Modtaget via elektronisk post. Der tages forbehold for evt. fejl
Retsudvalget
(L 183 - bilag 1)
(Offentligt)
KOMMENTERET HØRINGSOVERSIGT
vedrørende
forslag til lov om ændring af straffeloven og udlændingeloven
(Kvindelig omskæring) (L 183)
Et lovudkast om kvindelig omskæring har været sendt i høring hos følgende myndigheder mv.:
Præsidenterne for Østre og Vestre Landsret, præsidenterne for Københavns Byret og for retterne i Århus, Odense, Ålborg og Roskilde, Domstolsstyrelsen, Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Rigsadvokaten, Rigspolitichefen, Politidirektøren i København, Foreningen af Politimestre i Danmark, Politifuldmægtigforeningen, Politiforbundet i Danmark, Advokatrådet, Landsforeningen af beskikkede advokater, Institut for Menneskerettigheder, Retspolitisk Forening, Retslægerådet, Det Etiske Råd, Den Almindelige Danske Lægeforening, Dansk Sygeplejeråd, Amtsrådsforeningen, Københavns Kommune, Frederiksberg Kommune, Børnerådet, Red Barnet, Samarbejdsgruppen om Børnekonventionen, Dansk Socialrådgiverforening, Dansk Flygtningehjælp, Dansk Røde Kors, Amnesty International, De Etniske Minoriteters Landsorganisation, Dokumentations- og Rådgivningscenteret for Racediskrimination, Rådet for Etniske Minoriteter, Dansk-Somalisk Forening og Landsorganisationen af Kvindekrisecentre.
Præsidenterne for Østre og Vestre Landsret, Domstolsstyrelsen, præsidenterne for Københavns Byret og for retterne i Århus, Odense, Ålborg og Roskilde, Dommerforeningen, Dommerfuldmægtigforeningen, Rigsadvokaten, Rigspolitichefen, Politifuldmægtigforeningen, Politiforbundet i Danmark, Retslægerådet, Den Almindelige Danske Lægeforening, Amtsrådsforeningen, Københavns Kommune, Frederiksberg Kommune har ikke bemærkninger til lovudkastet.
Advokatrådet bemærker, at det af Justitsministeriet nedsatte Jurisdiktionsudvalg har til opgave at gennemgå straffelovens regler om straffemyndighed og stille forslag til ændringer. Advokatrådet henstiller af hensyn til kvaliteten i lovforarbejdet, at Justitsministeriet afventer Jurisdiktionsudvalgets betænkning på området inden lovforslagets endelige behandling.
Justitsministeren tog i sommeren 2002 initiativ til at nedsætte et jurisdiktionsudvalg, der skal gennemgå straffelovens almindelige regler om straffemyndighed. Det er fremhævet i udvalgets kommissorium, at udvalget skal overveje spørgsmålet om dobbelt strafbarhed bl.a. i relation til omskæring af kvinder. Som følge af omfanget af udvalgets arbejde må det forventes, at udvalget først vil kunne være færdigt om nogen tid. Bl.a. i lyset af udtalelser for nylig fra visse religiøse ledere om omskæring af pigebørn i udlandet er det Justitsministeriets opfattelse, at en lovændring, der gør det muligt at straffe omskæring, uanset hvor indgrebet foretages, ikke bør afvente det generelle udvalgsarbejde. Et udkast til lovforslaget har imidlertid været forelagt for Jurisdiktionsudvalget med henblik på en vurdering af forslaget i lyset af de generelle og principielle problemstillinger, som udvalget behandler. Udvalgets udtalelse er optaget som bilag 1 til lovforslaget.
Landsforeningen af Beskikkede Advokater bemærker, at det kræver nøje overvejelse og et dokumenteret behov for nødvendigheden heraf at opgive det almindelige krav om "dobbelt strafbarhed" for handlinger foretaget i udlandet. De ingen af disse forudsætninger synes at være opfyldt ved lovudkastet, kan foreningen ikke anbefale det pågældende forslag.
Det Etiske Råd kan fuldt ud tilslutte sig lovudkastet, idet Rådet dog bemærker, at en fortsat oplysningsindsats er særdeles nødvendig. Rådet ønsker i øvrigt at pege nødvendigheden af en politisk vedtaget handlingsplan for nedbringelsen af antallet af piger/unge kvinder, der bliver udsat for omskæring.
Dansk Sygeplejeråd udtrykker sin fulde opbakning til, at det gennem lovgivning markeres, at samfundet tager skarpt afstand fra kvindelig omskæring. Rådet fremhæver, at det er vigtigt, at en indberetning om en iværksættelse af sociale foranstaltninger efter Lov om social service ikke medfører foranstaltninger i henhold til straffeloven, da dette vil kunne afholde den omskårne kvinde fra at gøre relevant brug af sundhedsvæsenet og de sociale myndigheder af frygt for strafferetlige foranstaltninger over for familien. Rådet er samtidig af den opfattelse, at orientering om dansk lovgivning og gennemførelse af forebyggelsesinitiativer på alle niveauer er den mest effektive måde at reducere og forhåbentlig eliminere problemet i fremtiden.
Børnerådet bifalder ophævelsen af den dobbelte strafbarhed i sager om kvindelig omskæring. Ligeledes bifalder Børnerådet, at forældelsesfristen for kvindelig omskæring først begynder at løbe fra det tidspunkt, hvor pigen fylder 18 år. Børnerådet fremhæver, at den væsentligste indsats i forhold til at forhindre kvindelig omskæring bør være oplysning og dialog.
Red Barnet støtter lovforslaget og anbefaler samtidig, at regeringen undersøger problemets omfang i Danmark, at der sker en større oplysningsindsats i forhold til de grupper af udlændinge, der måtte praktisere omskæring, samt at der i international sammenhæng arbejdes for uddannelse og oplysning for at sikre, at praktisering af omskæring af piger uddør.
Dansk Socialrådgiverforening bemærker, at foreningen er fuldt ud enige i lovudkastets intention om at markere tydeligt, at det er uacceptabelt, at piger omskæres, og at det er ulovligt for enhver, der lever i Danmark at medvirke til, at det sker. Foreningen understreger dog samtidig vigtigheden at, at lovændringen understøttes af en forebyggende indsats.
Dansk Flygtningehjælp støtter lovudkastet og opfordrer samtidig til, at der tages initiativ til at gennemføre en mere dybtgående undersøgelse af omskæringsproblematikken og udbredelsen af kvindelig omskæring i Danmark. Samtidig understreger Dansk Flygtningehjælp vigtigheden af, at hovedindsatsen over for omskæring fortsat bygger på holdningspåvirkning og oplysning, og opfodrer til, at denne indsats bl.a. sker i dialog med relevante organisationer og netværk blandt somalierne.
Røde Kors udtrykker sin generelle støtte til lovudkastet og fremhæver samtidig, at et langsigtet sundheds- og informationsarbejde er af afgørende betydning for at modvirke og i sidste instans at få bragt kvindelig omskæring til ophør. Røde Kors opfordrer til en styrkelse af oplysningsindsatsen i forhold til relevante målgrupper om både de helbredsmæssige konsekvenser ved omskæring og de retlige konsekvenser, det har at medvirke til eller foretage omskæringen af en kvinde eller pige.
Amnesty International fremhæver vigtigheden af en omfattende oplysningsindsats som supplement til lovudkastet. Oplysningsindsatsen bør rettes mod de enkelte flygtningefamilier, det sundhedsfaglige personer samt pædagoger, lærere og personale ved kommunalforvaltningerne, der arbejder med flygtninge. Information er ifølge Amnesty International et væsentligt redskab til at forhindre omskæring af piger. Amnesty International anbefaler desuden, at en bredere oplysningsindsats overvejes med henblik på at få oplyst omfanget af problemet for at undgå en uønsket stigmatisering af en hel befolkningsgruppe.
Dokumentations- og Rådgivningscenteret om racediskrimination støtter lovforslaget og henviser bl.a. til, at FN’s Kvindekomité (CEDAW) har opfordret Danmark til at ophæve kravet om dobbelt strafbarhed.
Rådet for Etniske Minoriteter støtter op om lovudkastet og fremhæver, at hovedindsatsen mod kvindelig omskæring også fortsat må bygge på holdningspåvirkning og oplysninger over for etniske minoriteter, der kommer fra lande, hvor kvindelig omskæring er en del af kulturtraditionen. Rådet bakker endvidere op omkring, at der ikke udarbejdes en særlov om omskæring, men at der i stedet blot tilføjes en særlig bestemmelse i straffeloven. Dermed undgås det, at der udarbejdes en lov rettet specifikt mod særlig etniske grupper.
Landsorganisationen af Kvindekrisecentre kan varmt anbefale lovudkastet. Organisationen anbefaler samtidig, at der tages initiativ til en forstærket oplysningsindsats i de etniske miljøer, hvor skikken praktiseres, samt en betydelig opkvalificerings- og uddannelsesindsats over for de faggrupper, der kommer i kontakt med familierne.
Hovedindsatsen over for kvindelig omskæring må efter Justitsministeriets opfattelse fortsat bygge på holdningspåvirkning og oplysning over for bl.a. flygtninge- og indvandrergrupper, der kommer fra lande, hvor kvindelig omskæring er integreret i den lokale kulturtradition, og hvor det derfor er udbredt, at kvinder er omskåret. Et mere effektivt strafferetligt værn vil imidlertid kunne understøtte den forebyggende indsats, hvilket næsten alle høringsparterne også er enige i.
Som det fremgår af pkt. 3.6. i de almindelige bemærkninger til lovforslaget, nedsatte regeringen i efteråret 2002 en tværministeriel arbejdsgruppe med henblik på en hurtig undersøgelse af, om den hidtidige oplysningsindsats bør forbedres, og om der er behov for at ændre gældende regler og retningslinier om sundhedspersonales og kommunale myndigheders muligheder for at gribe ind, hvis man bliver bekendt med, at en pige eller ung kvinde risikerer omskæring. Arbejdsgruppen afgav rapport i januar 2003.
Arbejdsgruppen finder, at der er behov for målrettet at informere de forskellige faggrupper om, hvad deres forpligtelser og handlemuligheder efter den gældende lovgivning er. Her tænkes særligt på pligten til at underrette de sociale myndigheder og brugen af sociale foranstaltninger.
Arbejdsgruppen konkluderer, at traditionen for omskæring ifølge oplysninger fra den kommunale sundhedstjeneste i København, Århus og Odense synes at være ved at blive brudt blandt somaliske efterkommere i Danmark, og at dette stemmer overens med erfaringer fra andre lande. Arbejdsgruppen finder, at den fremtidige indsats vedrørende forebyggelse bør tage udgangspunkt i dette forhold.
Arbejdsgruppen foreslår på den baggrund, at der udarbejdes en pjece til sundheds-, skole- og øvrigt pædagogisk personale, der opfordrer til opmærksomhed på området, herunder opmærksomhed om eventuelle konkrete faresignaler, f.eks. i forbindelse med rejseplaner mv. vedrørende ture til hjemlandet. Endvidere foreslås en forstærket oplysningsindsats over for befolkningsgrupper her i landet, som har tradition for omskæring. Formålet hermed bør være at bistå, styrke og udbygge de eksisterende lokalgrupper og netværk mod omskæring. Arbejdsgruppen foreslår også, at Undervisningsministeriets pædagogiske konsulenter for de frie grundskoler kontakter skoler med somaliske elever og vejleder skolens personale om temaet. Endelig anbefales det, at information om omskæring bl.a. lægges på hjemmesiden Kvinde Finfo.
Socialministeren har i lyset af arbejdsgruppens anbefalinger indbudt relevante aktører til en drøftelse om den fremtidige indsats på området.
Med henblik på, at de forskellige høringsparters bemærkninger kan indgå i overvejelserne om oplysningsarbejdet på området, har Justitsministeriet sendt kopi af høringssvarene til Socialministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet og Integrationsministeriet til brug for disse ministeriers videre drøftelser om den fremtidige forebyggende indsats på området.
Foreningen af Politimestre i Danmark bemærker, at den praktiske gennemførelse af straffesager om omskæring i udlandet vil indeholde store bevis- og efterforskningsmæssige problemer, og at antallet af sager, der fører til tiltalerejsning og domfældelse, derfor må forventes at blive ganske lille. Samme bevis- og efterforskningsmæssige problemer gør sig gældende i relation til den foreslåede regel om forældelse, og den lange forældelsesfrist kan risikere at føre til "kvaksalverifødsler", når den omskårne kvinde skal føde, fordi kvinden ikke ønsker at angive sine forældre.
Som anført under pkt. 4.2. og 4.4. i de almindelige bemærkninger til lovforslaget, må det forventes, at der ofte vil kunne være bevismæssige problemer i straffesager om omskæring af kvinder foretaget i udlandet, bl.a. fordi den fornødne oplysning af sagerne i en række tilfælde vil afhænge af bistand fra politiet i det land, hvor omskæringen er foretaget, og hvor forholdet ikke er strafbart. De bevismæssige problemer vil i sagens natur være større, hvis sagen først rejses flere år efter, at forholdet er begået.
For så vidt angår den foreslåede ændring af forældelsesfristen skal Justitsministeriet bemærke, at det i praksis kan være meget vanskeligt for det pågældende barn at tage initiativ til, at der bliver rejst straffesag mod f.eks. forældre eller andre nære slægtninge. Den foreslåede ændring indebærer, at den omskårne pige har mulighed for at indgive anmeldelse til politiet, når hun er blevet myndig, uden at sagen i mellemtiden er blevet forældet. Det må imidlertid antages at være forbundet med væsentlige bevismæssige problemer at føre en straffesag om kvindelig omskæring mange år efter, at forholdet er begået, og det er derfor næppe sandsynligt, at en sådan sag kan gennemføres, hvis den forurettede ikke ønsker at medvirke aktivt hertil.
Politidirektøren i København bemærker, at kriteriet "bosat i den danske stat" kan give anledning til en vis tvivl. Samtidig anføres, at det i praksis af bevismæssige grunde vil kunne være vanskeligt at gennemføre en straffesag om omskæring af kvinder. Således må bl.a. forventes, at den forurettede ikke vil blive pålagt at vidne i retten, hvis den pågældende påberåber sig vidnefritagelsesgrunden i retsplejelovens § 171, stk. 1, om, at en parts nærmeste ikke har pligt til at vidne. Det kan endvidere være problematisk at opnå forældremyndighedsindehaverens samtykke til, at barnet kan lægeundersøges.
Som anført under pkt. 4.2. i de almindelige bemærkninger til lovforslaget, er Justitsministeriet enig i, at kriteriet "bosat i den danske stat" kan give anledning til en vis tvivl. Justitsministeriet finder imidlertid, at dette generelle spørgsmål om afgrænsningen af den personkreds, hvis handlinger i udlandet er eller bør være omfattet af dansk straffemyndighed efter bestemmelsen i straffelovens § 7, bør afklares i forbindelse med Jurisdiktionsudvalgets generelle overvejelser om straffelovens bestemmelser om straffemyndighed. Det bemærkes, at Jurisdiktionsudvalget i dets udtalelse ligeledes har anført, at der er tale om et generelt spørgsmål, som der efter udvalgets opfattelse ikke er grundlag for at regulere nærmere i forbindelse med det foreliggende lovforslag, som alene indeholder en begrænset ændring af jurisdiktionsreglerne.
Der henvises i øvrigt til bemærkningerne ovenfor til høringssvaret fra Foreningen af Politimestre i Danmark.
Børnerådet bemærker, at det i de fleste sager ikke vil give mening at give pigens forældre en ubetinget fængselsstraf, da dette vil straffe pigen dobbelt. Børnerådet foreslår således, at de personlige hensyn til den omskårne pige varetages gennem strafudmålingen, således at forældrene, hvis den konkrete situation taler for det, i første omgang får en betinget fængselsstraf.
Det vil være op til domstolene i forbindelse med strafudmålingen at afgøre, hvilken straf der konkret skal udmåles for en overtrædelse af den foreslåede bestemmelse i § 245 a. Justitsministeriet finder dog anledning til at bemærke, at kvindelig omskæring er et særdeles alvorligt indgreb over for den omskårne pige, og det må som udgangspunkt antages, at en betinget fængselsstraf ikke vil kunne komme på tale over for den, som har foretaget eller medvirket til at foretage et sådant lemlæstende indgreb.
Dokumentations- og Rådgivningscenteret om racediskrimination opfordrer til, at der sker en samtidig ændring af udlændingeloven, der giver piger/kvinder, der ikke er omskåret, ret til at søge og opnå asyl i Danmark, hvis de i forbindelse med deres asylansøgning i Danmark eller ved en eventuel udvisning/inddragelse af opholdstilladelsen giver udtryk for frygt for at blive udsat for denne form for kønsspecifik forfølgelse ved en tilbagevenden til hjemlandet.
Justitsministeriet har anmodet Integrationsministeriet om en udtalelse.
Integrationsministeriet har oplyst følgende:
"Integrationsministeriet skal hertil samlet bemærke, at der også efter ændringen ved lov nr. 365 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere love (Afskaffelse af de facto-flygtningebegrebet, effektivisering af asylsagsbehandlingen, skærpede betingelser for meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse og stramning af betingelserne for familiesammenføring m.v.) kan meddeles asyl i sager, hvori det må lægges til grund, at en kvindelig asylansøger ved en tilbagevenden til hjemlandet er i en konkret og aktuel risiko for at blive udsat for omskæring, og hvori det må antages, at hjemlandets myndigheder ikke kan eller vil beskytte den pågældende herimod.
Integrationsministeriet skal således henvise til, at der i forbindelse med afskaffelsen af de facto-flygtningebegrebet er indført en ny opholdstilladelse med beskyttelsesstatus til de asylansøgere, der ved en tilbagevenden til deres hjemland risikerer dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, og som således har krav på beskyttelse efter de internationale konventioner, som Danmark har tiltrådt.
Af forarbejderne til lov nr. 365 af 6. juni 2002 fremgår det bl.a., at bestemmelsen om opholdstilladelse med beskyttelsesstatus er udformet i overensstemmelse med de relevante konventionsbestemmelser, herunder navnlig Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 3 og tillægsprotokol nr. 6 til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention samt artikel 3 i FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Det fremgår af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 3, at ingen person må underkastes tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Det antages i praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (Domstolen), at bestemmelsen i artikel 3 er absolut, og at den indebærer, at en udlænding ikke må udsendes til tortur eller anden umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf i et andet land.
Det fremgår endvidere af forarbejderne til lov nr. 365 af 6. juni 2002, at det forudsættes, at udlændingemyndighederne ved anvendelsen af bestemmelsen efterlever Domstolens praksis på området. Udlændingemyndighederne skal således foretage en konkret og individuel vurdering i hver enkelt sag, hvor relevant praksis fra navnlig Domstolen inddrages. Der skal være en underbygget grund til at antage, at den enkelte udlænding i tilfælde af udsendelse vil blive udsat for en reel risiko for at blive underkastet en behandling i modtagerstaten, der er i strid med konventionens artikel 3.
I forarbejderne henvises der endvidere til, at efter Domstolens praksis i henhold til konventionens artikel 3 skal der foreligge en risiko for mishandling af en vis grovhed, for at det vil være i strid med bestemmelsen at udsende en udlænding tvangsmæssigt af landet. Der foreligger imidlertid ikke en fast standard for, hvornår dette vil være tilfældet. Det følger således af Domstolens praksis, at vurderingen af, om en behandling er af en sådan grovhed, at den er omfattet af artikel 3, afhænger af alle sagens omstændigheder – f.eks. karakteren af mishandlingen, den sammenhæng i hvilken mishandlingen foretages, måden og metoden for dens udøvelse, varigheden af mishandlingen, dens fysiske og psykiske virkninger og – i nogle tilfælde – offerets køn, alder og helbredstilstand.
Det fremgår ligeledes af forarbejderne, at efter Domstolens praksis finder konventionens artikel 3 anvendelse i tilfælde, hvor en udlænding risikerer at blive udsat for tortur eller anden umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, hvad enten risikoen stammer fra myndighederne i det land, som den pågældende påtænkes udsendt til, eller fra privatpersoner, som myndighederne i det pågældende land ikke er i stand til at beskytte udlændingen imod. Det følger således af Domstolens praksis, at faren for at blive udsat for behandling i strid med artikel 3 også kan stamme fra personer eller grupper af personer, der ikke repræsenterer staten. Det må dog i sådanne tilfælde godtgøres, at der foreligger en reel risiko for, at myndighederne i det pågældende land ikke er i stand til at yde udlændingen tilstrækkelig beskyttelse.
Integrationsministeriet skal endvidere bemærke, at muligheden for at søge asyl, hvis der er en konkret og aktuel risiko for, at en kvinde vil blive udsat for omskæring ved en tilbagevenden til hjemlandet, også består for udlændinge, der har fået inddraget en opholdstilladelse."
Rådet for Etniske Minoriteter bemærker, at forældre til en omskåren pige til enhver tid vil kunne hævde, at de ikke har truffet aftale med slægtninge i hjemlandet om omskæringen. Det vil derfor i praksis være vanskeligt at gennemføre en straffesag og fremskaffe de nødvendige beviser. Det er derfor Rådets holdning, at forældrene skal straffes, hvis deres datter bliver omskåret under ferieophold i hjemlandet, uanset om de har aftalt det eller ej.
Som anført ovenfor, må det forventes, at der ofte vil være bevismæssige vanskeligheder forbundet med at føre en straffesag om kvindelig omskæring foretaget i udlandet. Justitsministeriet finder imidlertid ikke grundlag for i forbindelse med sager om kvindelig omskæring af fravige det grundlæggende strafferetlige princip om, at anklagemyndigheden har bevisbyrden for tiltaltes skyld. Det er derfor en betingelse for at pålægge forældrene til en omskåren pige et strafansvar, at anklagemyndigheden kan bevise, at forældrene har foretaget eller på strafbar måde medvirket til omskæringen.
Til brug ved behandlingen af forslag til lov om ændring af straffeloven og udlændingeloven (Kvindelig omskæring) (L 183) vedlægges i 5 eksemplarer en kommenteret høringsoversigt og kopi af de modtagne høringssvar.
/