efter åbningen er derimod faldet, dog med undtagelse af en opjustering af væksten i godstrafikken i 1991 prognosen. Væksten i godstrafikken er efter åbningen sat til 1,0 % om året.

Finansministeriet opererer i Budgetredegørelse 96 med en årlig vækstrate på 2,25 og 2,9 % for henholdsvis person- og godstrafikken for perioden 1995-2010. A/S Storebæltsforbindelsens lave vækstrater er således udtryk for forsigtighed.

A/S Storebæltsforbindelsen har oplyst, at disse lave vækstrater oprindeligt er antaget for at kompensere for, at der ikke var taget højde for, at trafikken i de første år ikke vil stige fuldt ud som trafikprognoserne antog, et såkaldt indsving i trafikken. I A/S Storebæltsforbindelsens driftsbudgetter opereres der dog alligevel med et indsving i trafikken, jf. kap. VI.

Det kan konstateres, at A/S Storebæltsforbindelsen i beregningerne af åbningsprognosen følger Finansministeriets antagelser om BFI, dog holdes benzinprisen konstant. Selskabet anvender i de efterfølgende procentvise fremskrivninger af trafiktallet en vækstrate, der er betydeligt lavere end Finansministeriets antagelser.

98. I forbindelse med den politiske aftale vedrørende DSB i oktober 1996 blev prognoserne opjusteret med 500 biler i døgnet som følge af, at billetpriserne blev reduceret med 20 %. Prognoserne blev dog i november 1997 nedjusteret igen med 500 biler.

A/S Storebæltsforbindelsen har oplyst, at selskabets rådgivere har anbefalet, at modellen blev anvendt til at analysere takstændringer på maksimalt ±25 %, idet større takstændringer vil ændre afgørende på adfærden hos de rejsende og transportørerne. Begrænsningen i modellens evne til at behandle alternative takster skyldes, at modellen oprindeligt er udviklet under antagelse om fast billetpris, som forudsat i anlægsloven. A/S Storebæltsforbindelsen har en ny model under udarbejdelse til at analysere konsekvenserne af takstnedsættelser.

99. A/S Storebæltsforbindelsen har i november 1997 oplyst, at selskabets trafikprognose på 14.000 personbiler er udregnet ved anvendelse af trafikmodellerne, og dermed ikke er udtryk for et skøn. Ved denne beregning er der taget højde for den takstsænkning på 20 %, som besluttedes i efteråret 1996. Beregningen er foretaget på trafikmodellen, fordi takstreduktionen ligger inden for modellens beregningsrammer på ±25 %. Ved beregningen af de 14.000 personbiler er der ligeledes taget højde for indsættelsen af hurtigfærger på Kattegat.

Derimod er prognosen for godstrafikken udtryk for en skønsmæssig justering af trafikmodellen. En helt ny trafikmodel ventes dog at blive offentliggjort omkring marts 1998.

Figur 12. Vejindtægter pr. døgn fordelt på køretøjstyper i 1998

Kilde: A/S Storebæltsforbindelsen.

Anm.: Beløbene er beregnet ud fra basisprognosen, dvs. der er ikke taget højde for indsving i trafikken.

Det ses af figur 12, at biler og lastbiler er de dominerende indtægtskilder for vejdelen, idet de tilsammen udgør 98 % af indtægten. Busserne udgør kun en beskeden andel. Ved trafiktal som de nævnte vil indtægterne i åbningsåret fra biler og lastbiler udgøre henholdsvis ca. 2,3 mill. kr. og 1,6 mill. kr. i døgnet, mens busindtægterne vil beløbe sig til ca. 70.000 kr. i løbende priser.

101. Busprognosen, der i størrelsesorden udgør 2 % af indtægtsgrundlaget for hele vejdelen, udregnes i en mere enkel model, der ikke er en del af det modelkompleks, som er gennemgået ovenfor. Denne prognose er ligesom for persontrafikken antaget at vokse med 1,5 % om året efter åbningen. Der kalkuleres i prognosen med, at 93 busser vil benytte forbindelsen i døgnet 1998. De samlede indtægter fra busserne vil i 2001 udgøre ca. 30 mill. kr. i løbende priser, ud af et samlet budgetteret billetsalg for året på ca. 1,8 mia. kr. i løbende priser.

102. A/S Storebæltsforbindelsen har ikke angivet usikkerheder for prognoseresultatet for den fremtidige trafik. Angivelsen af et trafikniveau med usikkerheder ville have skabt et bedre grundlag for at vurdere trafikprognoserne og dermed det fremtidige indtægtsgrundlag for forbindelsen.

A/S Storebæltsforbindelsen er enig i, at trafikprognoserne indeholder usikkerheder i både op- og nedadgående retning. Selskabet vil derfor ved den kommende revision af prognoserne opstille usikkerhedsintervaller, så grundlaget for vurderingen af det fremtidige indtægtsgrundlag forbedres.

103. Siden vedtagelsen af forslaget til anlægsloven har det været hensigten, at driftsindtægterne fra vej- og banedelen skulle finansiere afdrag på lån, renter og løbende driftsudgifter i forbindelse med anlægget. Af bemærkningerne til forslaget til den oprindelige anlægslovs § 9, stk. 6, fremgår det, at jernbanedelen skulle være betalt 30 år efter ibrugtagningen. For vejdelen har den forventede tilbagebetalingstid varieret en del gennem projektets forløb.

A/S Storebæltsforbindelsen har i sine årsberetninger for tidsrummet 1988-1995 oprindeligt budgetteret med en tilbagebetalingstid på 13-16,5 år for vejdelen. Disse tilbagebetalingstider var budgetteret på grundlag af, at det i den oprindelige anlægslov var fastsat, at taksten skulle svare til færgetaksten på tidspunktet for forbindelsens ibrugtagen minus bilisternes egne udgifter ved at køre over. I lovforslagets bemærkninger gik man ud fra, at dette svarede til færgetaksten pristalsreguleret på tidspunktet for vedtagelsen af anlægsloven.

104. Med ændringen af anlægsloven i 1996 forudsattes i bemærkningerne, at taksterne for vejtrafikken skulle reduceres med 20 % i forhold til niveauet i anlægsloven fra 1986. Herudover gav ændringen af loven A/S Storebæltsforbindelsen mulighed for at lave rabatsystemer til pendlere, storkunder mv. Ved siden af disse takstreduktioner blev også indtægterne fra jernbanedelen reduceret væsentligt, så den forventede tilbagebetalingstid blev forøget fra 13,5 år til knap 35 år. Det skal bemærkes, at tilbagebetalingstiden på 13,5 år alene knytter sig til vejforbindelsen, mens tilbagebetalingstiden på 35 år omfatter både vej- og baneforbindelsen. Dette skøn hviler på forudsætninger om en fordobling af vejtrafikken ved overgangen fra færge til bro, en realrente på 4 % samt en betaling fra Banestyrelsen på ca. 525 mill. kr. årligt.

Hvis der endvidere tages højde for konkurrence fra færgeruterne i de første år efter åbningen, vil tilbagebetalingstiden ifølge A/S Storebæltsforbindelsens budgetter vare 401/2 år.

A/S Storebæltsforbindelsen har for fuldstændighedens skyld oplyst i februar 1997, at tilbagebetalingstiden på 401/2 år ikke indeholder konsekvenserne af de rabattiltag, som besluttedes politisk i december 1997. Konsekvensen af disse rabatmuligheder skønnes på sigt at skabe mertrafik svarende til en årlig merindtægt på 130 mill. kr. Dette vil forkorte tilbagebetalingstiden af selskabets gæld med 41/2 år. Rigsrevisionen har ikke foretaget en vurdering af den forkortede tilbagebetalingstid.

105. Ved beregningerne i dette kapitel af tilbagebetalingstiden er der ikke taget hensyn til A/S Storebæltsforbindelsens eventuelle forpligtelser i henhold til § 13 i anlægsloven til at drive en bilfærgeforbindelse mellem Sjælland og Jylland over Kattegat og en bilfærgeforbindelse mellem Spodsbjerg og Tårs. Der var på tidspunktet for fremsættelsen af lovforslaget i 1986 formodning om, at begge ruter kunne opretholdes på et driftsøkonomisk grundlag, dvs. uden tilskud. Ifølge bemærkningerne til ændringslovforslaget fra 1996 er det forbundet med usikkerhed at vurdere virkningerne af takstnedsættelsen på Storebæltsforbindelsen for disse færgeruter. Det vil afhænge af, hvordan rederierne reagerer på de lavere takster. De økonomiske konsekvenser for A/S Storebæltsforbindelsen af den lavere betaling for benyttelsen af jernbaneforbindelsen samt de lavere takster for vejdelen er vanskeligt at angive præcist, idet de beror på en række elementer, der er overordentligt vanskelige at forudsige. Hertil kommer, at såvel betalingerne for brugen af jernbaneforbindelsen, som taksterne for benyttelsen af vejforbindelsen er forudsat taget op til revision omkring år 2000, når der er indhøstet erfaringer vedrørende trafikudviklingen mv.

106. I Rigsrevisionens beregninger er for det første antaget, at rentetilskrivninger og gældsbetalinger falder en gang årligt, ultimo året. For det andet er de trafikprognoser, Rigsrevisionen ligger til grund for beregningerne, oplyst på aggregeret niveau, dvs. én for biler, én for busser og én for lastbiler. I Rigsrevisionens beregninger er der valgt en gennemsnitspris, der ikke tager højde for ekstraindtægter ved trailere mv., men på den anden side heller ikke tager højde for rabatter.

Som følge af disse tilnærmelser i følsomhedsberegningen, skal de nedenstående skæringsdatoer tages med et vist forbehold. Jo længere ude i fremtiden, jo større usikkerhed er der.

Der er i beregningerne set bort fra virkningen af eventuel selskabsskat. I personbilsindtægten er der fratrukket fuld moms i beregningerne, fordi taksten er en passagerret, som er fuldt ud momspligtig, og ikke en ydelse af persontransport, der er momsfritaget. Disse to forbehold er også foretaget i de beregninger, som A/S Storebæltsforbindelsen selv har foretaget ved beregning af tilbagebetalingstider.

107. Med de nuværende oplysninger om A/S Storebæltsforbindelsens budgetter, betalinger fra Banestyrelsen, trafikprognoser mv. vil selskabets gæld beregninger være afviklet i løbet af år 2038, hvilket svarer til en tilbagebetalingstid på ca. 40 år.

Figur 13. A/S Storebæltsforbindelsens gældsudvikling, uden konkurrence fra færgeruterne over Kattegat mv.

Note: Beregning A/S Storebæltsforbindelsen og Rigsrevisionen.

Af figur 13 ses, at A/S Storebæltsforbindelsens samlede gæld ved åbningen af vejdelen i 1998 vil udgøre godt 38 mia. kr. Allerede året efter vil gælden udgøre 40 mia. kr. og renteomkostningerne vil være ca. 2,9 mia. kr. På grund af rentebyrden vil gælden vokse frem til år 2019, hvor den vil være på ca. 57,4 mia. kr. i løbende priser. På det tidspunkt vil de årlige renteudgifter udgøre ca. 4 mia. kr. Herefter vil den, som følge af vækst i trafikken og reguleringer af takstpriserne, falde og være afviklet omkring år 2038.

Tabel 17. Tilbagebetalingsperioden i år for A/S Storebæltsforbindelsens gæld

Trafikintensiteten angiver trafikken i % i forhold til 1997-prognoserne, der betegner basisforløbet. Finansieringsomkostningerne er ligesom i A/S Storebæltsforbindelsens budgetter antaget at indeholde 3 % prisstigninger årligt, så 7,12 % finansieringsomkostninger vil svare til 4 % realrente etc.

Det fremgår af tabel 17, at med den prognosticerede trafik og de i selskabet antagede 7,12 % årlige finansieringsomkostninger vil gælden ifølge Rigsrevisionens beregninger være afviklet på ca. 40 år.

Det fremgår ligeledes, at hvis finansieringsomkostningerne holder sig på de forventede 7,12 % årligt, kræves det, at trafikken mindst bliver et sted mellem 70 % og 75 % af det prognosticerede, hvis projektet skal være selvfinansierende. Trafikintensiteter af denne størrelse svarer nogenlunde til, at trafikspringet udebliver.

Hvis finansieringsomkostningerne i stedet bliver på 8,15 % årligt, skal vejtrafikken udgøre mindst 95 % af det prognosticerede niveau, hvis projektet skal være selvfinansierende. Ved 9,18 % i finansieringsomkostninger vil vejdelen ikke være selvfinansierende ved de aktuelle trafikprognoser.

Tabel 18. Tilbagebetalingstider i år ved forskellige grader af trafikspring

Basisforløbet er også her den aktuelle trafikprognose. Det ses af tabel 18, at hvis trafikspringet bliver dobbelt så stort som prognosticeret, svarende til godt 20.500 køretøjer i døgnet i åbningsåret, vil tilbagebetalingstiden under forudsætning af finansieringsomkostninger på 7,12  blive ca. 29 år, svarende til en reduktion på knap 11,5 år i forhold til det budgetterede. Samtidig vil en fordobling af springet i forhold til det budgetterede gøre tilbagebetalingen mindre rentefølsom, idet lånene vil være afviklet på 37,5 år ved årlige finansieringsomkostninger på 8,15 %. Hvis trafikspringet udebliver, vil tilbagebetalingstiden stadig under forudsætning af finansieringsomkostninger på 7,12 % udgøre op mod 90 år.

/Rolf Elm-Larsen