I. Resumé

II. Indledning, form�l, afgr�nsning og metode

B. Form�l

C. Afgr�nsning

D. Metode

III. Arbejdsgiverkontrol

B. Den udg�ende arbejdsgiverkontrol

C. Organiseringen af kontrolarbejdet

D. Gennemf�rsel af en udg�ende arbejdsgiverkontrol

IV. Afrapportering om arbejdsgiverkontrollens ressourceforbrug og omfang

B. Opg�relser af kontrolomfang

a. Perioden 1990-1994

b. Manglende datadisciplin i perioden 1995-1996

c. Fejlbeh�ftede indberetninger i perioden 1995-1996

d. Fejlbeh�ftet konvertering af data vedr�rende 1995 og 1996

e. Opg�relser af kontrollens omfang

f. Opg�relser over kontrolleret l�nsum og kontrollerede l�noplysningssedler

V. Planl�gning af kontrolarbejdet

B. Regionernes planl�gning

C. Udv�lgelseskriterier for arbejdsgiverkontrollen

VI. Udviklingstendenser i arbejdsgiverkontrollen

B. Rigsrevisionens unders�gelser

a. Ressourceforbrug

b. Told- og skatteregionernes ressourceindsats

c. Udviklingen i kontrollens omfang og resultater

d. Told- og skatteregionernes kontrold�kning

e. Sammenh�ng mellem ressourceindsats og kontrold�kning

f. Told- og skatteregionernes produktivitet

VII. Informationsudveksling mellem Told�Skat og kommunerne

a. Told�Skats edb-systemer til formidling af skatteoplysninger

b. Udarbejdelse af �rsopg�relser

c. Videreformidling af oplysninger fra arbejdsgiverkontrollen

d. Kommunernes anvendelse af kontroloplysningerne

B. Informationsudvekslingen effektivitet

a. Resultater fra budgetanalysen af Told�Skat

b. Rigsrevisionens unders�gelse af informationsudvekslingen

Statsrevisorernes afgivelsesbem�rkning

Bilag:

Beretning om Told�Skats arbejdsgiverkontrol

1. Beretningen behandler forhold vedr�rende arbejdsgiverkontrollen, der varetages af Told- og Skattestyrelsen og de 31 told- og skatteregioner, samlet ben�vnt Told�Skat. Arbejdsgiverkontrollen skal sikre en korrekt afregning af A-skat, arbejdsmarkedsbidrag og l�nsumsafgift for et samlet bel�b, der if�lge statsregnskabet for 1996 udgjorde ca. 292 mia. kr.

Ved den udg�ende arbejdsgiverkontrol blev der i den unders�gte periode konstateret fejl i virksomhedernes afregning med skattemyndighederne svarende til et samlet �rligt reguleringsbel�b i st�rrelsesordenen 100 mill. kr.

Sammenlignet med Told�Skats �vrige kontrolopgaver medf�rer arbejdsgiverkontrollen forholdsvis sm� reguleringer. Kontrollens form�l er imidlertid ikke kun at skabe reguleringer eller at opn� et ekstra skatteprovenu, men ogs� at virke pr�ventivt og sikre at skatter afregnes korrekt.

2. Hovedform�let med unders�gelsen har v�ret at vurdere told- og skatteregionernes planl�gning af og rapportering om arbejdsgiverkontrollen samt styrelsens overordnede styring og kontrol heraf, udviklingstendenserne vedr�rende omfanget af kontrollen og produktiviteten p� omr�det samt om regionernes orientering af kommunerne om oplysninger indhentet ved arbejdsgiverkontrollen indg�r i ligningen.

I unders�gelsen indg�r en vurdering af de registrerede oplysninger om arbejdsgiverkontrollens omfang og ressourceforbrug i Told�Skats edb-systemer. Det er desuden unders�gt, om Told�Skats planl�gning og tilrettel�ggelse af arbejdsgiverkontrollen er hensigtsm�ssig med hensyn til udv�lgelse af virksomheder til kontrol samt ressourceanvendelse. Udviklingstendenserne i Told�Skats kontrolindsats p� omr�det er analyseret med udgangspunkt i Told�Skats egne registreringer.

Informationsudvekslingen og samarbejdet mellem told- og skatteregionerne og de kommunale skatteforvaltninger er unders�gt for at vurdere, om ligningen p�virkes af, at opgaven med arbejdsgiverkontrollen involverer s�vel den statslige som den kommunale skatteforvaltning.

3. Virksomhederne har pligt til at indeholde A-skat og arbejdsmarkedsbidrag fra de ansattes l�nudbetalinger og skal efterf�lgende afregne med skattemyndighederne. Told- og skatteregionerne kontrollerer ved arbejdsgiverkontrollen, om virksomhederne overholder disse forpligtelser, og om oplysningerne er i overensstemmelse med de faktisk ud�vede aktiviteter. De kommunale ligningsmyndigheder kontrollerer, om den enkelte l�nmodtagers skatteans�ttelse er korrekt foretaget.

De kommunale skattemyndigheder har ikke hjemmel til at rette henvendelser til l�nmodtagernes arbejdsgivere i forbindelse med ligningen. Hvis den kommunale skattemyndighed i forbindelse med ligningen eller i anden forbindelse konstaterer forhold vedr�rende l�nmodtagere, hvor arbejdsgiveren tilsyneladende ikke har overholdt sine forpligtelser til at indeholde A-skat og/eller arbejdsmarkedsbidrag eller l�noplyse korrekt, skal der gives meddelelse til den ber�rte told- og skatteregion. Disse oplysninger indg�r i regionens samlede planl�gning af arbejdsgiverkontrollen.

4. Arbejdsgiverkontrollen best�r af en udg�ende og en administrativ del. De to kontrolformer skal samlet sikre, at b�de virksomhedernes afregninger af indeholdte bel�b og de �rlige l�noplysninger vedr�rende medarbejderne er fuldst�ndige og korrekte.

Unders�gelsen er afgr�nset til den udg�ende arbejdsgiverkontrol, dvs. den del af kontrolarbejdet, der vedr�rer en stedlig kontrolhandling hos indeholdelsespligtige virksomheder. Afgr�nsningen er foretaget under hensyn til, at opgaven med den udg�ende arbejdsgiverkontrol blev overf�rt fra kommunerne til staten i 1990 i forbindelse med oprettelsen af Told�Skat.

Unders�gelsen behandler s�ledes ikke den administrative arbejdsgiverkontrol, der bl.a. varetager opgaver vedr�rende kontrol af virksomhedernes rettidige indsendelse af redeg�relser for tilbageholdt A-skat og arbejdsmarkedsbidrag og indbetalingerne af de tilbageholdte bel�b.

5. Unders�gelsen bygger p� oplysninger fra Told�Skats edb-systemer, oplysninger og materiale modtaget fra styrelsen, interviews og sagsgennemgang i 6 told- og skatteregioner, en sp�rgeskemaunders�gelse gennemf�rt i samtlige 31 told- og skatteregioner samt en sp�rgeskemaunders�gelse vedr�rende 132 konkrete kontrolsager i 50 kommunale skatteforvaltninger. Desuden er inddraget oplysninger fra en budgetanalyse af Told�Skat udarbejdet i 1996-1997 i samarbejde mellem Skatteministeriets departement, Told- og Skattestyrelsen, Finansministeriets departement og �konomistyrelsen.

Sp�rgeskemaunders�gelsen i regionerne havde til form�l at fremskaffe oplysninger om ressourceforbrug og antallet af gennemf�rte kontroller, samt regionernes planl�gning, prioritering og organisering af arbejdsgiverkontrolopgaven. Sammen med besvarelserne blev regionerne bedt om at indsende eventuelle planopl�g for arbejdsgiverkontrolarbejdet. Dette materiale indgik sammen med besvarelsen af sp�rgeskemaerne i en vurdering af regionernes planl�gning

6. Rigsrevisionens unders�gelse viste, at Told�Skats system til opg�relse af ressourceforbrug, REKS-systemet, ikke muliggjorde en pr�cis specifikation af kontroller fordelt p� lovomr�der, fx A-skat, moms, selskabsskat eller milj�- og energiafgifter.

Dette skyldtes, at Told�Skat bevidst valgte at opdele registreringen af ressourceforbruget p� produktomr�der, og ikke p� lovomr�der. Produktomr�der var omr�der og produkter, hvor styrelsen havde s�rlig interesse i at f�lge udviklingen, og omfattede indtil 1996 ikke arbejdsgiverkontrollen. Den valgte registreringsform var if�lge styrelsen et resultat af den overordnede kontrolstrategi, hvor der blev fokuseret p� den samlede kontrolindsats, og hvor den centrale m�lfasts�ttelse var opn�ede reguleringsbel�b. Ressourceforbruget til arbejdsgiverkontrollen blev registreret under en r�kke forskellige produktomr�der, hvor det ikke var muligt s�rskilt at opg�re arbejdsgiverkontrollens andel af de registrerede ressourcer. Ved registreringen af ressourcer til samordnet kontrol (nu: integreret kontrol) blev ressourceforbruget heller ikke fordelt p� kontrollerede lovomr�der. Samordnede kontroller omfattede en virksomheds relationer til skattev�senet inden for flere lovomr�der.

I unders�gelsen blev opg�relsen af ressourceforbruget til arbejdsgiverkontrollen derfor baseret p� sk�nnede opg�relser fra regionerne, der blev indsamlet ved en sp�rgeskemaunders�gelse. Regionernes sk�n blev foretaget p� baggrund af registreringerne i REKS-systemet.

7. I beretning nr. 18/1994 om momskontrollen, gav Rigsrevisionen udtryk for, at det ville v�re hensigtsm�ssigt med en mere detaljeret opg�relse af ressourceforbruget i Told�Skat, s�ledes at det p� underomr�der af Told�Skats virksomhed blev muligt at f�lge produktivitetsudviklingen. Rigsrevisionen har bem�rket, at der i den nye fler�rsaftale indg�et i 1997 mellem Finansministeriet og Skatteministeriet om resultatkrav for Told�Skat i perioden 1998-2001 er opstillet krav om udarbejdelse af en handlingsplan for implementering af et system til m�ling af produktivitet for alle v�sentlige aktivitetsomr�der.

Rigsrevisionen har desuden bem�rket, at en arbejdsgruppe i Told�Skat om fastl�ggelse af fremtidige m�l og m�linger l�gger op til en mere detaljeret ressourceregistrering fra 1999, hvor ogs� individuel tidsregistrering er under overvejelse. Styrelsen har i �vrigt oplyst, at fra 1. januar 1998 vil tidsregistrering ske pr. lovomr�de i VK-systemet (virksomhedskontrolsystemet) vedr�rende kontroller, der omfatter moms, skat, A-skat og l�nsumsafgift. For samordnede kontroller, vil det s�ledes blive muligt at se et sk�nnet tidsforbrug pr. lovomr�de pr. gennemf�rt kontrol. Da der er tale om en integreret kontrol, vil det imidlertid ikke v�re muligt at m�le et n�jagtigt tidsforbrug til det enkelte lovomr�de.

Rigsrevisionen finder det v�sentligt, at Told�Skat f�r udarbejdet et system til fordeling af ressourceforbrug inden for produktomr�der og ved samordnede kontroller, s�ledes at det bliver muligt at vurdere hvor mange ressourcer, der er anvendt til kontrol af de enkelte lovomr�der. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at individuelle tidsregistreringer til dette form�l vil v�re hensigtsm�ssige og kan bidrage til mere pr�cise produktivitetsm�linger.

Rigsrevisionen finder det imidlertid uheldigt, at det ikke hidtil har v�ret muligt at vurdere udviklingen i ressourceforbruget til arbejdsgiverkontrollen.

8. Til brug for unders�gelsen skulle der bl.a. anvendes statistiske oplysninger fra Told�Skat vedr�rende omfanget af kontrollen. Det blev i denne forbindelse konstateret, at Told�Skats registreringer af oplysninger om kontrolomfang i perioden 1990-1994 var mangelfulde.

Rigsrevisionen finder det mindre tilfredsstillende, at det p� baggrund af Told�Skats registreringer ikke var muligt at danne sig et overblik over udviklingen i kontrollens omfang i denne periode, s�rligt i betragtning af at arbejdsgiverkontrollen var en ny opgave for Told�Skat fra maj 1990. Som f�lge af de mangelfulde registreringer m�tte Rigsrevisionen indskr�nke v�sentlige dele af unders�gelsen til perioden efter 1994.

Det blev endvidere konstateret, at styrelsens data vedr�rende 1995-1996 overvurderede omfanget af arbejdsgiverkontrollen betragteligt p� grund af manglende datadisciplin i told- og skatteregionerne og en fejlbeh�ftet konvertering i styrelsen af data fra et edb-system til et andet. Styrelsen blev p� denne baggrund anmodet om at foretage korrektion af datamaterialet.

9. Rigsrevisionen finder det n�dvendigt, at styrelsen p�ser, at regionerne udviser tilstr�kkelig omhyggelighed ved indrapportering til systemerne.

Skatteministeriet har oplyst, at det i december 1997 og januar 1998 p� ny vil blive indsk�rpet over for regionerne, at indrapporteringen skal v�re korrekt.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der har v�ret en mangelfuld kvalitetskontrol af de indrapporterede data. Rigsrevisionen finder usikkerheden ved opg�relsen af kontrolomfanget bet�nkelig set i lyset af, at antallet af kontroller skal benyttes som m�ltal i Skatteministeriets fler�rsaftale med Finansministeriet for perioden 1998-2001.

Det er samtidig Rigsrevisionens opfattelse, at styrelsen manglede et tilstr�kkeligt datagrundlag for en overv�gning og central vurdering af de enkelte regioners og den samlede indsats p� omr�det, herunder en vurdering af om regionernes v�gtning p� de forskellige kontrolomr�der var tilfredsstillende. Dette har efter Rigsrevisionens opfattelse sv�kket styrelsens mulighed for en overordnet styring af kontrolindsatsen p� omr�det.

Styrelsen var ikke enig i Rigsrevisionens bem�rkninger med hensyn til datagrundlaget til planl�gning og opf�lgning. Styrelsen henviste til, at den i efter�ret 1996 fandt datagrundlaget for �rene 1994-1996 tilstr�kkeligt til at vurdere regionernes hidtidige indsats og stille krav til en mere specifik indsats i 1997, og pegede i denne forbindelse p�, at if�lge REKS-systemet faldt antal kontroller, kontrolleret l�nsum samt antal kontrollerede l�nsedler i perioden. Styrelsen stillede p� dette grundlag krav til regionerne om, at antallet af arbejdsgiverkontroller i 1997 skulle op p� 1994-niveauet p� ca. 6.000.

Rigsrevisionen skal hertil bem�rke, at kontrolantallet, der blev anvendt som udgangspunkt for forhandlingerne med told- og skatteregionerne, var overvurderet, ligesom de �vrige forhold var beh�ftet med stor usikkerhed.

10. Rigsrevisionen unders�gelse omfattede en gennemgang af Told�Skats planl�gning af den udg�ende arbejdsgiverkontrol, herunder s�vel styrelsens overordnede styring og planl�gning som told- og skatteregionernes planl�gning af kontrolarbejdet. Det blev vurderet, om der ved planl�gningen skete dels en vurdering af v�sentlighed og risiko og dels en spredning af arbejdsgiverkontrollen p� forskellige brancher, problemfelter og virksomhedsformer.

Unders�gelsen viste, at styrelsen ikke havde fastlagt en overordnet strategi for den udg�ende arbejdsgiverkontrol. Regionerne har s�ledes en h�j grad af autonomi i tilrettel�ggelsen af kontrolarbejdet.

Unders�gelsen viste, at styrelsen i perioden 1994-1995 udmeldte to kontrolaktioner, der rettede sig specifikt mod arbejdsgiverkontrollen. Styrelsen strammede styringen af regionernes deltagelse i forbindelse med den anden af disse kontrolaktioner, idet det blev forudsat, at omfanget af regionernes kontrol stod i forhold til kontrolgrundlaget i den enkelte region.

Rigsrevisionen ser styrelsens kontrolaktioner som et skridt i retning af at forbedre arbejdsgiverkontrollens effektivitet i regionerne. Dels medvirker kontrolaktionerne til, at kontrollens pr�ventive m�ls�tning bliver opfyldt, dels opsamles viden til brug i kontrolarbejdet.

Rigsrevisionen har tillige bem�rket, at styrelsen i 1997 for hver region udmeldte et m�ltal for antallet af arbejdsgiverkontroller. Rigsrevisionen finder, at dette er et skridt i retning af at sikre en st�rre regional ensartethed i arbejdsgiverkontrollen.

Det er dog Rigsrevisionens opfattelse, at planl�gningen af kontrolarbejdet hidtil har v�ret for sn�vert rettet mod provenum�ssige hensyn og ikke mod pr�ventive og retssikkerhedsm�ssige hensyn.

11. Told�Skat nedsatte i 1996 et kontrolstrategiudvalg, som fik til opgave at overveje udformningen af en kontrolstrategi, der skulle tage s�vel provenum�ssige som pr�ventive og retssikkerhedsm�ssige hensyn. Rigsrevisionen bem�rkede herom i et notat af 6. maj 1997 til statsrevisorerne om den fortsatte udvikling i sagen om momskontrollen, jf. Endelig bet�nkning over statsregnskabet for 1995, at de initiativer, der var beskrevet i en delrapport fra udvalget, var hensigtsm�ssige i retning af at forlade den hidtidige fokusering p� reguleringernes st�rrelse. I den nye fler�rsaftale mellem Skatteministeriet og Finansministeriet for 1998-2001 indgik som nye m�ltal udover reguleringsbel�b ogs� antal kontroller og momsoms�tningen i de kontrollerede virksomheder.

Rigsrevisionen har endvidere bem�rket, at et nyt kvalitetskoncept p� kontrolomr�det er blevet afpr�vet som et pilotprojekt i 4 told- og skatteregioner, og at konceptet fra 1998 vil omfatte samtlige regioner.

Rigsrevisionen l�gger v�gt p�, at Told- og Skattestyrelsen anvender erfaringerne fra disse nye initiativer ved planl�gning, m�lfasts�ttelse og vurdering af arbejdsgiverkontrollen, herunder v�gtningen af arbejdsgiverkontrollen i forhold til Told�Skats �vrige kontrolopgaver.

Rigsrevisionen finder det endvidere vigtigt, at Told- og Skattestyrelsen fastl�gger en operationel kontrolstrategi for regionerne p� arbejdsgiverkontrolomr�det. Styrelsens kontrolstrategi b�r, udover kontrolstrategiudvalgets generelle anbefalinger, indeholde kvalitative parametre specifikt for arbejdsgiverkontrollens planl�gning.

12. Ved analysen af told- og skatteregionernes planl�gning af den udg�ende arbejdsgiverkontrol blev det unders�gt, hvorvidt regionerne udover at l�se de ekspeditionspr�gede opgaver, herunder henvendelser fra kommunerne, gennem prioritering og planl�gning sikrede et rimeligt niveau for egne kontroluds�gninger. Regionernes egne uds�gninger skal sikre, at der dels sker en vurdering af v�sentlighed og risiko dels en spredning i arbejdsgiverkontrollen p� forskellige brancher, problemfelter og virksomhedsformer.

Unders�gelsen viste, at told- og skatteregionerne gav h�j prioriteret til behandling af kommunale henvendelser om kontrol. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at regionerne b�r tage hensyn til kommunernes henvendelser, idet de kommunale anmodninger typisk sker p� grundlag af et allerede konstateret problem. Det er dog samtidig vigtigt, at der bliver sikret et rimeligt niveau for kontrolemner uds�gt efter objektive kriterier.

Det fremgik af unders�gelsen, at andelen af samtlige kontroller foretaget enten p� regionernes eget initiativ eller som f�lge af styrelsens aktioner faldt fra 75 % i 1994 til 55 % i 1996. Ved disse kontroller havde regionerne st�rst indflydelse p�, hvilke virksomheder der skulle udv�lgelses kontrol. Rigsrevisionen finder det mindre tilfredsstillende, at der efter 1994 skete et fald i andelen af kontroller foretaget p� enten brugergruppens eller st�ttefunktionens eget initiativ eller som f�lge af styrelsens aktioner.

13. Unders�gelsen af udviklingen i arbejdsgiverkontrollen viste, at ressourceforbruget til opgaven p� landsplan steg fra 101 til 136 �rsv�rk i perioden 1993-1996. Unders�gelsen viste samtidig, at flere regioner fandt en styrkelse af indsatsen p� arbejdsgiverkontrolomr�det n�dvendig. Rigsrevisionen finder derfor den �gede ressourcetildeling til den udg�ende arbejdsgiverkontrol hensigtsm�ssig.

Unders�gelsen af regionernes ressourceforbrug til arbejdsgiverkontrollen i forhold til kontrolgrundlaget viste, at regionernes gennemsnitlige �rlige ressourceindsats i perioden 1993-1996 varierede fra 0,28 til 1,5 �rsv�rk pr. 1.000 indeholdelsespligtige. Den �rlige ressourceindsats p� landsplan var i perioden 0,67 �rsv�rk pr. 1.000 indeholdelsespligtige. 7 af de 31 regioners ressourceindsats afveg mere end +/�50 % fra tallet for landet som helhed. Dette tyder p� store forskelle i regionernes prioritering af opgaven. Rigsrevisionen finder p� denne baggrund, at en udvikling mod st�rre ensartethed er p�kr�vet.

Kontrold�kningen angiver hvor stor en andel af de indeholdelsespligtige arbejdsgivere, der bliver kontrolleret. M�let er vigtigt, da en virksomheds mulighed for kontrol ikke b�r afh�nge af dens geografiske beliggenhed. Rigsrevisionen analyserede regionernes �rlige kontrold�kning i perioden 1995-1996. Den �rlige kontrold�kning p� landsplan l� p� 1,8 % af de indeholdelsespligtige virksomheder. Regionernes �rlige kontrold�kning varierede fra 0,57 % til 3,2 % af de indeholdelsespligtige. 7 af de 31 regioners kontrold�kning afveg mere end +/�50 % fra tallet for landet som helhed. Rigsrevisionen er opm�rksom p�, at regionernes v�gtning af opgaven p� baggrund af erhvervsstrukturen kan f�re til regionale forskelle i kontrold�kningen. De konstaterede forskelle er imidlertid af en s�dan st�rrelse, at det peger p�, at en virksomheds mulighed for at blive udtaget til arbejdsgiverkontrol kan v�re afh�ngig af dens beliggenhed. Rigsrevisionen finder derfor, at styrelsen b�r f�lge op p�, om forskellene i kontrold�kningen faktisk er begrundet i vurderinger af behovet med baggrund i erhvervsstrukturen i regionerne.

Rigsrevisionen beregnede regionernes gennemsnitlige �rlige produktivitet i �rene 1995-1996. Ved denne beregning blev anvendt antal kontroller set i forhold til personaleforbruget. P� landsplan var produktiviteten i perioden 1995-1996 24,6 arbejdsgiverkontroller pr. �rsv�rk. De enkelte regioners gennemsnitlige �rlige produktivitet varierede i samme periode fra 6,7 til 76 kontroller pr. �rsv�rk. I 12 af de 31 regioner afveg produktiviteten med mere end +/�50 % fra tallet for landet som helhed. Forskellene er efter Rigsrevisionens opfattelse af en s�dan st�rrelse, at de ikke kan skyldes usikkerhed ved dataindsamlingen. Unders�gelsen viste, at disse v�sentlige forskelle i regionernes produktivitet ikke kunne begrundes med forskelle i kontrollens dybde. Forskelle i de kontrollerede virksomheders st�rrelse kunne muligvis forklare produktivitetsforskellene for enkelte regioners vedkommende, men det var ikke muligt at afd�kke dette tilstr�kkeligt pr�cist med det foreliggende datamateriale. Endelig kunne produktivitetsforskellene ikke opvejes af forskelle i resultaterne. Rigsrevisionen finder de store produktivitetsforskelle uheldige, da de indikerer, at ressourcerne ikke anvendes optimalt i alle regioner.

14. Rigsrevisionen bes�gte i juni 1997 6 told- og skatteregioner med henblik p� at indsamle materiale til brug for unders�gelsen af informationsudvekslingen og samarbejdet mellem Told�Skat og kommunerne. Ved hver region blev 10 kontrolsager gennemg�et, hvorved der blev identificeret 280 tilf�lde, hvor arbejdsgiverkontrollen havde givet regionerne anledning til at viderebringe oplysninger til de kommunale ligningsmyndigheder om �ndringer af en skatteyders indkomst-/skatteforhold.

Udvekslingen af skatteoplysninger mellem Told�Skat og kommunerne foregik enten via Told�Skats edb-systemer eller ved brev. De kommunale ligningsmyndigheder havde efter udsendelsen af skatteydernes f�rste �rsopg�relse initiativforpligtelsen ved behandlingen af regionernes kontroloplysninger. Told�Skat kontrollerede ikke, om oplysningerne blev anvendt af de kommunale ligningsmyndigheder.

Rigsrevisionen unders�gte via Told�Skats edb-systemer i hvor mange af de 280 sager, der var foretaget �ndringer af de ber�rte skatteyderes skatteans�ttelser. Unders�gelsen gav anledning til, at Rigsrevisionen i august 1997 udsendte sp�rgeskemaer til 50 kommunale skatteforvaltninger vedr�rende afg�relsen i 132 konkrete sager.

Sp�rgeskemaunders�gelsen viste, at 40 af de 280 sager ikke var f�rdigbehandlede pr. august 1997. Skatteoplysningerne var afsendt fra regionerne i 1996. I 10 af de 40 sager blev kommunen f�rst opm�rksom p� oplysningerne ved modtagelsen af Rigsrevisionens sp�rgeskema. P� dette tidspunkt var to af tilf�ldene for�ldede.

63 af sagerne var f�rdigbehandlede, men p� en anden m�de end if�lge regionernes ligningsm�ssige vurdering. Af de 63 sager var 32 afvist uden realitetsbehandling, heraf 20 fordi sagerne bel�bsm�ssigt l� under kommunernes bagatelgr�nse.

15. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at opsplitningen i to adskilte skattemyndigheder samt de tilrettelagte forretningsgange medf�rte kommunikationsproblemer, der kunne resultere i, at oplysninger blev overset med for�ldelse til f�lge.

Rigsrevisionen finder, at en forretningsgang hvor oplysningerne fra regionernes arbejdsgiverkontrol automatisk genererer en ny �rsopg�relse til l�nmodtagerne generelt er at foretr�kke. En s�dan forretningsgang kunne eventuelt indrettes s�ledes, at de kommunale skatteforvaltninger f�r mulighed for at stoppe overf�rslen af oplysninger for at foretage sin egen ligning. Ved eventuel indf�relse af en s�dan forretningsgang skal forhold konstateret ved en arbejdsgiverkontrol dog stadig meddeles kommunerne af hensyn til ligningen. Dette er uanset, om forholdet medf�rer en �ndring af den p�g�ldende l�nmodtagers indkomst.

Hvis der ikke kan etableres et system til automatisk overf�rsel af regionernes reguleringer, finder Rigsrevisionen, at der b�r fastl�gges en forretningsgang, hvor de kommunale skatteforvaltninger rapporterer tilbage til regionerne inden for det eksisterende samarbejde.

Told- og Skattestyrelsen har peget p� flere hensyn, der berettiger, at kontroloplysninger altid b�r fremsendes til kommunerne. Ministeriet har endvidere anf�rt, at if�lge ligningsplanen m� ligningen ikke v�re bagatelagtig. Dette betyder, at der er en mindstegr�nse, som der ikke er sat bel�bsgr�nse p�, for hvorn�r der b�r gennemf�res en ligningsm�ssig �ndring. Bagatelgr�nsen kan derfor variere mellem kommunerne.

Rigsrevisionen er enig i de fremf�rte grunde til, at kontroloplysninger altid b�r fremsendes til kommunerne. Den varierende bagatelgr�nse kan efter Rigsrevisionens opfattelse imidlertid medf�re en risiko for, at l�nmodtagere ansat i samme virksomhed behandles forskelligt, hvis de ikke lignes i samme kommune.

16. Denne beretning afgives til statsrevisorerne i henhold til � 17, stk. 2, i rigsrevisorloven (lovbekendtg�relse nr. 3 af 7. januar 1997).

Beretningen indg�r i lighed med statsrevisorernes beretning nr. 18/1994 om momskontrollen i Rigsrevisionens l�bende unders�gelser af Skatteministeriets indsats p� kontrolomr�det.

Beretningen vedr�rer arbejdsgiverkontrollen, der varetages af Told- og Skattestyrelsen og de 31 told- og skatteregioner, samlet ben�vnt Told�Skat. Arbejdsgiverkontrollen skal sikre en korrekt afregning af A-skat, arbejdsmarkedsbidrag og l�nsumsafgift.

Beretningen knytter sig s�rligt til statsregnskabets � 38.11.01. Personskatter, � 38.41.02. L�nsumsafgift og � 34. Arbejdsmarkedsfonde. If�lge statsregnskabet for 1996 var der samlet indt�gtsf�rt ca. 292 mia. kr. p� de tre omr�der.

Beretningen har i udkast v�ret forelagt Skatteministeriet og Told- og Skattestyrelsen. De fremkomne bem�rkninger er i videst muligt omfang indarbejdet i beretningen.

17. Unders�gelsens hovedform�l har v�ret at vurdere told- og skatteregionernes afrapportering af og styrelsens opf�lgning p� kontrolarbejdet, styrelsens og regionernes planl�gning af kontrolarbejdet, udviklingstendenserne vedr�rende omfanget af kontrollen og produktiviteten p� omr�det samt om regionernes orientering af kommunerne om oplysninger indhentet ved arbejdsgiverkontrollen indg�r i ligningen.

De n�rmere form�l for unders�gelsen har v�ret:

• at unders�ge grundlaget for Told�Skats administration og opf�lgning af arbejdsgiverkontrollen, ved at vurdere kvaliteten af oplysningerne om arbejdsgiverkontrollens ressourceforbrug og omfang i Told�Skats edb-systemer,

• at unders�ge om Told�Skats planl�gning og tilrettel�ggelse af arbejdsgiverkontrollen er hensigtsm�ssig med hensyn til udv�lgelse af virksomheder til kontrol samt ressourceanvendelse,

• at analysere udviklingstendenser i Told�Skats kontrolindsats og resultater med udgangspunkt i Told�Skats egne registreringer, samt

• at unders�ge om edb-informationsudvekslingen og samarbejdet i �vrigt fungerer og er koordineret tilfredsstillende mellem told- og skatteregionerne og de kommunale skatteforvaltninger, s�ledes at effekten af arbejdsgiverkontrollen ikke p�virkes af, at opgaven involverer s�vel den statslige som den kommunale skatteforvaltning.

18. Virksomhederne har pligt til at indeholde A-skat og arbejdsmarkedsbidrag fra de ansattes l�nudbetalinger og skal efterf�lgende afregne med skattemyndighederne. Arbejdsgiverkontrollen skal sikre, at afregningen er korrekt.

Unders�gelsen af arbejdsgiverkontrollen er afgr�nset til den udg�ende arbejdsgiverkontrol, dvs. den del af kontrolarbejdet, der vedr�rer en stedlig kontrolhandling hos indeholdelsespligtige virksomheder. Den udg�ende arbejdsgiverkontrol er n�rmere beskrevet i pkt. 26 ff, og unders�gelsen behandler ikke den administrative arbejdsgiverkontrol. Afgr�nsningen er foretaget under hensyn til, at opgaven med den udg�ende arbejdsgiverkontrol blev overf�rt fra kommunerne til staten i 1990. Opgaven indeb�rer endvidere et samarbejde med de kommunale skatteforvaltninger.

Den administrative del af arbejdsgiverkontrollen varetager bl.a. opgaver vedr�rende kontrol af virksomhedernes rettidige indsendelse af redeg�relser for tilbageholdt A-skat og arbejdsmarkedsbidrag og indbetalingen af de tilbageholdte bel�b. Den administrative arbejdsgiverkontrol foretager endvidere en �rlig afstemning af, om de samlede indbetalinger, som virksomhederne har foretaget i l�bet af det foreg�ende skatte�r, svarer til de skatte- og bidragsbel�b, der fremg�r af ansattes l�noplysningssedler for �ret. Regionens administrative arbejdsgiverkontrol unders�ger desuden, om virksomheder under konkurs skylder Told�Skat indeholdte bel�b.

Told�Skats indkomst- og skatteoplysninger danner grundlag for printselvangivelserne/�rsopg�relserne og for kommunernes ligning. Den udg�ende og den administrative arbejdsgiverkontrol skal samlet sikre, at b�de virksomhedernes afregninger af indeholdte bel�b og de �rlige l�noplysninger vedr�rende medarbejderne er fuldst�ndige og korrekte.

19. Unders�gelsen bygger p�:

• gennemgang af internt materiale fra styrelsen,

• Told�Skats registreringer i edb-systemerne REKS (Resultatkravsystemet), VK (Virksomhedskontrolsystemet) og COR (Centralt Oplysningsseddel Register),

• oplysninger fra Statens Ligningssystem (system 38) og Det Centrale Skatteyderregister (system 55),

• en sp�rgeskemaunders�gelse i samtlige 31 told- og skatteregioner,

• en sp�rgeskemaunders�gelse i 50 kommunale skatteforvaltninger,

• oplysninger udleveret p� en r�kke m�der i styrelsen,

• interviews og sagsgennemgang i 6 told- og skatteregioner samt

• gennemgang af en budgetanalyse af Told�Skat udarbejdet i 1996-1997 i samarbejde mellem Skatteministeriets departement, Told- og Skattestyrelsen, Finansministeriets departement og �konomistyrelsen.

20. Sp�rgeskemaunders�gelsen i regionerne havde til form�l at fremskaffe oplysninger om ressourceforbrug og antallet af gennemf�rte kontroller samt om planl�gning, prioritering og organisering af arbejdsgiverkontrolopgaven.

Hver region modtog tre forskellige skemaer. I skema 1 blev regionsledelsen bedt om at redeg�re for organisering og ressourceforbrug. Skema 2 og 3 vedr�rte planl�gningen og prioriteringen af opgaven samt kontrolresultaterne og blev besvaret af medarbejdere tilknyttet arbejdsgiverkontrollen. De to skemaer var identiske, men skema 2 vedr�rte perioden efter indf�relsen af Told�Skats nye brugergruppestruktur i 1995-1996. Hver enkelt brugergruppe samt de st�ttefunktioner, der deltog i arbejdsgiverkontrolarbejdet, blev bedt om at besvare skema 2. Skema 3 blev besvaret af de ledere, der fungerede som funktionschefer f�r oprettelsen af brugergrupperne. Sammen med sp�rgeskemabesvarelserne blev regionerne bedt om at indsende eventuelle planopl�g for arbejdsgiverkontrolarbejdet. Dette materiale indgik sammen med besvarelsen af sp�rgeskemaerne i en vurdering af regionernes planl�gning.

Der blev modtaget svar fra alle 31 regioner. I alt blev der modtaget 164 besvarede sp�rgeskemaer. I forbindelse med databehandlingen af sp�rgeskemaerne blev der foretaget en vurdering af de indkomne besvarelser. I tilf�lde af uklarheder eller manglende besvarelser blev regionerne kontaktet. I en r�kke tilf�lde var det n�dvendigt at fremskaffe supplerende materiale.

I forbindelse med gennemgangen af de indkomne besvarelser blev der lagt s�rlig v�gt p� at vurdere og kontrollere regionernes ressourceopg�relser. Dette skyldtes dels, at tallene dannede grundlag for produktivitetsanalysen, og dels at tallene som hovedregel var baserede p� regionernes sk�n.

21. Analysen af informationsudvekslingen og told- og skatteregionernes samarbejde med de kommunale skatteforvaltninger blev foretaget i tre dele. F�rst gennemf�rtes en interviewunders�gelse og en gennemgang af udvalgte kontrolsager i en r�kke told- og skatteregioner. Dern�st blev det unders�gt, om kontrollen havde haft en effekt i form af �ndringer i de ber�rte skatteyderes �rsopg�relser. I de tilf�lde, hvor det ikke kunne konstateres, at kontrollen havde f�et konsekvenser for skatteydernes �rsopg�relser, blev et sp�rgeskema fremsendt til de ber�rte kommuner, hvorved �rsagen hertil blev s�gt afd�kket.

Der blev gennemg�et sager i 6 told- og skatteregioner, som var udvalgt ud fra et �nske om spredning inden for f�lgende kriterier: Geografisk beliggenhed, regionernes st�rrelse og arbejdsgiverkontrollens organisering. I hver af de 6 regioner blev udvalgt de 10 senest afsluttede kontrolsager i 1996, der havde medf�rt regulering.

Ved gennemgangen af kontrolsagerne blev der identificeret 280 tilf�lde, hvor kontrollen havde givet anledning til mulige �ndringer i en skatteyders indkomst/skatteforhold i et bestemt �r. De 280 tilf�lde ber�rte 65 kommunale skatteforvaltninger.

Informationsudvekslingens effektivitet afh�nger i h�j grad af kommunernes behandling af kontroloplysningerne fra regionerne. Da de 65 ber�rte kommuner er spredt ud over hele landet, er det antaget, at stikpr�ven giver et godt indtryk af informationsudvekslingens effektivitet. Stikpr�ven er dog ikke statistisk repr�sentativ og kan derfor ikke uden videre anvendes til at generalisere til alle kommuner eller kontrolsager.

22. I forbindelse med sagsgennemgangen i de 6 regioner blev regionernes kommentarer til forskellige m�l for omfanget af produktion og tr�fsikkerhed i kontrolarbejdet indhentet. Det blev blandt andet unders�gt, hvorvidt oplysningerne om antallet af kontroller i Told�Skats edb-systemer stemte med regionens egne registreringer. Regionernes kommentarer er indarbejdet i analyserne i kap VI.

23. Ved kontrol via Told�Skats edb-systemer kunne regionernes anmodninger om reguleringer af skatteyderes skatteans�ttelser ikke umiddelbart konstateres gennemf�rt i 132 af de 280 sager. De 132 sager ber�rte 50 kommunale skatteforvaltninger, som fik tilsendt et sp�rgeskema for hver sag. Der blev modtaget besvarelser fra samtlige 50 skatteforvaltninger. Oplysningerne blev s� vidt muligt kontrolleret og vurderet via styrelsens systemer.

24. I forbindelse med oprettelsen af Told�Skat i 1990 blev opgaven med den udg�ende arbejdsgiverkontrol den 1. maj 1990 flyttet fra kommunerne til staten. Den praktiske gennemf�relse af arbejdsgiverkontrollen varetages af de 31 told- og skatteregioner.

25. Styrelsens udsendte i januar 1994 en h�ndbog med ikke-bindende anvisninger til regionerne vedr�rende kontrolprocedurer for den udg�ende arbejdsgiverkontrol. H�ndbogen indeholder bl.a. en afgr�sning af told- og skatteregionernes arbejdsgiverkontrolopgave over for kommunernes ligningsopgave.

Virksomheder med ansatte er p�lagt en r�kke indeholdelses- og oplysningsforpligtelser over for skattemyndighederne. Told- og skatteregionerne kontrollerer ved arbejdsgiverkontrollen, om virksomhederne overholder disse forpligtelser, mens de kommunale ligningsmyndigheder kontrollerer, om den enkelte l�nmodtagers skatteans�ttelse er korrekt foretaget.

De kommunale skattemyndigheder har ikke hjemmel til at rette henvendelser til l�nmodtagernes arbejdsgivere i forbindelse med ligningen. Hvis den kommunale skattemyndighed i forbindelse med ligningen eller i anden forbindelse konstaterer forhold vedr�rende l�nmodtagere, hvor arbejdsgiveren tilsyneladende ikke har overholdt sine forpligtelser til at indeholde A-skat og/eller arbejdsmarkedsbidrag eller l�noplyse korrekt, skal der gives meddelelse til den ber�rte told- og skatteregion. Disse oplysninger indg�r i regionens samlede planl�gning af arbejdsgiverkontrollen.

26. Form�let med den udg�ende arbejdsgiverkontrol er beskrevet i Told�Skats interne cirkul�reskrivelse nr. 3 af 3. januar 1994 om udg�ende arbejdsgiverkontrol � opgavens indhold. I cirkul�reskrivelsen er desuden beskrevet de elementer, der skal indg� i en arbejdsgiverkontrol. Fra den 1. januar 1994 omfattede arbejdsgiverkontrollen udover virksomhedernes indeholdelse af A-skat ogs� arbejdsmarkedsbidraget.

27. Form�let med arbejdsgiverkontrollen er at p�se, at reglerne if�lge love og bekendtg�relser p� omr�det bliver overholdt. Kontrollen skal dermed sikre en korrekt afregning fra virksomhederne af A-skat og arbejdsmarkedsbidrag. Kontrollen skal endvidere sikre et korrekt grundlag for kommunernes ligning af l�nmodtagere.

Cirkul�ret definerer hovedopgaven for kontrollen i virksomhederne som: At konstatere at de til Told�Skat afleverede oplysninger er i overensstemmelse med de faktisk ud�vede aktiviteter i virksomheden. Dette indb�rer, at der i forbindelse med den enkelte arbejdsgiverkontrol skal skabes begrundet overbevisning om f�lgende 6 punkter:

• at al A-indkomst er bogf�rt som s�dan,

• at tr�kgrundlaget er opgjort korrekt,

• at arbejdsmarkedsbidrag og A-skat er indeholdt, angivet og afregnet til tiden,

• at al A-indkomst, A-skat og arbejdsmarkedsbidrag er medtaget p� l�noplysningssedlerne, og at disse kan afstemmes med virksomhedernes forretningsregnskab,

• at beregningsgrundlaget for arbejdsmarkedsbidrag er korrekt opgjort og bogf�rt som s�dan, og

• at oplysningspligten i �vrigt er opfyldt.

Cirkul�ret definerer derefter dels en r�kke generelle elementer, der skal indg� i en udg�ende arbejdsgiverkontrol og dels en r�kke s�rlige elementer, der skal indg�, s�fremt forholdene i virksomheden kr�ver det. Told- og skatteregionerne har s�ledes mulighed for at v�lge kun at medtage enkelte af cirkul�rets elementer ved en arbejdsgiverkontrol, hvis det sk�nnes form�lstjenligt ud fra en vurdering af v�sentlighed og risiko.

28. Regionerne var frem til 1. maj 1995 organisatorisk opbygget efter en ensartet grundmodel, der var tilpasset de lokale forhold i regionen. Regionen var typisk opdelt i afdelinger med hvert sit speciale, fx administration, kontrol, information eller lovadministration.

I l�bet af 1995-1996 blev der gennemf�rt en r�kke organisatoriske �ndringer i regionerne. Den hidtidige funktionsopdeling blev �ndret til en organisation med brugergrupper samt et antal st�ttefunktioner. Regionerne havde dog en vis frihed med hensyn til fastl�ggelsen af den endelige struktur. Et v�sentligt form�l med indf�relsen af brugergrupper var at styrke Told�Skats service over for virksomhederne ved, at den enkelte medarbejder i brugergruppen kunne varetage kontakten med virksomhederne i hovedparten af sp�rgsm�lene vedr�rende virksomheden. Regionens st�ttefunktioner skal bidrage med specialviden, n�r det er p�kr�vet.

29. En unders�gelse gennemf�rt af Told- og Skatterevisionen i 1993 viste, at f�r indf�relsen af brugergrupper var den udg�ende arbejdsgiverkontrol i 90 % af regionerne placeret i kontrolafdelingen, mens den i de resterende 10 % af regionerne var placeret i administrationsafdelingen.

Rigsrevisionens sp�rgeskemaunders�gelse fra februar 1997 viste, at 30 ud af 31 regioner i forbindelse med organisationsoml�gningen havde placeret arbejdsgiverkontrollen i brugergrupper. I den sidste region blev arbejdsgiverkontrollen kun udf�rt i en st�ttefunktion.

I de 30 regioner, hvor opgaven var udlagt til brugergrupper, udf�rte st�ttefunktionerne i 18 af regionerne ogs� udg�ende arbejdsgiverkontrol. St�ttefunktionerne i de 18 regioner varetog typisk initativopgaver, der blev gennemf�rt som samordnede kontroller, mens brugergrupperne typisk gennemf�rte punktvise kontroller efter kommunale anmodninger.

30. Kontrolemnerne kan udv�lges p� grundlag af en r�kke forskellige faktorer s�som anmodninger om kontrol fra kommunerne, fra andre regioner, fra virksomheder eller fra l�nmodtagere, oplysninger fra den administrative arbejdsgiverkontrol, Told- og Skattestyrelsens kontrolaktioner samt bosager. Udv�lgelsen kan endvidere ske p� grundlag af udtr�k fra styrelsens edb-systemer.

Ved forberedelsen af kontrollen bliver typisk gennemg�et told- og skatteregionens oplysninger om virksomheden i form af virksomhedens sagsmappe i regionen, virksomhedens �rsregnskaber samt de �vrige oplysninger, der er registreret i styrelsens edb-systemer om virksomheden.

Ved selve kontrollen bliver typisk gennemg�et virksomhedens l�nregnskab, udvalgte driftskonti herunder skattefri rejsegodtg�relser, repr�sentation etc., l�nafstemninger og bilregnskaber.

31. Kontrolsagen bliver afsluttet ved, at kontrolarbejdet dokumenteres i en kontrolrapport, der indeholder oplysninger om kontrolomfanget. S�fremt der bliver konstateret fejl eller uregelm�ssigheder, registreres resultaterne af kontrolarbejdet, herunder oplysning om reguleringer af A-skat og arbejdsmarkedsbidrag, typen af uregelm�ssigheder, strafansvar etc.

Afh�ngig af reguleringens art og hvilket �r reguleringen vedr�rer, bliver oplysningerne vidererapporteret enten ved at orientere de ber�rte kommuner ved brev eller ved at indberette reguleringen i styrelsens COR-system. Oplysningerne fra kontrolrapporten bliver indrapporteret til Told�Skats VK-system efter de g�ldende bestemmelser for systemet. Indberetningen af kontrolresultaterne til systemerne bliver dokumenteret p� en s�rlig blanket, der indtastes i systemet.

32. S�fremt den kontrollerede virksomhed klager over told- og skatteregionens reguleringer eller afg�relser truffet i forbindelse med den udg�ende arbejdsgiverkontrol, udarbejder den medarbejder, der har gennemf�rt kontrollen, et notat med sagsfremstilling til styrelsen, der er �verste klageinstans.

33. Til unders�gelsen af den udg�ende arbejdsgiverkontrol indhentede Rigsrevisionen statistiske oplysninger om kontrolomfang, kontrolresultater, ressourceforbrug samt en r�kke andre oplysninger, der var registreret i Told�Skats edb-systemer.

Told- og Skattestyrelsen meddelte imidlertid Rigsrevisionen, at styrelsen tog forbehold for b�de sammenligneligheden, fuldst�ndigheden og korrektheden af registreringerne i edb-systemerne.

Vanskelighederne med at skaffe d�kkende oplysninger skyldtes flere forhold vedr�rende Told�Skats opg�relser af ressourceforbrug og kontrolomfang. Problemerne knyttede sig til f�lgende forhold:

• Told�Skats systemer muliggjorde ikke en opg�relse af ressourceforbruget til arbejdsgiverkontrollen,

• styrelsen indsamlede ikke tilstr�kkelige oplysninger om kontrolomfang i perioden 1990-1994,

• regionerne manglede datadisciplin ved indberetning af kontrolresultater i perioden 1995-1996, og

• styrelsens konvertering af kontroldata vedr�rende 1995-1996 var fejlbeh�ftet.

I relation til unders�gelsen medf�rte disse forhold, at analysen af arbejdsgiverkontrollens omfang m�tte indskr�nkes til perioden 1995-1996.

34. I REKS-systemet, der blev taget i brug i 1991, registreres ressourceforbruget til og resultaterne af told- og skatteregionernes virksomhed. Oplysningerne fra REKS-systemet bliver anvendt internt i styrelsen som ledelsesinformationssystem og styringsredskab. Oplysningerne bliver desuden anvendt ved udarbejdelsen af finanslovens virksomhedsoversigter og fra 1995 ved udarbejdelsen af Told�Skats virksomhedsregnskab.

Registrering af ressourceforbruget i REKS-systemet er ikke baseret p� individuelle tidsregistreringer, men p� m�nedlige vurderinger af fordelingen af det normerede tidsforbrug. Registreringerne er s�ledes ikke et pr�cist udtryk for tidsforbruget.

I kontrolarbejdet sondrer Told�Skat mellem samordnede og punktvise kontroller. Samordnede kontroller (nu: integrerede kontroller) omfatter flere af en virksomheds forhold til skattemyndighederne, fx lovomr�derne A-skat, moms, milj�afgifter og selskabsskat, mens punktvise kontroller kun omfatter et enkelt lovomr�de. Ved samordnede kontroller foretages der ikke en fordeling af ressourceforbruget p� de kontrollerede lovomr�der, men registreres alene p� de s�kaldte produktomr�der. Produktomr�der var omr�der eller produkter, hvor styrelsen havde s�rlig interesse i at f�lge udviklingen. Registreringen p� produktomr�der og ikke lovomr�der blev bevidst valgt af Told�Skat. Den valgte registreringsform var et resultat af styrelsens overordnede kontrolstrategi, hvor der blev fokuseret p� den samlede kontrolindsats, og hvor den centrale m�lfasts�ttelse var opn�ede reguleringsbel�b.

F�r 1996 blev ressourceforbruget til arbejdsgiverkontrollen registreret under en r�kke forskellige produktomr�der, og det var ikke muligt at opg�re arbejdsgiverkontrollens andel af de registrerede ressourcer inden for disse produktomr�der. Fra 1. januar 1996 blev arbejdsgiverkontrol udskilt som et selvst�ndigt produktomr�de, men dele af ressourceforbruget til den udg�ende arbejdsgiverkontrol, herunder ressourceforbruget til samordnet kontrol, blev fortsat registreret under andre produktomr�der. Ved ressourceregistreringen blev endvidere ikke skelnet mellem administrativ og udg�ende arbejdsgiverkontrol. Fra 1998 vil der i REKS-systemet blive skelnet mellem ressourceforbrug til administrativ og udg�ende arbejdsgiverkontrol.

REKS-systemet indeholdt s�ledes ikke pr�cise oplysninger om ressourceforbruget til arbejdsgiverkontrollen. I unders�gelsen m�tte ressourceforbrug til arbejdsgiverkontrollen derfor baseres p� sk�nnede opg�relser fra regionerne, der blev indsamlet ved en sp�rgeskemaunders�gelse. Regionernes sk�n blev foretaget p� baggrund af registreringerne i REKS-systemet.

35. I beretning nr. 18/1994 om momskontrollen, gav Rigsrevisionen udtryk for, at det ville v�re hensigtsm�ssigt med en mere detaljeret opg�relse af ressourceforbruget i Told�Skat, s�ledes at det p� underomr�der af Told�Skats virksomhed blev muligt at f�lge produktivitetsudviklingen. Rigsrevisionen har bem�rket, at der i den nye fler�rsaftale indg�et i 1997 mellem Finansministeriet og Skatteministeriet om resultatkrav for Told�Skat i perioden 1998-2001 er opstillet krav om udarbejdelse af en handlingsplan for implementering af et system til m�ling af produktivitet for alle v�sentlige aktivitetsomr�der.

I en rapport fra en arbejdsgruppe i Told�Skat om fastl�ggelse af fremtidige m�l og m�linger foresl�s det, at der fra 1999 implementeres et ledelsesinformationssystem, der giver bedre muligheder for produktivitetsberegninger, bl.a. gennem individuelle registreringer af tidsforbrug fordelt p� arbejdsopgaver. Det fremg�r tillige af rapporten, at opdelingen i produktomr�der forventes bibeholdt.

Told- og Skattestyrelsen har oplyst, at der ikke endnu er truffet beslutning om gennemf�relse af en generel individuel tidsregistrering p� Told�Skats omr�de.

Styrelsen har oplyst, at fra 1. januar 1998 vil tidsregistrering ske pr. lovomr�de i VK-systemet vedr�rende kontroller, der omfatter moms, skat, A-skat og l�nsumsafgift. For samordnede kontroller vil det s�ledes blive muligt at se et sk�nnet tidsforbrug pr. lovomr�de pr. gennemf�rt kontrol. Da der er tale om en integreret kontrol, er det imidlertid ikke muligt at m�le et n�jagtigt tidsforbrug til det enkelte lovomr�de.

36. Regionerne indberetter resultaterne af kontrolarbejdet til VK-systemet. Registreringerne i dette system g�r det muligt at specificere kontroloplysningerne p� hver enkelt kontrolleret virksomhed.

37. F�r 1. januar 1995 indberettede regionerne sidel�bende oplysninger om kontrolresultater til REKS- og VK-systemet. Da regionernes resultater blev opgjort via REKS-systemet, og da det ikke var obligatorisk at indberette til VK-systemet, havde indberetning til VK-systemet if�lge styrelsen lav prioritet i regionerne. Kontroloplysningerne i VK-systemet fra perioden 1990-1994 var derfor ufuldst�ndige.

Oplysningerne om arbejdsgiverkontrollens omfang kunne ikke suppleres med samtidige registreringer i REKS-systemet, da registreringerne i dette system havde en lavere detaljeringsgrad, og da arbejdsgiverkontrol ikke var et selvst�ndigt produktomr�de i REKS.

Det har derfor ikke v�ret muligt at fremskaffe brugbare oplysninger om omfanget af arbejdsgiverkontrollen for perioden f�r 1. januar 1995.

38. Fra 1. januar 1995 kunne indberetningen af en r�kke oplysninger om kontrolresultater udelukkende foretages til VK-systemet. Oplysningerne om bl.a. antal kontroller og reguleringsbel�b opn�et ved kontrollen blev efterf�lgende opsamlet i styrelsen og overf�rt til REKS-systemet. Fra samme tidspunkt blev datadisciplinen ved indberetning til VK-systemet indsk�rpet over for regionerne.

P� trods af gentagne indsk�rpelser lykkedes det ikke styrelsen at f� regionerne til at opretholde en tilstr�kkelig datadisciplin i 1995. I begyndelsen af 1996 m�tte styrelsen derfor anmode regionerne om at samle op p� eventuelle manglende indberetninger af kontroller afsluttet i 1995. Opsamlingen medf�rte if�lge styrelsen, at VK-systemets oplysninger om kontroller foretaget i 1995 var t�t p� at v�re komplet.

Datadisciplinen ved indberetning til VK-systemet n�ede if�lge styrelsen heller ikke i 1996 et fuldt ud tilfredsstillende niveau.

Told- og Skattestyrelsen har oplyst, at den i december 1997 og januar 1998 p� ny vil indsk�rpe over for told- og skatteregionerne, at indrapporteringen til VK-systemet skal v�re korrekt og komplet.

Antallet af kontroller vil fra 1998 indg� som produktionsm�l p� lige fod med bl.a. reguleringer. Styrelsen har oplyst, at man i den forbindelse forventer, at den st�rre fokus p� antallet af kontroller vil f� en positiv virkning p� regionernes datadisciplin, samt at indrapporteringen af antal kontroller vil f� en st�rre bev�genhed i forbindelse med regionernes interne kontroller.

39. Styrelsen havde konstateret fejl ved indberetningen til VK-systemet i perioden 1995-1996. Fejlene bevirkede, at der i en r�kke tilf�lde forekom dobbeltt�llinger af kontroller ved uds�gning af kontroloplysninger i VK-systemet med henblik p� overf�rsel af kontrolantal til REKS-systemet. Antallet af kontroller registreret i REKS-systemet blev s�ledes for h�jt. Fejlene vedr�rte indberetningen af en kode og opstod navnlig i to situationer:

For det f�rste skulle en samordnet kontrol, der omfattede arbejdsgiverkontrol, b�de indberettes som en samordnet kontrol og en arbejdsgiverkontrol. Kontrollen blev alts� indberettet som to poster i VK-systemet. For at undg� at begge posterne blev talt som en kontrol, skulle der ved indberetningen indtastes bestemte v�rdier i en s�kaldt kontrolantalskode.

For det andet skulle eventuelle rettelser til VK-systemet indberettes som nye poster i systemet. For at undg� at rettelserne blev registrerede som yderligere kontroller, skulle der indberettes en bestemt v�rdi i kontrolantalskoden.

Regionernes fejlbeh�ftede indberetninger af kontrolantalskoden bevirkede, at den samme kontrol i en r�kke tilf�lde blev optalt to gange ved overf�rsel af kontroloplysninger fra VK-systemet til REKS-systemet.

Fejlene m� tilskrives, at styrelsens internt udmeldte retningslinjer for indberetning ved flere lejligheder blev �ndret, samt manglende datadisciplin i regionerne. F�rst i for�ret 1997 udsendte styrelsen en samlet h�ndbog med retningslinjer for VK-indberetning.

40. Ud over problemerne med fejlindberetninger af kontrolantalskoden resulterede styrelsens konvertering af data fra REKS-systemet til VK-systemet ogs� i sig selv i dobbeltt�llinger af kontroller. S�ledes blev arbejdsgiverkontroller, der omfattede b�de A-skat og arbejdsmarkedsbidrag, i en r�kke tilf�lde i REKS-systemet talt som to kontroller, da reguleringer i A-skat og arbejdsmarkedsbidrag skulle indberettes som to adskilte poster i VK-systemet.

Unders�gelsen af REKS-systemets oplysninger om antal kontroller afsluttet i 1995 viste, at mens regionernes fejlindberetninger af kontrolantalskoden f�rte til dobbeltt�lling af ca. 270 arbejdsgiverkontroller, resulterede styrelsens konvertering derudover i dobbeltt�lling af over 1.000 arbejdsgiverkontroller, jf. tabel 1, pkt. 43.

41. Styrelsen udsender l�bende opg�relser fra REKS-systemet i publikationen REKS Resultatkatalog om Told�Skats resultater. REKS Resultatkatalog 1995 indeholdt en opg�relse af antallet af arbejdsgiverkontroller i 1995, der l� v�sentligt over det faktiske omfang.

Rigsrevisionen fik derfor i for�ret 1997 styrelsen til at foretage en ny uds�gning i VK-systemet af arbejdsgiverkontroller afsluttet i 1995 og 1996. Denne uds�gning tog udgangspunkt i antallet af virksomheder i registret og ikke i en samment�lling af v�rdierne i kontrolantalsfeltet. Den nye uds�gning gav if�lge styrelsen det bedst mulige billede af arbejdsgiverkontrollens omfang og d�kkede alle registrerede arbejdsgiverkontroller. Tallene fremg�r af nederste r�kke i tabel 1, pkt. 44.

Told- og Skattestyrelsen har oplyst, at styrelsen i efter�ret 1996 bl.a. anvendte oplysninger fra REKS-systemet for �rene 1994-1996 til at vurdere regionernes hidtidige indsats og stille mere specifikke krav til indsatsen i 1997. Styrelsen stillede p� grundlag af REKS-tallene krav om, at antallet af arbejdsgiverkontroller i 1997 skulle op p� 1994-niveau p� ca. 6.000. Styrelsen har s�ledes anvendt et overvurderet antal kontroller som udgangspunkt for forhandlingerne med regionerne.

42. Regionerne blev i forbindelse med unders�gelsen bedt om at oplyse antallet af arbejdsgiverkontroller foretaget i �rene 1994-1996. Regionernes oplysninger, der i de fleste tilf�lde var udtr�k fra REKS-systemet, afveg i forskellig grad fra resultatet af den n�vnte uds�gning.

Det fremgik af oplysninger indhentet ved bes�g i seks regioner, at en del af afvigelserne tilsyneladende skyldtes, at kontrolresultater vedr�rende 1995, indberettet ved opsamlingen i begyndelsen af 1996 ved registreringen var henf�rt til 1995 i VK-systemet og til 1996 i REKS-systemet. En af regionerne oplyste desuden at have haft en utilstr�kkelig datadisciplin ved indberetning af kontrolantal til VK-systemet i perioden 1995-1996. Dette bet�d if�lge regionen, at oplysningerne i VK-systemet ikke var d�kkende for regionens kontrolaktivitet. De �vrige regioner fandt tallene d�kkende, selv om det ikke umiddelbart var muligt at afstemme regionens egne registreringer med den foran n�vnte uds�gning.

43. De forskellige oplysninger om antallet af arbejdsgiverkontroller er sammenfattet i tabel 1. Tallene i tabellens nederste r�kke giver som n�vnt if�lge Told- og Skattestyrelsen det bedst mulige billede af kontrollens omfang og er derfor anvendt i de videre analyser.

Tabellen illustrerer, at hverken styrelsen eller regionerne tilsyneladende havde et pr�cist overblik over omfanget af arbejdsgiverkontrollen. Det fremg�r bl.a. af tabel 1, at REKS-tallet for antallet af arbejdsgiverkontroller afsluttet i 1995 l� 45 % over det faktiske niveau if�lge VK-systemet.

44. I COR-systemet registreres l�noplysningssedler fra samtlige virksomheder. Systemets oplysninger om l�nsum og antallet af l�noplysningssedler i de kontrollerede virksomheder kan indg� i en analyse af de kontrollerede virksomheders st�rrelse.

Styrelsens retningslinjer for indberetning til VK-systemet definerer kontrolleret l�nsum som den samlede l�nsum i den kontrollerede virksomhed, uanset om kontrollen kun omfatter en mindre del af de ansatte. Ligeledes defineres antal kontrollerede l�nsedler som det samlede antal oplysningssedler i virksomheden. Tallene er s�ledes ikke et direkte m�l for kontrollens omfang.

Efter afslutning af en kontrol indberetter regionerne oplysninger om kontrolleret l�nsum og antal kontrollerede l�nsedler til VK-systemet efter disse retningslinjer. Da regionerne ikke konsekvent anvendte COR-oplysninger ved indberetning til VK-systemet, kunne der v�re forskel p� oplysninger om kontrollerede l�nsedler og l�nsum i de to systemer.

Unders�gelsen viste, at der var betydelig forskel p� registreringerne af antal kontrollerede oplysningssedler i de to systemer. Forskellene virkede endvidere usystematiske, og der forekom tilsyneladende mangler ved registreringerne i begge systemer.

Styrelsen oplyste, at indf�relsen af arbejdsmarkedsbidraget og den derved �ndrede indkomstopg�relse bet�d, at oplysningerne om kontrolleret l�nsum i perioden 1990-1996 ikke var sammenlignelige over tid.

P� trods af problemerne med opg�relsen af kontrolleret l�nsum og antal kontrollerede l�nsedler er det sidstn�vnte m�l inddraget i analysen, hvor det benyttes som et m�l for de kontrollerede virksomheders st�rrelse. Ved analysen er anvendt COR-systemets oplysninger om antallet af l�nsedler, da oplysningerne i COR-systemet m� anses for mere pr�cise og fuldst�ndige end oplysningerne i VK-systemet.

45. Ved vurderingen af regionernes planl�gning af den udg�ende arbejdsgiverkontrol blev det unders�gt, i hvilken udstr�kning udv�lgelsen af kontrolemner skete dels udfra en vurdering af risiko og v�sentlighed, dels om arbejdsgiverkontrollen var spredt p� forskellige brancher, problemfelter og virksomhedsformer.

Til belysning heraf blev den overordnede planl�gning i regionerne unders�gt, herunder hvilke faktorer der udl�ste en arbejdsgiverkontrol. Det blev desuden unders�gt, hvilke samarbejdsrelationer der eksisterede mellem regionerne og andre myndigheder ved planl�gningen af kontrollen. I det f�lgende er gennemg�et s�vel styrelsens overordnede styring af opgaven og planl�gningen i regionerne.

46. Unders�gelsen viste, at styrelsen ikke har fastlagt en overordnet strategi for den udg�ende arbejdsgiverkontrol, og at told- og skatteregionerne har en relativ h�j grad af autonomi i tilrettel�ggelsen af kontrolarbejdet, bl.a. p� grund af lokalkendskab. Der blev dog i den unders�gte periode centralt udmeldt kontrolaktioner p� arbejdsgiverkontrolomr�det, der rettede sig mod s�rlige problemomr�der. Aktionerne skulle bidrage til at sikre kontrollens pr�ventive m�ls�tning, samtidig med at de if�lge styrelsen havde til form�l at skabe et generelt l�ft af arbejdsgiverkontrollen.

Styrelsen udmeldte i perioden 1994-1996 f�lgende tre st�rre kontrolaktioner med relation til den udg�ende arbejdsgiverkontrol:

• Kontrolaktion A-skat og bidrag til arbejdsmarkedsfonde gennemf�rt i perioden 15. marts til 30. april 1994,

• Kontrolaktion skattefri rejse- og befordringsopg�relse gennemf�rt i oktober kvartal 1995, samt

• Kontrolaktion sort arbejde gennemf�rt i perioden 1994-1996.

Kontrolaktion sort arbejde adskilte sig fra de to �vrige aktioner ved, at styrelsen ikke udmeldte m�ltal for antallet af kontroller, ligesom sigtet her var bredere, idet der ogs� blev kontrolleret forhold, som ikke vedr�rte l�nmodtagere. Kun de to f�rstn�vnte, herefter ben�vnt 1994-aktionen og 1995-aktionen, der begge specifikt var rettet mod arbejdsgiverkontrollen, er n�rmere omtalt i denne unders�gelse.

Styrelsen analyserede regionernes kontrolresultater ved aktionerne med henblik p� at indsamle viden om fordelingen af fejl p� lovomr�der, virksomhedstyper og brancher.

47. Ved begge aktioner udmeldte styrelsen et m�ltal for det samlede antal kontroller. M�ltallet var specificeret p� forskellige virksomhedsformer og virksomhedst�rrelser. I forbindelse med 1995-aktionen var det desuden forudsat, at hver region kontrollerede sin forholdsm�ssige andel af det udmeldte antal kontroller. Samtidig forudsatte styrelsen, at 1/3 af kontrollerne skulle opfylde cirkul�re nr. 3 af 3. januar 1994 om arbejdsgiverkontrolopgavens indhold. Styrelsen styrkede s�ledes den centrale styring af kontrolaktionerne i forbindelse med 1995-aktionen.

48. Det samlede m�ltal for 1994-aktionen var 1.500 kontroller. Det fremgik ikke eksplicit af styrelsens evaluering af aktionen, hvor mange kontroller der blev gennemf�rt, kun at der minimum blev gennemf�rt 1.291 kontroller.

If�lge styrelsens rapport n�ede 1995-aktionen med 1.400-1.500 kontroller ikke helt det fastsatte m�ltal p� 1.800. Til geng�ld var de gennemf�rte kontroller mere omfattende end planlagt, idet 48 % af de gennemf�rte kontroller opfyldte cirkul�ret mod den forudsatte andel p� 1/3.

Det fremgik af styrelsens rapport om 1995-aktionen, at regionernes resultater var svingende, og at ikke alle regioner havde ydet en engageret indsats. Rapporten konkluderede endvidere om regionernes indsats, at "kun ca. halvdelen af regionerne har gennemf�rt et antal kontroller i n�rheden af det forventede". Til geng�ld tydede styrelsens evalueringer af aktionerne p�, at der var sket en nyttig informationsindsamling i forbindelse med kontrolaktionerne, som regionerne kunne anvende i det fortsatte kontrolarbejde.

Told- og Skattestyrelsen har bem�rket, at den fra 1997 for hver region udmeldte et m�ltal for antallet af arbejdsgiverkontroller. For 1998 vil der ikke blive udarbejdet en egentlig central rammeplan for kontrolarbejdet. Det skyldes bl.a., at styrelsen i februar 1998 iv�rks�tter et kvalitetskoncept p� kontrolomr�det.

Det er dog styrelsens opfattelse, at der i fremtiden skal ske en overordnet rammestyring af kontrolindsatsen i regionerne. Styringen skal tilstr�be, at omfanget af kontrol p� det enkelte lovomr�de bliver tiln�rmelsesvis lige stor i alle regioner. Styrelsen overvejer for tiden, hvor detaljeret den centrale rammeplan for kontrollen skal v�re.

49. Told�Skat nedsatte i 1996 et kontrolstrategiudvalg, som fik til opgave at overveje udformningen af en kontrolstrategi, der skulle tage s�vel provenum�ssige som pr�ventive og retssikkerhedsm�ssige hensyn. Rigsrevisionen anf�rte i notat af 6. maj 1997 til statsrevisorerne om den fortsatte udvikling i sagen om momskontrollen, jf. side 78 i Endelig bet�nkning over statsregnskabet for 1995, at initiativerne beskrevet i en delrapport fra udvalget, var nyttige tiltag i retning af, at forlade den hidtidige fokusering p� reguleringernes st�rrelse. I den nye fler�rsaftale mellem Skatteministeriet og Finansministeriet for 1998-2001, indg�r som nye m�ltal udover reguleringsbel�b ogs� antal kontroller og momsoms�tningen i de kontrollerede virksomheder.

Rigsrevisionen har endvidere bem�rket, at et nyt kvalitetskoncept for kontrolarbejdet er blevet afpr�vet som et pilotprojekt i 4 told- og skatteregioner, og at konceptet fra 1998 vil omfatte samtlige regioner.

50. Told- og skatteregionernes udg�ende arbejdsgiverkontrol kan opdeles i initiativopgaver og opgaver, hvor kontrollen udf�res p� baggrund af henvendelser fra fx regionens administrative arbejdsgiverkontrol eller fra kommunerne. Initiativopgaver er kontroller, hvor den enkelte brugergruppe eller st�ttefunktion p� eget initiativ foretager en uds�gning af kontrolemner ud fra en konkret vurdering af v�sentlighed, risiko og eventuelt pr�ventive effekter af en kontrol.

Form�let med analysen af told- og skatteregionernes planl�gning af den udg�ende arbejdsgiverkontrol var at unders�ge, hvorvidt regionerne gennem prioritering eller planl�gning sikrede, at man ud over at l�se de ekspeditionspr�gede opgaver, opn�ede et rimeligt niveau for egne kontroluds�gninger.

Told�Skats interne revision, Told- og Skatterevisionen, anbefalede i en rapport fra 1993, at regionernes planl�gning af arbejdsgiverkontrollen blev styrket.

Rigsrevisionens unders�gelse omfattede den overordnede planl�gning i regionerne, herunder hvilke faktorer der udl�ste en arbejdsgiverkontrol samt samarbejdsrelationerne mellem regionerne og andre myndigheder i planl�gningen af kontrollen.

51. Det fremgik af oplysninger indhentet fra regionerne, at f�r overgangen til brugergrupper havde 71 % af de revisionsgrupper, der tidligere foretog arbejdsgiverkontrol, udarbejdet en plan for kontrolarbejdet inden �rets begyndelse.

Efter indf�relsen af brugergrupper havde kun 48 % af de brugergrupper og st�ttefunktioner, der udf�rte arbejdsgiverkontrolopgaver, udarbejdet en kontrolplan f�r �rets begyndelse. I over 60 % af disse planer var der opstillet m�l for antallet af kontroller. I 40 % af planerne indgik der et m�l for det planlagte reguleringsbel�b. Ligeledes var der opstillet m�l for omfanget af regionernes selvinitierede kontrol i ca. 40 % af planerne. M�l for antal kontrollerede l�nsedler eller kontrolleret l�nsum indgik derimod kun i f� tilf�lde i planl�gningen.

En kvalitativ gennemgang af de fremsendte kontrolplaner fra regionerne viste, at planerne generelt var af overordnet karakter, og at de kun i begr�nset omfang indeholdt specifikke retningslinjer, der skulle sikre, at arbejdsgiverkontrollen blev foretaget ud fra overordnede overvejelser om spredning af kontrollen p� brancher, problemfelter og virksomhedsformer.

If�lge Told- og Skattestyrelsen vil det fra 1998 blive et krav, at regionernes planer som minimum skal indeholde oplysninger om forventet ressourceforbrug og forventede reguleringer pr. kontrolomr�de.

52. Det fremgik af de indkomne besvarelser, at inden indf�relsen af brugergrupper blev styrelsens kontrolaktioner og henvendelser fra kommunerne prioriteret h�jest i regionernes arbejde. Derefter fulgte selvinitierede kontroller, anmodninger fra den administrative arbejdsgiverkontrol samt besvarelse af anmodninger fra andre told- og skatteregioner. Disse tre kontroludl�sende faktorer havde n�sten samme prioriteret i tilrettel�ggelsen af regionernes arbejde. Lavest prioritet havde henvendelser fra virksomheder/l�nmodtagere samt bosager.

Overgangen til brugergrupperne medf�rte ingen st�rre �ndringer i prioriteringerne, idet kommunale anmodninger og styrelsens aktioner fortsat var h�jest prioriteret i regionerne. Der var dog klare forskelle mellem brugergruppernes og st�ttefunktionernes prioriteringer. Mens brugergrupperne prioriterede styrelsens kontrolaktioner og kommunale henvendelser h�jest, prioriterede st�ttefunktionerne disse faktorer lavt og gav i stedet h�j prioritet til selvinitierede kontroller. Disse forskelle var typisk udtryk for en reel arbejdsdeling mellem de to organisatoriske enheder.

53. I forbindelse med udarbejdelsen af budgetanalysen af Told�Skat blev der gennemf�rt en brugerunders�gelse i kommunerne af tilfredsheden med samarbejdet med told- og skatteregionerne. Det fremgik af denne unders�gelse, at n�sten 1/3 af kommunerne mente, at regionerne kun sj�ldent eller aldrig foretog en udg�ende arbejdsgiverkontrol p� opfordring fra kommunerne.

Rigsrevisionens sp�rgeskemaunders�gelse viste som foran n�vnt, at regionerne prioriterede kommunale anmodninger h�jt i planl�gningen af den udg�ende arbejdsgiverkontrol. Regionerne har oplyst, at der foretages en vurdering af sagernes v�sentlighed, hvilket kan f�re til at ikke alle kommunale henvendelser medf�rer kontrol. Unders�gelsen giver s�ledes et andet billede af told- og skatteregionernes prioritering af de kommunale henvendelser end budgetanalysens brugerunders�gelse.

54. I tabel 2 er vist fordelingen af regionernes arbejdsgiverkontroller p� kontroludl�sende faktorer. Kontroller, der ikke indebar egen uds�gning, inkluderer anmodninger fra andre regioner, kommunale anmodninger, anmodninger fra den administrative arbejdsgiverkontrol, anmodninger fra virksomheder og l�nmodtagere, bosager, og �vrige kontroller.

Oplysningerne stammer fra regionernes besvarelser af Rigsrevisionens sp�rgeskema. Da regionernes angivelser af kontrolomfanget afviger fra det faktiske antal kontroller, jf. pkt. 42, er alene pr�senteret andelen af kontrollerne fordelt p� kontroludl�sende faktorer.

Det fremg�r af tabel 2, at andelen af kontroller foretaget enten p� eget initiativ eller som f�lge af styrelsens aktioner faldt markant fra sammenlagt 75 % i 1994 til sammenlagt 47 % i 1995, for i 1996 at stige til 55 % af samtlige kontroller.

Det kan ikke p� baggrund af unders�gelsens tal vurderes, om der er en sammenh�ng mellem styrelsens udmelding af kontrolaktioner og det samlede kontrolantal. Det fremgik dog af styrelsens evaluering af 1994-aktionen, at der under afviklingen af kontrolaktionen skete en v�sentlig for�gelse af kontrolomfanget. P� baggrund heraf konkluderede styrelsen, at aktionen havde "bidraget til at styrke kontrolindsatsen p� arbejdsgiverkontrolomr�det".

55. Med hensyn til samarbejdet med andre myndigheder var det generelle billede, at regionerne i den enkelte sag vurderede, hvorvidt kommunerne skulle kontaktes f�r en udg�ende arbejdsgiverkontrol. 70 % af grupperne oplyste, at man ofte kontaktede kommunerne f�r en udg�ende arbejdsgiverkontrol. 17 % kontaktede altid kommunerne, mens 9 % aldrig havde en s�dan kontakt. Ud over kommunerne havde ca. 2/3 af grupperne i planl�gningsfasen kontakt med andre offentlige myndigheder. Der var typisk tale om samarbejde med Direktoratet for Arbejdsl�shedsforsikring og politiet.

56. Told- og Skatterevisionen rapporterede i juli 1993 om en tv�rg�ende unders�gelse af den udg�ende arbejdsgiverkontrol. Unders�gelsen havde dels til form�l at beskrive regionernes tilrettel�ggelse og gennemf�relse af opgaven, dels at opg�re kontrollens omfang.

Det blev konkluderet, at der var store forskelle imellem regionernes ressourceanvendelse og realiserede resultater. Unders�gelsens viste bl.a. f�lgende:

• Regionerne anvendte i 1992 sammenlagt 79 �rsv�rk til den udg�ende arbejdsgiverkontrol.

• Told- og Skatterevisionen anslog p� baggrund af ressourceforbruget i f�rste kvartal 1993, at det samlede ressourceforbrug til udg�ende arbejdsgiverkontrol i 1993 ville blive 94 �rsv�rk.

• Regionernes produktivitet i f�rste kvartal 1993 varierede fra 28 kontrollerede oplysningssedler pr. �rsv�rk til 2.990 kontrollerede oplysningssedler pr. �rsv�rk. (Det bem�rkes, at kontrollerede oplysningssedler er et usikkert m�l for kontrollens omfang, jf. pkt. 44).

For at sikre en mere ensartet l�sning af opgaven fandt Told- og Skatterevisionen, at det ville v�re hensigtsm�ssigt at fastl�gge et kontrolniveau for den udg�ende arbejdsgiverkontrol. Told- og Skatterevisionen anbefalede endvidere, at planl�gningen af den udg�ende kontrol blev styrket.

57. Told- og Skatterevisionen redegjorde i februar 1995 for en ny unders�gelse af arbejdsgiverkontrollen baseret p� oplysninger fra 5 regioner. Unders�gelsens omfattede perioden fra 1. januar 1994 til 31. november 1994 og havde bl.a. til form�l at afd�kke spredningen af regionernes REKS-resultater og at unders�ge ressourceindsatsen ved arbejdsgiverkontrollen. Unders�gelsen viste bl.a. f�lgende:

• Ressourceforbruget til den udg�ende arbejdsgiverkontrol varierede fra 2,5 til 8,0 �rsv�rk.

• Ressourceindsatsen varierede fra 743 til 2.133 indeholdelsespligtige pr. �rsv�rk.

• Antallet af gennemf�rte arbejdsgiverkontroller varierede fra 197 til 648.

• Produktiviteten varierede fra 18,7 til 71,2 arbejdsgiverkontroller pr. ressource. Produktiviteten blev beregnet for det samlede personale tilknyttet den udg�ende og den administrative arbejdsgiverkontrol.

Det skal bem�rkes, at Told- og Skatterevisionen benyttede REKS-systemet ved opg�relsen af antallet af kontroller. Som omtalt i pkt. 38 ff m� der tages forbehold for p�lideligheden af REKS-oplysningerne om antallet af kontroller.

58. Told- og Skatterevisionens rapporter fra 1993 og 1995 fik ikke Told- og Skattestyrelsen til at fastl�gge et niveau for omfanget af den udg�ende arbejdsgiverkontrol eller for ressourceindsatsen. Til geng�ld udmeldte styrelsen i 1994 og 1995 2 kontrolaktioner. I forbindelse med 1995-aktionen blev det fastlagte m�l for det samlede antal kontroller fordelt p� regionerne.

59. Unders�gelsen af udviklingstendenserne i den udg�ende arbejdsgiverkontrol omfattede udviklingen i ressourceforbruget til opgaven, udviklingen i kontrolresultaterne samt udviklingen i og forskellene mellem told- og skatteregionernes produktivitet.

60. P� baggrund af oplysninger fra regionerne er ressourceforbruget til den udg�ende arbejdsgiverkontrol analyseret. Regionerne blev bedt oplyse, eventuelt ved sk�n, deres nettoressourceforbrug, dvs. den effektive tid der var til r�dighed til kontrolarbejdet efter fradrag for kursusdeltagelse, projektarbejde, instrukt�rtimer, sygefrav�r, barselsorlov, ferie, frav�r som f�lge af borgerligt ombud m.m. Tabel 3 viser regionernes samlede ressourceforbrug i perioden 1993-1996.

Tabel 3 viser, at ressourceforbruget til den udg�ende arbejdsgiverkontrol steg med 35 �rsv�rk fra 1993 til 1996. Som n�vnt i pkt. 56 opgjorde Told- og Skatterevisionen ressourceforbruget til den udg�ende arbejdsgiverkontrol i 1992 til 79 �rsv�rk.

For�gelsen af ressourcetildelingen skal formentlig ses p� baggrund af, at opgaven i 1993 var relativt ny for Told�Skat, og at en etableringsfase med opl�ring af nyt personale m�tte genneml�bes ved overtagelsen af opgaven fra kommunerne i 1990.

Det fremgik af det bilagsmateriale, regionerne indsendte sammen med sp�rgeskemabesvarelserne, at flere regioner i deres planopl�g fra 1993 stadig fandt en styrkelse af indsatsen p� arbejdsgiverkontrolomr�det n�dvendig. Dette tyder p�, at regionernes l�sning af opgaven efter 3 �r stadig befandt sig i etableringsfasen.

Det fremgik af Told�Skats fler�rsaftale med Finansministeriet for perioden 1994-1997, at indsatsen p� kontrolomr�det skulle for�ges v�sentligt. Tallene i tabel 3 bekr�fter, at en udvikling i denne retning fandt sted, idet den samlede indsats p� kontrolomr�det steg fra 608 �rsv�rk i 1993 til 740 �rsv�rk i 1996. For arbejdsgiverkontrollen steg det anvendte antal �rsv�rk i den tilsvarende periode fra 101 �rsv�rk til 136 �rsv�rk.

For�gelsen af indsatsen p� arbejdsgiverkontrolomr�det fandt sted i samme takt som den samlede for�gelse af kontrolindsatsen, s�ledes at arbejdsgiverkontrollens andel af de samlede ressourcer til udg�ende kontrol var nogenlunde u�ndret.

61. Ved ressourceindsatsen forst�s i denne unders�gelse regionernes ressourceforbrug set i forhold til kontrolgrundlaget. De 31 told- og skatteregioner har forskellig st�rrelse, og p� arbejdsgiverkontrolomr�det varierer kontrolgrundlaget fra under 1.700 til over 10.000 indeholdelsespligtige. Regionernes ressourceindsats er i denne unders�gelse beregnet som netto�rsv�rk til den udg�ende arbejdsgiverkontrol i forhold til antallet af indeholdelsespligtige. I Told- og Skatterevisionens rapport fra 1995 blev der ved beregning af ressourceindsatsen taget udgangspunkt i det samlede ressourceforbrug til den udg�ende og administrative arbejdsgiverkontrol.

Der er ligeledes stor forskel p� st�rrelsen af virksomhederne i regionerne. Regionernes gennemsnitlige virksomhedsst�rrelse m�lt i antal oplysningssedler varierede i perioden 1993-1996 fra 23 til 231 oplysningssedler pr. indeholdelsespligtig virksomhed. Antallet af oplysningssedler varierede i samme perioden fra under 50.000 til over 1,5 mill. oplysningssedler �rligt pr. region.

Regionerne kan som f�lge af presserende opgaver, omorganiseringer, til- og afgang af personale m.m. v�re n�dsaget til midlertidigt at nedprioritere bestemte opgaver. S�danne udsving i ressourceindsatsen m� anses for acceptable, hvis de er begr�nsede til kortere perioder. For at �rlige udsving i ressourceanvendelsen ikke skal give et sk�vt billede af ressourceindsatsen til arbejdsgiverkontrollen, er i denne unders�gelse analyseret regionernes gennemsnitlige �rlige ressourceforbrug over en 4-�rig periode set i forhold til det gennemsnitlige �rlige kontrolgrundlag.

62. Regionernes gennemsnitlige �rlige ressourceindsats i perioden 1993-1996 varierede fra 0,28 til 1,5 �rsv�rk pr. 1.000 indeholdelsespligtige. Den gennemsnitlige �rlige ressourceindsats var p� landsplan 0,67 �rsv�rk pr. 1.000 indeholdelsespligtige. 7 af de 31 regioner afveg mere end +/�50 % fra tallet for landet som helhed.

Som supplerende m�l for ressourceindsatsen er anvendt antal �rsv�rk pr. 100.000 oplysningssedler. Dette m�l tager hensyn til, at kontrol i store virksomheder kan v�re mere ressourcekr�vende. Der er ligesom foran beregnet regionernes �rlige gennemsnit i perioden 1993-1996. Ressourceindsatsen opgjort med dette supplerende m�l varierede fra 0,37 til 3,4 �rsv�rk pr. 100.000 oplysningssedler, mens det p� landsplan var 1,2 �rsv�rk pr. 100.000 oplysningssedler. 17 af de 31 regioner afveg mere end +/�50 % fra tallet for landet som helhed.

Spredningen i regionernes ressourceindsats var s�ledes stor uanset hvilket af de to m�l, der blev benyttet.

Told- og Skattestyrelsen har bem�rket, at ressourcetallene, der er baseret p� regionernes sk�n, kan v�re opgjort p� forskelligt grundlag, og at opg�relsen desuden kan v�re forbundet med usikkerhed, da der i flere tilf�lde er tale om sm� tal.

Rigsrevisionen er enig i, at grundlaget for opg�relserne kan v�re forskelligt mellem regionerne. Usikkerheden er dog begr�nset, dels fordi der i alle regioner er indhentet oplysninger om nettoressourceforbrug, dvs. effektiv arbejdstid til opgaven, dels fordi oplysningerne om ressourceforbrug har v�ret genstand for kvalitetskontrol fra Rigsrevisionens side. P� den baggrund er det Rigsrevisionens opfattelse, at den store uensartethed i h�j grad er et udtryk for de faktiske forhold og ikke udelukkende kan henf�res usikkerhed ved dataindsamlingen. For at tage hensyn til en vis usikkerhed ved tallene har Rigsrevisionen valgt at anvende en pr�sentationsform, hvor kun antallet af regioner med en afvigelse p� mere end +/�50 % fra tallet for landet som helhed er fremh�vet.

63. Der blev gennemf�rt en analyse af, om uensartetheden i ressourceindsatsen m�lt i forhold til antallet af indeholdelsespligtige kunne begrundes med regionale forskelle i virksomhedernes st�rrelse. Analysen fremg�r af bilag 1, pkt. 2.

Det fremgik heraf, at uensartetheden i ressourceindsatsen generelt ikke kunne begrundes med virksomhedernes st�rrelse. Den relativt h�je ressourceindsats i enkelte regioner i forhold til antallet af indeholdelsespligtige viste sig dog ved en n�rmere unders�gelse at have sammenh�ng med, at virksomhederne i regionerne var relativt store. Dette peger p�, at ressourceforbruget i forhold til antallet af indeholdelsespligtige ikke kan st� alene som et m�l for ressourceindsatsen.

64. Det blev tillige unders�gt, om uensartetheden i ressourceindsatsen var aftagende i perioden 1993-1996, men der kunne ikke konstateres en udvikling i retning af en mere ensartet ressourceindsats i perioden. Dette er n�rmere beskrevet i bilag 1, pkt. 3.

65. Tabel 1, pkt. 43 viser de forskellige opg�relser af antal arbejdsgiverkontroller, som blev modtaget i forbindelse med unders�gelsen.

Tabellens nederste r�kke, der if�lge Told- og Skattestyrelsen indeholder de mest p�lidelige tal, viser en stigning p� 12 % fra 1995 til 1996 i antallet af gennemf�rte arbejdsgiverkontroller.

Der findes ikke tilsvarende p�lidelige tal, som muligg�r sammenligning mellem 1994 og 1995. De mere usikre opg�relser i tabellens �verste to r�kker viser imidlertid samstemmende, at antallet af gennemf�rte arbejdsgiverkontroller faldt v�sentligt fra 1994 til 1995. Dette fald i antallet af kontroller fandt sted i en periode, hvor ressourceforbruget til opgaven var u�ndret, jf. tabel 3, pkt. 60.

66. I henhold til Told�Skats fler�rsaftale med Finansministeriet (1994-1997) var det centrale m�ltal for Told�Skats virksomhed omfanget af de samlede reguleringer. Styrelsen opg�r resultaterne af regionernes kontrolarbejde som de opn�ede bruttoreguleringsbel�b, dvs. de �ndringer i ans�ttelser af skatter og afgifter, der f�lger af kontrollen.

Styrelsens uds�gning af oplysninger fra VK-systemet viste, at det samlede reguleringsbel�b ved arbejdsgiverkontrollen i 1995 og 1996 udgjorde henholdsvis 84 mill. kr. og 157 mill. kr. i �rets priser. Bel�bene omfattede ikke reguleringer af arbejdsmarkedsbidrag, som ogs� indg�r i arbejdsgiverkontrollen.

Det gennemsnitlige reguleringsbel�b pr. arbejdsgiverkontrol var i 1996 45.631 kr. Told�Skats samlede reguleringer udgjorde i 1996 3.238 mill. kr. Resultaterne fra arbejdsgiverkontrollen udgjorde kun ca. 5 % af Told�Skats samlede resultater (hvortil kommer ikke opgjorte reguleringer vedr�rende arbejdsmarkedsbidrag). S�ledes var hverken resultatet af den enkelte arbejdsgiverkontrol eller det samlede resultat af arbejdsgiverkontrollen s�rligt tungtvejende i Told�Skats samlede reguleringer. Da det v�sentligste resultatm�l for regionernes kontrolarbejde var de opn�ede reguleringer, og da arbejdsgiverkontrollen typisk resulterede i forholdsvis sm� reguleringer, kan resultatm�let i sig selv have medf�rt, at regionerne nedprioriterede arbejdsgiverkontrollen.

67. Kontrold�kningen angiver hvor stor en andel af de indeholdelsespligtige arbejdsgivere, der bliver kontrolleret. Rigsrevisionen finder dette m�l v�sentligt, idet en ensartet behandling af virksomhederne b�r tilstr�bes.

Det var �nsket at analysere den gennemsnitlige kontrold�kning over en �rr�kke for at begr�nse indflydelsen fra �rlige udsving, men da Told�Skats registreringer kun tillod opg�relser af antallet af kontroller for 1995 og 1996, kunne analysen kun omfatte den gennemsnitlige kontrold�kning i disse to �r.

68. Unders�gelsen viste, at p� landsplan l� den �rlige kontrold�kning i perioden 1995-1996 p� 1,8 % af de indeholdelsespligtige. Regionernes kontrold�kning varierede fra 0,57 % til 3,2 % af de indeholdelsespligtige. 7 af de 31 regioners kontrold�kning afveg mere end +/�50 % fra tallet for landet som helhed.

69. P� trods af en forskellig erhvervsstruktur og forskellige fremgangsm�der ved udf�relsen af kontrollen i regionerne vil det v�re naturligt at forvente en vis sammenh�ng mellem regionernes ressourceindsats og kontrold�kning. Rigsrevisionens analyse af sammenh�ngen mellem ressourceindsats og kontrold�kning er vist i bilag 1, pkt. 4-5.

I perioden 1995-1996 var der en ringe sammenh�ng mellem regionernes ressourceindsats og kontrold�kning. Regioner med en forholdsvis h�j ressourceindsats i forhold til antallet af indeholdelsespligtige opn�ede generelt ikke en h�jere kontrold�kning.

70. Det blev tillige unders�gt, om den manglende sammenh�ng mellem ressourceindsats og kontrold�kning kunne begrundes med regionale forskelle i virksomhedernes st�rrelse.

Dette var til en vis grad tilf�ldet, men n�r der tages hensyn til virksomhedernes st�rrelse, var der dog stadig kun en moderat sammenh�ng mellem regionernes ressourceindsats og kontrold�kning.

Den store uensartethed i kontrold�kningen kan s�ledes kun i begr�nset omfang forklares med forskelle i regionernes ressourceindsats. �rsagen til uensartetheden i regionernes kontrold�kning m� derfor s�ges i andre forhold, herunder forskelle i dybden af de udf�rte arbejdsgiverkontroller eller produktivitetsforskelle.

71. Ved produktivitet forst�s her produktionen i forhold til personaleforbruget. Hvis en region har en forholdsvis lav produktivitet, peger det p�, at regionen kunne l�se opgaven p� en billigere m�de, hvis den var liges� effektiv som regioner med en h�jere produktivitet. Som m�l for produktivitet er anvendt antal arbejdsgiverkontroller pr. �rsv�rk. Dette m�l blev ogs� anvendt i Told- og Skatterevisionens unders�gelse fra 1995, jf. pkt. 57. Til forskel fra Told- og Skatterevisionens unders�gelse er her udelukkende anvendt personaleforbruget til den udg�ende arbejdsgiverkontrol og ikke medtaget personaleforbruget til den administrative arbejdsgiverkontrol.

72. En beregning af den gennemsnitlige produktivitet p� landsplan i �rene 1995 og 1996 viste, at der var gennemf�rt 24,6 arbejdsgiverkontroller pr. �rsv�rk. Regionernes produktivitet varierede fra 6,7 til 76 kontroller pr. �rsv�rk. I 12 af de 31 regioner afveg produktiviteten med mere end +/�50 % fra tallet for landet som helhed. Der var alts� v�sentlige forskelle i regionernes produktivitet. Forskellene er efter Rigsrevisionens opfattelse af en s�dan st�rrelse, at de ikke kan skyldes usikkerhed ved dataindsamlingen.

En beregning af udviklingen i produktiviteten fra 1995 til 1996 viste desuden, at regionernes samlede produktivitet steg fra 23,9 til 25,3 arbejdsgiverkontroller pr. �rsv�rk. Da der for perioden f�r 1995 ikke kunne fremskaffes p�lidelige tal for antallet af gennemf�rte kontroller, var det ikke muligt at f�lge produktivitetsudviklingen fra Told�Skats overtagelse af opgaven i 1990.

Antallet af kontroller siger hverken noget om kontrollens dybde, om de kontrollerede virksomheders st�rrelse eller om resultatet af kontrollen. Det blev derfor unders�gt, om regionale forskelle i disse forhold kunne begrunde de konstaterede produktivitetsforskelle. Det n�rmere indhold af unders�gelsen fremg�r af bilag 1, pkt. 7 ff.

73. Ved unders�gelsen af om kontrollens dybde havde indflydelse p� regionernes produktivitet, blev som m�l for kontrollens dybde anvendt andelen af regionernes arbejdsgiverkontroller, der opfyldte styrelsens cirkul�re af 3. januar 1994. Cirkul�rets indhold er n�rmere beskrevet i pkt. 27.  Kontroller gennemf�rt efter cirkul�rets krav er mere omfattende og if�lge regionerne v�sentligt mere tidskr�vende.

Det blev konstateret, at de store regionale produktivitetsforskelle ikke kunne begrundes med forskelle i om regionerne udf�rte den udg�ende arbejdsgiverkontrol efter cirkul�ret.

Anvendelsen af kontroller gennemf�rt efter cirkul�ret som m�l for kontrollens dybde er ikke et udtryk for, at alle arbejdsgiverkontroller b�r gennemf�res if�lge cirkul�ret, da en vurdering af v�sentlighed og risiko ofte vil f�re til, at opfyldelse af alle cirkul�rets krav ikke er hensigtsm�ssigt.

74. Det blev tillige unders�gt, om st�rrelsen af de kontrollerede virksomheder havde indflydelse p� regionernes produktivitet.

Told- og skatteregionerne gav over for Rigsrevisionens udtryk for, at der erfaringsm�ssigt ikke var nogen entydig sammenh�ng mellem ressourceforbruget til kontrollen og de kontrollerede virksomheders st�rrelse. Ressourceforbruget kunne i nogle tilf�lde v�re lige s� stort eller st�rre ved kontrol i sm� virksomheder, da disse ofte havde d�rligere orden i regnskaberne end store virksomheder, og i visse tilf�lde var mindre samarbejdsvillige. Det var derfor ikke forventet, at forskelle i de kontrollerede virksomheders st�rrelse kunne forklare de store produktivitetsforskelle. P� den anden side antydede analysen af regionernes kontrold�kning, at der kunne v�re en sammenh�ng mellem st�rrelsen af virksomhederne i regionerne og regionernes produktivitet.

Unders�gelsen viste, at produktivitetsforskellene generelt ikke kunne begrundes med forskelle i de kontrollerede virksomheders st�rrelse. I enkelte tilf�lde kunne der dog ses en sammenh�ng mellem regioner med lav produktivitet og st�rrelsen af de kontrollerede virksomheder.

Som n�vnt i pkt. 44 tog de foreliggende oplysninger om antallet af kontrollerede oplysningssedler ikke hensyn til, om kontrollen havde omfattet alle ansatte i virksomhederne. Foranst�ende konklusion m� ses i lyset af denne usikkerhed ved datamaterialet.

75. Produktivitetsforskelle kan bedre accepteres, hvis regioner med en lav produktivitet til geng�ld opn�r forholdsvis gode resultater ved de foretagne kontroller. Derfor blev sammenh�ngen mellem regionernes produktivitet og resultater unders�gt.

Resultatet af Told�Skats kontrolarbejde blev hovedsageligt opgjort som reguleringsbel�b, dvs. �ndringer i skatteans�ttelser som f�lge af kontrollen. Dette er et udtryk for regionernes m�lrettethed i uds�gningen af provenum�ssigt interessante kontrolobjekter, men giver et mindre godt billede af bredden i kontrolarbejdet, da et stort reguleringsbel�b kan v�re resultatet af en enkelt kontrol. Trods dette forbehold er de opn�ede reguleringsbel�b pr. �rsv�rk inddraget i produktivitetsanalysen.

Der kunne imidlertid konstateres en generel tendens til, at regioner med lav produktivitet ogs� opn�ede lave reguleringsbel�b pr. �rsv�rk. Produktivitetsforskellene kunne alts� ikke opvejes af forskelle i resultaterne.

Dette resultat var i overensstemmelse med konklusionerne i budgetanalysen af Told�Skat fra 1997. Heri er det p� side 60 bem�rket, at der generelt p� kontrolomr�det var en tendens til polarisering af told- og skatteregionerne, s�ledes at de "enten ligger godt p� b�de produktivitet og effektivitet, eller d�rligt p� begge."

76. Udvekslingen af skatteoplysninger mellem Told�Skat og kommunerne foreg�r enten via Told�Skats edb-systemer eller ved brev. Tidspunktet for informationsoverf�rslen afg�r, hvilken form der anvendes. �ndringer vedr�rende et optjenings�r kan overf�res elektronisk frem til primo december det f�lgende �r. �ndringer vedr�rende tidligere optjenings�r meddeles pr. brev til kommunerne.

77. Told�Skat anvender tre edb-systemer ved formidling af informationer og skatteoplysninger, herunder arbejdsgiverkontrollens resultater, til kommunerne:

• COR-systemet, hvor oplysninger om l�nmodtageres indkomst og skatteforhold registreres,

• SLUT-systemet, hvor skatteyderes �rsopg�relser dannes. Oplysninger, der ligger til grund for �rsopg�relserne, fremg�r af SLUT-systemet, og

• System 38, der er Told�Skats uds�gningssystem vedr�rende oplysninger til �rsopg�relserne. Oplysningerne hentes til System 38 fra en r�kke andre systemer herunder COR-systemet.

78. Told�Skat og kommunerne samarbejder om at udarbejde, tilrettel�gge og kontrollere skatteydernes �rsopg�relser, s�ledes at skatteyderne bliver opkr�vet korrekte skatter.

Told�Skat modtager hvert �r oplysninger til brug for udarbejdelse af skatteydernes �rsopg�relse fra en r�kke indberetningspligtige. Arbejdsgiverne foretager indberetning af indkomst- og skatteoplysninger ved �rligt at indsende l�noplysningssedler for de medarbejdere, der i l�bet af optjenings�ret har v�ret ansat i virksomhederne. Oplysningerne fra l�noplysningssedlerne bliver i Told�Skat indberettet til COR-systemet. I COR-systemet registreres endvidere oplysninger om arbejdsgivernes m�nedlige l�nudbetalinger og den samlede tilbageholdte og indbetalte A-skat.

Indberetninger til COR-systemet vedr�rende et optjenings�r kan foretages frem til primo december det f�lgende �r, hvorefter systemet lukkes for at blive gjort klar til modtagelsen af det nye optjenings�rs l�noplysningssedler.

Skatteydernes f�rste �rsopg�relse/printselvangivelse genereres automatisk i SLUT-systemet p� grundlag af indberetninger foretaget frem til primo marts efter optjenings�ret. Skatteyderne kan efter modtagelsen af �rsopg�relsen/printselvangivelsen tage initiativ til at �ndre �rsopg�relsen og selvangive nye oplysninger. Oplysninger bliver elektronisk overf�rt til SLUT-systemet, og der udarbejdes nye �rsopg�relser. P� lignende vis registreres �ndringer, der opst�r som f�lge af en kommunal ligning af en skatteyder. S�fremt initiativet til rettelser af �rsopg�relser kommer fra Told�Skat, fx efter en arbejdsgiverkontrol, kan indberetningen til SLUT-systemet efter udsendelsen af den f�rste �rsopg�relse kun foretages af kommunerne.

Kommunerne har adgang til oplysningerne vedr�rende �rsopg�relserne via Told�Skats edb-systemer, herunder System 38 hvoraf det fremg�r, om der er nye oplysninger til brug for udarbejdelsen af �rsopg�relser. Det fremg�r af koder i System 38, hvilken type oplysninger, fx A-indkomst, der er �ndret i forhold til oplysningerne i tidligere �rsopg�relser.

79. Hvis Told�Skat ved en arbejdsgiverkontrol finder forhold, der medf�rer reguleringer vedr�rende indev�rende optjenings�r, bliver reguleringerne som hovedregel foretaget, ved at den kontrollerede virksomhed anmodes om at indberette den korrekte indt�gt og indeholdte bel�b p� en s�kaldt efterangivelse til Told�Skat. Den kommunale skatteforvaltning bliver s�ledes ikke informeret, medmindre der ved samme kontrol konstateres forhold, der vedr�rer tidligere optjenings�r.

80. S�fremt Told�Skat ved en arbejdsgiverkontrol, der bliver foretaget f�r den automatiske udskrivning af skatteyderens �rsopg�relse for det foreg�ende optjenings�r, konstaterer fejl i arbejdsgiverens oplysninger vedr�rende det forrige optjenings�r, bliver de korrekte oplysninger indberettet til Told�Skats COR-system og oplysningerne indg�r automatisk i l�nmodtagerens �rsopg�relse.

81. S�fremt Told�Skat efter udskrivning af den f�rste �rsopg�relse, i forbindelse med en arbejdsgiverkontrol, f�r indkomstoplysninger, der er forskellige fra dem, der ligger til grund for den f�rste �rsopg�relse, bliver de nye oplysninger ligeledes indberettet til Told�Skats COR-system. Der bliver ikke automatisk genereret en ny �rsopg�relse, n�r oplysningerne er indl�st af Told�Skat, men de nye oplysninger fremg�r af system 38. Det er herefter de kommunale skatteforvaltninger, der har initiativforpligtelsen til at afl�se de nye oplysninger fra system 38, behandle oplysningerne samt forest� udarbejdelsen af nye korrekte �rsopg�relser ved manuelt at indtaste de nye oplysninger i SLUT-systemet.

N�r oplysningerne fra ca. 1. marts ikke automatisk bliver p�f�rt �rsopg�relserne/printselvangivelserne er �rsagen, at der er tale om betydelig edb-m�ssig behandling af systemernes oplysninger til brug for udskrivning af printselvangivelserne. Det er derfor if�lge Told- og Skattestyrelsen ikke i �jeblikket praktisk muligt at tage hensyn til �ndringer i delsystemerne under denne behandling.

Regionerne foretager ikke kontrol af, hvorvidt �ndrede oplysninger, der fremg�r af system 38 anvendes af kommunerne til at udarbejde nye �rsopg�relser.

82. S�fremt en told- og skatteregion ved en arbejdsgiverkontrol konstaterer reguleringer, der vedr�rer optjenings�r, hvor der ikke l�ngere kan indberettes til COR-systemet, giver regionen kommunen besked om de nye oplysninger pr. brev.

Regionerne kontrollerer ikke om kommunerne udarbejder nye �rsopg�relser p� grundlag af oplysninger fremsendt pr. brev.

83. For�ldelsesfristen vedr�rende kommunernes anvendelse af kontroloplysningerne er fastlagt i skattestyrelseslovens � 35, hvorefter kommunerne har adgang til at varsle forh�jelse af en skatteans�ttelse indtil 1. maj det 4. �r efter optjenings�rets udl�b. I s�rlige tilf�lde kan der undtages fra disse bestemmelser.

84. If�lge ligningsplanen m� kommunernes ligning af l�nmodtagerne ikke v�re bagatelagtig. Kommunerne fastl�gger derfor administrativt en bagatelgr�nse, der kan variere mellem kommunerne.

Told�Skat fremsender altid oplysninger om reguleringer til kommunerne uafh�ngig af kommunernes bagatelgr�nser.

Told- og Skattestyrelsen har peget p� tre hensyn, der medf�rer, at kontroloplysninger altid b�r fremsendes til kommunerne, uanset om de medf�rer �ndring af l�nmodtageres indkomst:

• L�nmodtageren har eventuelt flere arbejdsgivere med differencer vedr�rende andre automatiske indberetninger (renter mv.) under den af l�nmodtagerkommunen valgte bagatelgr�nse. Tilsammen kan differencerne overstige bagatelgr�nsen.

• L�nmodtagere i samme virksomhed b�r, s�fremt der er differencer for flere l�nmodtagere, behandles ensartet uafh�ngigt af differencernes st�rrelse med undtagelse af helt bagatelagtige sager. Behandlingen b�r ligeledes v�re ensartet fra kommune til kommune.

• En r�kke oplysninger kan v�re kontroloplysninger til kommunernes brug (fx skattefri befordring til sikring af at l�nmodtageren ikke har fratrukket befordring p� selvangivelsen vedr�rende samme forhold).

Rigsrevisionen er enig i de fremf�rte grunde til, at kontroloplysninger altid b�r fremsendes til kommunerne.

a. Resultater fra budgetanalysen af Told�Skat

85. Som n�vnt i pkt. 53 blev der som et led i budgetanalysen gennemf�rt en brugerunders�gelse i kommunerne af tilfredsheden med samarbejdet med told- og skatteregionerne. Unders�gelsen viste, at der generelt i kommunerne var tilfredshed med samarbejdet mellem kommunerne og told- og skatteregionerne.

Kommunernes vurdering af samarbejdet med told- og skatteregionerne p� arbejdsgiverkontrolomr�det var dog noget mere forbeholden end den generelle vurdering. De fleste kommuner gav if�lge unders�gelsen udtryk for, at Told�Skat som helhed havde nedprioriteret arbejdsgiverkontrolomr�det v�sentligt i forhold til, da kommunerne havde ansvaret for omr�det.

Det fremgik videre:

• at hver enkelt kommune i gennemsnit 1� gang om �ret havde bedt en region om at foretage arbejdsgiverkontrol,

• at n�sten 1/3 af kommunerne mente, at regionerne kun sj�ldent eller aldrig foretog udg�ende arbejdsgiverkontrol p� opfordring af kommunerne,

• at 53 % af kommunerne vurderede, at de oplysninger, som blev modtaget fra arbejdsgiverkontrollen, kun en gang imellem, sj�ldent eller aldrig var fyldestg�rende,

• at 75 % af kommunerne altid eller ofte var enige i regionernes ligningsm�ssige vurderinger, mens kun 2 % sj�ldent eller meget sj�ldent var enige i afg�relserne og

• at 24 % af kommunerne svarede, at reguleringerne ofte st�dte mod kommunens bagatelgr�nse, mens 50 % svarede, at det en gang imellem var tilf�ldet.

I relation til Rigsrevisionens unders�gelse skal det bem�rkes, at en stor del af kommunerne gav udtryk for utilfredshed med, at regionernes oplysninger ikke var fyldestg�rende nok, og at reguleringernes bel�bsm�ssige st�rrelse st�dte imod kommunernes bagatelgr�nser. P� den anden side var der i kommunerne ganske stor tilfredshed med regionernes ligningsm�ssige vurderinger.

86. Effektiviteten i informationsudvekslingen mellem Told�Skat og de kommunale skatteforvaltninger er analyseret gennem en unders�gelse af i hvilket omfang den information, der indhentes ved arbejdsgiverkontrollen og videreformidles som beskrevet i pkt. 79 ff, indg�r i ligningen.

87. I juni 1997 blev 6 told- og skatteregioner bes�gt med henblik p� at indsamle materiale til brug for unders�gelsen af informationsudvekslingen og samarbejdet mellem Told�Skat og kommunerne. I hver region var p� forh�nd udvalgt de 10 senest afsluttede kontrolsager i 1996, der havde givet anledning til reguleringer. Det n�rmere grundlag for udvalg af regioner og sager fremg�r af pkt. 21.

Form�let med sagsgennemgangen i regionerne var at identificere de l�nmodtagere i de kontrollerede virksomheder, som reguleringerne vedr�rte, samt at indsamle materiale, der dokumenterede videreformidlingen af kontroloplysningerne. Materialet kunne best� af efterangivelser til de kontrollerede virksomheder, korrespondance til kommuner, l�nmodtagere og virksomheder samt Told�Skats indtastningsbilag til COR-systemet.

I de tilf�lde, hvor det af kontrolsagen fremgik, at kontrolarbejdet var afsluttet med en efterangivelse til den kontrollerede virksomhed, blev der ikke foretaget yderligere. Det drejede sig om sager fra det igangv�rende optjenings�r, hvor virksomheden blev p�lagt at bringe forholdet i orden inden udgangen af �ret.

I tilf�lde, hvor der var videregivet information til kommunerne, blev de p�g�ldende l�nmodtagere identificeret med henblik p� videre unders�gelse. Dokumentationen for oversendelsestidspunktet og formen, dvs. hvorvidt informationsudvekslingen var foreg�et elektronisk eller pr. brev, blev i hver enkelt sag efterpr�vet. En vurdering af kvaliteten af den udf�rte arbejdsgiverkontrol indgik ikke ved sagsgennemgangen.

88. Ved sagsgennemgangen i regionerne blev der fundet i alt 280 oplysningssedler med en �ndring af indkomst/skat for en skatteyder et konkret �r i perioden 1993-1996. Oplysningssedlerne vedr�rte skatteydere i 65 forskellige kommuner.

8 af oplysningssedlerne vedr�rte optjenings�ret 1996 og var overf�rt automatisk til SLUT-systemet uafh�ngigt af den kommunale ligningsmyndigheds sagsbehandling og udgik derfor af den videre unders�gelse af informationsudvekslingen mellem told- og skatteregionerne og kommunerne.

I de resterende 272 sager blev det via on-line adgang til Told�Skats edb-systemer kontrolleret, hvorvidt de oplysninger om reguleringer, regionerne havde videresendt til kommunerne, havde resulteret i en skattem�ssig regulering af skatteyderne. Der blev herved identificeret en r�kke sager, hvor det ikke umiddelbart kunne konstateres, at reguleringerne var sl�et igennem hos skatteyderne. Systemerne muliggjorde dog ikke en entydig kontrol af, om oplysningerne var sl�et igennem.

89. I de sager, hvor der ikke umiddelbart kunne konstateres en effekt af regionernes indstillinger om reguleringer, blev der i august 1997 udsendt et sp�rgeskema til de 50 kommunale skatteforvaltninger, der havde ansvaret for ligningen af de ber�rte skatteydere. Ved kommunernes modtagelse af sp�rgeskemaet var der som minimum g�et 7� m�ned efter regionens afslutning og videresendelse af sagen til kommunen.

Sp�rgeskemaunders�gelsen viste, at der i 169 af de 272 sager var sket en regulering af skatteyderne svarende til regionernes indstillinger. I 155 tilf�lde havde kommunerne aktivt foretaget regulering, mens det i 14 tilf�lde ikke havde v�ret n�dvendigt for kommunerne at foretage sig noget, da skatteyderne af egen drift havde selvangivet den korrekte indkomst.

I de 103 sager, hvor der ikke var foretaget reguleringer, kan �rsagen hertil p� baggrund af kommunernes besvarelser inddeles i to hovedkategorier:

• 40 sager var ikke f�rdigbehandlet ved kommunens modtagelse af sp�rgeskemaet.

• 63 sager var f�rdigbehandlet, men uden at regionens indstilling var fulgt.

I det f�lgende redeg�res der n�rmere for kommunernes besvarelser inden for de to kategorier.

90. Tabel 4 viser kommunernes forklaringer p�, at sagsbehandlingen ikke var afsluttet i de 40 sager.

91. Det fremg�r af tabellen, at kommunerne angav at have p�begyndt sagsbehandlingen i 26 sager. I disse sager kunne det ikke kontrolleres, om sagsbehandlingen faktisk var p�begyndt inden modtagelsen af sp�rgeskemaerne. I 7 af de 26 sager vedlagde kommunen dog en beskrivelse af, hvad der hidtil var foretaget i sagerne. Det fremgik, at der i 2 af sagerne var indledt klagesag. 19 af sagerne vedr�rte optjenings�ret 1995, mens 7 sager vedr�rte 1994.

92. I 4 sager angav kommunerne, at de var opm�rksomme p� sagen ved modtagelsen af sp�rgeskemaet og ville behandle den senere. Alle disse sager vedr�rte optjenings�ret 1995.

93. De 10 tilf�lde, hvor kommunen ikke havde v�ret opm�rksom p� sagen inden modtagelsen af sp�rgeskemaet, d�kkede over 4 sager, hvor de ber�rte kommuner erkendte at have overset oplysningerne, og 6 hvor kommunen angav ikke at have modtaget oplysninger om sagen. I de sidstn�vnte 6 sager m�tte kommunens forklaring i 5 tilf�lde afvises, da regionernes oplysninger fremgik af de edb-systemer, kommunerne anvender til uds�gning. Dette viser, at den nuv�rende forretningsgang kan f�re til, at regionernes oplysninger om reguleringer overses.

En enkelt af de oversete sager vedr�rte et bel�b p� over 100.000 kr., og sagen var for�ldet, da kommunen blev opm�rksom p� den i forbindelse med sp�rgeskemaunders�gelsen. Oplysninger om reguleringen var fremsendt med brev fra regionen pr. juli 1996, dvs. ca. 10 m�neder f�r sagen blev for�ldet.

94. Tabel 5 viser kommunernes redeg�relser for �rsagerne til, at regionernes indstillinger om regulering var afvist i 63 tilf�lde.

95. Det fremg�r af tabellen, at 32 sager blev afvist uden realitetsbehandling i kommunerne.

I 20 tilf�lde blev sagerne afvist, idet de bel�bsm�ssigt l� under kommunens bagatelgr�nse.

Unders�gelsen bekr�ftede s�ledes indtrykket fra budgetanalysen, hvori det fremgik, at der i forbindelse med arbejdsgiverkontrollen bliver fremsendt oplysninger til kommunerne, der ligger under de kommunale bagatelgr�nser, jf. pkt. 85.

I 9 af sagerne var indkomst�ndringerne uden skattem�ssig betydning.

Kommunerne afviste 3 af sagerne med den begrundelse, at oplysningerne var uforst�elige eller utilstr�kkelige. Dette viser, at kommunikationsproblemer som f�lge af den nuv�rende forretningsgang i enkelte tilf�lde kan f�re til manglende effekt af arbejdsgiverkontrollen. Unders�gelsen tyder dog p�, at kommunernes besvarelse i budgetanalysens brugerunders�gelse p� dette punkt overdriver problemets omfang.

Af tabellen fremg�r endelig, at kommunens realitetsbehandling af sagerne i 13 tilf�lde medf�rte, at regionens ligningsm�ssige vurdering blev omst�dt af kommunen. Det drejer sig om 6 sager, hvor regionens indstilling blev afvist, og 7 sager hvor den kommunale ligning bet�d, at �ndringen blev foretaget med et andet bel�b.

Rigsrevisionen, den 2. december 1997

Henrik Otbo

/Lars Tang

Beretning fra rigsrevisor fremsendt til Folketinget i henhold til � 18, stk. 1, i lov om revision af statens regnskaber m.m.

K�BENHAVN 1997

ISSN 0108-3902

ISBN 87-7434-079-4

Denne beretning til Folketinget henh�rer under lov om revisionen af statens regnskaber � 18, stk. 1, der p�l�gger statsrevisorerne pligt til med deres eventuelle bem�rkninger at fremsende de af rigsrevisor i henhold til samme lov � 17 udarbejdede beretninger til Folketinget og vedkommende minister.

  Denne beretning er undergivet rigsrevisorlovens regler om en efterf�lgende redeg�relse fra ministre og rigsrevisors bem�rkninger hertil. Statsrevisorernes endelige stillingtagen vil finde sted i forbindelse med afgivelsen til Folketinget af den endelige bet�nkning over statsregnskabet.

  Statsrevisorerne skal henvise til Rigsrevisors konklusioner i beretningens resumé og skal s�rligt p�tale, at styrelsen ikke har fastlagt en overordnet styring til sikring af en effektiv arbejdsgiverkontrol, og at planl�gningen af kontrolarbejdet hidtil har v�ret for sn�vert rettet mod provenum�ssige hensyn og ikke mod pr�ventive og retssikkerhedsm�ssige hensyn.

1. Dette bilag indeholder en uddybende beskrivelse af Rigsrevisionens analyser af told- og skatteregionernes ressourceindsats, sammenh�ngen mellem ressourceindsats og kontrold�kning samt regionernes produktivitet.

Datamaterialet anvendt ved analyserne er beskrevet i beretningens kap. IV.

2. Ved ressourceindsatsen forst�s i denne unders�gelse regionernes ressourceforbrug set i forhold til kontrolgrundlaget. De 31 told- og skatteregioner har forskellig st�rrelse, og p� arbejdsgiverkontrolomr�det varierer kontrolgrundlaget fra under 1.700 til over 10.000 indeholdelsespligtige. Regionernes ressourceforbrug til opgaven b�r derfor vurderes i sammenh�ng med kontrolgrundlaget.

Regionernes ressourceindsats er beregnet som antallet af indeholdelsespligtige i forhold til antallet af netto�rsv�rk anvendt til udg�ende arbejdsgiverkontrol.

Der er ligeledes stor forskel p� st�rrelsen af virksomhederne i regionerne, og antallet af indeholdelsespligtige giver derfor ikke et fuldst�ndigt billede af kontrolgrundlaget, hvis det antages, at kontrol i store virksomheder er mere ressourcekr�vende end kontrol i sm� virksomheder. Som et supplerende m�l for kontrolgrundlaget kan det totale antal l�noplysningssedler (dvs. det samlede antal l�nmodtagerforhold) indrapporteret ved regionen derfor anvendes.

Antallet af oplysningssedler i perioden 1993-1996 varierede fra under 50.000 til over 1,5 mill. oplysningssedler �rligt pr. region. Beregnet for samme periode varierede regionernes gennemsnitlige virksomhedsst�rrelse m�lt i antal oplysningssedler fra 23 til 231 oplysningssedler pr. indeholdelsespligtig virksomhed.

For at �rlige udsving i ressourceanvendelsen ikke skal give et sk�vt billede af ressourceindsatsen til arbejdsgiverkontrollen, er analyseret regionernes gennemsnitlige �rlige ressourceforbrug over en 4-�rig periode set i forhold til det gennemsnitlige �rlige kontrolgrundlag.

Unders�gelsen viste stor uensartethed i regionernes ressourceindsats uanset hvilket m�l, der blev benyttet.

Det blev unders�gt, om uensartetheden i ressourceindsatsen m�lt i forhold til antallet af indeholdelsespligtige kunne begrundes med regionale forskelle i virksomhedernes st�rrelse. Analysen af regionernes ressourceindsats er foretaget med udgangspunkt i figur 1, der viser regionernes gennemsnitlige �rlige ressourceindsats til den udg�ende arbejdsgiverkontrol i perioden 1993-1996 m�lt i forhold til b�de antallet af indeholdelsespligtige og antallet af l�noplysningssedler ved regionen. I figuren repr�senterer hvert punkt en told- og skatteregion.

Det fremg�r af figuren, at der var en tendens til at regioner, der afsatte f� ressourcer i forhold til antallet af indeholdelsespligtige, ogs� havde en relativt lav ressourceindsats set i forhold til antallet af oplysningssedler i regionen. Disse regioner havde alts� en lav ressourceindsats, uanset hvilket m�l der blev anvendt.

P� den anden side fremg�r det ogs�, at tre af de regioner, der havde anvendt flest ressourcer set i forhold til antallet af indeholdelsespligtige, havde en relativt lav eller gennemsnitlig ressourceindsats set i forhold til antallet af oplysningssedler (p� landsplan var ressourceindsatsen 1,2 �rsv�rk pr. 100.000 oplysningssedler). De tre regioner er markeret med en cirkel i figuren. Disse regioners h�je ressourceindsats i forhold til antallet af indeholdelsespligtige kan muligvis forklares med, at virksomhederne i regionerne har mange ansatte og derfor kan v�re mere ressourcekr�vende at kontrollere.

Korrelationen r angiver sammenh�ngen mellem de to parametre. M�let kan variere fra �1 til +1. En negativ korrelation angiver, at punkterne orienterer sig p� en linje med negativ h�ldning, mens en positiv korrelation indeb�rer, at punkterne er orienteret efter en linje med positiv h�ldning. Korrelationer t�t p� +1 eller �1 betyder, at sammenh�ngen mellem de to parametre er st�rk, mens en korrelation t�t p� 0 betyder, at der ingen sammenh�ng er mellem parametrene.

En beregning af korrelationen mellem de to m�l for ressourceindsats viste en svag positiv korrelation (r=+0,28). Dette er udtryk for en tendens til, at regioner med en h�j ressourceindsats p� det ene m�l ogs� havde en h�j ressourceindsats p� det andet m�l. Generelt kunne uensartetheden i regionernes ressourceindsats alts� ikke begrundes med regionale forskelle i virksomhedernes st�rrelse.

Figur 1 peger dog p�, at et enkelt m�l for ressourceindsatsen kan give et ufuldst�ndigt billede. I en analyse af ressourceindsats b�r antallet af indeholdelsespligtige i regionen suppleres med et m�l for virksomhedernes st�rrelse.

3. For at unders�ge om forskellene mellem regionernes ressourceindsats var aftagende, blev unders�gelsen suppleret med en analyse af spredningen mellem regionernes ressourceindsats i hvert af �rene fra 1993 til 1996.

Spredningen mellem regionernes ressourceindsats i hvert af �rene fra 1993 til 1996 blev unders�gt ved anvendelse af det statistiske m�l varians, der i et enkelt tal viser forskellene mellem regionerne. M�let har ikke nogen �vre gr�nse, og det beregnede niveau siger ikke i sig selv noget om spredningens st�rrelse. I denne sammenh�ng er det derfor udelukkende udviklingen i variansen, der er interessant. En for�gelse af variansen er et udtryk for, at forskellene mellem regionerne bliver st�rre.

I perioden steg variansen i regionernes ressourceindsats m�lt som �rsv�rk pr. 1.000 indeholdelsespligtige fra 0,08 til 0,15. Variansen p� det supplerende m�l steg fra 0,48 til 0,83. Der var alts� ikke en udvikling i gang i retning af en mere ensartet ressourceindsats.

4. Der blev konstateret store forskelle mellem regionernes ressourceindsats og kontrold�kning. P� trods af en forskellig erhvervsstruktur og forskellige fremgangsm�der ved udf�relsen af kontrollen i regionerne vil det v�re naturligt at forvente en vis sammenh�ng mellem regionernes ressourceindsats og kontrold�kning.

Figur 2 viser sammenh�ngen mellem regionernes gennemsnitlige �rlige ressourceindsats i 1995-1996 m�lt som �rsv�rk pr. 1.000 indeholdelsespligtige og regionernes gennemsnitlige �rlige kontrold�kning i samme periode. Hvert punkt i figuren repr�senterer en region.

Det fremg�r umiddelbart af figuren, at der var en meget ringe sammenh�ng mellem regionernes ressourceindsats og kontrold�kning, idet punkterne er spredt ud over diagrammet. Ved en entydig sammenh�ng mellem ressourceindsats og kontrold�kning ville punkterne ligge p� en linje med udgangspunkt i figurens nederste venstre hj�rne. Der kan s�ledes ikke konstateres en tendens til, at regioner, der indsatte relativt mange ressourcer, opn�ede en h�jere kontrold�kning.

Dette betyder, at nogle regioner med en lav ressourceindsats pr�sterede samme kontrold�kning som regioner med en v�sentligt h�jere ressourceindsats. En st�rre ensartethed i kontrold�kningen kan s�ledes ikke opn�s alene ved at sikre en ensartet ressourceindsats.

Sammenh�ngen mellem de to variabler kan beregnes med det statistiske m�l forklaret varians, der viser hvor meget af variationen p� den ene variabel, som kan henf�res til den anden variabel. M�let kan variere mellem 0 og 100 %, og jo h�jere den forklarede varians er, desto st�rkere er sammenh�ngen mellem de to variable.

I figur 2 er den forklarede varians beregnet til 7,8 %, hvilket er udtryk for en meget svag sammenh�ng og dermed bekr�fter den umiddelbare tolkning af figuren.

5. Opg�relsen af ressourceindsats m�lt i forhold til antallet af indeholdelsespligtige b�r suppleres med en opg�relse af ressourceindsatsen i forhold til antallet af oplysningssedler for at tage hensyn til den forskellige virksomhedsst�rrelse i regionerne. I figur 3 er vist sammenh�ngen mellem kontrold�kningen og ressourceindsatsen opgjort med dette supplerende m�l.

Figur 3 viser en st�rkere sammenh�ng mellem regionernes ressourceindsats og kontrold�kning, end der blev fundet i figur 2. Den forklarede varians er i dette tilf�lde beregnet til 31 %, hvilket er udtryk for en moderat sammenh�ng. Dette tyder umiddelbart p�, at ressourceindsatsen i forhold til antallet af oplysningssedler er et mere relevant m�l end ressourceindsatsen i forhold til antallet af indeholdelsespligtige.

Ressourceindsatsen m�lt med dette supplerende m�l kan dog kun forklare 31 % af forskellene mellem regionernes kontrold�kning. De resterende 69 % af forskellene i kontrold�kningen m� forklares med andre forhold, herunder forskelle i dybden af de udf�rte arbejdsgiverkontroller eller produktivitetsforskelle.

Det fremgik af figur 2, at regionernes ressourceindsats kun forklarede 7,8 % af forskellene i kontrold�kningen. Ved at tage hensyn til den forskellige virksomhedsst�rrelse i regionerne er ressourceindsatsens forklaringskraft �get til 31 %.

Regionale forskelle i virksomhedernes st�rrelse kan s�ledes til en vis grad forklare den manglende sammenh�ng mellem regionernes ressourceindsats og kontrold�kning. Unders�gelsen peger samtidig p�, at der m� tages hensyn til virksomhedernes st�rrelse i en produktivitetsanalyse.

6. Ved produktivitet forst�s her produktionen i forhold til personaleforbruget. Hvis en region har en forholdsvis lav produktivitet, peger det p�, at regionen kunne l�se opgaven p� en billigere m�de, hvis den var liges� effektiv som regioner med en h�jere produktivitet. Som m�l for produktivitet er i denne unders�gelse anvendt antal arbejdsgiverkontroller pr. �rsv�rk.

Der blev konstateret v�sentlige forskelle mellem regionernes produktivitet. Antallet af kontroller siger dog hverken noget om kontrollens dybde, om de kontrollerede virksomheders st�rrelse eller om resultatet af kontrollen. I det f�lgende er det unders�gt, om forskelle i disse forhold kan begrunde de konstaterede produktivitetsforskelle.

7. Ved unders�gelsen af, om kontrollens dybde havde indflydelse p� regionernes produktivitet, blev som m�l for kontrollens dybde anvendt andelen af regionernes arbejdsgiverkontroller, der opfyldte styrelsens cirkul�re af 3. januar 1994. Kontroller gennemf�rt efter cirkul�rets krav var mere omfattende og if�lge regionerne v�sentligt mere tidskr�vende.

Retningslinjerne for regionernes indberetning af kontroloplysninger til VK-systemet blev �ndret pr. 1. januar 1996. I 1995 skulle det ved alle indberettede arbejdsgiverkontroller fremg�, om kontrollen opfyldte cirkul�rets krav. I 1996 fremgik det ikke af indberetningerne af samordnede kontroller, om cirkul�rets krav var opfyldt. En analyse af kontrollens dybde med dette m�l blev derfor kun foretaget for 1995.

Resultatet fremg�r af figur 4, der viser sammenh�ngen mellem regionernes produktivitet og kontrollens dybde. I figuren repr�senterer hvert punkt en region.

Figuren viser umiddelbart, at der ikke var sammenh�ng mellem de to parametre, da punkterne er spredt ud over diagrammet. Hvis kontrollens dybde skulle forklare produktivitetsforskellene, skulle punkterne v�re placeret fra figurens �verste venstre hj�rne mod nederste h�jre hj�rne, dvs. p� en linje med negativ h�ldning. Dette ville samtidig foruds�tte en negativ korrelation mellem de to parametre.

En beregning viste en svag positiv korrelation (r=+0,23). Forskellene i regionernes produktivitet kan alts� ikke forklares med forskelle i kontrollens dybde.

8. Det blev tillige unders�gt, om st�rrelsen af de kontrollerede virksomheder havde indflydelse p� regionernes produktivitet. Analysen af regionernes kontrold�kning antydede, at der kunne v�re en sammenh�ng mellem st�rrelsen af virksomhederne i regionerne og regionernes produktivitet.

De eksisterende oplysninger om antallet af kontrollerede oplysningssedler tog ikke hensyn til, om kontrollen havde omfattet alle ansatte i virksomhederne. I mangel p� mere pr�cise oplysninger blev det alligevel valgt at benytte de eksisterende oplysninger. Den f�lgende analyse skal derfor ses i lyset af dette forbehold.

Figur 5 viser sammenh�ngen mellem regionernes gennemsnitlige �rlige produktivitet i perioden 1995-1996 og st�rrelsen af de kontrollerede virksomheder m�lt ved antallet af kontrollerede oplysningssedler pr. kontrol i samme periode. Hvert punkt i figuren repr�senterer en region.

Som det fremg�r af figuren, var der store regionale forskelle p� st�rrelsen af de kontrollerede virksomheder, men der ser ikke ud til at v�re nogen generel tendens til, at regioner med lav produktivitet havde kontrolleret st�rre virksomheder. To af regionerne med den laveste produktivitet havde dog d�kket relativt mange oplysningssedler pr. kontrol. Regionerne er markeret med en cirkel i figuren. Samtidig havde de fire mest produktive regioner d�kket v�sentligt f�rre oplysningssedler pr. kontrol end tallet for landet som helhed, som l� p� 116 oplysningssedler pr. kontrol i de to �r. Disse regioner er markeret med en firkant i figuren. For de �vrige regioner ses ikke umiddelbart nogen tendens til, at lav produktivitet har en sammenh�ng med et h�jt antal oplysningssedler pr. kontrol.

En beregning af korrelationen mellem de to parametre viste en svag negativ korrelation (r=�0,25). Dette er udtryk for en tendens til, at lav produktivitet f�lges af et relativt stort antal oplysningssedler pr. kontrol.

Tendensen er dog st�rkt p�virket af de to regioner med lav produktivitet, der havde kontrolleret mange oplysningssedler pr. kontrol, som vist i figuren. Hvis der ses bort fra de to regioner, f�s en meget svag korrelation (r=�0,058). Dette viser, at der i de 29 �vrige regioner ingen generel sammenh�ng var mellem produktivitet og st�rrelsen af de kontrollerede virksomheder.

Tilsyneladende kan produktivitetsforskellene generelt ikke begrundes med forskelle i de kontrollerede virksomheders st�rrelse. For enkelte regioners vedkommende kan der dog ses en sammenh�ng mellem regioners lave produktivitet og st�rrelsen af de kontrollerede virksomheder. Der m� dog tages forbehold for konklusionen, da det anvendte m�l ikke tager hensyn til, om kontrollen omfattede alle ansatte i virksomheden.

9. Sammenh�ngen mellem regionernes produktivitet og resultater blev unders�gt, da produktivitetsforskelle bedre kan accepteres, hvis regioner med en lav produktivitet til geng�ld opn�r forholdsvis gode resultater ved de foretagne kontroller.

Resultatet af Told�Skats kontrolarbejde blev hovedsageligt opgjort som reguleringsbel�b, dvs. �ndringer i skatteans�ttelser som f�lge af kontrollen. M�let er et udtryk for regionernes m�lrettethed i uds�gningen af provenum�ssigt interessante kontrolobjekter, men giver et mindre godt billede af bredden i kontrolarbejdet, da et stort reguleringsbel�b kan v�re resultatet af en enkelt kontrol. Trods dette forbehold er de opn�ede reguleringsbel�b pr. �rsv�rk inddraget i produktivitetsanalysen.

For �rene 1995 og 1996 som helhed blev unders�gt sammenh�ngen mellem antallet af kontroller pr. �rsv�rk og de opn�ede reguleringsbel�b pr. �rsv�rk, jf. figur 6.

Figuren viser, at en r�kke regioner med lav produktivitet ogs� opn�ede forholdsvis lave reguleringsbel�b pr. �rsv�rk. P� den anden side er der ingen klar tendens til, at regioner med h�j produktivitet opn�ede forholdsvis h�je reguleringsbel�b pr. �rsv�rk.

En beregning af korrelationen mellem de to parametre viste en svag positiv korrelation (r=+0,30). Dette er udtryk for en tendens til, at jo h�jere produktivitet, desto h�jere reguleringsbel�b blev der opn�et pr. �rsv�rk. Samlet kunne produktivitetsforskellene alts� ikke opvejes af forskelle i resultaterne.