Skriftlig redegørelse

(Redegørelsen er optrykt i den ordlyd, hvori den er modtaget)

Redegørelse af 14/3 2000 om humanitær intervention på grundlag af DUPI{{PU2}}s udredning om humanitær intervention.

(Redegørelse nr. R 10).

Udenrigsministeren (Niels Helveg Petersen):

1. Baggrund

Regeringen anmodede den 25. januar 1999 Dansk Udenrigspolitisk Institut (DUPI) om at forestå en redegørelse om det internationale samfunds muligheder for at gribe ind i konflikter med alvorlige humanitære følgevirkninger {{SPA}} såkaldte humanitære interventioner.

Kommissoriet gav Dansk Udenrigspolitik Institut i opdrag at udarbejde:

"en kortfattet redegørelse for de politisk-juridiske aspekter af mulighederne for at kunne gribe ind i situationer, hvor stater under tilsidesættelse af internationale retsregler er årsag til konflikter, som på grund af deres omfattende humanitære følgevirkninger berører det internationale samfund som helhed. Den kortfattede redegørelse bør herunder belyse balancen mellem staternes suverænitet og det internationale samfun ds muligheder for at gribe ind i situationer med massive brud på menneskerettighederne, der truer et stort antal uskyldige menneskers liv. Redegørelsen bør i den forbindelse forholde sig til spørgsmålet om, hvorvidt og under hvilke betingelser staterne {{SPA}} bortset fra selvforsvar {{SPA}} har mulighed for at gribe til militære magtmidler for at hindre en truende humanitær katastrofe (humanitær intervention)."

Regeringens ønske om at få en redegørelse om humanitær intervention skal ses i lyset af den debat, der opstod som følge af beslutningen den 8. oktober 1998 om et dansk bidrag til NATO{{PU2}}s indsats i Kosovo-konflikten. Redegørelsen er blevet yderligere aktualiseret af NATO{{PU2}}s luftkampagne fra den 24. marts til 10. juni 1999.

Efter den kolde krigs ophør er det internationale konfliktbillede ændret. Stormagtskonflikter og mellemstatslige krige er i stigende omfang afløst af interne konflikter. FN{{PU2}}s Sikkerhedsråd har ved flere lejligheder bemyndiget humanitære interventioner i staters indre anliggender. Endog interventioner uden Sikkerhedsrådets mandat har fundet sted. Dilemmaet har været at forene ønsket om at bevare international stabilitet/orden og samtidig handle for kytte lidende eller truede mennesker i en konflikt. Desuden har menneskerettighederne gradvist fået mere vægt i forhold til den klassiske og restriktive fortolkning af statssuveræniteten.

2. Folkeretten og humanitær intervention

Hverken FN-pagten eller den øvrige folkeret indeholder en autoritativ definition af begrebet humanitær intervention. DUPI-udredningen definerer humanitær intervention "som staters tvangsforanstaltninger med væbnet magt mod en anden stat uden dennes billigelse, med eller uden bemyndigelse fra FN{{PU2}}s Sikkerhedsråd, med det formål at forhindre eller standse grove og omfattende krænkelser af menneskerettighederne eller den humanitære folkeret" eringen kan tilslutte sig denne definition.

Folkeretten indeholder imidlertid i FN-pagtens art. 2, stk. 4, et grundlæggende princip om forbud mod magtanvendelse i internationale forhold. Artiklen har følgende ordlyd: "Alle medlemmer skal i deres mellemfolkelige forhold afholde sig fra trussel om magtanvendelse eller brug af magt, det være sig mod nogen stats territorium eller politiske uafhængighed eller på nogen anden måde, der er uforenelig med de Forenede Nationers formål" . Dette normative forsøg på som hovedregel at forbyde militær magtanvendelse er et centralt princip i folkeretten, som den har udviklet sig efter anden verdenskrig. Princippet har universel gyldighed.

FN-pagten tillader kun to udtrykkelige undtagelser fra dette forbud. Den ene undtagelse vedrører selvforsvar. FN-pagtens art. 51 fastslår således en naturlig ret til individuelt eller kollektivt selvforsvar i tilfælde af et væbnet angreb mod et medlem af FN, indtil Sikkerhedsrådet har truffet de fornødne forholdsregler til opretholdelse af mellemfolkelig fred og sikkerhed. Den anden undtagelse vedrører forholdsregler over for trusler mod freden, fredsbru d og angrebshandlinger. Sikkerhedsrådet er i FN-pagtens art. 39 tillagt kompetence til at afgøre, om der foreligger nogen trussel mod freden, noget fredsbrud eller nogen angrebshandling, og hvilke forholdsregler, der i givet fald skal træffes. Ifølge art. 42 kan Sikkerhedsrådet beslutte at tage skridt til anvendelse af militær magt med henblik på genoprettelse af mellemfolkelig fred og sikkerhed.

Endelig skal for en god ordens skyld nævnes, at humanitære indsatser kan finde sted på anmodning fra et lands regering - og dermed ikke kræver et mandat fra Sikkerhedsrådet og ikke umiddelbart kan betegnes som interventioner, uagtet at magtanvendelse vil kunne finde sted. Således har Danmark såvel i 1997 som i 1999 deltaget i indsatser i Albanien med et humanitært sigte på invitation fra den albanske regering. Første indsats havde et mandat fra Sikkerhedsrådet, mens dette ikke var tilfældet ved den anden indsats i marginen af Kosovo-konflikten.

3. Humanitær intervention med mandat fra FN{{PU2}}s Sikkerhedsråd

Som et minimumskrav for anvendelse af militær magt i medfør af FN-pagtens artikel 42 må der foreligge en "trussel mod freden". FN-pagten indeholder imidlertid ikke nogen definition af dette begreb. Da FN-pagten blev forhandlet, var det forudsat, at en trussel mod fred og sikkerhed måtte indebære en væsentlig risiko for en væbnet konflikt mellem to stater. Oprindeligt omfattede begrebet således ikke interne konflikter i en stat. FN-pagten har overladt det til Sikkerhedsrådet at afgøre, hvornår der foreligger en sådan trussel mod freden. Sikkerhedsrådet har anlagt en bred fortolkning af dette begreb, således at det også omfatter interne konflikter i en stat med alvorlige humanitære konsekvenser.

DUPI-redegørelsen peger konkret på en række vigtige tilfælde, hvor humanitær intervention har fundet sted med eksplicit mandat fra FN{{PU2}}s Sikkerhedsråd: Det drejer sig bl.a. om indsatser i det tidligere Jugoslavien (1991-1995), Somalia (1992), Haiti (1993) og Øst Timor (1999).

Sikkerhedsrådet har i adskillige tilfælde anset en humanitær nødsituation afstedkommet af borgerkrige med alvorlige brud på den humanitære folkeret eller grove og massive mennekserettighedskrænkelser begået af en stats regering, som en trussel mod den internationale fred og sikkerhed. I Haiti (indtil videre et enestående tilfælde) anså Sikkerhedsrådet en voldelig omstyrtning af den demokratisk valgte regering som en trussel imod int ernational fred.

Sikkerhedsrådet har også henvist til internationale følgevirkninger af interne konflikter, som udgørende en trussel i mod freden (eksempelvis i Sydafrika, Irak, Haiti og Kosovo)

Sikkerhedsrådets praksis kan ses som udtryk for, at det internationale samfund inden for FN{{PU2}}s rammer og på grundlag af FN pagtens principper må være i stand til at handle på humanitært grundlag, når grove og systematiske krænkelser af menneskerettigheder eller den humanitære folkeret gør sig gældende.

4. Humanitær intervention uden mandat fra FN{{PU2}}s Sikkerhedsråd

FN-pagten indeholder ikke nogen direkte hjemmel til anvendelse af militær magt med henblik på at forhindre eller standse omfattende krænkelser af menneskerettighederne eller den humanitære folkeret.

Det er i Danmarks og det internationale samfunds interesse, at internationale forbindelser finder sted på grundlag af folkerettens regler. Folkerettens normer kan imidlertid kun overleve, hvis staterne i almindelighed accepterer {{SPA}} og efterlever {{SPA}} dem.

Der opstår derfor et dilemma i forbindelse med humanitær intervention uden mandat fra FN{{PU2}}s Sikkerhedsråd mellem på den ene side det folkeretlige forbud mod militær magtanvendelse og på den anden side et politisk og moralsk ønske blandt mange stater om at gribe ind over for handlinger, der fører til voldsomme menneskelige lidelser. Det store spørgsmål er, hvordan man finder den rigtige balance mellem på den ene side at opretholde o ke den gældende internationale retsorden og på den anden side ønsket om {{SPA}} om nødvendigt med magt {{SPA}} at afvise grove og massive menneskerettighedskrænkelser.

De humanitære interventioner, som Sikkerhedsrådet har givet mandat til i f.eks. Somalia, Haiti og Øst Timor illustrerer, at humanitær intervention under tiden er nødvendig. Men DUPI-udredningen konkluderer, at statspraksis hverken er tilstrækkelig omfattende eller generelt accepteret i det internationale samfund til, at det fastslås, at humanitær intervention uden mandat fra Sikkerhedsrådet er blevet en del af folkeretlig sædvane .

Ifølge udredningen findes der dog (i de senere år) tre tilfælde hvor humanitær intervention har fundet sted uden forudgående mandat fra Sikkerhedsrådet.

I 1990 intervenerede Den Økonomiske Organisation af Vestafrikanske Stater (ECOWAS) i Liberia for at bringe den blodige borgerkrig til ophør og genoprette orden i landet. Sikkerhedsrådet gav efterfølgende sin tilslutning til interventionen.

Interventionen (flyforbudszoner) i Irak siden 1991 under ledelse af USA, Storbritannien og Frankrig med henblik på at sikre de humanitære nødhjælpsaktioners sikkerhed fandt sted uden eksplicit mandat fra Sikkerhedsrådet. Det skal dog nævnes, at det i den folkeretlige debat er omdiskuteret, hvorvidt denne indsats hviler på et retligt grundlag, der udgøres af de foreliggende Irak-resolutioner fra Sikkerhedsrådet.

Endelig forelå der ikke Sikkerhedsrådets bemyndigelse til NATO{{PU2}}s intervention i Folkerepublikken Jugoslavien i 1999, der havde til formål at bringe forfølgelsen af etniske albanere i Kosovo til ophør. Efter at NATO-operationen blev indstillet bemyndigede Sikkerhedsrådet oprettelsen af en international sikkerhedsstyrke i Kosovo.

Det må således konstateres, at der ikke forelå et klart sikkerhedsrådsmandat til intervention i Kosovo-konflikten, men at interventionen var berettiget og nødvendig for at afværge en humanitær katastrofe, etniske udrensninger, folkedrab og sikre regional fred og sikkerhed.

Staternes praksis siden 1990 kan således ses som udtryk for større accept af, at humanitær intervention kan være moralsk betinget i særlige alvorlige tilfælde. Generelt synes omfanget af staters kritik at være mindre, ligesom der efterfølgende implicit har været støtte fra FN, i tilfælde hvor interventionen var humanitær.

Der kan dog ikke ifølge DUPI-udredningen konkluderes, at der nu i folkeretten er blevet etableret en ret til humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse. Samtidig er der med rækken af humanitære interventioner i løbet af de sidste 10 år er taget skridt på vejen mod nye normer for det internationale samfunds muligheder for at gribe ind i det, der tidligere blev opfattet som en stats indre anliggender.

5. Politiske og moralske aspekter af humanitær intervention

I løbet af de seneste 10 år er humanitært begrundede interventioner kommet på den internationale dagsorden. Men til trods for de væsentlige gunstigere globale vilkår har FN{{PU2}}s effektivitet over for systematiske krænkelser af menneskerettighederne ved en række lejligheder været begrænset. Uenigheden i Sikkerhedsrådet har afspejlet en mangel på konsensus i det internationale samfund om afvejningen mellem hensynet til staters aelig;nitet og det enkelte menneskes sikkerhed og retsbeskyttelse.

Der kan fremføres væsentlige moralske argumenter for, at humanitær intervention uden et mandat fra Sikkerhedsrådet er legitim. Det er tilfældet, når krigsforbrydelser, folkedrab og andre forbrydelser mod menneskeheden finder sted, og Sikkerhedsrådet er blokeret. Imidlertid kan sådanne interventioner udviske folkerettens almindeligt anerkendte forbud mod militær magtanvendelse mellem stater, hvis sådanne interventioner bliver almindeligt anerken dt som en del af folkeretten. Ligeledes vil der være en risiko for misbrug. Humanitære interventioner risikerer altså at ødelægge det skrøbelige kollektive sikkerhedssystem, som FN-pagten bygger på. Derved opstår der risiko for at underminere selve grundlaget for den internationale retsorden på dens nuværende udviklingsstadium.

Hvad det mest ansvarlige valg kan være afhænger af den specifikke situation og overvejelser om konsekvenser for den nutidige og fremtidige retstilstand. Regeringen er på den baggrund enig i DUPI-udredningens konklusion, at udfordringen forekommer at måtte være at holde muligheden åben over for humanitær intervention i situationer med ekstreme menneskelige lidelser, hvor grundene til handling anses for moralsk tvingende og politisk velfunderede, men hvor Sikkerhed srådet er ude af stand til at handle, uden derved at bringe den eksisterende internationale retsorden, herunder Sikkerhedsrådets centrale rolle i fare.

Den politisk og moralske vilje til handlen i lyset af systematiske og massive krænkelser af menneskerettigheder er også blevet understreget af FN{{PU2}}s generalsekretær, bl.a. ved Menneskerettighedskommissionens samling i Genève den 7. april 1999: "Vi må ikke lade nogen være i tvivl om, at vi ikke kan acceptere straffrihed for "massemordere", "de etniske udrensere" og dem, der gør sig skyldige i grove og chokerende menneskerettighedskr ;nkelser. De Forenede Nationer vil aldrig være deres tilflugtssted og FN-pagten aldrig en kilde til retfærdiggørelse. Langsomt, men tror jeg, sikkert udvikler der sig en folkeretlig norm imod voldelig undertrykkelse af minoriteter, som vil og må gå forud for hensynet til staternes suverænitet".

6. Perspektiver

DUPI{{PU2}}s udredning om humanitær intervention peger på fire politiske strategier, der kan anvendes for at håndtere udfordringen om humanitær intervention:

  1. Status quo strategien {{SPA}} kun humanitær intervention efter bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet. Denne strategi holder sig strengt til de eksisterende regler og udelukker intervention uden bemyndigelse.
  2. Ad hoc strategien {{SPA}} humanitær intervention som "nødudgang" fra folkerettens normer. Denne strategi holder muligheden åben for humanitær intervention i ekstreme tilfælde, hvis Sikkerhedsrådet er blokeret. Strategiens sigte er at bevare Sikkerhedsrådet som autoritativt forum for beslutninger om humanitær intervention, idet humanitære interventioner udelukkende begrundes politisk og moralsk.
  3. Undtagelses-strategien {{SPA}} der inføres som en subsidiær ret til humanitær intervention i folkeretten. Denne strategi søger at ændre den eksisterende folkeret ved {{SPA}} gennem ændring af FN-pagten eller gennem statspraksis {{SPA}} at etablere en subsidiær ret til humanitær intervention uden for Sikkerhedsrådet, når Rådet er ude af stand til at handle.
  4. Generel ret-strategien {{SPA}} der indføres en generel ret til humanitær intervention i folkeretten. Strategien er den mest vidtgående ændring af gældende folkeret. En mulighed er en ændring i FN-pagten, der giver en begrænset ret til humanitær intervention som en parallel til retten til selvforsvar. En anden mulighed er at etablere en sådan ret uden for FN-pagtens rammer.

Det er DUPI-udredningens konklusion, at man bør foretrække en kombination af "status quo strategien" og "ad hoc strategien". Grundlaget for denne konklusion er, at målet skal være at sikre den gældende internationale retsordens levedygtighed og at styrke FN{{PU2}}s Sikkerhedsråd. Udgangspunktet er altså en forventning om, at Sikkerhedsrådet fortsat vil leve op til sit ansvar for global fred og sikkerhed og give mandater til indsatser me lart humanitært sigte. Kun såfremt dette ikke skulle være tilfældet, kan det internationale samfund blive nødsaget til fra gang til gang konkret at tage stilling til den pågældende indsats. Det må gøres ud fra en samlet vurdering af de politiske, moralske og folkeretlige forhold, der gør sig gældende.

Regeringen er enig i den af DUPI foreslåede strategi, herunder at Sikkerhedsrådet bør fastholdes som autoritativt forum for bemyndigelser af humanitær intervention. Endvidere er regeringen enig i forventningen om, at Sikkerhedsrådet må bringes til at leve op til sit ansvar. På den baggrund må det samtidig konstateres, at der fortsat vil kunne opstå ekstraordinære situationer, hvor Sikkerhedsrådet er blokeret, og hvor det vil være n& oslash;dvendigt at handle udfra en konkret vurdering.

I den forbindelse peger DUPI-udredningen imidlertid på en række nyttige kriterier, som kan tages i brug ved overvejelser om en indsats uden et klart mandat fra Sikkerhedsrådet, herunder at der må være tale om alvorlige og massive krænkelser af menneskerettighederne, at Sikkerhedsrådet må være ude af stand til at handle, at magtanvendelsen må være proportional og nødvendig, at indsatsen skal være multilateral, samt at st aterne der griber ind ikke må have en egen interesse. Regeringen tager denne anbefaling fra DUPI til efterretning. Den britiske regering har i øvrigt givet udtryk for tilslutning til lignende principper for humanitær intervention.

Ideen om at etablere mere konkrete bindende kriterier for humanitær intervention er blevet fremført såvel i den hjemlige som i den internationale debat. Efter regeringens opfattelse vil det imidlertid kunne gøre mere skade end gavn at udvikle mere bindende regler eller kriterier på dette område. Bindende kriterier ville i sig selv i vid udstrækning medvirke til at skabe en doktrin for humanitær intervention. En sådan doktrin synes ikke at v&a elig;re ønskelig, da der derved er risiko for en udhuling af FN{{PU2}}s Sikkerhedsråds kompetence.

Sådanne kriterier vil i øvrigt uundgåeligt blive vage og relativt generelle, og dermed opstår der risiko for omgåelse og misbrug. Hertil kommer, at sådanne kriteriers reelle betydning vil afhænge af, hvorvidt der kan opnås enighed om - eller almindelig anerkendelse af - sådanne kriterier. Det forekommer ikke umiddelbart sandsynligt, at det internationale samfund kan nå til enighed herom inden for en overskuelig tidshorisont.

Endelig vil der være behov for en vurdering af, hvorvidt kriterierne i den konkrete situation er opfyldt. Såfremt denne vurdering overlades til Sikkerhedsrådet, vil det betyde, at fremtidige ad hoc interventioner bliver umuliggjort. Overlades denne vurdering til andre {{SPA}} for eksempel en gruppe af stater eller en alliance {{SPA}} vil det betyde, at ikke kun stater med vores demokratiske og humanistiske standarder vil få ret til at gennemføre militære interventione

Regeringen er på den baggrund af den opfattelse, at man står sig bedre uden bindende kriterier for humanitær intervention.

Det kan derimod være mere realistisk at bringe de fem faste medlemmer af FN{{PU2}}s Sikkerhedsråd til også fremover at leve op til deres ansvar for opretholdelsen af fred, sikkerhed og menneskelig anstændighed.

På FN{{PU2}}s Generalforsamling i 1999 foreslog både Tyskland og Danmark, at anvendelsen af veto i FN{{PU2}}s Sikkerhedsråd kræver en offentlig begrundelse, dvs. en henvisning til hvilke nationale interesser, der stiller sig i vejen for, at den pågældende stat vil medvirke til at bemyndige en indsats til fordel for en nødstedt befolkningsgruppe. De faste medlemmer bør i deres overvejelser tage FN{{PU2}}s samlede interesser med i betragtning. Og de faste m r derfor være forpligtet til at forklare, hvorfor de mener, at der er tale om en sag af vital betydning.

Udviklingen af folkeretten er en dynamisk proces. Staternes praksis kan føre til udvikling af ny folkeret, som ændrer gældende normer eller afviger fra dem, forudsat at denne praksis støttes af et overvejende flertal af stater, at den er relativ konsistent, og at den er udtryk for staternes opfattelse af, at de retligt set har lov til eller er forpligtet til at forfølge denne praksis. Som FN{{PU2}}s generalsekretær har fastslået, så kan suverænitet længere bruges som skjold, bag hvilken systematiske og massive krænkelser af menneskerettigheder kan finde sted.

FN og Sikkerhedsrådet kan ikke udrette mere, end hvad der er vilje og enighed om blandt medlemsstaterne. Man må derfor være realistisk i forventningerne til FN. Samtidig må verdenssamfundet hele tiden tilpasse de internationale strukturer til omstændighederne og de herskende realiteter.

Udviklingen siden Kosovo-konflikten med iværksættelsen af nye FN-mandaterede indsatser i Kosovo, Øst Timor, Sierra Leone og Den Demokratiske Republik Congo peger dog klart i retning af en styrket rolle for Sikkerhedsrådet.

7. Konklusion:

Det sikkerhedspolitiske perspektiv har efter murens fald bevæget sig. Fokus er ikke længere kun på staternes suverænitet, men også på det enkelte menneskes sikkerhed og retsbeskyttelse. Det er en stor udfordring for det internationale samfund på tærsklen til det nye årtusind. FN {{SPA}} og i særdeleshed FN{{PU2}}s Sikkerhedsråd {{SPA}} udgør grundpillen til at løfte denne udfordring. Redskaberne til at håndtere det des konflikter er på plads. FN-pagtens fædre gjorde disse redskaber tilstrækkeligt fleksible til at kunne møde nye tiders krav. Imidlertid er det nødvendigt bestandigt at tilpasse redskaberne til omstændighederne og de herskende realiteter.

På den baggrund er det regeringens opfattelse, at det internationale samfund også i fremtiden som sidste udvej bør have mulighed for at handle i tilfælde af grove og systematiske krænkelser af menneskerettighederne på trods af, at FNs Sikkerhedsråd i den konkrete situation skulle være blokeret. Imidlertid bør Danmark medvirke til en effektivisering af Sikkerhedsrådet, således at situationer, hvor beslutningsprocessen i rådet er blo keret, minimeres. Det kan blandt andet ske ved at stille krav om en offentlig begrundelse ved anvendelsen af de faste medlemmers vetoret.

 

Hermed slutter redegørelsen.