(Redegørelsen er optrykt i den ordlyd, hvori den er modtaget)

(Redegørelse nr. R 2).

Justitsministeren (Frank Jensen):

1. Indledning.

I forbindelse med forespørgselsdebat F 20 den 16. januar 2001 opfordrede et flertal i Folketinget regeringen til at »præcisere grænserne for, hvad ministre bør bruge embedsværket til, så embedsmænds troværdighed ikke lider overlast« (vedtagelse nr. V 38).

Den foreliggende redegørelse, der er udarbejdet af Justitsministeriet i samarbejde med en række andre ministerier, afgives som regeringens opfølgning på denne vedtagelse.

Der kan være grund til at fremhæve, at de problemstillinger, som omtales i redegørelsen, navnlig i de senere år har været indgående behandlet i udvalgsarbejder og videnskabelige udredninger. Der kan herved henvises til den litteraturfortegnelse, der er optaget som bilag til redegørelsen. I denne litteratur omtales også forholdet mellem ministre og embedsmænd i et historisk perspektiv. Der peges i den forbindelse bl.a. på en udvikling i retning af, at ministre i større omfang efterspørger en mere helhedsorienteret bistand og rådgivning, som omfatter både faglige og politisk/taktiske forhold.

Det er selvsagt ikke inden for rammerne af en redegørelse som den foreliggende muligt at behandle alle problemstillinger på en detaljeret måde. Redegørelsen er derfor begrænset til forholdsvis kortfattet at beskrive regeringens opfattelse af de centrale spørgsmål, der vedrører embedsværkets bistand og rådgivning til regeringen og dens ministre.

Redegørelsen angår i øvrigt fortrinsvis spørgsmålet om den rådgivning og bistand, som centraladministrationens almindelige embedsværk yder. Herudover er der en særskilt omtale af de såkaldte »særlige rådgivere«.

Om det kommunale embedsværks bistand til kommunalbestyrelse og amtsråd henvises til betænkningen om fagligt etiske principper i offentlig administration, afgivet af DJØF`s fagligt etiske arbejdsgruppe i september 1993, side 123 ff.

Redegørelsens emne er, hvilke grænser der gælder for centraladministrationens rådgivning og bistand til regeringen og dens ministre.

Der er ikke fastsat lovregler om spørgsmålet. Der foreligger på nuværende tidspunkt heller ikke nærmere praksis fra domstolene eller Folketingets Ombudsmand. I en udtalelse af 25. marts 1998 har ombudsmanden dog mere generelt givet udtryk for, at det efter hans opfattelse »ikke [er] i strid med gældende ret eller god forvaltningsskik at medarbejderne i et ministerium – inden for lovgivningens rammer – forudsættes at yde bistand til ministerens politi ed«. Ombudsmanden henviste i den forbindelse til betænkningen fra DJØF`s arbejdsgruppe om fagligt etiske principper i offentlig administration, især side 118 ff.

Det anførte betyder ikke, at der ikke findes regler og normer om spørgsmålet, men reglerne er – ligesom det gælder for en række andre centrale politisk-parlamentariske spørgsmål – navnlig udviklet på andet grundlag.

Reglerne er således særligt udviklet på grundlag af administrativ og parlamentarisk praksis i lyset af almindelige forestillinger om, hvad der efter grundlæggende hensyn på området (jf. nedenfor pkt. 2.2) må anses for korrekt og hensigtsmæssigt. Som nævnt under pkt. 1 er der endvidere inden for de senere år udarbejdet betænkninger og videnskabelige udredninger om reglerne – regler, som er dels af retlig karakter, dels af politisk-par arisk eller etisk karakter.

Redegørelsen er udfærdiget på grundlag af den nævnte praksis og de nævnte betænkninger m.v.

De regler, der bestemmer grænserne for embedsværkets bistand til regeringen og dens ministre, kan siges navnlig at hvile på følgende grundlæggende hensyn:

For det første er der hensynet til, at ministerstyret kan fungere. Det er bl.a. karakteristisk for det danske ministerstyre, at ministeren både i politisk og retlig henseende har et udstrakt ansvar for sit område, samtidig med at ministeren er den eneste person i ministeriet med demokratisk legitimitet. Embedsmændene er bl.a. ansat for at bistå den politiske ledelse, og der sker ikke udskiftninger i det almindelige embedsværk i forbindelse med regeringsændringer og ministerskifter. For at ministeren kan opfylde de krav, der stilles – og dermed for, at ministerstyret kan fungere – er det nødvendigt, at skiftende ministre kan påregne at modtage loyal bistand til brug for udførelsen af alle deres opgaver, herunder gennemførelsen af regeringens politik. Dette skal også ses på baggrund af de praktiske, herunder tidsmæssige, vilkår, som en minister arbejder under.

For det andet bør politiske beslutninger, som ministeren deltager i, bygge på et solidt fagligt grundlag. Det er således afgørende, at der er det nødvendige og relevante overblik over f.eks. den pågældende sags faktiske omstændigheder, over den påtænkte beslutnings overensstemmelse med relevante retsregler og over de administrative og økonomiske konsekvenser m.v. af beslutningen.

For det tredje er der hensynet til embedsværkets partipolitiske neutralitet, integritet og troværdighed. Det er således en grundlæggende erfaring, at det politisk-administrative system kun kan fungere, hvis der er tillid til fagligheden og korrektheden i administrationens arbejde. Tillid til centraladministrationens troværdighed og partipolitiske neutralitet er herunder også en betingelse for, at forskellige regeringer eller ministre kan lade sig rådgive af det s amme embedsværk.

De regler og normer, der gælder for embedsværkets bistand til regeringen og dens ministre, kan siges at bygge på en balance mellem de anførte hensyn.

Særligt for så vidt angår de to sidstnævnte hensyn bemærkes, at den offentlige debat undertiden kan efterlade det indtryk, at der består en principiel og grundlæggende konflikt mellem på den ene side ministerens interesse i at bruge sit embedsværk i videst muligt omfang og på den anden side offentlighedens, herunder Folketingets, interesse i af »troværdighedshensyn« at holde embedsværket på en vis afstand af navnlig politisk f& oslash;lsomme sager.

Der kan heroverfor være grund til at fremhæve, at embedsværket i realiteternes verden langt fra alene bistår den pågældende minister, men i vidt omfang også (via ministeren) Folketinget. Det er f.eks. – ikke mindst i sager af den nævnte karakter – helt sædvanligt, at Folketinget beder regeringen om udredninger om rent faglige spørgsmål, f.eks. økonomiske, miljømæssige eller retlige problemstillinger. I s&ar lfælde vil Folketinget i almindelighed have en klar forventning om – og interesse i – at ministerens besvarelse fremstår med den faglige autoritet, der ligger i, at den er forberedt og gennemarbejdet i embedsværket med den ekspertise m.v., som det råder over. På den måde kan der siges at bestå en fælles interesse for regeringen og Folketinget i, at embedsværket yder bistand.

En minister varetager som person forskellige funktioner. Da grænserne for embedsværkets bistand til ministeren afhænger af, hvilke funktioner ministeren i det konkrete tilfælde udøver, er det af betydning at foretage nogle grundlæggende principielle sondringer.

En minister er medlem af regeringen og udøver i den egenskab, hvad der kan betegnes som regeringsfunktioner. I disse funktioner har ministeren bl.a. til opgave at søge at realisere regeringens politik, således som den f.eks. er kommet til udtryk i et regeringsgrundlag eller et lovprogram, eller som den løbende formuleres og udvikles af regeringen. Det er en central opgave for ministeren at medvirke ved videreudviklingen af regeringens politik, herunder ved fremsættelse af de nødvendige og relevante lovforslag.

Ministeren er samtidig forvaltningschef og dermed den øverste leder af det administrative ressortområde, der er henlagt til ministeriet. I denne egenskab træffer ministeren bl.a. afgørelser om udstedelse af konkrete forvaltningsakter, f.eks. meddelelse af tilskud eller tilladelser, og om fastsættelse af generelle regler, f.eks. bekendtgørelser eller cirkulærer. Denne funktion – der i øvrigt i vidt omfang varetages af embedsværket selv p&arin isterens vegne – vil i sit udgangspunkt være mindre »politisk præget« end funktionen som regeringsmedlem.

Samlet kan de nævnte funktioner som regeringsmedlem og forvaltningschef siges at vedrøre posten som minister.

Ministeren varetager som person også funktioner, der ikke er knyttet til stillingen som minister. En minister vil således ofte være fremtrædende medlem af et politisk parti og i den forbindelse f.eks. have tillidsposter i partiets organer. Oftest er en minister samtidig medlem af Folketinget og vil i løbet af valgperioden have en række forpligtelser i forhold til sin valgkreds. Når der er udskrevet valg til Folketinget, vil ministeren i den forbindelse normalt v ære involveret i en personlig kampagne for at blive valgt til det nye Folketing og ofte tillige i partiets generelle kampagne.

I forhold til udøvelsen af disse funktioner kan ministeren betegnes som partipolitiker.

Det kan i visse tilfælde være vanskeligt at foretage en skarp sondring mellem de nævnte funktioner. F.eks. vil sager om fastsættelse af bekendtgørelser efter omstændighederne kunne rejse spørgsmål af væsentlig regeringspolitisk karakter, således at ministeren kan siges i den pågældende sammenhæng at udøve funktioner både som regeringsmedlem og forvaltningschef. Der vil ligeledes kunne være situationer, hvor en minister kan siges at udøve funktioner både som regeringsmedlem og partipolitiker. Det kan f.eks. være tilfældet, når ministeren holder et indlæg om et emne inden for sit ressortområde på et møde, der er arrangeret af et politisk parti – enten ministerens eget parti eller et andet politisk parti.

I dette afsnit skal de grænser, som gælder for embedsværkets rådgivning og bistand til regeringen og dens ministre, søges beskrevet.

Generelt kan der siges at bestå to grænser:

For det første skal der være tale om, hvad der i bred forstand kan betegnes som en »sag« i ministeriet. Heri ligger, at embedsværket i almindelighed kan bistå ministeren i udøvelsen af funktioner, der er knyttet til stillingen som minister – men ikke i f.eks. udøvelsen af funktioner, der alene knytter sig til ministerens position som partipolitiker m.v. Der henvises nærmere til pkt. 3.2 nedenfor.

For det andet er der, selv om der er tale om en »sag« – og embedsværket således kan (og skal) bistå ministeren – grænser for, hvilken nærmere bistand embedsværket kan yde. Bistanden skal f.eks. ligge inden for rammerne af gældende ret, almindelig faglighed og partipolitisk neutralitet. Der henvises nærmere til pkt. 3.3 nedenfor.

Under pkt. 3.4 og 3.5 omtales nogle særlige problemstillinger, som jævnligt har været drøftet i den offentlige debat. Det drejer sig om henholdsvis tilfælde, hvor der er udskrevet folketingsvalg, og tilfælde, hvor der skal afholdes folkeafstemning.

Under pkt. 3.6 gives en omtale af nogle af de problemstillinger, som embedsværket – inden for de rammer, der er beskrevet under pkt. 3.2 – 3.5 – kan rådgive ministeren om.

For at embedsværket kan yde bistand til ministeren – således at der overhovedet opstår spørgsmål om grænserne for denne bistand – skal der være tale om forhold, som knytter sig til ministerens funktioner som minister. I den forstand skal der være tale om en »sag« i ministeriet.

Heri ligger på den ene side den negative afgrænsning, at embedsværket som almindelig regel ikke kan yde ministeren bistand og rådgivning i forbindelse med spørgsmål, som ingen berøring har med funktionen som minister. Embedsværket bør f.eks. ikke rådgive og bistå ministeren om spørgsmål vedrørende ministerens almindelige status og position internt i ministerens parti, herunder i forhold til den pågældende s valgkreds m.v. Noget sådant falder uden for embedsværkets opgaver og ville kunne undergrave tilliden til dets integritet og troværdighed.

I kravet om, at der skal være tale om en »sag« i ministeriet, ligger på den anden side, at embedsværket kan yde bistand i alle forhold, der knytter sig til ministerens funktioner som minister. Der kan således ydes bistand, uanset om ministeren optræder som forvaltningschef (f.eks. fordi der er tale om udstedelse af en konkret forvaltningsakt i medfør af lovgivningen), som ressortminister (f.eks. fordi det drejer sig om udarbejdelse af lovforslag, folketingsbesvarelser , økonomiske vurderinger eller redegørelser) eller som regeringsmedlem (f.eks. fordi der er tale om forberedelse af et møde blandt regeringsmedlemmer om koordination af regeringens politik).

Når embedsværket – inden for de rammer, der fremgår af pkt. 3.2 ovenfor – yder regeringen og dens ministre rådgivning og bistand, gælder der en række normer.

Disse normer kan sammenfattes således, at embedsværket skal holde sig inden for gældende ret og inden for principperne om sandhedspligt, faglighed og partipolitisk neutralitet.

Det danske retssystem er bl.a. underlagt et almindeligt princip om lovmæssig forvaltning. Myndigheder, herunder ministre, må ikke handle i strid med relevante retsregler.

Der gælder derfor den selvfølgelige grænse for embedsværkets rådgivning og bistand, at den skal ske inden for rammerne af gældende ret.

Embedsværket må således ikke yde en bistand, der forudsætter, at der handles i strid med lovgivningen m.v.

Offentlige myndigheder er underlagt et almindeligt princip om sandhedspligt. Princippet betyder som en almindelig regel bl.a., at der ikke kan ydes en bistand, der indebærer, at embedsværket videregiver oplysninger, som er urigtige. Det samme gælder med hensyn til oplysninger, som ikke kan anses for urigtige, men som i den givne sammenhæng må anses for vildledende, f.eks. på grund af fortielser af andre, væsentlige oplysninger.

Tilsvarende er det en almindelig regel, at embedsværket heller ikke kan medvirke til, at ministeren selv videregiver oplysninger, som er urigtige eller vildledende.

Det anførte gælder både i forhold til Folketinget og andre offentlige myndigheder samt i forhold til private og offentligheden.

Den angivne sandhedspligt indebærer ikke en forpligtelse til ved besvarelse af spørgsmål, f.eks. fra pressen, at afsløre overvejelser og planer, eksempelvis om et forestående økonomisk indgreb. Princippet om sandhedspligt indebærer naturligvis ikke, at der er en forpligtelse til at røbe oplysninger i strid med lovgivningens regler om tavshedspligt.

Som anført ovenfor under pkt. 2.2 er det en central opgave for embedsværket at medvirke til, at politiske beslutninger hviler på det fornødne og relevante faglige grundlag.

Embedsværkets bistand og rådgivning til regeringen og dens ministre skal derfor ske inden for rammerne af almindelig faglighed.

Det indebærer, at den bistand, som embedsværket yder i forbindelse med f.eks. udarbejdelse af besvarelser og udredninger m.v., skal være fagligt forsvarlig. Embedsværket kan f.eks. ikke udarbejde kommentarer til forslag fra folketingsmedlemmer eller interessegrupper m.v., som ligger uden for de rammer, der sættes af faglige normer på det pågældende område – f.eks. ved at lade kommentarerne bygge på forudsætninger, der er uden tilstr& kkeligt fagligt belæg.

Det er et grundlæggende princip, at embedsværket i sin virksomhed skal være partipolitisk neutralt.

Heri ligger bl.a., at den enkelte embedsmand ikke må lade sine egne politiske holdninger få indflydelse på den bistand, der ydes ministeren, men at bistanden – inden for de rammer, der i øvrigt gælder – skal ydes med henblik på sagligt og loyalt at sikre den bedst mulige gennemførelse af ministerens politik.

I det anførte ligger endvidere, at embedsmændene i forbindelse med deres tjenstlige funktioner ikke alene skal være partipolitisk neutrale, men over for omverdenen, herunder Folketinget, også skal fremstå sådan.

Dette må bl.a. sikres ved opfyldelsen af de principper om faglighed m.v., som er omtalt ovenfor, ligesom der bl.a. vil være anledning til at være opmærksom på princippet om partipolitisk neutralitet i tilfælde, hvor embedsværket – på ministerens vegne – har direkte kontakt til f.eks. pressen eller politikere uden for regeringen. Der henvises endvidere til pkt. 3.4 og 3.5 nedenfor.

Det tilføjes, at den enkelte embedsmand som privatperson naturligvis kan have sine egne politiske holdninger og i den forbindelse f.eks. kan være medlem af et politisk parti, jf. herved grundlovens § 78 om foreningsfrihed.

Når der er udskrevet valg til Folketinget, opstår der spørgsmål om, hvad ministeren selv er berettiget til at gøre som minister.

Hvis valget måtte være udskrevet som følge af et mistillidsvotum efter grundlovens § 15, stk. 2, har ministeriet karakter af et såkaldt forretningsministerium. Det betyder efter grundloven, at ministeren kun kan foretage, »hvad der er fornødent til embedsforretningernes uforstyrrede førelse«.

Er valget – som det er sædvanligt – ikke udskrevet som følge af et mistillidsvotum, har der udviklet sig en praksis, hvorefter regeringen – selv om den formelt ikke er et forretningsministerium - alligevel udviser tilbageholdenhed i sager, der indeholder væsentlige politiske beslutninger.

Denne tilbageholdenhed omfatter naturligvis ikke sager, der f.eks. på grund af deres karakter nødvendigvis må ekspederes. En minister vil således bl.a. kunne deltage i møder i EUs ministerråd (under iagttagelse af den sædvanlige parlamentariske procedure) og træffe afgørelse i konkrete sager, der er uopsættelige. Ministeren vil derimod efter praksis f.eks. ikke kunne behandle sager om besættelse af administrative topposter, nedsæt te udvalg og kommissioner m.v. eller fremlægge større regeringsplaner.

I det omfang ministeren efter det anførte fortsat kan udøve sine funktioner som minister, kan embedsværket – inden for de rammer, der er omtalt under pkt. 3.3 – yde bistand til ministeren.

Princippet om embedsværkets partipolitiske neutralitet vil imidlertid fremstå med særlig betydning, når der er udskrevet folketingsvalg, og der bør derfor udvises særlig opmærksomhed med henblik på at sikre, at embedsværkets bistand både er og fremtræder som partipolitisk neutral. Til eksempel bør embedsværket efter valgets udskrivelse naturligvis ikke medvirke til at udarbejde vurderinger af politiske udspil, der måtte blive fremlagt af de politiske partier.

Efter at der er udskrevet valg, gælder i øvrigt, at ministeren – dels som følge af, at der kun i mere begrænset omfang kan udøves ministerfunktioner, jf. ovenfor, dels som følge af den valgkamp, der vil udspille sig – i praksis i meget vidt omfang vil beskæftige sig med spørgsmål, som ikke har den fornødne tilknytning til udøvelsen af funktionen som minister. Ministeren vil således være orienteret mod mere br de for at overbevise folketingsvælgerne om, at regeringen bør fortsætte, og ministre, der er opstillet som kandidat til valget, vil tillige arbejde for selv at blive valgt til det nye Folketing.

Sådanne opgaver bør embedsværket ikke bistå ved. Det er embedsværkets opgave at bistå regeringen og dens ministre ved udøvelsen af ministerfunktioner. Det er derimod ikke embedsværkets opgave at bistå med at sikre, at ministrene kan blive valgt til Folketinget, eller at der opnås et valgresultat, som indebærer, at den hidtidige regering kan fortsætte.

På den baggrund har der udviklet sig en praksis, hvorefter embedsværkets bistand på dette område er begrænset til at angå, hvad der kan betegnes som praktiske forhold. Der kan f.eks. være tale om bistand fra ministersekretariatet vedrørende tilrettelæggelse og koordinering af forholdet mellem ministerens opgaver i ministeriet og ministerens kampagnearrangementer.

Et spørgsmål er, om der gælder særlige grænser for embedsværkets rådgivning og bistand i tilfælde, hvor der skal holdes folkeafstemning.

Der kan f.eks. være tale om folkeafstemning om et lovforslag, som er vedtaget af Folketinget, og som i medfør af grundloven undergives folkeafstemning, jf. bl.a. den særlige bestemmelse om suverænitetsafgivelse i grundlovens § 20, stk. 2. Der kan også være tale om, at Folketinget beslutter, at der skal afholdes en vejledende folkeafstemning om et lovforslag.

En antagelse om, at der i sådanne tilfælde skulle gælde særlige begrænsninger – dvs. begrænsninger udover dem, der også gælder i andre tilfælde – ville bryde med det grundlæggende princip om, at embedsværket – som et helt centralt led i dets arbejde – kan yde bistand og rådgivning i forbindelse med gennemførelse af regeringens lovforslag, jf. ovenfor pkt. 2.2 og 2.3.

Der kan i den forbindelse være grund til at fremhæve som et principielt synspunkt, at den omstændighed, at der skal afholdes folkeafstemning om et lovforslag, ikke i sig selv synes at indebære, at embedsværkets bistand skulle få en mere »partipolitisk« karakter end i tilfælde, hvor lovforslag alene skal behandles i Folketinget – eller med andre ord, at der i mindre grad skulle være tale om en »sag« i ministeriet. I begge tilfælde er der tale om d til gennemførelse af en sag (et lovforslag), som involverer regeringen og dens ministre som sådanne og ikke som medlemmer af bestemte politiske partier.

Bl.a. på den anførte baggrund falder det – som det også har været fast praksis – inden for grænserne for embedsværkets rådgivning m.v. at yde bistand til regeringen og dens ministre i forbindelse med regeringslovforslag, der skal til folkeafstemning. Embedsværket kan således også i disse tilfælde yde bistand med henblik på f.eks. udarbejdelse af ministerens indlæg i Folketinget, besvarelse af folketingsspørg ller samråd i et folketingsudvalg om forhold, der vedrører det pågældende lovforslag. Embedsværket kan ligeledes udarbejde udkast til ministerens artikler i dagspressen og udkast til informationsmateriale om folkeafstemningens tema, f.eks. hvidbøger, udredninger og pjecer.

Denne bistand skal – som al anden bistand – ligge inden for de rammer vedrørende bl.a. sandhedspligt, faglighed og partipolitisk neutralitet, som er beskrevet ovenfor under pkt. 3.3.2 – 3.3.5.

Det må i den forbindelse komme i betragtning, at der i tiden op mod folkeafstemninger erfaringsmæssigt sker en skærpelse af den almindelige politiske debat i forhold til, hvad der gælder ved gennemførelsen af »sædvanlige« lovforslag i Folketinget. En folkeafstemningskampagne kan dermed få visse af de træk, der er forbundet med en almindelig kampagne op til et folketingsvalg.

Det viser sig bl.a. ved, at ministrene ofte i tiden op mod afstemningen i videre omfang end sædvanligt vil indgå i partiarrangementer og -kampagner og i den forbindelse være i løbende kontakt med deres partisekretariat. Det bliver således mere markant, at ministrene har funktioner både som minister og som partipolitiker.

Det skal derfor fremhæves, at der kan være grund til at være særligt opmærksom på de angivne rammer for embedsværkets bistand i tiden op mod en folkeafstemning. Samtidig skal det fremhæves, at de begrænsninger, der gælder for embedsværkets bistand til regeringen i forbindelse med folkeafstemninger, er forskellige fra, hvad der gælder ved folketingsvalg. Det følger som nævnt ovenfor af, at der i forbindelse med folkeafste mninger er tale om bistand til gennemførelse af regeringens politik, her i form af et regeringslovforslag.

Ovenfor er der givet en nærmere beskrivelse af den principielle afgrænsning af de tilfælde, hvor embedsværket kan yde rådgivning og bistand, samt en oversigt over, hvilke normer der i alle tilfælde gælder, når embedsværket yder bistand og rådgivning til regeringen og dens ministre.

I det følgende gives en nærmere omtale af nogle af de problemstillinger, som embedsværket – inden for de angivne rammer – kan rådgive ministeren om.

Overordnet gælder, at embedsværket kan rådgive om såvel de indholdsmæssige som de politisk/taktiske aspekter af en sag. Dette følger også af, at disse aspekter i praksis i mange tilfælde kun vanskeligt kan holdes ude fra hinanden.

Som tidligere anført er det en grundlæggende opgave for embedsværket at rådgive om faglige spørgsmål, herunder f.eks. retlige, økonomiske, miljømæssige eller erhvervsmæssige problemstillinger.

Rådgivning og bistand af den anførte karakter vil i praksis oftest ske i sammenhæng med ministerens eller regeringens egne planer eller overvejelser om gennemførelse af politiske initiativer, f.eks. fremsættelse af lovforslag, fremlæggelse af redegørelser, handlingsplaner eller publikationer af mere beskrivende karakter.

Rådgivningen behøver imidlertid ikke at være begrænset til regeringens egne initiativer. Den kan også være knyttet til initiativer, der kommer »udefra«, f.eks. fra Folketingets partier, medierne, eller interesseorganisationer.

Det er således i praksis bl.a. en væsentlig opgave for embedsværket at analysere faglige problemstillinger, der knytter sig til f.eks. forslag fremsat af oppositionen. Der kan f.eks. være tale om økonomiske, retlige eller miljømæssige vurderinger af udspil fra oppositionen. Kunne sådanne vurderinger ikke foretages og herefter fremlægges af regeringen, ville regeringen ikke have mulighed for på en saglig og forsvarlig måde at forholde sig til de pågældende udspil m.v.

Som anført ovenfor under pkt. 3.6.1 har embedsværket ikke kun til opgave at bistå og rådgive med hensyn til en sags indholdsmæssige aspekter, men også at fungere som »sparringspartner« med hensyn til politisk/taktiske aspekter.

Samtidig er det klart, at der ikke mindst på dette område må være særlig opmærksomhed om de generelle normer vedrørende faglighed og partipolitisk neutralitet m.v., som er beskrevet ovenfor under pkt. 3.3.2 – 3.3.5.

Der kan være grund til kort at omtale nogle praktisk vigtige elementer i den nævnte rådgivning:

Et spørgsmål af central betydning for en ministers overvejelser i forbindelse med politiske initiativer er, hvilke politiske holdninger m.v. til sagen der kan forventes hos de relevante parter, herunder f.eks. Folketingets partier, interesseorganisationerne og medierne.

Det vil i den forbindelse ligeledes være et vigtigt spørgsmål, hvorledes et påtænkt initiativ forholder sig til regeringens almindelige politik på området og til oppositionens politiske grundholdninger.

I almindelighed vil en minister – i kraft af sine berøringsflader m.v. i forhold til de nævnte parter – ikke have noget væsentligt behov for rådgivning og bistand fra embedsværket på dette område.

I visse tilfælde ville en minister imidlertid være vanskeligt stillet, såfremt det ikke var muligt at få rådgivning om de nævnte spørgsmål. Det kan f.eks. være et vigtigt led i ministerens overvejelser at have kendskab til, hvilke holdninger de enkelte partier m.v. gennem tiden har haft i forhold til konkrete politiske problemstillinger. Embedsværket vil i almindelighed i kraft af sin erfaring være egnet til at give ministeren et så dant overblik.

Der vil i øvrigt ofte være en snæver sammenhæng mellem rådgivningen om de indholdsmæssige aspekter og rådgivningen om den politiske holdning hos de berørte parter. I mange tilfælde vil det således ikke være muligt for ministeren at danne sig en opfattelse af en sags politiske aspekter uden en grundig analyse og redegørelse fra embedsværket for de indholdsmæssige aspekter og konsekvenser af det pågældende fo rslag. Det vil her være en sædvanlig og naturlig opgave for embedsværket at bistå ministeren ved at sætte denne analyse ind i den relevante politiske sammenhæng, således at der gives ministeren et samlet grundlag at træffe beslutning på.

Når der er truffet beslutning om iværksættelse af et bestemt politisk initiativ, vil et væsentligt spørgsmål for ministeren og regeringen ofte være, på hvilket tidspunkt initiativet mest hensigtsmæssigt kan præsenteres for de relevante parter, herunder Folketinget.

Vurderingen af dette spørgsmål vil bero på en række forskellige hensyn, herunder tidspunktet for præsentationen af andre regeringsinitiativer.

Det er en sædvanlig opgave for embedsværket – bl.a. på baggrund af undersøgelser om tidspunktet for præsentationen af sådanne andre initiativer – at bistå ministeren med oplysninger og synspunkter, som kan være relevante for beslutningen herom.

Den nærmere formidling af de politiske holdninger og synspunkter m.v., der ligger bag et politisk initiativ, er ofte af væsentlig betydning for ministerens muligheder for at få initiativet gennemført.

Behovet for en sådan formidling kan være af forskellig karakter.

I forhold til Folketinget vil der altid være bl.a. et helt konkret behov for at formidle de nærmere politiske holdninger og principper bag f.eks. et lovforslag med henblik på at opnå det nødvendige flertal for forslaget.

Der kan også være et mere generelt behov for at formidle regeringens politik og opnå nærmere forståelse herfor. Det kan f.eks. være af væsentlig betydning, at der i de berørte interesseorganisationer m.v. er forståelse for regeringens politik, ligesom det navnlig med hensyn til lovforslag af mere almen karakter vil være betydningsfuldt at formidle initiativet i forhold til medierne og befolkningen.

Der vil normalt være forskellige måder at håndtere behovet for formidling.

I forhold til Folketinget vil der f.eks. i almindelighed være tale om møder med de relevante ordførere m.v., forklaringer i fremsættelsestalen og i lovforslagets bemærkninger og besvarelser af spørgsmål fra de pågældende udvalg, herunder ved deltagelse i samråd. I forhold til interesseorganisationer m.v. kan der bl.a. være tale om deltagelse i debatmøder i organisationen eller artikler i organisationens publikationer. I forhold t il den brede offentlighed vil der i almindelighed være tale om f.eks. pressemeddelelser, indlæg i aviser eller optræden i radio og TV.

Det er en væsentlig opgave for embedsværket at bistå ministeren i løsningen af sådanne formidlingsopgaver. Det gælder såvel med hensyn til, i hvilket omfang der er behov for formidling (herunder som reaktion på indlæg i dagspressen m.v.), som med hensyn til formidlingens nærmere form og indhold.

Det vil derfor i praksis ofte være en vigtig opgave for embedsværket at følge med i de tilkendegivelser, som kommer frem i Folketinget og medierne m.v., og som kan have betydning for gennemførelsen af den pågældende sag. Det vil ligeledes være en vigtig opgave at bistå ministeren ved udarbejdelse af f.eks. presseudtalelser og artikler til dagspressen m.v.

Som led i bistanden til gennemførelse af ministerens initiativer er det en sædvanlig og naturlig opgave for embedsværket at fremstille et regeringsinitiativ på en måde, der er egnet til at bidrage til, at initiativet kan opnå den nødvendige støtte. Det er derfor i almindelighed en opgave i f.eks. udkast til artikler at fremstille den pågældende sag ud fra ministerens politiske perspektiv. På dette område – som på alle jf. ovenfor pkt. a) – gælder imidlertid, at bistanden skal ydes inden for almindelige rammer af faglighed og sandhedspligt m.v.

Udtrykket særlige rådgivere for ministeren anvendes normalt om rådgivere, som enten er særlige i kraft af de funktioner, de varetager, eller er særlige i kraft af deres rekruttering, jf. betænkning nr. 1354/1998 om forholdet mellem minister og embedsmænd, side 128 ff. og 217 ff.

Ministre anses i deres egenskab af ministeriets politiske chef for at være berettiget til at ansætte sådanne særlige rådgivere – herunder rådgivere, som kan besidde særlig erfaring m.v., i nogle tilfælde i kraft af en partipolitisk baggrund – og som dermed kan have en ekspertise om forhold inden for et felt, som ministeriets almindelige embedsværk normalt ikke beskæftiger sig med.

Antallet af særlige rådgivere er i praksis overordentlig beskedent i forhold til det almindelige embedsværk. I det omfang de benyttes, vil det afhænge af de konkrete forhold, hvilke funktioner den særlige rådgiver varetager.

Ofte vil særlige rådgivere være beskæftiget med særlige formidlings- og rådgivningsopgaver, der bl.a. kan omfatte forholdet til ministerens parti og politiske bagland. Eksempelvis kan en særlig rådgiver have til opgave at være bindeled ved koordination mellem ministeriets formidling af ministerens politik og de formidlingsaktiviteter, der foregår inden for ministerens parti.

I forhold til løsningen af specielle opgaver af denne karakter kan det være til nytte for ministeren at modtage bistand fra en særlig rådgiver, som – i modsætning til det almindelige embedsværk – bl.a. vil kunne have et særligt kendskab til ministerens partipolitiske bagland. Samtidig vil der være tale om varetagelsen af specielle opgaver, der bl.a. som følge af princippet om partipolitisk neutralitet kan falde uden for rammerne for, hva elige embedsværk kan yde bistand til.

Ligesom det almindelige embedsværk skal en særlig rådgiver holde sig inden for gældende ret i sin bistand og rådgivning til ministeren. En særlig rådgiver er endvidere omfattet af de principper om sandhedspligt og faglighed, der er omtalt i pkt. 3 ovenfor. Det indebærer f.eks., at der også for en særlig rådgiver gælder den almindelige regel, at der ikke må videregives vildledende oplysninger m.v.

Der bør i det enkelte tilfælde være klarhed om den særlige rådgivers forhold til det almindelige embedsværk. Hensynet til, at det almindelige embedsværk – inden for de rammer, der er omtalt i pkt. 2 og 3 ovenfor – kan yde en integreret rådgivning til ministeren omfattende både faglige og politisk/taktiske aspekter, indebærer således bl.a., at en særlig rådgiver ikke bør tillægges instruktionsbefø rhold til det almindelige embedsværk.

Om dette spørgsmål kan i øvrigt henvises til betænkning nr. 1354/1998 om forholdet mellem minister og embedsmænd, side 217 ff., der også indeholder en række nærmere overvejelser bl.a. om, hvilke ansættelsesvilkår der bør gælde for særlige rådgivere.

I redegørelsen er beskrevet regeringens opfattelse af, hvilke grænser der gælder for embedsværkets bistand og rådgivning til regeringen og dens ministre.

Som det fremgår, kan embedsværket bistå i alle forhold, der vedrører ministerens funktioner som minister. Bistanden skal ligge inden for gældende lovgivning m.v. samt de grænser, der følger af principperne om sandhedspligt, almindelig faglighed og partipolitisk neutralitet.

Inden for disse rammer gælder overordnet, at embedsværket kan yde bistand og rådgivning om såvel faglige som politisk/taktiske aspekter.

Som anført i pkt. 1 er der i litteraturen peget på en udvikling i retning af, at ministre i større omfang efterspørger en sådan mere helhedsorienteret bistand og rådgivning. Dette må ses i sammenhæng med de generelle udviklingstendenser i samfundet, som bl.a. kan være med til at stille flere og skærpede krav til ministerfunktionen, og som således f.eks. har medført, at medierne og offentligheden i dag i højere grad end tid ligere kræver hurtige udmeldinger og reaktioner fra det politiske system, herunder ikke mindst ministre.

Det forhold, at ministeren inden for de grænser, der er beskrevet i redegørelsen, skal kunne modtage bistand til udførelsen af alle sine opgaver som minister, må således også ses på baggrund af de vilkår, herunder tidsmæssige vilkår, som en minister i dag arbejder under, jf. herved pkt. 2 ovenfor.

Som det fremgår af redegørelsen, vil der i praksis være såvel opgaver, der ligger klart inden for rammerne for, hvad embedsværket bør yde bistand til, som opgaver, der ligger klart uden for disse rammer, og som derfor i givet fald må varetages af andre – f.eks. ansatte i de politiske partier. Der kan imidlertid også tænkes situationer, hvor den konkrete anvendelse af de grænser, der gælder for embedsværkets bistand, vil kunne anledning til tvivl. I disse situationer må der udvises særlig agtpågivenhed. Regeringen vil være meget opmærksom herpå.

Hermed slutter redegørelsen.