PDF udgave (133 KB) Modtaget via elektronisk post. Der tages forbehold for evt. fejl. Uddannelsesudvalget (B 201 - bilag 2) (Offentligt) Notat vedrørende B 201 Forslag til folketingsbeslutning om forbud mod at bære kulturbestemt hovedbeklædning 1. Baggrund Institut for Menneskerettigheder er af beskæftigelsesministeren blevet anmodet om en kommentar til B 201, Forslag til folketingsbeslutning om forbud mod at bære kulturbestemt hovedbeklædning, som fremsat af Louise Frevert (DF) m.fl. den 29. april 2004. 2. Konkrete problemstillinger Det fremsatte forslag indeholder et forbud mod at bære kulturbestemt tørklæde, hvilket efter bemærkningerne til forslaget omfatter såvel tørklæde som anden hovedbeklædning, der bæres af traditionshensyn, politiske hensyn og religiøse hensyn. En begrænsning i adgangen til at manifestere sin religion i form af brug af tørklæde udgør som udgangspunkt et indgreb i den religionsfrihed, der er fastlagt i den danske grundlov, den  europæiske menneskerettighedskonvention og FN´s konvention om civile og politiske rettigheder. Beskyttelse af borgere, der af religiøse eller andre grunde ønsker at bære tørklæde, findes i dansk ret endvidere i Lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet, som medvirker til gennemførelse af FN´s konvention om bekæmpelse af alle former for racediskrimination. I det følgende redegøres kort for det beskyttelsesområde, der følger af religionsfriheden og diskriminationsforbudet, og for de muligheder, som både grundloven og menneskeretten indeholder for så vidt angår statens legitime begrænsning af friheden til at manifestere sin religion og adgang til af foretage lovlig forskelsbehandling. Notatet er inddelt i tre dele, der behandler de menneskeretlige emner, som beslutningsforslaget giver anledning til. Under 2.1.behandles forbudet mod religiøst betinget tørklæde eller anden hovedbeklædning i lyset af religionsfriheden. I afsnit 2.2. behandles den diskriminerende effekt at fritage kristne og jødiske hovedbeklædninger fra forbudet. I afsnit 2.3. belyses forslagets konsekvenser i forhold til forskelsbehandling på arbejdsmarkedet. Under hvert afsnit redegøres for dansk ret og menneskeretten, ligesom forslaget vurderes i lyset heraf. 2.1. Forbudet mod religiøst betinget tørklæde eller anden hovedbeklædning. 2.1.1. Grundloven
- 1 - Retten til religionsfrihed er fastlagt i den danske grundlovs § 67, som lyder: ”Borgerne har ret til at forene sig i samfund for at dyrke Gud på den måde, der stemmer med deres overbevisning, dog at intet læres eller foretages, som strider mod sædeligheden eller den offentlige orden”. Bestemmelsen stadfæster religionsfrihedens princip, dvs. retten til frit at praktisere sin religion. Anvendelsesområdet for § 67 er religionens manifeste praksis, således som den udtrykkes gennem handlinger og ritualer samt andre udadvendte konsekvenser af troen.1 Brug af religiøst betinget hovedbeklædning må anses at nyde beskyttelse som en sådan udadvendt konsekvens af troen. Denne materielle beskyttelse af foranstaltninger og handlinger, der knytter sig til gudsdyrkelse, kan alene begrænses af hensyn til sædeligheden og den offentlige orden. Det er antaget i litteraturen, at en afskæring af beskyttelsen med henvisning til almindelige moralprincipper næppe i dag kan ske med henvisning til § 67.2 Heller ikke et trossamfunds lærersætningers farlighed eller skadelighed udgør et tilstrækkeligt grundlag for at gøre indgreb, med mindre de strider mod ”de til den offentlige ordens betryggelse givne love”.3 Der ses ikke i øvrigt fortolkningsbidrag, der nærmere fastlægger indholdet af indgrebsbetingelserne sædelighed og offentlige orden.   2.1.2. Menneskeretten Inden for menneskeretten er religionsfriheden beskyttet i FN´s konvention om civile og politiske rettigheder (CCPR) art. 18 og den europæiske menneskerettighedskonvention (EMRK) art. 9. CCPR art. 18 lyder: ”Enhver har ret til at tænke frit, til samvittigheds- og religionsfrihed; denne ret omfatter frihed til at skifte religion eller overbevisning såvel som frihed til enten alene eller sammen med andre, offentligt eller privat, at udøve sin religion eller overbevisning gennem gudstjeneste, undervisning, religiøse skikke og overholdelse af religiøse forskrifter.” EMRK art. 9 har følgende ordlyd: ”Enhver har ret til at tænke frit og til samvittigheds- og religionsfrihed; denne ret omfatter frihed til at skifte religion eller tro samt frihed til enten alene eller sammen med andre, offentligt eller privat, at udøve sin religion eller tro gennem gudstjeneste, undervisning, andagt og overholdelse af religiøse skikke” Retten til religionsfrihed er fundamental4 og tæt forbundet med den enkelte borgers ret til respekt for sin værdighed. At retten til religionsfrihed har en absolut karakter, er understreget i CCPR art. 4, stk. 2, som fastslår at 2 (Løbenr. 20319)
- 2 - art. 18 er ufravigelig. Det bevirker, at bestemmelsen ikke kan fraviges i tilfælde af en offentlig faretilstand, fx krig, der truer nationens sikkerhed. Ved både EMRK art. 9, stk. 2, og CCPR art. 18, stk. 3 er beskyttelsen af den del af religions-friheden, der angår retten til at manifestere sin religion gennem brug af religiøse symboler, herunder fx tørklæde eller anden hovedbeklædning, forskrifter, skikke m.v. gjort relativ.   Adgangen til at begrænse trosudøvelsen er reguleret ved CCPR art. 18, stk. 3 og EMRK art. 9, stk. 2. Sidstnævnte lyder: ”Frihed til at udøve sin religion eller tro skal kunne underkastes sådanne begrænsninger, som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den offentlige tryghed, for at beskytte den offentlige orden, sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder”.   Den relative beskyttelse bevirker, at beskyttelsen af religionsudøvelsen kan begrænses, hvis indgrebet er nødvendigt og proportionalt, og er fastsat ved lov.5 Opfyldelse af nødvendighedskravet forudsætter at staten kan påvise, at der med indgrebet opnås en ”fair balance” mellem borgerens rettigheder og samfundets modstående interesse i at begrænse vedkommende i nydelsen af sin rettighed. Et indgreb skal kunne anses som begrundet i et påtrængende samfundsmæssigt behov.6 Heri ligger, at det ikke er tilstrækkeligt, at indgrebet er nyttigt, rimeligt og ønskeligt, eller fremstår som resultatet af et rimeligt og forsigtig skøn, udøvet i god tro. Omvendt kræver det ikke, at indgrebet er uomgængeligt nødvendigt.7  Domstolen har udtrykt, at indgrebet må være ”justified in principle – that is, whether the reasons adduced to justify them appear “relevant and sufficient” and are proportionate to the legitimate aim pursued”.8 Proportionalitetskravet indebærer, at det middel, der bringes i anvendelse skal være det mindre indgribende af flere muligheder, og stå i et rimeligt forhold til det mål, som søges opnået. Den standard, der anvendes ved disse vurderinger, søger at sammenstille en fælles europæisk og demokratisk standard. Den fremstår hermed som modvægt til den nationale standard, som staterne bruger i forbindelse med udøvelse af deres skønsmargin, dvs. det råderum indenfor hvilket staten kan afgøre, om et indgreb efter en national målestok er nødvendigt.     Proportionalitetskravet efter CCPR art. 18, stk. 3 er løsrevet fra den fælles, demokratiske minimumsstandard, og fremstår alene som et krav om proportionalitet i den konkrete sag.   Det er ikke enhver handling, der er båret af religiøse motiver eller udøves på religiøs baggrund, der kan karakteriseres som religionsudøvelse indenfor EMRK art. 9 og CCPR art. 18. Det er således fastslået af EMD, at handlingen skal være udtryk for en flerhed af agerendes sammenhængende syn på fundamentale problemer, og at det er denne bagvedliggende religiøse opfattelse, der faktisk skal komme til udtryk ved den konkrete manifestation.9 3 (Løbenr. 20319)
- 3 - En tilsvarende generel kvalificering af manifestationsbegrebet findes ikke i praksis og fortolknings-bidrag fra Menneskerettighedskomitéen. Sidstnævnte præciserer dog indholdet af de i bestemmelsen indeholdte former for religionsudøvelse, nemlig gudsdyrkelse, udførelse af rituelle handlinger, overholdelse af religiøse sædvaner samt undervisning.10 I relation til religiøse sædvaner, er det i litteraturen antaget, at disse kun er omfattet, hvis de er ”obviously related to a religious conviction”. 11 Samme forfatter antager, at ”every manifestation of a religious belief or non-religious conviction going beyond the purely private sphere is protected by art. 18 (1) within the scope of permissible limitations under art. 18 (3)”12 Hermed henregnes den del af det religiøse liv, der kommer til udtryk uden for den private sphere, til den aktive religionsfrihed. Denne omfatter såvel udøvelse som ”to live one´s life in accordance with it”13 og afgrænses således fra den passive religionsfrihed, som da kan anses at dække den indre overbevisning.14 Den europæiske menneskerettighedsdomstol har i en enkelt sag haft lejlighed til at vurdere, om et forbud mod at bære tørklæde var foreneligt med religionsfriheden. I sagen Dalab v.Schweiz15 konkluderede domstolen, at et indgreb i religionsfriheden i form af at forbyde den pågældende lærers brug af tørklæde på skolen var legitimeret ved samfundsinteressen i lighed og ikke-diskrimination, samt i hensynet til, at elever i alderen 4-8  er letpåvirkelige elever. 2.1.3. Instituttets vurdering Det er instituttets opfattelse at det foreslåede forbud, trods brug af termen ”kulturbestemt”, tilsigter at begrænse tørklæder og anden hovedbeklædning, hvis brug er betinget af religion, særligt islam.      En sådan begrænsning i adgangen til at give udtryk for sin religion udgør et indgreb i religions-friheden. For at kunne anses som et legitimt indgreb, skal de ovenfor skitserede betingelser være opfyldt, d.v.s. at der skal være lovhjemmel til indgrebet, det skal følge et lovligt formål og samtidig være nødvendigt og proportionalt. Resultatet i den ovenfor nævnte Dahlab-sag kan efter instituttets vurdering ikke overføres direkte til en dansk sammenhæng. Schweiz er karakteriseret ved at være et sekulært system, hvor stat og religion er skarpt adskilt, og hvor religionsudøvelse er henvist til den private sfære. En konsekvens af dette er, at det offentlige rum skal friholdes for religiøse udtryk, herunder fx brug af hovedbeklædning. En tilsvarende opfattelse af forholdet mellem stat og religionen hersker i Frankrig.    I Danmark er forholdet et andet pg.a. kristendommens status som statsreligion. Såvel grundloven som traditionen tilsiger derfor i en dansk sammenhæng, at borgerne har ret til at give udtryk for deres religion i både det private og det offentlige rum. Der er derfor instituttets opfattelse, at der ikke på baggrund af gældende dansk ret kan udstedes et forbud mod at udtrykke sin religion, der har generel karakter. 4 (Løbenr. 20319)
- 4 - Vurderingen af, hvorvidt et forbud mod offentligt ansattes brug af tørklæde i arbejdstiden, må som konsekvens heraf tage afsæt i, at hovedbeklædning kun kan mødes med forbud, hvis det i den konkrete sammenhæng er rimeligt og proportionalt. En lærer kan fx møde med krav om forbud mod at bære tørklæde, hvis det strider mod skolens formål og hvis det anses at påvirke børnene på en måde og i en udstrækning, hvor de ikke kan eller har mulighed for at vælge påvirkningen fra. Omvendt vil en plejer ikke kunne mødes med samme krav, hvis tørklædet ikke må vurderes at have betydning for vedkommendes udfyldelse af sin funktion.    Hvis andre midler kan bringes i anvendelse, som virker mindre indgribende på den person, der bærer tørklædet skal dette vælges. Det kan fx være at udstyre en medarbejder med et tørklæde, der passer til den øvrige arbejdsbeklædning. Se nærmere herom nedenfor under 2.3.1. 2.2 Fritagelse af hovedbeklædningsgenstande betinget af den kristne-jødiske kultur Forslagets forbud mod brug af hovedbeklædningsgenstande omfatter efter bemærkninger alene  typer af hovedbeklædning, der falder uden for den kristne-jødiske kultur. Hovedbeklædning, der bæres af jøder og katolikker er dermed ikke dækket af forbudet, ligesom mindre smykker fritages, dog under betingelse af, at de ikke virker stødende på andre. Forbudet lægger dermed op til forskelsbehandling af borgere på grund af deres tro. Både grundloven og menneskeretten indeholder forbud herimod. Disse belyses i det følgende. 2.2.1. Dansk ret Dansk ret indeholder i Grundlovens § 70 en bestemmelse om, at ”Ingen kan på grund af sin trosbekendelse eller afstamning berøves adgang til den fulde nydelse af borgerlige og politiske rettigheder eller unddrage sig opfyldelsen af nogen almindelig borgerpligt.” Bestemmelsen anses som religionsfrihedens hovedbestemmelse og er formuleret som et diskriminationsforbud, der fremhæver troen som forbudt diskriminationsgrund. Bestemmelsens brug af formuleringen ”fulde nydelse” er fortolket sådan, at beskyttelsen omfatter et videregående ligebehandlingskrav eller opstiller en lighedsgrundsætning. Kravet om ligebehandling uanset trosbekendelse gælder ved udformning af lovgivning og administrative forskrifter, mens lighedsprincippet finder anvendelse, hvor der enten direkte eller indirekte diskrimineres på grund trosbekendelse. Det sidste betyder, at fx lovgivning, der har den virkning, at den medfører forskelsbehandling på grund af trosbekendelse, må anses for diskriminerende.16 Det er anført i nyere litteratur, at bestemmelsen ud fra en nutidig forståelse, bør indebære, at den 5 (Løbenr. 20319)
- 5 - fortolkes og anvendes som udtryk for en lighedsgrundsætning eller et egentligt ligebehandlingskrav. Herved vil den kunne anvendes i en samfundsmæssig kontekst, der er karakteriseret ved, at det danske samfund i stigende grad vil skulle rumme religiøse opfattelser af forskellig karakter.17 2.2.2. Menneskeretten Beskyttelsen af religionsfriheden finder derudover udtryk gennem menneskerettens forbud mod diskrimination. Et sådant forbud er indeholdt i CCPR art. 2, stk. 1, og stk. 26 samt EMRK art. 14, der blandt andet beskytter mod diskrimination på grund af religion. Bestemmelserne fastslår, at staterne skal sikre, at menneskerettighederne eller lovgivningen generelt skal kunne nydes af enhver uden forskelsbehandling på grund af køn, race, hudfarve, sprog, religion, politisk eller anden overbevisning, national eller social oprindelse, tilhørighed til et nationalt mindretal, fødsel eller andet forhold. I forhold til den grundlovsbestemte statsreligion i Danmark og folkekirkens funktion i det danske samfund, medfører den menneskeretlige religionsfrihed, at staten har en forpligtelse til at påse, at ordningen ikke har negative konsekvenser for borgere, der tilhører andre trossamfund. Menneskerettighedskomitéen har i et fortolkningsbidrag til CCPR art. 18 anført herom:18 ”The fact that a religion is recognized as a state religion or that it is established as official or traditional or that its followers comprise the majority or the population, shall not result in any impairment of the enjoyment of any of the rights under the Covenant, including art. 18 and 27, nor in any discrimination against adherents to other religions or non-believers.” Udgangspunktet i forbudet mod diskrimination er, at ”det lige skal behandles lige”. Forbudet finder derfor som udgangspunkt alene anvendelse i sammenlignelige situationer. Situationerne behøver ikke at være identiske, men der skal være tale om personer, som er i ”lignende situationer”.19 EMD har herudover fastslået, at det tillige kan være i strid med artikel 14 at undlade at forskelsbehandle ”persons whose situations are significantly different.20 Det er ikke i strid med diskriminationsforbudet at udøve forskelsbehandling på grund af religion, hvis forskelsbehandlingen har en objektiv og en rimelig begrundelse. Dette anses for at være tilfældet, hvis forskelsbehandlingen forfølger et lovligt formål og er proportional. Proportionalitetskravet er tæt forbundet med den proportionalitetsvurdering, der foretages i forbindelse med anvendelse af undtagelsesbestemmelserne i EMRK art. 8-11, herunder art. 9, stk. 2.21 Ifølge  domstolens  praksis  er  medlemsstaterne  som  udgangspunkt  efterladt  en  vis  skønsmargin  ved vurderingen  af,  i  hvilket  omfang  forskelsbehandling  i  lignende  situationer  kan  retfærdiggøres  i 6 (Løbenr. 20319)
- 6 - overensstemmelse med EMRK artikel 14.22 Domstolens prøvelse af, om den enkelte medlemsstat har udøvet  forskelsbehandling  i  strid  med  artikel  14,  påvirkes  imidlertid  af  de  grunde,  der forskelsbehandles på grundlag af. Ifølge Domstolens praksis skal der særligt tungvejende hensyn til for at måtte forskelsbehandle på grund af køn, race, at være barn født uden for ægteskab, nationalitet, seksuel orientering og religion.23 Hvis der forskelsbehandles på grundlag heraf, foretager Domstolen som  udgangspunkt  en  mere  intensiv  prøvelse  af,  om  forskelsbehandlingen  kan  retfærdiggøres. Forskelsbehandling på grund af religion fører således i praksis som udgangspunkt til en indskrænkning af den enkelte medlemsstats skønsmargin til fordel for en mere restriktiv vurdering af tilstedeværelsen af proportionalitet. 2.2.3. Instituttets vurdering Forbudet introducerer en forskelsbehandling, der tager afsæt i etnicitet og religion. Hvis en sådan forskelsbehandling skal kunne anses for lovlig, må den opfylde saglighedskravet om objektiv og rimelig begrundelse og dermed fremstå som proportional. Det fremgår af bemærkningerne til beslutningsforslaget, at ”specielt tørklæder, er blevet et stigende problem, der virker stødende på mange almindelige mennesker” og at ”Et forbud ….vil være en hjælp og en håndsrækning til de mange muslimske piger, der ønsker at blive velintegrerede i det danske samfund”. For så vidt angår det første argument, er det instituttets opfattelse, at oplevelsen af, at en hovedbeklædning virker stødende, ikke kan opfylde saglighedskravet. Det er således uklart, hvad der ligger i begrebet stødende, ligesom den persongruppe, der anses at påvirkes i negativ retning  af hovedbeklædning, er løst defineret som ”almindelige mennesker”. Som det fremgår at afsnit 2.2.1. kan almindelige moralprincipper ikke føre til tilsidesættelse af den grundlovsbestemte religionsfrihed. Sådanne principper bør derfor efter instituttets vurdering heller ikke kunne danne grundlag for at udøve diskrimination. Dette må særligt gælde, hvor en opfattelse i dele af befolkningen ikke er forankret som et almindeligt anerkendt princip eller en almindeligt gældende norm.     Hensynet til de muslimske pigers integration må efter instituttets opfattelse vurderes i lyset af, at der blandt muslimske piger er mange, der ønsker at følge den religiøse eller kulturelle norm om at bære tørklæde. Tørklædet opleves således ikke af alle som en hindring for integration eller udøvelse af selvbestemmelsesret. Der kan derfor ikke umiddelbart konstateres et generelt beskyttelsesbehov, der alene og mest hensigtsmæssigt kan opfyldes ved lovgivning. På grund af mangfoldigheden i opfattelser indenfor den grupper af borgere, der anvender tørklæde, er det ligeledes vanskeligt at fastslå, at det er rimeligt og hensigtsmæssigt at ramme en stor gruppe af borgere med et forbud, når andre midler kan tages i brug overfor den grupper af muslimske piger, som føler det som en krænkelse af deres selvbestemmelsesret at bære tørklæde.   7 (Løbenr. 20319)
- 7 - 2.3. Forskelsbehandling på arbejdsmarkedet Af det fremlagte forslag fremgår, at forbudet skal gælde ansatte indenfor den offentlige sektor, herunder ”enhver offentlig ansat, der har kontakt med borgerne, f.eks. som dagplejer, pædagog, skolelærer i folkeskolen, underviser…., plejer…, sygeplejerske, bibliotekar, servicemedarbejder…og lign.”. Konsekvensen af et sådant forbud må forventes at være en begrænsning i adgangen til arbejdsmarkedet for personer med anden etnisk baggrund end dansk. En sådan begrænsning giver anledning til en type forskelsbehandling, som er forbudt – både i henhold til dansk intern ret og menneskeretten. 2.3.1. Dansk ret Lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet fastslår i § 2, stk. 1, at   arbejdsgiver må ikke forskelsbehandle lønmodtagere eller ansøgere til ledige stillinger ved ansættelse, afskedigelse, forflyttelse, forfremmelse eller med hensyn til løn- og arbejdsvilkår.” I § 1, stk. 1 er det fastslået, at forskelsbehandling skal forstås som ”..enhver direkte eller indirekte forskelsbehandling på grund af race, hudfarve, religion, politisk anskuelse, seksuel orientering eller national, social eller etnisk oprindelse.” Forskelsbehandlingsloven er relevant i denne sammenhæng, fordi et absolut tørklædeforbud for offentligt ansatte må forventes at have som konsekvens, at en større gruppe af borgere – i hovedsagen muslimske kvinder, der bærer tørklæde, men også fx mandlige sikher – vil være udelukket fra at søge ind på arbejdsmarkedet. De danske domstole har i to sager haft lejlighed til at vurdere en arbejdsgivers forbud mod brug af tørklæde i arbejdstiden. I den ene sag, fastslog landsretten, at Magasin´s afvisning af en praktikant med den begrundelse, at hendes brug af religiøst betinget tørklæde var i strid med beklædnings-vejledningen, ikke var sagligt begrundet og dermed udtryk for indirekte diskrimination.24 Det modsatte resultat nåede landsretten til i en mod Dansk Supermarked i december 2003, hvor en muslimsk pige blev afskediget med henvisning til, at hendes brug af tørklæde var i strid med virksomhedens beklædningsregulativ. Landsretten fastslog, at afskedigelsen var saglig begrundet, bl.a. med henvisning til, at ”den ønskede uniformering af personalet, tilsigter at de ansatte fremtræder på en neutral og ensartet måde og således alene som medarbejdere i Føtex over for kunderne.” I en række andre sager om brug af tørklæde på arbejdspladsen, som alle er blevet forligt, er der blevet lagt vægt på, om sikkerheds- og sundhedshensyn gjorde det påkrævet at forbyde tørklæde. Sagerne har alle ført til indførelse af et tørklæde, der er tilpasset arbejdsdragt eller uniform i udformning og farver. 8 (Løbenr. 20319)
- 8 - 2.3.2. Menneskeretten Forskelsbehandlingsloven gennemfører et forbud, som er fastsat i FN´s konvention om bekæmpelse af alle former for racediskrimination. Forpligtelse for staterne er bl.a. fastlagt i art. 2, stk.. 1, litra a), som lyder: ”Deltagerstaterne fordømmer racediskrimination og forpligter sig til ved alle egnede midler at føre en politik, der tager sigte på at afskaffe racediskrimination af enhver art og fremme forståelse mellem alle racer, og enhver deltagerstat: a) forpligter sig derfor til aldrig ved nogen handling at indlade sig på racediskrimination mod personer, persongrupper eller institutioner og til at sikre, at alle statslige og kommunale myndigheder og institutioner handler i overensstemmelse med denne forpligtelse; …” Af konventionens art. 1, stk. 1 fremgår, at diskriminationsforbudet omfatter ”..enhver forskelsbehandling, udelukkelse, begrænsning eller fortrinsstilling på grundlag af race, hudfarve, afstamning eller national eller etnisk oprindelse, hvis formål eller virkning er at ophæve eller svække den ligelige anerkendelse, nydelse eller udøvelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder på det politiske, økonomiske, sociale, kulturelle eller et hvilket som helst andet område af samfundslivet”.   Forbudet omfatter således både den direkte diskrimination, der finder udtryk i handlinger, og indirekte diskrimination, der fremstår som virkninger af tilsyneladende neutrale bestemmelser, betingelser eller praksis, men stiller personer af en bestemt race eller etnisk oprindelse ringere end andre borgere.   2.3.3. Instituttets vurdering    Et forbud mod at bære tørklæde som offentlig ansat må efter instituttets opfattelse anses at indebære en risiko for direkte forskelsbehandling og diskrimination, idet det er tydeligt efter bemærkningerne, at det er tiltænkt alene at ramme personer, med anden etnisk baggrund end dansk og anden religiøs baggrund end kristen eller jødisk. Forbudet medvirker endvidere til at opbygge barrierer for adgangen til at arbejde i den offentlige sektor, idet mange, særligt muslimske kvinder, faktisk vil være afskåret fra at søge ansættelse på en arbejdsplads, hvor de ikke må bære religiøst eller kulturelt betinget tørklæde. En sådan strukturel hindring for ansættelse af en gruppe borgere på en bestemt og markant del af arbejdsmarkedet er efter instituttets vurdering udtryk for indirekte diskrimination. Ved vurderingen af om en sådan diskrimination er sagligt begrundet og midlerne til at opnå målet er hensigtsmæssige og rimelige, må der tages afsæt i forslagets formål. Af det formål, som er opstillet for beslutningsforslaget, ses disse krav – efter instituttets opfattelse - ikke at være opfyldt, jfr. ovenfor 9 (Løbenr. 20319)
- 9 - under 2.2.3. Institut for Menneskerettigheder/Birgitte Kofod Olsen, 25. maj 2004. 10 (Løbenr. 20319)
- 10 - Folketingets Uddannelsesudvalg Christiansborg 1240 København K Vores sag 6600-0008 Vedlagt sendes i 5 eksemplarer besvarelse af spørgsmål nr.  1 af 19. maj 2004 fra Folketingets Uddannelsesudvalg. (B - bilag 1). Dette materiale er også sendt pr. e-post. Claus Hjort Frederiksen / Einar Edelberg 11 (Løbenr. 20319)
- 11 - Beskæftigelsesministerens besvarelse af spørgsmål nr. 1 af 19. maj 2004 fra Folketingets Uddannelsesudvalg (B 201 – bilag 1). Spørgsmål nr. 1: Maj 2004 Vores sag 6600-0008 Ministeren bedes indhente en kommentar til beslutningsforslaget fra Institut for Menneskerettigheder og tilsende udvalget dette. Svar: Jeg vedlægger Institut for Menneskerettigheders notat om B 201.
- 12 - 1 Se Henrik Zahle, red., Danmarks Riges Grundlov med Kommentarer, Djøf 1999, s. 321ff. 2 Ibid, s. 323, og modsat Alf Ross, Dansk Forfatningsret, bd. 2, 3. udg., 1980, s. 756. 3 Citatet stammer fra C.G:Holck, Den danske Statsforfatningsret II, 1869 og er gengivet i Anette Lund Hansen og Henrik Zahle, Rituel Slagtning og religionsfrihed, EU- og Menneskeret, 2, Maj 1998, s. 64.   4 Se EMD´s præmisser i sagen Kokkinakis 25.5.1993, para. 31 og 33.   5 Et eksempel på en sådan legitim begrænsning findes i EMD´s afvisningskendelse i  sagen Dahlab v. Schweitz, 15.02.2001, om forbud mod lærers brug af tørklæde under undervisning af 4-8 årige elever i en statsskole. 6 Se EMD 24 Handyside, der fastlagde den stadigt anvendte standard ”a pressing social need”. 7 Se Peer Lorenzen et al, EMRK med kommentarer, Djøf 2003, s. 55. 8Se The Sunday Times v. the United Kingdom (no. 2), 26.11.1991, para.50. 9 Se den Europæiske Menneskerettighedskommissions (EMK) afgørelse i sagen Arrowsmith 12.10.1978, hvortil EMD henviser i sagen Pretty 29.04.2002. 10 Se CCPR General Comment 22/1993, para. 4. 11 Se Manfred Nowak, CCPR commetary, Engel 1993, s. 321. 12 Se Manfred Nowak, CCPR Commentary, Engel 1993, s. 319. 13 Ibid, s. 318. 14 Se Peer Lorenzen et al, EMRK med kommentarer, Djøf 2003, s. 254.   15 Admissibilitetskendelse 15.02.2001. 16 Se Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 3, Menneskerettigheder, Chr. Ejlers´Forlag 1998, s. 147. 17 Se Henrik Zahle, red., Danmarks Riges Grundlov med kommentarer, Djøf 1999, s. 332. 18 Se CCPR General Comment 22, 30.07.93., paragraf 9. 19 Domstolen anvender udtrykket ”similar situations”, jf. f.eks. Rasmussen v. Denmark, 28.11.1984, pr. 40, eller udtrykket ”analogous situations”, jf. f.eks. Johnston and others v. Ireland, 18.12.1986,  pr. 60. 20 Thlimmenos v. Greece, 06.04.2000, pr. 44. 21 Arnardóttir, Oddný Mjöll, Equality and Non-Discrimination under the European Convention on Human Rights, Martinus Nijhoff Publishers, 2003, s. 47. 22 Se f.eks. Rasmussen v. Denmark, 28.11.1984, pr. 38, Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. UK, jf. note 20, pr. 73, Stubbings and Others v. UK, 22.10.1996, pr. 72. 23 Om Domstolens praksis herom se Dick, P. van og G.J.H. van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 1998, Kluwer Law International, s. 727-729, Arnardóttir, Oddný Mjöll, Equality and Non-Discrimination under the European Convention on Human Rights, Martinus Nijhoff Publishers, 2003, s. 141-155, Karon Monaghan, ”Limitations and Opportunities. A review of the likely Domestic Impact of Article 14” i European Human Rights Law Review, 2. Issue 2, 2001, s. 170-171 og Jonas Christoffersen, ”Højesterets prøvelse af folkeretlige diskriminationsforbud”, UfR 2002 B, s. 408. 24 U 2000.2350 Ø. 13 (Løbenr. 20319)