Modtaget via elektronisk post. Der tages forbehold for evt. fejl

Folketingets Socialudvalg

Dato:

"Ministeren bedes kommentere vedlagte artikel fra Socialrådgiveren 4/2001: "Ret og rimeligt for borgerne"."

Artiklen handler bl.a. om de dele af EU-retten og de internationale konventioner, som skal bruges i kommunerne som om det var dansk lovgivning. samt om kommunernes anvendelse af andre internationale retskilder, som kan indgå i kommunernes praksis som fortolkningsbidrag.

Professor i socialret ved Københavns Universitet, dr.jur. Kirsten Ketscher, efterlyser i artiklen en praksis i kommunerne, hvor man aktivt bruger EU-reglerne og internationale retskilder. Hun siger endvidere i artiklen, at man bør kunne forvente, at socialrådgiverne i et vist omfang kan fortolke både Den Europæiske Menneskeretskonventionen og relevante EU-forordninger. Efter hendes opfattelse er det Det er endvidere en gammeldags holdning hos kommunerne, at Socialministeriet skal skrive til kommunerne om de internationale regler, der umiddelbart skal lægges til grund ved afgørelserne.

Professor, dr. jur. Jens Vedsted-Hansen, Aarhus Universitet, er i princippet enig med Kirsten Ketscher, men har dog forståelse for, at det er et vanskeligt regelsæt for både kommuner og jurister at arbejde med.

Formanden for Socialchefforeningen, Ole Pass, finder det uheldigt, at juraen med de internationale regler skal opprioriteres, fordi tiden så bliver taget fra det socialfaglige arbejde.

Kirsten Ketscher siger, at de sociale højskoler skal fokusere fokusere i inddragemere på de internationale regler i socialrådgiveruddannelsen, idet det ikke alene er Socialministeriets ansvar, at den enkelte sagsbehandler kan bruge reglerne. Hun siger dog også, at de yngst ankomne i kommunerne har viden på dette område. Jens Vedsted-Hansen peger derimod på, at Socialministeriet mere aktivt i forbindelse med lovgivningsarbejdet og vejledningerne s kal indarbejde de internationale regler.

Efter min opfattelse peger såvel Kirsten Ketscher som Jens Vedsted-Hansen på noget væsentligt både i anvendelsen af de internationale regler og i Socialministeriets forpligtelse til at sende regler, vejledninger m.v. ud til kommunerne.

Inden jeg går over til at kommentere de enkelte generelle synspunkter i artiklen, vil jeg gerne først kommentere de konkrete synspunkter om det internationale regelsæt.

KArtiklen handler således om kommunernes anvendelse af internationale regler på det sociale område. Det er i den forbindelse væsentligt at sondre mellem umiddelbart anvendelige regler (EF-forordninger) og andre internationale regler, som ikke er umiddelbart anvendelige, dvs. EU-direktiver, FN-konventioner og andre internationale regler.

Umiddelbart anvendelige regler – EF-forordninger

I artiklen antages det, at Kirsten Ketscher antager i artiklen, at kommunerne ikke har det fornødne kendskab til især fællesskabsretten, hvilket medfører, at borgernes retssikkerhed ikke tilgodeses i fornødent omfang. Det foreslås i den forbindelse, at Socialministeriet "i love og vejledninger skal lade det komme til udtryk, at der skal tages hensyn til konventioner og EU-regler". I den forbindelse kan jeg oplyse, at i det omfang intern ationale retskilder er umiddelbart anvendelige i Danmark har Socialministeriet omtalt dem dels i bekendtgørelser og i vejledningerne til de enkelte love. Endvidere har Den Sociale Sikringsstyrelse i april 1997 udsendt en serie af vejledninger til kommunerne m.fl. om EF-reglerne om social sikring. I vejledningerne redegøres for forordningens anvendelse i forhold til dansk lovgivning og for fortolkningen af relevante afgørelser og betydelige domme fra EF-domstolen. Herudover kan det n&ael ig;vnes, at Den Sociale Sikringsstyrelse udsender pjecer m.v. om EF-reglerne om social sikring og dagligt rådgiver kommunerne i tilfælde af tvivlsspørgsmål. Hertil kommer nyhedsbreve udgivet i samarbejde med Sundhedsministeriet, som primært indeholder oplysninger om EU-regler og kurser på Den Kommunale Højskole og i kommuneforeningerne landet over. Styrelsens hjemmeside indeholder også relevant informationsmateriale.

På det sociale område findes der umiddelbart anvendelige regler i Rådets forordning nr. 1408/71 om social sikring for vandrende arbejdstagere og i artikel 7, stk. 2, i Rådets forordning nr. 1612/68 om arbejdskraftens frie bevægelighed.

Forordning nr. 1612/68 fastsætter regler for arbejdskraftens frie bevægelighed og bestemmer i den forbindelse i artikel 7, stk. 2, at "arbejdstageren nyder samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere". Denne bestemmelse indebærer, at arbejdstagere og deres familiemedlemmer, som er statsborgere i andre medlemsstater (eller EØS-lande) har ret til samme sociale fordele som danske arbejdstagere. Begrebet sociale fordele omfatt er ydelser efter lov om social service og ydelser og tilbud efter lov om aktiv socialpolitik. Da lov om social service ikke betinger ret til ydelser efter loven af dansk indfødsret, har forordningens bestemmelser ingen betydning i forhold til retten til ydelser efter denne lov.

EF-forordning nr. 1612/68 om arbejdskraftens frie bevægelighed

Retten til ydelser og tilbud efter lov om aktiv socialpolitik har sammenhæng med retten til ophold efter de fællesskabsretlige regler. Det vil således sige, at personer, som har ret til ophold i Danmark bl.a. i medfør af bestemmelserne i forordning nr. 1612/68 har ret til ydelser og tilbud efter loven. Denne sammenhæng mellem de fællesskabsretlige regler og retten til ydelser og tilbud efter lov om aktiv socialpolitik er beskrevet i Socialministeri ets vejledning om lov om aktiv socialpolitik af 5. marts 1998. Kommunerne skal ved administrationen af lov om aktiv socialpolitik ikke tage stilling til ansøgerens ret til ophold i Danmark, men skal lægge udlændingemyndighedernes afgørelser herom til grund.

EF-forordning nr. 1408/71 om social sikring for vandrende arbejdstagere

Forordning nr. 1408/71 om social sikring for vandrende arbejdstagere har betydning for kommunernes administration af den sociale lovgivning. Forordningens bestemmelser omfatter følgende danske sociale sikringsydelser indenfor Socialministeriets område:

1. syge- og barselsdagpenge,
2. social pension,
3. arbejdsskadeforsikring,
4. børnefamilieydelse og børnetilskud.

Forordningens regler indebærer, at arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende, studerende og disses familiemedlemmer fra andre medlemsstater (eller EØS-lande) har ret til danske sociale sikringsydelser efter samme bestemmelser som danske statsborgere. Endvidere indebærer forordningens bestemmelser, at sociale sikringsydelser kan udbetales til personer med bopæl i en anden medlemsstat (eller et EØS-land), såfremt forordningens bestemmelser hero m er opfyldt.

Forordningens bestemmelser og deres betydning for anvendelsen af dansk lovgivning er beskrevet i Den Sociale Sikringsstyrelse og Arbejdsskadestyrelsens vejledninger af april 1997 om EF-regler om social sikring. Den Sociale Sikringsstyrelse har endvidere offentliggjort en række pjecer og nyhedsbreve om forordningens bestemmelser.

I forhold retten til syge- og barselsdagpenge har forordningens bestemmelser alene betydning i tilfælde, hvor en arbejdstager flytter til eller fra Danmark eller bliver udsendt fra en dansk arbejdsgiver for at udføre en opgave i en anden medlemsstat (eller et andet EØS-land). Disse regler er dels beskrevet i Vejledning fra Den Sociale Ankestyrelse om syge- og barselsdagpenge af 18. september 1998 samt i Den Sociale Sikringsstyrelses vejledning af april 1997. Sidstn&ael ig;vnte vejledning giver endvidere kommunerne retningslinier for administration af forordningens bestemmelser og henviser til relevante blanketter m.v.

I forhold til retten til social pension er forvaltningen af forordningens bestemmelser henlagt til Den Sociale Sikringsstyrelse. Kommunerne skal således ikke anvende andre af forordningens bestemmelser end bestemmelsen om ligebehandling. Hvis en kommune modtager en ansøgning om pension fra en person, som har været beskæftiget i en anden medlemsstat, skal kommunen sende en kopi af ansøgningen til Den Sociale Sikringsstyrelse, hvilket er fastsat i § 52, stk. 3, i bekendtgørelsen om social pension. Styrelsen ansøger herefter om pension fra de(n) andre medlemsstater, hvor ansøgeren har været forsikret. Denne procedure er ligeledes beskrevet i Socialministeriets vejledning om social pension og i Den Sociale Sikringsstyrelses vejledning om EF- regler om social sikring – hæfte 4, pensioner.

Retten til ydelser efter lovgivningen om arbejdsulykker og erhvervssygdomme for personer omfattet af forordning 1408/71 er beskrevet i Arbejdsskadestyrelsens vejledning af april 1997 om EF-regler om social sikring, hæfte 5, Arbejdsskade.

Retten til børnefamilieydelse og børnetilskud efter reglerne i forordning 1408/71 er beskrevet i Den Sociale Sikringsstyrelses vejledning af april 1997 om EF-regler om social sikring, hæfte 7, ydelser til børn, børnefamilieydelse og børnetilskud. Socialministeriet har endvidere udstedt bekendtgørelse nr. 1008 af 14. december 1993, hvorefter visse af lovens bestemmelser fraviges for at tage hensyn til forordningens bestemmelser.

Det kan endvidere nævnes, at forordningens bestemmelser har betydning i tilfælde, hvor en arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende udsendes til beskæftigelse i en anden medlemsstat (et EØS-land). I disse tilfælde tager Den Sociale Sikringsstyrelse stilling til, om den udsendte fortsat har ret til danske sociale sikringsydelser i udsendelsesperioden. Hvis ansøgeren er berettiget til at forblive omfattet af dansk lovgivning om social sikrin g under udstationering, oplyses vedkommende herom i et følgebrev. Den sikrede opfordres til at medbringe brevet ved henvendelse til kommunen. Brevet indeholder oplysninger om tilslutning til de forskellige sikringsområder indenfor sundheds. og socialområdet. Det vil i disse tilfælde ikke være muligt for en kommune at "overse" en sag, men der kan i enkeltstående tilfælde være vanskeligheder, hvis ikke alle berørte forvaltninger i den enkelte k ommune modtager orienteringen fra styrelsen.

Bilaterale konventioner om social sikring

Herudover findes der umiddelbart anvendelige retskilder i form af bilaterale konventioner om social sikring, som er indgået med en række lande uden for EU/EØS. Disse konventioner har praktisk betydning for administrationen af lov om social pension og er derfor omtalt i Socialministeriets vejledning af 10. marts 1998 om social pension. Endvidere udsender Den Sociale Sikringsstyrelse en vejledning til den enkelte konvention, hvori selve konventionen, den administrativ e aftale og tilhørende blanketter er optrykt. Konventionerne nævnes også i de forskellige pjecer, som styrelsen udgiver.

Nordiske konventioner

Endelig skal nævnes, at der inden for det nordiske samarbejde findes en konvention om social bistand og sociale tjenester. Der er udsendt en fællesnordisk vejledning til denne konvention, hvori den er optrykt. Konventionen og den tilhørende vejledning er omtalt i Socialministeriets vejledning af 6. marts 1998 om sociale tilbud til ældre m.fl.

Det er mit indtryk, at kommunernes administration af reglerne om social sikring fungerer, selv om der kan forekomme tilfælde, hvor en kommune overser en borgers ret til pension fra en anden medlemsstat, således som det er nævnt i artiklen. Den enkelte sagsbehandler skal selvfølgelig ikke kende hele regelsættet. Når en EU-borger søger hjælp i socialforvaltning, skal der "ringe en klokke" hos sagsbehandleren, som så kan s&osl ash;ge hjælp hos andre. Mange kommuner har uddannet medarbejdere, som har specialiseret sig i administration af reglerne om social sikring og har en stor viden på området. Der er især tale om kommuner i grænseregionerne eller de større kommuner.

Da man i nogle kommuner har ganske få vandrende arbejdstagere kan det være vanskeligt for disse kommuner at anvende det komplicerede regelsæt, som findes i de internationale retskilder. På denne baggrund er der opbygget en betydelig ekspertise i Den Sociale Sikringsstyrelse, som vejleder kommunerne både skriftligt og telefonisk, når der opstår tvivl om løsningen af konkrete enkeltsager.

Internationale retskilder rettet til staterne

Der foreligger ikke andre internationale retskilder, som er umiddelbart anvendelige. Der foreligger imidlertid andre retskilder, som alene retter sig til staterne og derfor i deres natur forudsætter en transformation til national lovgivning. Der er f.eks. tale om direktivet om ligebehandling af mænd og kvinder i social sikring, som nævnes i artiklen. Direktiver er ifølge EF-traktatens artikel 249 "med hensyn til det tilsigtede mål bindende for enhve r medlemsstat, som det rettes til, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen".

Det vil således være i strid med fællesskabsretten, hvis kommunerne anvender bestemmelser i et direktiv direkte, idet kommunerne alene skal anvende national lovgivning, som er udstedt som følge af direktivet. Der findes ganske få direktiver, som har betydning for den sociale lovgivning. Det drejer sig om direktiver om ligestilling mellem mænd og kvinder og et direktiv, som vedrører minimumsrettigheder i forbindelse med barsel. Dansk lovgivning v ar allerede i overensstemmelse med direktiverne på tidspunktet for disses ikrafttræden og har således ikke givet anledning til lovændringer. I tilfælde, hvor en borger finder, at dennes rettigheder ifølge direktivet ikke er opfyldt, henhører det under EF-Domstolens kompetence at afgøre, om direktivet er implementeret korrekt i Danmark. Borgeren kan i et sådant tilfælde klage til Kommissionen over manglende opfyldelse af direktivet i Danmark.

Det skal afslutningsvis nævnes, at der findes forskellige retskilder fra Europarådet og fra FN, som heller ikke er umiddelbart anvendelige i Danmark. Det påhviler de nationale myndigheder at sikre, at den danske lovgivning er i overensstemmelse med disse konventioner m.v. Det påhviler de danske myndigheder at informere om konventionerne og Socialministeriet har således udsendt informationsmateriale om FN’s standardregler for handicappede og om FN’ nekonvention.

I artiklen nævnes specielt den europæiske menneskerettighedskonvention. Denne konvention hører under Justitsministeriets område. FN’s menneskerettighedskonvention hører under Udenrigsministeriets område. Dette betyder dog ikke, at kommunerne og Socialministeriet ikke skal tage hensyn til konventionerne, når der træffes afgørelse i sociale sager. Således bringer de sociale nævn og Den Sociale Ankestyrelse internatio onventioner i anvendelse som fortolkningsbidrag, ligesom Socialministeriet fx i forbindelse med ændringer i reglerne om de særlige foranstaltninger for børn og unge uden forældremyndighedsindehaverens samtykke bringer menneskerettighedskonventioner og FN’s Børnekonvention i anvendelse.

Det er samtidig Socialministeriets opfattelse, at det er vores ansvar, at eksistensen og brugen af det internationale regelsæt af de umiddelbart anvendelige regler er kendt i kommunerne. Dvs. at vi Socialministeriet har et formidlingsansvar på samme måde som det er tilfældet med de regelsæt, der er vedtaget af Folketinget.

Socialministeriet har med bistand af Den Sociale Sikringsstyrelse udsendt vejledninger til kommunerne om de internationale retskilder, som er umiddelbart anvendelige. Endvidere henvises i lovgivningen eller i bekendtgørelser udstedt i medfør heraf til de relevante bestemmelser.

[Det er mit indtryk, at kommunernes administration af reglerne om social sikring fungerer, selv om der kan forekomme tilfælde, hvor en kommune overser en borgers ret til pension fra en anden medlemsstat, således som det er nævnt i artiklen. Mange kommuner har uddannet medarbejdere, som har specialiseret sig i administration af reglerne om social sikring og har en stor viden på området. Der er især tale om kommuner i grænseregionerne eller de st&os lash;rre kommuner.

Da man i nogle kommuner har ganske få vandrende arbejdstagere kan det være vanskeligt for disse kommuner at anvende det komplicerede regelsæt, som findes i de internationale retskilder. På denne baggrund er der opbygget en betydelig ekspertise i Den Sociale Sikringsstyrelse, som vejleder kommunerne både skriftligt og telefonisk, når der opstår tvivl om løsningen af konkrete enkeltsager.]

Generelle bemærkninger

Som jeg nævnte indledningsvist, er jeg af den opfattelse, at de to professorer peger på noget væsentligt i vores anvendelse af de internationale regler. Eksemplet med en EU-borger, der ikke får sin fulde pension i Danmark på grund af sagsbehandlerens manglende viden om EU-forordningen er godt, fordi det viser omfanget af den viden, som myndigheden skal besidde for at kunne behandle en sag korrekt. Men det siger ikke noget om, hvor meget den enkelte sagsbehandler er forpligtet til at vide.

Den enkelte sagsbehandler skal selvfølgelig ikke kende hele regelsættet. Når en EU-borger søger hjælp i socialforvaltning, skal der "ringe en klokke" hos sagsbehandleren, sI denne proces har Socialministeriet har en forpligtelse til og et ansvar for i vejledninger at henvise til de internationale retskilder umiddelbart anvendelige EU-retlige bestemmelser, der måtte gælde på det pågældende område og henvise til a ndre gældende internationale retskilder, som kan indgå i kommunernes praksis som fortolkningsbidrag. Det er ligeledes Socialministeriets ansvar, at der fx i lovforslag gøres opmærksom på retskilder, der ikke er vedtaget af Folketinget, men som har betydning for det område, der skal reguleres af det pågældende lovforslag.

I forhold til EU-retten følger Socialministeriet Statsministeriets retningslinier, således at der altid redegøres for de EU-retlige konsekvenser af et lovforslag.

Socialministeriets ansvar for formidling af reglerne m.v. fratager naturligvis ikke kommunerne for selv at bruge hele regelgrundlaget, at tage hensyn til internationale regler uanset, om det er er internationale regler eller regler vedtaget af Folketinget.

[Se Birgittes bemærkninger – dvs. ingen bidrag om uddannelse]

Endelig vil jeg knytte en kommentar til synspunktet om, at det uheldigt, at juraen med de internationale regler skal opprioriteres, fordi tiden så bliver taget fra det socialfaglige arbejde. Min kommentar hænger her sammen med min indledning om, at jeg i princippet er enig med Kirsten Ketscher og Jens Vedsted-Hansen i, at det er vigtigt at formidle de internationale regler til kommunerne.

Jeg har meget vanskeligt ved at se, hvordan juraen kan tage tiden fra det socialfaglige arbejde. Jeg kan naturligvis godt forstå, hvad meningen med udtrykket er – nemlig, at tiden sammen med borgeren er vigtig og nødvendig for at få den rigtige løsning på det sociale problem, og den tid skal ikke ødelægges af gold jura.

Men sådan er det jo netop ikke. Juraen, dvs. reglerne i den sociale lovgivning om de enkelte ydelser, er jo netop udtryk for borgerens rettigheder og pligter. Og dermed en del af det socialfaglige arbejde. Det gælder også for internationale regelsæt, som ikke er vedtaget af Folketinget.

Henrik Dam Kristensen

Aksel Meyer