I. Resumé

II. Formål, afgrænsning og metode

A. Formål

B. Metode

C. Afgrænsninger

III. Lovgivning og regler på indkøbsområdet

A. Dansk lovgivning og regler mv.

B. EU-regler

IV. Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S

A. Etableringen af SKIS

V. Ministeriernes indkøb

A. Størrelsen af de statslige indkøb

B. Ministeriernes styring af indkøbet inden for ressortområdet

VI. Institutionernes indkøb

A. Størrelsen af de udvalgte institutioners indkøb

B. Institutioners organisering af indkøbsopgaven

C. Resultaterne af vareundersøgelsen

D. Konklusioner vedrørende volumen

E. Samlet vurdering

Statsrevisorernes afgivelsesbemærkninger

Bilag:

1. Besøgte og forespurgte institutioner fordelt på konti ekskl. Post Danmark

1. Undersøgelsen er udarbejdet efter anmodning fra Statsrevisorerne og omhandler indkøb foretaget af statsinstitutioner optaget på finansloven, samt institutioner, der ikke er optaget på finansloven, men hvor Rigsrevisionen reviderer regnskaberne. Her ud over er Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S (SKIS) inddraget, idet selskabet formidler en stor del af rammeaftalerne på det statslige indkøbsområde.

Hovedformålet med undersøgelsen har været på baggrund af indikatorer i udvalgte institutioner at analysere elementer af effektiviteten i de statslige indkøb. Dette overordnede formål er blevet opdelt i 6 underformål, hvor hensigten har været:

• at redegøre for gældende lovgivning og regler på indkøbsområdet,
• at undersøgte udvalgte institutioners overholdelse af EU's tærskelværdier,
• at gennemgå Finansministeriets og de øvrige ministeriers overordnede styring af indkøbsområdet,
• at belyse den praktiske organisering af indkøbsfunktioner,
• at undersøge sammenhængen mellem indkøbsvolumen og anvendelsen af Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S, samt
• at undersøge sammenhængen mellem indkøbsvolumen og de opnåede priser og rabatter i praksis.

2. Metodemæssigt er især interviewmetoden og spørgeskemametoden blevet anvendt, idet der i forbindelse med undersøgelsen blev afholdt interviews hos Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S og i Finansministeriet. Herudover er der afholdt interviews og prisundersøgelser i 8 udvalgte institutioner. Desuden er samtlige ministerier via et spørgeskema blevet spurgt om den overordnede organisering af indkøbsområdet inden for ressortområdet, ligesom 34 udvalgte mellemstore institutioner via et spørgeskema har fået stillet spørgsmål vedrørende deres anvendelse af rammeaftaler.

De 8 udvalgte institutioner er Lægemiddelstyrelsen, Patentdirektoratet, Danmarks Tekniske Universitet, Statsbiblioteket, Danmarks Miljøundersøgelser, Rigspolitiet, DSB samt Post Danmark Indkøb.

3. Da beretningen er tværgående, og den derved vedrører forhold inden for samtlige ministeriers område, har den været forelagt samtlige ministerier i udkast. Bemærkningerne fra ministerierne er i videst muligt omfang indarbejdet.

4. Beretningen gennemgår den danske lovgivning og de danske regler på indkøbsområdet. Det fremgår, at der ikke er så mange danske regler på området. Den vigtigste danske regel er cirkulæret om udlicitering af statslige drifts- og anlægsopgaver (udbudscirkulæret), hvori der er fastsat regler for opgaver til en værdi, der ligger under EU-direktivernes tærskelværdier. Desuden har Finansministeriet udformet en vejledning om "Effektivisering af statsindkøb" fra 1992 samt en vejledning om "Udbud og udlicitering" senest revideret i 1996. Under de danske regler behandles også Miljø- og Energiministeriets cirkulære om miljø- og energihensyn ved statslige indkøb. Herudover redegøres der for den danske kontrolmyndighed ved Klagenævnet for Udbud.

Efter Finansministeriets vurdering er det ikke muligt at udforme en ensartet indkøbspolitik for staten som helhed, da det for det første blev opfattet som et ledelsesansvar for den enkelte institution at sikre, at indkøbet foretages mest hensigtsmæssigt, herunder

• at sikre, at selve organiseringen af indkøb er tilrettelagt på en hensigtsmæssig måde, og

• at personalet er i besiddelse af den rette uddannelse til at kunne varetage opgaven.

For det andet ville det være vanskeligt at angive om indkøbsorganisationerne skal være centralt eller decentralt organiseret, da en sådan organisering vil afhænge af den enkelte institution og af de indkøb, som institutionerne har behov for at foretage.

Finansministeriets rolle er af vejledende karakter, dels på baggrund af EU-reglernes betydning for området, dels som resultat af den statslige mål- og rammestyring, hvor ansvar og initiativ vedrørende institutionernes ledelse er decentraliseret.

5. Rigsrevisionen bemærker, at undersøgelsen ikke har givet grundlag for at pege på behov for ændringer i de danske lovbestemmelser, bortset fra at vejledningen fra 1992 med fordel kan opdateres.

6. Det fastslås, at en stor del af den regulering, der finder sted af offentlige indkøb i Danmark, foregår på baggrund af EU-direktiver. Der er vedtaget 4 EU-direktiver, som ved fælles regelsæt for gennemførsel af udbudsforretninger regulerer de offentlige indkøb i EU-landene. I henhold til direktiverne skal der iværksættes udbudsforretninger for offentlige indkøb over en vis størrelse dog med enkelte undtagelser såsom visse indkøb til forsvaret. Dette gælder for større enkeltanskaffelser, men også hvis summen for løbende, ensartede indkøb overskrider tærskelværdierne. Direktiverne foreskriver bl.a. en række specifikke og detaljerede krav, der skal overholdes ved en udbudsforretning. Udover egentlige EU-udbud skal ordregivende myndigheder give potentielle leverandører en forhåndsorientering i form af offentliggørelse af vejledende bekendtgørelser af udbud. Danmark har ifølge EU-Kommissionens Green Paper om "Public Procurement in the European Union: Exploring the Way forward" fra november 1996 implementeret direktiverne tilfredsstillende og hurtigt i dansk lovgivning.

7. Rigsrevisionen nævner i beretningen, at en god og hensigtsmæssig styring af indkøbsfunktionen med henblik på overholdelse af EU-reglerne udover kendskab til EU-direktiverne kræver, at den indkøbsansvarlige har tilstrækkelig information om indkøbenes værdi. Dette er nødvendigt for, at en forventet overskridelse af tærskelværdierne vil blive observeret og indkøbet derefter blive sendt i EU-udbud eller indkøbt på rammeaftale.

Styringen kan udføres forskelligt afhængig af institutionens størrelse og organisation. For en mindre institution med eksempelvis en samlet bevilling på 10 mill. kr. vil indkøb, der overskrider tærskelværdierne, være sjældne og i kraft heraf meget synlige allerede på budgetlægningstidspunktet. I en større institution skal informationen om forventede større enkeltanskaffelser samt løbende indkøb af ensartede varer eller tjenesteydelser koordineres, så informationen fremtræder på et aggregeret niveau for hele institutionen, idet institutionen som helhed opfattes som ordregiver. I større institutioner bør der være etableret forretningsgange, der sikrer, at udbudsreglerne overholdes.

8. Rigsrevisionen har ved interviews i de 8 udvalgte institutioner bl.a. undersøgt institutionernes overholdelse af EU's udbudsregler. Det fremgik, at institutionerne generelt havde haft kendskab til og anvendt materialet om udbud og udlicitering, og informationsbehovet på området var dækket. Under interviewene gav institutionerne desuden udtryk for kendskab til EU-reglerne herunder tærskelværdiernes niveau. Det fremgik, at de store institutioner – såsom Rigspolitiet og Post Danmark – har de formaliserede forretningsgange på såvel det detaljerede/decentraliserede niveau, som på det aggregerede niveau for institutionen som helhed, der sikrede, at reglerne på området blev overholdt. I de mindre institutioner blev det almindeligvis vurderet ved budgetlægningen, om tærskelværdierne forventedes overskredet for hele institutionen. Der er generelt ikke i de mindre og mellemstore institutioner etableret systemer, der løbende kontrollerer, om tærskelværdierne overholdes.

Rigsrevisionen blev under et besøg opmærksom på, at decentraliseringen af budgettet inden for den besøgte institution havde medført, at de budgetansvarlige opfattede deres område som selvstændige indkøbsområder. Rigsrevisionen fik herved indtrykket af, at der var en vis usikkerhed med hensyn til afgrænsningen af begrebet ordregiver, herunder at værdien af løbende indkøb af ensartede varer for institutionen skal summeres og sammenholdes med tærskelværdierne på området.

Rigsrevisionen fik i forbindelse med interviewene endvidere indtryk af, at der blandt institutionerne var usikkerhed med hensyn til afgrænsningen af varen eller tjenesteydelsen. Denne usikkerhed kan medføre, at tærskelværdierne overskrides, uden at indkøbet kommer i EU-udbud.

9. Rigsrevisionen finder, at Finansministeriet bør overveje hvilke initiativer, der kan tages til styrkelse af institutionernes overholdelse af tærskelværdierne.

Finansministeriet har oplyst, at spørgsmålet om overholdelsen af tærskelværdierne vil blive taget op ved udarbejdelsen af en kommende økonomisk administrativ vejledning.

10. Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S blev dannet i 1994 ved en sammenlægning af Statens Indkøb (statsvirksomhed) og Kommunernes Landsforenings Vareformidling. Formålet var at tilbyde indkøbsmæssig service til den statslige og kommunale sektor på kommercielle vilkår. Selskabet udbyder rammeaftaler i henhold til EU's direktiver om offentlig indkøb. Det betyder, at institutioner, der foretager indkøb via selskabets rammeaftaler, herigennem overholder udbudsforpligtelsen.

Dannelsen af SKIS, hvor kommunerne kom med, har medført en stigning i antallet af abonnementer, og stigningen har naturligvis fortrinsvis fundet sted i den kommunale sektor. Stigningen i abonnementer afspejler sig i en stigende omsætning. Sammenslutningen af Statens Indkøb og Kommunernes Landsforenings Vareformidling medførte et forøget potentielt indkøbsvolumen. Den øgede potentielle volumen har dog endnu ikke haft den forventede indflydelse på rammeaftalernes priser. Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S gav under interviewet udtryk for en klar forventning om, at det fremover ville være muligt at opnå bedre pris- og leveringsbetingelser i rammeaftalerne. Selskabet satser bl.a. på elektronisk handel som et middel til at spare omkostninger hos kunderne.

11. Rigsrevisionens undersøgelser har vist, at antallet af abonnenter hos SKIS har været stigende, ligesom de samlede indkøb på rammeaftaler er steget. Den forventede gunstige udvikling i priser og leveringsbetingelser for indkøb under SKIS er imidlertid endnu ikke realiseret fuldt ud.

Undersøgelsen viser, at indkøbsopgaven som hovedregel er decentraliseret til de enkelte institutioner. Dette er i god overensstemmelse med Finansministeriets vejledning fra 1992. Det er derfor for de fleste ministeriers vedkommende en begrænset indsats, der bliver gjort for at vejlede og støtte institutionerne om indkøbsopgaven generelt.

Der er derimod nogle ministerier, der yder en særlig indsats vedrørende information og vejledning på EU-området. Det er af stor betydning, at institutionerne har den fornødne viden om såvel de danske regler, som EU-reglerne. Især for de mindre institutioner kan det være svært selv at tilvejebringe og vedligeholde den nødvendige ekspertise til at sikre, at man overholder de gældende regler.

12. Til belysning af tilrettelæggelsen af institutionernes indkøb besøgte Rigsrevisionen 8 institutioner, og interviewede de relevante indkøbsmedarbejdere. Endvidere fik 34 institutioner, udvalgt ved en statistisk tilfældig stikprøve, tilsendt et spørgeskema, der skulle belyse institutionernes indkøbsmønstre. De udvalgte institutioner til besøg og spørgeskema tegner sig tilsammen for 24,7 % af statens samlede indkøb.

13. På baggrund af interviewene med de 8 udvalgte institutioner fik Rigsrevisionen den opfattelse, at der arbejdes med en centraliseret indkøbsfunktion, enten hvor der med fordel kan købes fælles ind til den enkelte institution, eller hvor der kan indkøbes fælles til en større organisation med flere ensartede enheder, eksempelvis hos politiet og Post Danmark.

Der hvor institutionerne har valgt en decentraliseret løsning, er indkøbet kendetegnet ved, at institutionerne har behov for at foretage indkøb af specielle produkter i en mindre mængde. Det er i denne situation vigtigt, at indkøberen har den nødvendige specialviden fx om de processer, som produktet skal indgå i.

Rigsrevisionen finder, at det ikke generelt kan afgøres, om en decentral eller central indkøbsfunktion er den rigtige løsning, idet den rigtige organisationsform afhænger af de konkrete givne betingelser. Rigsrevisionens prisundersøgelse har vist, at institutioner med et vist indkøbsvolumen med fordel kunne centralisere indkøbet eller sikre, at det samlede indkøbsvolumen blev udnyttet i en forhandling med leverandører.

14. De 8 institutioner blev spurgt, om de havde overvejet at ændre på organiseringen af indkøbet. 7 af de 8 institutioner havde eller var i færd med at gennemgå organiseringen af indkøbet. 2 af institutionerne havde brugt konsulenthjælp i forbindelse med gennemgangen.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det er hensigtsmæssigt, at institutionerne med rimelige tidsintervaller vurderer, om den valgte organisering på indkøbsområdet fortsat er den bedste.

15. Ved interviewene blev der i de 8 institutioner stillet spørgsmål om, hvor meget personale, der er beskæftiget med indkøb, hvilke krav der stilles til personalets uddannelse samt om der udarbejdes overslag over indkøbsområdets udgifter og resultater.

Af interviewene fremgik det, at kun Post Danmark har tilfredsstillende viden om, hvor mange ressourcer der blev anvendt på indkøbsområdet.

Rigsrevisionen finder, at grundlaget for økonomistyringen på indkøbsområdet kan forbedres, hvis institutionerne får et bedre overblik over ressourceforbrug og de resultater, i form af fx rabatter, der opnås på indkøbsområdet. Manglen på oplysninger om omkostninger og resultater har medført, at Rigsrevisionen ikke er i besiddelse af de nødvendige oplysninger til at vurdere, om indkøbsfunktionerne er rentable. Desuden finder Rigsrevisionen, at institutionerne på det centrale niveau med fordel kan stille krav til medarbejdernes uddannelse og efteruddannelse i indkøbsrelevante forhold.

16. De 8 institutioner besvarede også spørgsmål angående hvilken kvalitetssikring, de foretager vedrørende det indkøbte. Rigsrevisionen finder i den forbindelse, at det især i de større organisationer er vigtigt, at der foregår en systematisk indsamling af informationer om slutbrugernes tilfredshed med det indkøbte.

17. Rigsrevisionen udsendte et spørgeskema til 34 institutioner, hvori institutionerne blev anmodet om at opgøre deres brug af rammeaftaler, herunder brug af rammeaftalerne fra Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S.

De adspurgte institutioner brugte alle rammeaftaler, men i meget forskelligt omfang. I gennemsnit blev der anvendt rammeaftaler vedrørende ca. halvdelen af det samlede indkøbte beløb. SKIS rammeaftalerne var de mest anvendte.

18. De 8 interviewede institutioner blev også specifikt spurgt om deres erfaringer med anvendelse af rammeaftaler fra Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S. De udtrykte stor tilfredshed med SKIS' serviceniveau. Flere af institutionerne fandt dog, at de selv kunne opnå bedre priser end SKIS. Dette var især tilfældet for de 2 store organisationer, politiet og Post Danmark, der kan binde sig til at aftage et stort volumen, og hermed forhandle på baggrund af en stor akkumuleret købekraft.

19. Som et led i undersøgelsen blev de 8 institutioner adspurgt, om de tager miljøhensyn ved indkøbene. Dette svarede alle institutioner bekræftende på, og de fleste har udarbejdet en miljøhandlingsplan. Ifølge miljøhandlingsplanen skal institutionen kortlægge sit indkøb på produkttyper og mængder. Institutionen skal foretage en prioritering og udpegning af indsatsområder på baggrund af produkternes miljø- og energiforhold samt indhente oplysninger om de udpegede produkttypers miljø- og energiforhold. Institutionen skal endvidere tage produktets miljø- og energiforhold i betragtning sammen med øvrige hensyn ved indkøbet inden for de udpegede indsatsområder. I miljøhandlingsplanen skal institutionen endelig oplyse, hvordan dokumentation og registrering af resultater vil foregå, samt hvornår planen skal revideres.

Ifølge Miljø- og Energiministeriet manglede 63 institutioner/virksomheder pr. 24. november 1997 at aflevere en miljøhandlingsplan ud af de 543, der er forpligtet dertil.

Rigsrevisionen skal pege på, at alle institutioner i overensstemmelse med cirkulæret om miljø- og energihensyn ved statslige indkøb, skal udarbejde en miljøhandlingsplan.

20. Rigsrevisionen har udarbejdet en mindre undersøgelse af de 8 institutioners indkøb af varer indenfor 22 forskellige varekategorier med henblik på at undersøge de opnåede priser. Undersøgelsen tyder på, at en koncentrering af indkøb af nogle varer på bestemte leverandører i praksis kan medføre lavere priser.

Rigsrevisionen finder, at statens institutioner burde overveje, om det er hensigtsmæssigt at koncentrere indkøbene på bestemte varer inden for de enkelte varekategorier.

21. I forbindelse med interviewundersøgelsen blev det nævnt, at Rigspolitiets Indkøb og DSB-indkøb ikke længere vil forhandle på vegne af SKIS, idet de forventer at kunne opnå bedre priser og betingelser ved kun at forhandle for sig selv.

22. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at det er muligt at få gode rabatter, når der kan forhandles på grundlag af en stor akkumuleret købekraft. En endelig vurdering af om institutionen har organiseret indkøbsfunktionen rigtigt kræver dog desuden, at omkostningerne ved indkøbsfunktionen kan opgøres og sammenholdes med de samlede opnåede rabatter og andre fordele. Dette har ikke kunnet lade sig gøre, da institutionerne som regel ikke har opgjort omkostningerne.

Rigsrevisionen finder, at institutionerne med mellemrum bør foretage rentabilitetsanalyser af indkøbsfunktionerne.

23. Rigsrevisionens undersøgelse af de statslige indkøb viser generelt, at indkøbsarbejdet er inde i en god udvikling, hvor institutionerne er interesserede i og opmærksomme på at løse indkøbsopgaven så godt som muligt. Rigsrevisionens undersøgelse har dog vist, at det ikke er muligt at foretage en egentlig vurdering af effektiviteten i de interviewede institutioner på grund af manglende opgørelser af ressourceforbrug og opnåede fordele og rabatter som følge af indkøbsarbejdet.

Ved en samlet vurdering af indkøbsområdet finder Rigsrevisionen ikke, at det er nødvendigt at foretage større ændringer på indkøbsområdet. Rigsrevisionen har imidlertid under de enkelte delelementer i beretningen anført tiltag, som kunne medvirke til at forbedre økonomistyringen på området og dermed forbedre den samlede løsning af indkøbsopgaven i staten.

24. Efterfølgende beretning afgives til statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1, og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven (lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997.)

Rigsrevisionen har gennemført undersøgelsen af de statslige indkøb efter anmodning fra statsrevisorerne.

Statsrevisorerne fremsatte deres anmodning om en undersøgelse af de statslige indkøb på et møde i november 1996. Statsrevisorerne ønskede en redegørelse for regler og praksis på det statslige indkøbsområde.

25. Ved statslige indkøb forstås indkøb foretaget af institutioner, styrelser mv. optaget på finansloven. Omfanget af de statslige indkøb kan skønsmæssigt opgøres til 25,7 mia. kr. i 1996, jf. tabel 6. I undersøgelsen er der endvidere medtaget indkøb foretaget af institutioner mv., der ikke er optaget på Finansloven, men hvor Rigsrevisionen reviderer regnskaberne. Som et eksempel på en selvstændig offentlig virksomhed har Rigsrevisionen inddraget Post Danmark på grund af Post Danmarks store indkøbsvolumen på 2,1 mia. kr.

26. I undersøgelsen er Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S (fremover forkortet SKIS) inddraget, idet selskabet formidler en stor del af rammeaftalerne på det statslige indkøbsområde.

27. Beretningen er tværgående og inddrager forhold indenfor samtlige ministeriers område. Udkast til beretning har derfor været til høring hos alle ministerier, og høringssvar er så vidt muligt indarbejdet i beretningen.

28. Rigsrevisionens undersøgelse har haft som formål at undersøge de statslige indkøb. Rigsrevisionen har på grundlag af specifikke indikatorer i udvalgte institutioner analyseret elementer vedrørende effektiviteten af de statslige indkøb. Effektivitet skal i forbindelse med denne undersøgelse forstås som institutionernes opfyldelse af målsætningen om at foretage de bedste og billigste indkøb under hensyn til institutionernes volumenstørrelse og ressourcetildeling. De bedste og billigste indkøb defineres som de billigste indkøb under hensyntagen til eksempelvis kvalitet, miljøhensyn, teknisk bistand, leveringsbetingelser mv.

Undersøgelsen har haft følgende hovedformål:

• at redegøre for gældende lovgivning og regler på indkøbsområdet,

• at undersøge udvalgte institutioners overholdelse af EU's tærskelværdier,

• at gennemgå den overordnede styring i Finansministeriet og øvrige ministerier af indkøbsområdet,

• at belyse den praktiske organisering af indkøbsfunktioner,

• at undersøge sammenhængen mellem indkøbsvolumen og anvendelsen af Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S, samt

• at undersøge sammenhængen mellem indkøbsvolumen og de opnåede priser og rabatter i praksis.

29. Rigsrevisionen har især benyttet interview og spørgeskema ved gennemførelsen af undersøgelsen.

30. Rigsrevisionen har som et led i undersøgelsen interviewet repræsentanter fra Finansministeriet og Økonomistyrelsen for at klarlægge Finansministeriets rolle i den statslige indkøbspolitik.

31. Der er desuden foretaget interviews med repræsentanter fra Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S (SKIS) om selskabets rolle i den statslige indkøbspolitik og om dets forventninger til den fremtidige udvikling. SKIS har ydermere været Rigsrevisionen behjælpelig med oplysninger til brug for vare-/prisundersøgelsen.

32. Rigsrevisionen har endvidere udvalgt 8 forskellige institutioner til interviews med henblik på at belyse eksempler på den praktiske organisering af de statslige indkøb. Udvælgelsen er sket udfra kriterier som størrelse af indkøb, institutionens opgaver, geografisk placering samt spredning på ministerområderne. Der blev gennemført interviews ud fra en interviewguide med Lægemiddelstyrelsen, Patentdirektoratet, Danmarks Tekniske Universitet, Statsbiblioteket, Danmarks Miljøundersøgelser, Rigspolitiet, DSB samt Post Danmark Indkøb.

De 8 institutioner har endvidere medvirket i en vare-/prisundersøgelse, hvor Rigsrevisionen har undersøgt pris/rabat opnået på institutionens sidste indkøb indenfor 22 specificerede varekategorier. Undersøgelsens formål var at afdække sammenhængen mellem pris/rabat og indkøbsvolumen, og vise hvilke rabatter institutionerne kunne opnå i praksis.

Rigsrevisionen har før udtagelsen af varekategorierne haft konsultationer med Rigspolitiets indkøb og Post Danmark Indkøb om, hvilke varer, der regelmæssigt indgår i varesortimentet og indkøbes af offentlige institutioner.

33. Rigsrevisionen har i forbindelse med denne beretning udsendt spørgeskemaer til samtlige ministerier (departementerne) og til 34 udvalgte institutioner.

Spørgeskemaet til ministerierne omhandlede ministeriernes valg af styringsmåde for de statslige indkøb indenfor ressortområdet.

Spørgeskemaet til de 34 udvalgte institutioner vedrørte institutionernes anvendelse af rammeaftaler på indkøbsområdet. De 34 institutioner blev udvalgt tilfældigt blandt alle statslige institutioner med et årligt indkøb på mellem 2 mill. kr. og 100 mill. kr. Til udvælgelsen blev benyttet en generator af tilfældige tal.

34. Beretningen beskæftiger sig med indkøbsopgaven på det overordnede plan i staten som helhed med de udvalgte institutioner som eksempler på, hvordan opgaven bliver løst.

Sigtet med denne beretning har derfor ikke været at foretage en detaljeret gennemgang i de udvalgte institutioner, men ved tværgående analyser at se på løsningen af opgaven i disse og med baggrund heri at finde elementer, der kan bruges i en mere generel fremstilling af problemstillingerne. Rigsrevisionen har derfor ikke gennemgået forretningsgangene vedrørende indkøbsfunktionen i de enkelte institutioner, ligesom de udvalgte institutioners økonomistyringssystem ikke er blevet belyst generelt. Alene forretningsgangene omkring overholdelsen af EU's tærskelværdier har været genstand for nærmere undersøgelser.

Rigsrevisionen har ikke fundet anledning til at inddrage Forsvarsministeriets institutioner i undersøgelsen, selv om Forsvarsministeriet har et meget stort indkøb. Baggrunden for dette er, at en væsentlig del af forsvarets indkøb er af speciel karakter uden mulighed for indgåelse af fælles statsaftaler med øvrige statslige institutioner.

I undersøgelsen er Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S' kun inddraget i forbindelse med selskabets rolle omkring indkøb til statslige institutioner. Selskabets driftsregnskab har således ikke været genstand for analyser og vurderinger.

Rigsrevisionen har ikke særskilt behandlet emner som finansiering af indkøbene, leveringstid og sikkerhed for leverancer, idet vægten i undersøgelsen hovedsageligt er lagt på prisen som parameter ved indkøbet. Desuden er det forudsat, at vurderingen af disse ting indgår som en del af institutionens sædvanlige vurdering af ydelserne fra leverandører af varer og tjenesteydelser herunder fra SKIS' leverandørerne, og at de derfor er medtaget under institutionernes vurdering af leverandørerne.

Rigsrevisionen har ikke i denne beretning undersøgt forhold vedrørende svig og uregelmæssigheder.

Rigsrevisionen har ikke analyseret udbudsreglernes hensigtsmæssighed, ligesom der ikke specifikt er set på, fx om gennemførelsen af de enkelte EU-udbudsforretninger er foregået efter reglerne.

35. Tidsmæssigt omhandler beretningen den seneste udvikling på indkøbsområdet frem til efteråret 1997, dog er institutionernes indkøb opgjort på baggrund af regnskabstal for 1996.

36. Reguleringen af statslige indkøb baserer sig primært på EU-direktiver. Ved lov nr. 366 af 8. juni 1990 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige bygge- og anlægskontrakter og offentlige indkøb mv. blev boligministeren og finansministeren bemyndiget til, at de kunne fastsætte regler med henblik på gennemførelse af direktiverne. Formålet med loven var dels at gennemføre EF's ændrede udbudsregler for bygge- og anlægsarbejder, dels at gennemføre EF's regler for offentlige indkøbsaftaler i dansk ret. Loven er udformet som en bemyndigelseslov.

Industriministeren blev ved lovændring nr. 377 af 20. maj 1992 bemyndiget til at kunne fastsætte regler med henblik på gennemførelse af indkøbsdirektivet. Dette havde indtil da været varetaget af finansministeren. Finansministeren var dog fortsat bemyndiget til at kunne fastsætte regler med henblik på gennemførelse af andre EF-retsakter. Reglerne fremgår nu af lovbekendtgørelse nr. 600 af 30. juni 1992 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af bygge- og anlægskontrakter og indkøb.

Inden implementering af direktiverne forelå der ingen national lovgivning på området. For en nærmere gennemgang af direktiverne på området henvises der til pkt. 51 og pkt. 52.

Den regulering, der foreligger for statslige indkøb, og som er udstedt alene af de nationale myndigheder, er en regulering i form af vejledninger og cirkulærer. På dette område har Finansministeriet udformet henholdsvis en vejledning om "Effektivisering af statsindkøb" fra marts 1992 og en vejledning om "Udbud og udlicitering" fra 1992, hvor en revideret udgave udkom i december 1996. I 1992 udstedte Finansministeriet et cirkulære vedrørende udbud og udlicitering af statslige drifts- og anlægsopgaver, som blev revideret i 1994.

Det daværende Administrations- og Personaledepartement foretog i 1991 en analyse af statens indkøbsvirksomhed. Analysen medførte, at Finansministeriet i marts 1992 udgav vejledningen "Effektivisering af statsindkøb".

Da Finansministeriet i 1991 gennemførte undersøgelsen, anslog de, at staten som helhed hvert år købte varer og tjenesteydelser for 20 mia. kr.

37. Formålet med vejledningen er at skabe øget opmærksomhed om indkøbsområdet, som på trods af det høje udgiftsniveau ikke havde haft så stor bevågenhed, som statens lønudgifter på 43 mia. kr. Vejledningen skulle ses som et redskab til at udpege, hvilke områder det kunne være hensigtsmæssigt at undersøge, så der samlet sikredes en effektiv indkøbsstyring. Vejledningen gav anvisninger på, hvorledes institutionerne kunne analysere deres indkøbsvirksomhed, de anvendte personaleressourcer, uddannelsesniveauet, samt kvaliteten af informations- og styringssystemet.

Ifølge Vejledningen er det ikke muligt at fastlægge entydige retningslinjer for indkøbsarbejdets organisering, da det kan organiseres på flere måder, og det er ikke muligt at udpege en løsning som entydigt den bedste. Hertil er statsinstitutionerne for forskelligartede i størrelse, indkøbsbehov mv.

38. På baggrund af undersøgelsen konkluderede Finansministeriet, at personaleforbruget til indkøbsopgaven var meget stort, at statens rammeaftaler ikke blev anvendt optimalt, og at mulighederne for udbud og udlicitering ikke udnyttes i et tilstrækkeligt omfang. Finansministeriet anslog i undersøgelsen, at alene en bedre udnyttelse af statens rammeaftaler ville kunne give et besparelsespotentiale på 300-350 mill. kr.

39. Finansministeriet udsendte i 1992 et cirkulære om udlicitering af statslige drifts- og anlægsopgaver, som blev revideret i marts 1994. Cirkulæret er et supplement til EU-reglerne. Cirkulæret foreskriver som almindelig bevillingsregel for statslige drifts- og anlægsopgaver, at opgaver, som vil kunne udføres af eksterne leverandører, med passende mellemrum skal underkastes en udbudsrunde. Dette er en udvidelse i forhold til EU-reglerne, der kun foreskriver, at en opgave skal udbydes, når en statslig institution ønsker at indgå en kontrakt over en vis tærskelværdi med en ekstern leverandør.

40. Statslige opgaver til en værdi under EU-direktivernes tærskelværdier skal udbydes i henhold til cirkulærets procedureregler, der følger mønsteret i EU-reglerne, men som er mindre detaljerede. Statslige opgaver over EU-direktivernes tærskelværdier udbydes efter reglerne i direktiverne, med mindre de er undtaget herfra. Endvidere fastsætter cirkulæret de procedurer, der skal følges, hvis den udbydende institution vil afprøve om løsning af opgaven i eget regi er konkurrencedygtig i forhold til eksterne leverandører. Grundlaget for denne afprøvning er et kontrolbud baseret på kalkulation af omkostningerne ved at løse opgaven i eget regi.

41. Et udvalg under Finansministeriet afgav i 1991 betænkning nr. 1227 om udlicitering af offentlige drifts- og anlægsopgaver. Det pågældende udvalg havde analyseret forskellige problemstillinger i forbindelse med udbud og udlicitering. Finansministeriet fulgte betænkningen op med et cirkulære om udbud og udlicitering til de statslige institutioner i 1992 samt en vejledning. Cirkulæret blev revideret i 1994. En af betænkningens anbefalinger var, at der efter et par år blev foretaget en evaluering af de opnåede erfaringer, herunder om der kunne konstateres et behov for yderligere initiativer. Dette blev gjort med rapporten "Erfaringer med udbud og udlicitering" fra august 1995. Erfaringerne viste:

• at anvendelsen af EU-udbud ikke altid vil medføre flere tilbud end ellers,

• at EU-reglerne er meget detaljerede, hvilket især belaster mindre opgaveudbud med administrative omkostninger, samt

• at udbud og udlicitering er mest velegnet ved stabile driftsprægede opgaver, hvor de overordnede politiske og professionelle krav kan beskrives udtømmende på forhånd, og hvor der er konkurrence og professionelle leverandører.

42. Erfaringerne med udbud og udlicitering medførte, at Finansministeriets vejledning om udbud og udlicitering fra 1992 blev revideret og udkom i en ny udgave i december 1996.

43. Miljø- og Energiministeriet udstedte den 7. februar 1995 et cirkulære om miljø- og energihensyn ved statslige indkøb. Cirkulæret pålægger alle statslige institutioner og statsejede eller statskontrollerede virksomheder at foretage miljø- og energibevidste indkøb. De miljø- og energibevidste indkøb skal, jf. § 6, gennemføres ved, at institutionen formulerer en miljø- og energibevidst indkøbspolitik, udarbejder en handlingsplan for gennemførelse heraf og løbende dokumenterer de opnåede resultater. Cirkulæret angiver, hvilket indhold handlingsplanen typisk bør have i form af:

• en kortlægning af institutionens indkøb (produkttyper og mængder),

• en prioritering og udpegning af indsatsområder på baggrund af produkternes miljø- og energiforhold, synlighed af produkterne samt mængde af produkterne,

• indhentning af miljø- og energimæssige oplysninger for de udpegede produkttyper,

• vurdering af produktets miljø- og energiforhold og afvejning af miljø- og energihensyn i forhold til andre hensyn ved indkøb inden for de udpegede indsatsområder,

• hvordan dokumentation og registrering af resultater vil foregå,

• hvornår planen skal revideres.

Beskrivelsen af institutionens indkøbspolitik og handlingsplan skulle være indsendt til Miljøstyrelsen senest den 1. februar 1996.

44. Med lov nr. 344 af 6. juni 1991 blev Klagenævnet for Udbud nedsat. Formålet med lov om Klagenævnet for Udbud (udbud af bygge- og anlægsarbejder og indkøb i De Europæiske Fællesskaber) var at gennemføre Rådet direktiv 89/665/EØF af 21. december 1989, om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurer i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter, kaldet kontroldirektivet. Forslaget skulle endvidere ses i sammenhæng med lov nr. 366 af 8. juni 1990 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige bygge- og anlægskontrakter og offentlige indkøb mv.

Kontroldirektivet indeholder regler, der skal sikre en hurtig og effektiv behandling af klager over de ordregivende myndigheders beslutninger vedrørende udbudsbetingelser, tildeling af ordrer mv. med henblik på at få ulovlige beslutninger annulleret og eventuelt få tilkendt erstatning ved domstolene. Det er overladt til de nationale myndigheder, hvorvidt klager skal behandles ved domstolene eller ved et administrativt organ.

45. Klagenævnet for Udbud træder i funktion, når der modtages en klage over en ordregiver fra en virksomhed eller en organisation. Før etableringen af Klagenævnet for Udbud blev klager behandlet i Direktoratet for Statens Indkøb og Bygge- og Boligstyrelsen.

Klagenævnet fik beføjelse til, at

a. Afvise en sag

b. Afgøre sagen i realiteten helt eller delvis herunder,

• annullere ulovlige beslutninger
• midlertidigt afbryde en udbudsprocedure
• pålægge ordregiveren at lovliggøre udbudsforretningen.

Den daværende Industri- og Handelsstyrelse fik til opgave at være sekretariat for nævnet. Sekretariatsfunktionen blev senere overflyttet til KonkurrenceRådet. Sekretariatsfunktionen varetages i øjeblikket af Erhvervs- og Selskabsstyrelsen.

46. Det var hensigten med lov nr. 344, at loven også bemyndigede industriministeren til administrativt at gennemføre det senere kontroldirektiv for forsyningsvirksomhed. Kontroldirektivet 92/13/EØF, som vedrører forsyningsvirksomheder, indeholder en reaktionsmulighed, som ikke kendes fra det oprindelige kontroldirektiv og Klagenævnsloven, idet medlemsstaterne får mulighed for at anvende bødesanktion som en alternativ sanktion på forsyningsvirksomhedsområdet. Dette var der ikke taget hensyn til i Lov nr. 344, og loven blev derfor ændret.

47. Lov nr. 344 blev senest ændret ved lov nr. 206 af 29. marts 1995. Årsagen hertil var, at Europa-Kommissionen meddelte, at den på visse punkter fandt, at kontroldirektivet for forsyningsvirksomhed var mangelfuldt gennemført i dansk ret. Den væsentligste ændring bestod i, at klager over ordregivere, som udnyttede et geografisk område med henblik på efterforskning efter eller udvinding af olie, gas, kul eller andet fast brændsel, ikke længere skal behandles af Klagenævnet for Udbud, men derimod af Sø- og Handelsretten.

En anden ændring er også, at der bliver givet Klagenævnet mulighed for at pålægge ordregiveren at godtgøre sagsomkostninger i forbindelse med en klagesag, hvori klageren får helt eller delvis medhold. Årsagen hertil var, at de hidtidige erfaringer fra Klagenævnets virksomhed tydede på, at især små og mellemstore virksomheder afholdt sig fra at indgive klage til nævnet på grund af de store omkostninger, der var forbundet hermed.

48. Med bekendtgørelse nr. 26 af 23. januar 1996 blev sekretariatsfunktionen overflyttet til Erhvervs- og Selskabsstyrelsen. Årsagen hertil var, at mange tilbudsgivere var tilbageholdende med at klage over offentlige myndigheder, og KonkurrenceSekretariatet fik med bekendtgørelsen en mere aktiv og udfarende rolle på udbudsområdet, og kan på eget initiativ (eller på initiativ fra forbigåede tilbudsgivere) identificere og indbringe sager for Klagenævnet for Udbud. For at undgå habilitetsproblemer blev sekretariatsfunktionen overflyttet fra Konkurrencerådet til Erhvervs- og Selskabsstyrelsen.

49. Ansvaret for EU-direktiverne er i Danmark henlagt til KonkurrenceRådet, nu Konkurrencestyrelsen, der vejleder om reglerne og bistår i kontrollen med deres overholdelse, og i den egenskab har styrelsen i 1997 udgivet 3 pjecer om procedurerne ved EU-udbud. Pjecerne indeholder checklister, der kan lette det administrative besvær for virksomheder og offentlige myndigheder i forbindelse med offentlige udbud.

50. Undersøgelsen af Finansministeriets rolle baserer sig på et møde mellem Rigsrevisionen og Finansministeriet.

Ministeriet oplyste, at vejledningen om "Effektivisering af statsindkøb" fra 1992 stadig er gældende. Vejledningen kan ifølge ministeriet opfattes, som et bud på en indkøbspolitik for staten, men primært skal vejledningen ses som en inspirationskilde for institutionernes ledelse til at opnå en effektiv indkøbsstyring.

Ministeriet vurderer, at det ikke er muligt at udforme en ensartet indkøbspolitik for staten som helhed, da det for det første blev opfattet som et ledelsesansvar for den enkelte institution at sikre, at indkøbet foretages mest hensigtsmæssigt, herunder

• at sikre, at selve organiseringen af indkøb er tilrettelagt på en hensigtsmæssig måde, og

• at personalet er i besiddelse af den rette uddannelse til at kunne varetage opgaven,

og for det andet ville det være vanskeligt at angive om indkøbsorganisationerne skal være centralt eller decentralt organiseret, da en sådan organisering vil afhænge af den enkelte institution og af de indkøb, som institutionerne har behov for at foretage.

Ministeriet har ikke foretaget opfølgende undersøgelser med henblik på en vurdering af, om institutionerne foretager mere effektive indkøb i forhold til undersøgelsen i 1991. Den eneste form for opfølgning ministeriet har foretaget, var den umiddelbare opfølgning i form af den indhøstede besparelse på 70 mill. kr. i henhold til cirkulære af 9. januar 1992 "om rammereduktion ved bortfald af AMBI og effektivisering af statens indkøb, samt om bidrag til tjenestemandspensioner", samt omdannelsen af Statens Indkøb fra et direktorat via en konstruktion som selvstændig virksomhed til et aktieselskab.

Ved Direktoratet for Statens Indkøb havde man et system, hvor prisen for at samle volumen ofte var, at valgfriheden for institutionerne blev indskrænket, idet det var obligatorisk at bruge en del af rammeaftalerne. Dette er i den nye selvstændige virksomhed afløst af et princip om frivillighed. En samling af volumen for at få større akkumuleret købekraft kan medføre, at friheden til at købe det, der ønskes, bliver indskrænket for hele institutionen eller for den enkelte medarbejder.

Finansministeriets rolle i forbindelse med statslige indkøb har mere karakter af at være vejledende fremfor detailstyrende. Baggrunden for denne rolle skal formentlig ses i lyset af EU-reglernes betydning for området samt i den styrkelse af mål- og rammestyringen, der blev gennemført med reformen af budget- og bevillingssystemet i 1986. Moderniseringen af den bevillingsmæssige styring er udtryk for en videreførelse af decentraliseringstankegangen, idet den giver mulighed for en yderligere uddelegering af økonomisk ansvar til de enkelte institutioner.

51. En stor del af den regulering, der finder sted af offentlige indkøb i Danmark, foregår på baggrund af EU-direktiver. Rigsrevisionen afgav i september 1997 et notat til statsrevisorerne om konkurrence- og udbudsregler. Ved offentlige indkøb menes indkøb til statslige, amtskommunale og kommunale myndigheder samt offentligretlige organer og sammenslutninger af en eller flere af disse. Hermed er direktiverne gældende for langt den største del af den offentlige sektor her i landet. I EU-direktiverne kaldes en institution mv., der skal foretage et EU-udbud for en ordregiver. En ordregiver på det statslige område, er en institution optaget på finansloven.

Der er vedtaget 4 EU-direktiver, som ved fælles regelsæt for gennemførsel af udbudsforretninger regulerer de offentlige indkøb i EF-landene. I henhold til direktiverne skal der iværksættes udbudsforretninger for offentlige indkøb over en vis størrelse dog med enkelte undtagelser såsom visse indkøb til forsvaret.

Formålet med de fælles regler for offentlige indkøb er at skabe en gennemsigtig og åben udbudsprocedure, hvorved konkurrencen mellem leverandører og mellem bygge- og anlægsvirksomheder indenfor EU bliver størst mulig. Konkurrencen forventes at medføre bedre og billigere offentlige indkøb.

52. I afsnit A. Dansk lovgivning og regler er der redegjort for implementeringen af samordningsdirektivet og af kontroldirektiver i dansk lovgivning. Baggrunden for implementeringen var de fire vedtagne EU-direktiver om samordning af fremgangsmåderne ved offentlige indkøb. De fire direktiver er:

I. Rådets direktiv 92/50/EØF af 18. juni 1992 om indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler. Direktivet blev implementeret i dansk lovgivning pr. 1. juli 1993 ved bekendtgørelse nr. 415 af 22. juni 1993.

II. Rådets direktiv 93/36/EØF af 14. juni 1993 om offentlige indkøb. Direktivet blev implementeret i dansk lovgivning pr. 24. juni 1994 ved bekendtgørelse nr. 510 af 16. juni 1994.

III. Rådets direktiv 93/37/EØF af 14. juni 1993 om indgåelse af offentlige bygge- og anlægskontrakter. Direktivet blev implementeret i dansk lovgivning pr. 1. maj 1995 ved bekendtgørelse nr. 201 af 27. marts 1995.

IV. Rådets direktiv 93/38/EØF af 14. juni 1993 om tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation. Direktivet blev implementeret i dansk lovgivning pr. 1. juli 1994 ved bekendtgørelse nr. 557 og 558 af 24. juni 1994.

53. I direktiverne er det fastsat, at der skal foretages EU-udbud, når den anslåede værdi af indkøbet (uden merværdiafgift) overskrider givne tærskelværdier udtrykt i ECU. De fastsatte tærsklers modværdi i national valuta justeres hvert andet år. Tærskelværdierne fastsættes i SDR (Special Drawing Rights) for de områder, der er omfattet af den nye WTO-aftale (World Trade Organisation) om offentlige indkøb, som trådte i kraft den 1. januar 1996.

Tærskelværdierne gældende i 1996 og 1997 for statslige indkøb udgør generelt ca. 1 mill. kr. for indkøb under vareindkøbsdirektivet og ca. 1 eller 1,5 mill. kr. for indkøb under tjenesteydelsesdirektivet (afhængigt af arten af tjenesteydelsen) og ca. 39 mill. kr. for bygge- og anlægsdirektivet. Tærskelværdierne for forsyningsdirektivet afhænger af type af forsyningsvirksomhed samt af det indkøbte (vare, tjenesteydelse, bygge- og anlæg), og varierer generelt mellem ca. 3-4,5 mill. kr. for varer og tjenester og 37,5-39,6 mill. kr. for bygge- og anlæg.

54. Ved en forventet overskridelse af tærskelværdien for et offentligt indkøb skal ordregiveren iværksætte et EU-udbud. Dette gælder for større enkeltanskaffelser men også hvis summen for løbende, ensartede indkøb overskrider tærskelværdierne. Direktiverne foreskriver en række specifikke og detaljerede krav, der skal overholdes ved gennemførelsen af udbudsforretningen. I det efterfølgende redegøres der i hovedtræk for en udbudsforretning.

Ordregiver bør forud for udarbejdelsen af selve udbudsmaterialet beslutte sig for hvilken udbudstype, der er den mest hensigtsmæssige.

Der findes flere forskellige typer af udbud angivet i direktiverne:

• Offentligt udbud er en form, hvorved alle interesserede kan afgive bud. Denne udbudstype er den mest gennemsigtige og konkurrencefremmende.

• Begrænset udbud, her opdeles udbudsforretningen i to faser. Prækvalifikationsfasen er den første fase, hvor interesserede leverandører på baggrund af en udbudsbekendtgørelse kan anmode om at blive opfordret til at afgive tilbud. I den anden fase, tilbudsfasen, vælger ordregiver de egnede leverandører, der kan afgive tilbud. Tilbudene skal derefter udarbejdes indenfor en bestemt tidsfrist.

Ordregiver kan i henhold til alle fire direktiver vælge mellem offentligt og begrænset udbud, og for så vidt angår forsyningsvirksomhedsdirektivet tillige mellem udbudstypen udbud efter forhandling.

• Udbud efter forhandling, hvor de ordregivende myndigheder henvender sig til bestemte leverandører og forhandler aftalens vilkår med en eller flere af disse. Det skal bemærkes, at denne form for udbud er en undtagelsesregel, der kun må anvendes i en række nærmere specificerede situationer.

Der findes udover de nævnte udbudstyper en række specielle typer, der kan anvendes under særlige forhold.

Når udbudstypen er fastlagt, skal det egentlige udbudsmateriale udformes. For at sikre en fri og rimelig konkurrencesituation er det præciseret i alle direktiver, at der i udbudsmaterialet om muligt skal henvises til eventuelle europæiske standarder og/eller tekniske specifikationer, som ikke må være knyttet til bestemte varer mv. På baggrund af udbudsmaterialet udarbejdes der en udbudsbekendtgørelse, der skal overholde retningslinjerne i direktiverne.

Udbudsbekendtgørelsen sendes til offentliggørelse i EF-Tidende, og den kan først offentliggøres indenlands derefter.

Interesserede leverandører mv. kan derefter rekvirere det bagved liggende udbudsmateriale og på baggrund af dette afgive tilbud indenfor en bestemt tidsfrist.

Det endelige valg af leverandør mv. skal træffes udfra på forhånd tilkendegivne tildelingskriterier, enten at ordren går til tilbudsgiver med den laveste pris eller til det økonomisk mest fordelagtige bud (vurderet udfra offentliggjorte kriterier eksempelvis kvalitet, pris, leveringsfrist mv.).

Ordregiver skal efterfølgende foranstalte, at en bekendtgørelse offentliggøres i EF-Tidende med angivelse af hvem, der vandt udbudsforretningen, antal konkurrenter, tilbudspris mv.

Ordregiver skal tillige udarbejde en rapport over udbudssagens forløb. Rapporten kan kræves udleveret af EU-Kommissionen samt af Klagenævnet for Udbud i forbindelse med klagesager.

55. Udover egentlige EU-udbud skal ordregivende myndigheder give potentielle leverandører en forhåndsorientering i form af offentliggørelse af vejledende bekendtgørelser af udbud (gældende for alle direktiver). Det vil sige, at de ordregivende myndigheder snarest muligt efter regnskabsårets begyndelse bekendtgør det samlede behov inden for hvert vareområde, kategori mv., som de agter at indgå indkøbsaftaler om i løbet af de næste 12 måneder. Denne offentliggørelse er udbudsgiver pligtig til at foretage, når den samlede anslåede værdi er 5,6 mill. kr. dog 37,5 mill. kr. for bygge- og anlægsarbejder.

56. EU-direktiverne er gældende for en meget stor del af de offentlige indkøb i Danmark, og Danmark har ifølge EU-Kommissionens Green Paper om "Public Procurement in the European Union: Exploring the Way forward" fra november 1996 implementeret direktiverne tilfredsstillende og hurtigt. Rigsrevisionen har i forbindelse med undersøgelsen interviewet en række institutioner om deres kendskab til og anvendelse af EU-reglerne.

57. En institution er forpligtet til at sende et indkøb i EU-udbud, hvis tærskelværdien overskrides ved det pågældende køb, medmindre institutionen vælger at købe på en rammeaftale, der på forhånd har været genstand for et EU-udbud. Institutionen er endvidere som nævnt forpligtet til at udsende vejledende bekendtgørelser om forventede fremtidige indkøb over en vis størrelse.

Ønsker en ordregiver at foretage anskaffelser, der er omfattet af en udbudt rammeaftale, på andre vilkår end de i rammeaftalen fastsatte vilkår, kan udbudspligten for en sådan anskaffelse ikke anses "afløftet" via rammeaftaletilbudet, og anskaffelsen vil derfor skulle udbydes selvstændigt.

En god og hensigtsmæssig styring af indkøbsfunktionen med henblik på overholdelse af EU-reglerne kræver udover kendskab til EU-direktiverne, at den indkøbsansvarlige har tilstrækkelig information om indkøbenes værdi. Dette er nødvendigt, for at en forventet overskridelse af tærskelværdierne vil blive observeret og indkøbet derefter blive sendt i EU-udbud eller indkøbt på rammeaftale.

58. Styringen kan udføres forskelligt afhængigt af institutionens størrelse og organisation. For en mindre institution med eksempelvis en samlet bevilling på 10 mill. kr. vil indkøb, der overskrider tærskelværdierne, være sjældne og i kraft heraf meget synlige allerede på budgetlægningstidspunktet. I en større institution skal informationen om forventede større enkeltanskaffelser samt løbende indkøb af ensartede varer eller tjenesteydelser koordineres, så informationen fremtræder på et aggregeret niveau for hele institutionen, idet institutionen som helhed opfattes som ordregiver.

I en større institution bør der derfor typisk være tale om mere formaliserede systemer til styring af, at udbudsreglerne overholdes end i de mindre institutioner.

59. Rigsrevisionen har ved interviews i 8 udvalgte institutioner bl.a. undersøgt institutionernes overholdelse af EU's udbudsregler. Rigsrevisionen har søgt at belyse institutionernes kendskab til de eksisterende regler, samt hvordan institutionerne sikrer, at en overskridelse af tærskelværdierne for et givet indkøb medfører iværksættelse af et EU-udbud eller alternativt indkøb på rammeaftale.

Institutionerne blev under interviewet spurgt om deres informationsniveau og behov vedrørende udbudssituationen (for såvel danske som EU-udbud). I forbindelse med informationsniveauet blev der spurgt, om de anvendte vejledning om udbud og udlicitering og/eller publikationen om erfaringer med udbud og udlicitering eller om de havde konsulteret Økonomistyrelsen, Erhvervsministeriet eller Bygge- og Boligstyrelsen med henblik på rådgivning.

60. Svarene vedrørende informationsniveau – og behov fremgår i oversigtsform af tabel 1 .

Det fremgår af tabellen, at alle institutioner bortset fra Statsbiblioteket, der endnu ikke har foretaget EU-udbud, selv udarbejder EU-udbudene dog eventuelt med ekstern assistance. Den eksterne assistance omhandler for de store institutioner primært afklaring af tekniske forhold vedrørende udbudets genstand. De mindre institutioner anvender typisk ekstern bistand til en bredere rådgivning angående udformning af udbudsmateriale mv.

Af tabellen ses endvidere, at institutionerne generelt havde kendskab til og anvendt diverse materiale om udbud og udlicitering. Endelig ses af tabellen, at samtlige institutioner har angivet, at de følte deres informationsbehov på området dækket.

61. Under interviewene gav institutionerne udtryk for kendskab til EU-reglerne herunder tærskelværdiernes niveau. Institutionerne blev adspurgt om, hvordan de generelt sikrede sig, at EU-udbudsreglerne blev overholdt. I tabel 2 er svarene angivet i oversigtsform.

Af tabellen fremgår, at kun store institutioner – såsom Rigspolitiet og Post Danmark – har formaliserede systemer på såvel det detaljerede/decentraliserede niveau som på det aggregerede niveau for institutionen som helhed, der sikrer, at reglerne på området bliver overholdt. Systemerne indebærer dels en generel overvågning af de løbende udgifter herunder fra de decentrale enheder (politistationer og postkontorer), dels etablering af egne EU-udbud herunder rammeaftaler samt påbud om anvendelse af disse og af rammeaftalerne fra Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S på specifikke områder.

Det ses videre af tabellen, at det i de mindre institutioner almindeligvis bliver vurderet ved budgetlægningen, om tærskelværdierne forventes overskredet for hele institutionen. Der er generelt ikke etableret et system, der løbende kontrollerer, om tærskelværdierne er ved at blive overskredet i de mindre institutioner som Patentdirektoratet, Lægemiddelstyrelsen, Danmarks Miljøundersøgelser og Statsbiblioteket.

Endelig fremgår det af tabellen, at nogle af institutionerne delvis anvender SKIS for at undgå EU-udbud.

62. Rigsrevisionen blev under et besøg opmærksom på, at decentraliseringen af budgettet inden for institutionen havde medført, at de budgetansvarlige opfattede deres område som selvstændige indkøbsområder. Institutionen var således ikke opmærksom på, at tærskelværdier skulle beregnes for institutionens samlede indkøb af en givet vare. Herved er der risiko for, at der samlet bliver indkøbt for et beløb, der overskrider tærskelværdierne, og som derfor bør i EU-udbud. Rigsrevisionen fik således indtryk af, at der var en vis usikkerhed med hensyn til afgrænsningen af begreberne ordregiver, herunder at værdien af løbende indkøb af ensartede varer skal summeres og sammenholdes med tærskelværdierne på området.

63. Rigsrevisionen fik i forbindelse med interviewene endvidere indtryk af, at der blandt institutionerne var usikkerhed med hensyn til afgrænsning af varen/tjenesteydelsen. Eksempelvis havde en institution købt en vare eller tjenesteydelse hos en enkelt leverandør, uden at indkøbet havde været i EU-udbud. Årsagen var, at varen/tjenesteydelsen blev opfattet som en integreret del af en anden vare.

64. En konsekvent anvendelse af rammeaftaler mindsker behovet for en stram og detaljeret styring af indkøbsområdet, idet rammeaftalerne på forhånd har været i EU-udbud. Flere af institutionerne tilkendegav, at de i nogle tilfælde, eksempelvis ved edb-indkøb, benyttede rammeaftalerne fra SKIS at undgå selv at skulle foretage EU-udbud.

65. De interviewede institutioner har generelt følt, at deres informationsbehov på udbudsområdet – og herunder EU-udbud har været dækket tilfredsstillende. De interviewede institutioner har haft kendskab til tærskelværdierne, men Rigsrevisionen har i flere tilfælde haft indtryk af, at institutionerne ikke har haft fuldt overblik over institutionens samlede indkøb, hvorved tærskelværdierne i nogle tilfælde kan have været overskredet uden, at det har resulteret i et EU-udbud.

Det manglende overblik kan dels være forårsaget af, at institutionen har været usikker på, at hele institutionen skal opfattes som ordregiver under et (det vil sige for ringe informationsniveau), dels være forårsaget af, at der ikke har været etableret et formelt system til opsamling af dataene.

66. Rigsrevisionen har som led i undersøgelsen af de statslige indkøb interviewet repræsentanter for Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S, idet dette selskab tegner sig for det største antal indgåede rammeaftaler for det offentlige indkøbsområde. En del af oplysningerne i dette afsnit stammer fra det gennemførte interview.

67. Med cirkulære af 28. marts 1977 blev Direktoratet for Statens Indkøb oprettet. Formålet med oprettelsen var, at direktoratet skulle medvirke til, at statens indkøb blev foretaget på et forretningsmæssigt grundlag, og at statsinstitutionerne foretog deres indkøb så økonomisk fordelagtigt og så hensigtsmæssigt som muligt.

Et andet formål med oprettelsen var at samle den viden om indkøbsvirksomhed, der var oparbejdet hos statens kommitterede i indkøbsspørgsmål og hos statens trykningskontor.

Direktoratet fik til opgave at varetage statens generelle indkøbsinteresser i form af bl.a. indgåelse af indkøbsaftaler for alle statsinstitutioner. Det fremgår af cirkulæret, at direktoratet havde til opgave at etablere fælles indkøbsordninger. Dette afspejlede sig bl.a. ved, at det påhvilede statens institutioner at holde direktoratet orienteret om, hvilke rammeaftaler de indgik. Andre institutioner skulle derefter have adgang til at benytte rammeaftalerne, hvis det blev skønnet at de kunne få en fordel herved.

68. I 1986 blev cirkulæret af 28. marts 1977 ændret med cirkulære af 10. februar 1986. I forhold til det tidligere indeholdt det nye cirkulære ikke længere et kapitel vedrørende Statens publikations- og trykningsvirksomhed.

69. Finansministeriet gennemførte i 1991 en analyse af indkøb i staten. Analysen viste, at de fælles indkøbsaftaler samlet set havde betydet besparelser for staten, men at de hidtidige gevinster ville være svære at opretholde under den stigende decentralisering af det økonomiske ansvar i statens indkøb. Finansministeriet fandt på daværende tidspunkt, at det ville være mere hensigtsmæssigt, hvis Direktoratet overgik til en statsvirksomhed under navnet Statens Indkøb, da den største effektivitet i indkøbsfunktionen i staten generelt ville kunne opnås ved en statslig indkøbsorganisation, der fungerede på markedsvilkår.

Det fremgår af svar fra Europa-Kommissionen og KonkurrenceSekretariatet i forbindelse med omdannelsen til statsvirksomhed, at Statens Indkøb bl.a. skal overholde følgende retningslinjer:

70. Statsvirksomheden Statens Indkøb blev etableret i overensstemmelse med retningslinjerne, dvs. at benyttelsen af tilbud fra Statens Indkøb var frivillig for den enkelte institution i modsætning til den tidligere forpligtelse til indkøb på rammeaftalerne hos Direktoratet for Statens Indkøb. Betalingsformen for de institutioner som ønskede at benytte Statens Indkøb var i form af en abonnementsbetaling, dels en vis andel af de rabatter der blev opnået. Hensigten var, at den statslige indkøbsorganisation fik et stærkere incitament til og en bedre mulighed for at yde en aktiv indsats for en effektiv indkøbsfunktion i de enkelte institutioner.

71. Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S blev den 1. juni 1994 dannet ved en sammenlægning af statsvirksomheden Statens Indkøb og Kommunernes Landsforenings Vareformidling med en aktiefordeling på 55 % til staten og 45 % til Kommunernes Landsforening. Aktieselskabsformen blev valgt for at skabe en hensigtsmæssig forretningsmæssig dispositionsfrihed.

Formålet med selskabet er at tilbyde indkøbsmæssig service til den statslige og kommunale sektor på kommercielle vilkår. Mere effektive indkøb opnås især gennem rabatter på et stort indkøbsvolumen på rammeaftaler, som de institutioner, der tilsluttes som abonnenter, kan benytte. Rammeaftalerne udbydes i henhold til EU's direktiver om offentlige indkøb. Det betyder, at institutioner, der foretager indkøb via selskabets rammeaftaler, herigennem overholder udbudsforpligtelsen.

Det blev ved dannelsen af aktieselskabet i 1994 vurderet, at mindre end 20 %. af det offentlige marked for indkøb er relevant for indkøb via rammeaftaler, svarende til ca. 13 mia. kr. årligt. Det blev endvidere vurderet, at Statens Indkøbs daværende markedsandel på den del af det statslige marked, hvor rammeaftaler er relevante blev skønnet til at være ca. 30 % af dette relevante marked. Kommunernes Landsforenings Vareformidlings tilsvarende markedsandel på det kommunale marked blev skønnet til at udgøre ca. 10 % af marked relevant for indkøb via rammeaftaler.

Dette medfører, at der i 1994 i absolutte tal var tale om et potentielt statsligt marked på 5-6 mia. kr.

72. En institution eller kommune kan tilslutte sig Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S ved at tegne et grund-abonnement, der dækker samtlige indgåede rammeaftaler, eller ved at tegne et IT-abonnement (edb-abonnement), der udelukkende dækker rammeaftaler på IT-området. Til et grund-abonnement kan der tilknyttes flere brugere ved tegning af brugeraftaler.

Abonnementerne tegnes for et år ad gangen med en måneds skriftlig opsigelse til udgangen af et kalenderår. Grund-abonnement koster 1.000 kr. pr. år og et IT-abonnement 200 kr.

Derudover betaler abonnenterne en rabatandel til SKIS. Rabatandelen beregnes som en procentandel af omsætningen på rammekontrakterne på baggrund af indberetninger fra leverandørerne. Rabatandelen er indregnet i rammekontrakternes købspris og rabatter, og selve afregningen foregår kvartalsvis mellem leverandør og SKIS.

73. Det fremgår af tabel 3, at dannelsen af SKIS har medført en stigning i antallet af abonnenter inden for både den statslige og kommunale sektor.

Stigningen har fortrinsvis fundet sted i den kommunale sektor, hvor udgangspunktet medio 1994 var nul, idet kommunerne jo før 1. juni 1994 ikke havde været tilknyttet den tidligere statsvirksomhed Statens Indkøb. I løbet af andet halvår 1994 blev der indgået abonnementsaftaler med 150 kommuner og 7 amtskommuner. Ultimo 1996 havde 250 kommuner et grund-abonnement og 104 kommuner havde tegnet et IT-abonnement, dækningsgraden på det kommunale område er dermed meget høj. Af tabel 3 fremgår det, at kommunerne i høj grad vælger at supplere indgåede grund-abonnementer med brugeraftaler.

På det statslige område fulgte de "gamle" abonnenter med over i det nye indkøbsselskab i 1994, antallet af abonnementer i den statslige sektor er efterfølgende øget med knap 6 % i perioden. Der er indgået abonnementsaftaler på alle ministerområder.

74. Stigningen i antallet af abonnementer afspejler sig naturligt i en stigende omsætning på rammeaftalerne, som er steget med 420 mill. kr. fra 1995 til 1996, jf. tabel 4.

Beløbene i tabel 4 er oplyst af selskabet, og det fremgår, at det totale indkøb i 1996 på selskabets rammeaftaler er øget betydeligt i forhold til 1995, dog fortrinsvis i den kommunale sektor. Stigningen i den statslige sektors indkøb via SKIS har været på ca. 150 mill. kr., og det samlede indkøb via SKIS udgør dermed knap 2 mia. kr. For 1997 forventer SKIS et totalt samlet indkøb på 2,6 mia. kr. Den samlede omsætning på rammeaftalerne dækker trods fremgangen under 15 % af det indkøb, som selskabet forventer med fordel kan købes under rammeaftaler. Denne udnyttelsesgrad finder selskabet utilfredsstillende.

75. Sammenslutningen af Statens Indkøb og Kommunernes Landsforenings Vareformidling medførte et forøget potentielt indkøbsvolumen. Den øgede potentielle volumenstørrelsen har endnu ikke haft den forventede indflydelse på rammeaftalernes priser, idet selskabet endnu ikke generelt har opnået bedre priser på deres rammeaftaler i forhold til tidligere. Dette blev under interviewet forklaret med, at leverandørerne først skulle se og konstatere det større potentielle offentlige marked. Det skal i den forbindelse fremhæves, at det er frivilligt for abonnenterne at købe på rammeaftalerne, hvorved leverandørerne ikke er sikret en bestemt afsætning. Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S gav under interviewet udtryk for en klar forventning om, at det fremover ville være muligt at opnå bedre pris- og leveringsbetingelser i rammeaftalerne.

76. Alle SKIS' rammeaftaler har været i EU-udbud, og selskabet anvender generelt udbudsformerne "begrænset udbud" eller "offentligt udbud". Rammeaftalerne har generelt en løbetid på 1-4 år. I forbindelse med udarbejdelsen af EU-udbud stilles der krav til produkternes miljø-hensigtsmæssighed i det omfang, produktet påvirker miljøet eller arbejdsmiljøet her i landet. Ved EU-udbud kan der komme tilbud fra virksomheder i de øvrige EU-lande, men der er generelt et overvejende flertal af danske virksomheder eller udenlandske selskaber med filialer i Danmark, der afgiver tilbud. SKIS er ved at forberede EU-udbud på en lang række rammeaftaler (ca. 30), der forventes at træde i kraft primo 1998.

77. Et instrument, som er taget i anvendelse for at øge udnyttelsen af rammeaftalerne, er dannelsen af brugergrupper på relevante områder. Brugergrupperne får indflydelse på rammekontrakterne ved, at de inddrages i udarbejdelsen af udbudsmaterialet, tilbudsvurderingen samt i den efterfølgende beslutningsproces omkring valg af produktsortiment og leverandører.

Elektronisk samhandel er et andet instrument, der skal øge udnyttelsen af rammeaftalerne ved at gøre anvendelsen af dem nemmere og billigere. Den elektroniske samhandel vil, når systemet er endeligt implementeret, i korthed gå ud på, at indkøberne via egen dataskærm får adgang til at søge i store elektroniske vare- og priskataloger, til at afgive ordren elektronisk samt til at modtage elektroniske ordrebekræftelser og fakturaer. Derved spares en væsentlig del af papirarbejdet hos indkøber og leverandør. Det skønnes, at der for de samlede offentlige indkøb på ca. 90 mia.kr. er et besparelsespotentiale på 2 mia. kr., såfremt den elektroniske samhandel gennemføres konsekvent.

SKIS anfører i Årsberetning for 1996, at den elektroniske samhandel giver mulighed for en større decentralisering af den rutinemæssige del af indkøbsarbejdet. Selve udviklingen af den elektroniske samhandel foretages i samarbejde med Forskningsministeriet, Økonomistyrelsen, Kommunernes Landsforening og Kommunedata. Det såkaldte Basis Indkøbs-system bliver testet i efteråret 1997, hvor Forskningsministeriet dog først bliver koblet til senere, og SKIS forventer, at det kan tilbydes abonnenterne ved årsskiftet 1997-1998.

78. Etableringen i 1994 af Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S var begrundet i ønsket om en effektivisering af indkøbsarbejdet, samt i forventningen om, at det større, samlede potentielle marked ville resultere i lavere priser og bedre leveringsbetingelser. De bedre priser og leveringsbetingelser har endnu ikke vist sig generelt, men en stor del af rammeaftalerne har i efteråret været under forberedelse til at gå i EU-udbud. Resultatet af udbuddene foreligger endnu ikke og kan derfor heller ikke vurderes med hensyn til pris- og leveringsbetingelser.

79. Rigsrevisionen har ved en vurdering af undersøgelsens omfang fundet det mest hensigtsmæssigt at koncentrere sig om de konti, der vedrører køb af varer og tjenesteydelser af institutioner/styrelser optaget på finansloven. Rigsrevisionen har dog i interview-besøgene også medtaget Post Danmark, så der også er et selvstændigt offentligt selskab. Det vil sige, at andre offentlige selskaber/institutioner såsom DONG-koncernen, Danmarks Radio o.l. ikke indgår i talmaterialet og undersøgelsen. Af statsregnskabets fordeling på udgiftsarter er disse specificeret henholdsvis under driftsudgifts-, indtægts- og anlægsregnskabet. Af udgiftsarter er konto 14, 15, 16, 31 og 32 interessante, da de på underkonti indeholder indkøb egnet for pris-/rammeaftaler. Der er i tabel 5 vist, hvorledes disse udgiftsarter beløbsmæssigt er placeret i statsregnskabet, samt hvor stor en del af det samlede beløb, der er egnet for pris-/rammeaftaler.

80. På ovennævnte konti er der underkonti uden generelle landsdækkende aftalemuligheder, såsom ejendomsskat, husleje o.l. Udgiften hertil er fratrukket, så det fremgår, hvor store beløb, der er egnet for pris-/rammeaftaler. Selv om underkonti kan være en blanding af varer og tjenesteydelser, som fx køb af autodæk med afbalancering inkluderet i prisen, databehandlingsudstyr med eventuelt undervisning inkluderet, er der ligeledes i tabel 6 foretaget en opdeling på køb af varer og tjenesteydelser.

Der er i tabel 6 vist en specifikation på underkonti fordelt på varer og tjenesteydelser, som Rigsrevisionen har fundet egnet for pris-/rammeaftaler, med regnskabstal fra 1996 for statslige institutioner, der indgår i statsregnskabet:

81. Selv om Rigsrevisionen har medtaget nogle konti som egnet for pris-/rammeaftaler, kan der naturligvis på disse konti optræde indkøb, som ikke er relevante for pris-/rammeaftaler. Som eksempel herpå kan nævnes, at det naturligvis ikke kan lade sig gøre at købe malerier på en pris-/rammeaftale inden for kulturministeriets område. Endvidere indgår under energi både el, opvarmning, benzin og olie mv., hvor det for stedbestemt energiforbrug ikke kan lade sig gøre at træffe pris-/rammeaftaler. Det kan derfor konkluderes, at selv om der inden for det statslige områder indkøbes varer og tjenesteydelser for ca. 25,7 mia. kr., vil det formentlig kun være hensigtsmæssigt at indgå pris-/rammeaftaler for en del men dog en væsentligt del af dette beløb. Det vil således formentlig ikke være økonomisk hensigtsmæssigt at forsøge at forhandle landsdækkende rammeaftaler for stedbestemt energiforbrug eller fødevarer.

82. Det statslige indkøb på ca. 25,7 mia. kr. fordeler sig således på ministerområder, jf. tabel 7.

Det ses, at de 4 største ministerområder med køb over 1 mia. kr. er Forsvarsministeriet, Trafikministeriet, Undervisningsministeriet og Justitsministeriet.

83. Som revisionsværktøj er der i Rigsrevisionen oprettet en database over de institutioner, som Rigsrevisionen reviderer. Institutionerne er oprettet på et klientnummer og opdateres på grundlag af data, der overføres fra SCR. På grundlag af denne database er der foretaget en fordeling af ovennævnte beløb på størrelse indenfor ministerier. Klienterne (institutionerne) fordeler sig således efter størrelse, jf. figur 1.

Det ses, at klienter med et indkøb over 300 mill. kr. dækker en meget væsentlig del af statens samlede indkøb. Det drejer sig om følgende klienter:

84. Under forsvarets udgifter til indkøb i ovennævnte beløb indgår tillige hjemmeværnets, NATO-udlæg, Farvandsvæsenet m.m. I EU-direktiverne er der en undtagelsesbestemmelse, så indkøb til militære forhold delvis er fritaget for at overholde disse direktivers bestemmelser om udbud. Da det er et meget stort indkøb, der foretages indenfor Forsvarsministeriets område, har institutionerne inden for Forsvarsministeriets område opbygget egne centrale indkøbsafdelinger, som også samarbejder med SKIS. De centrale indkøbsafdelinger har på grund af det særlige indkøbsområde en væsentlig størrelse og ekspertise, og militæret har, som nævnt, en undtagelsesbestemmelse i EU-direktiverne. I overvejelserne om at inddrage forsvarets institutioner i undersøgelsen har ovennævnte forhold, som er noget atypiske generelt for øvrige statsinstitutioner, bevirket, at det ikke er fundet relevant at inddrage (besøge) Forsvarsministeriets institutioner i denne undersøgelse.

85. Rigsrevisionen har, som nævnt udsendt et spørgeskema til alle 20 ministerier. Spørgeskemaet blev ledsaget af en vejledning, som bl.a. indeholdt en beskrivelse af hensigten med skemaet, som hovedsageligt var at kortlægge hvor stram en styring af indkøbet, der foregår fra ministeriernes side. Den strammeste styring blev angivet som værende en styring, hvor de underliggende institutioner ved hjælp af en rekvisition rekvirerer varer fra ministeriets centrale indkøbsfunktion. En mildere form for styring forekommer, hvor institutionerne henstilles i størst muligt omfang at benytte rammeaftaler fra Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S, eller at benytte rammeaftaler fra ministeriet selv, eller fra en central indkøbs funktion under ministeriet. En mild form for styring kunne fx være udsendelse af retningslinjer for indkøbets organisation og tilrettelæggelse.

86. Det fremgik af ministeriernes besvarelser, at ingen af ministerierne har en funktion, der ved brug af fx rekvisitioner forestår indkøb til de underliggende institutioner. Under Justitsministeriet er der for kriminalforsorgens vedkommende et system til rekvirering af forsorgens egne produkter.

Undersøgelsen viser, at den centrale stramme form for styring af institutionernes indkøb ikke bliver anvendt i ministerierne.

87. Af ministeriernes svar om henstilling til underliggende institutioner fremgår, at 7 ud af de 20 ministerier har henstillet til underliggende institutioner i et vist omfang at benytte rammeaftaler.

På Forsvarsministeriets område har ministeriet henstillet til mange af institutionerne, dels at benytte rammeaftaler fra SKIS, og dels at benytte rammeaftaler der er indgået af de centrale indkøbsfunktioner, der betjener det pågældende område under ministeriet. Som centrale indkøbsfunktioner kan nævnes materialkommandoerne for hæren, søværnet, og flyvevåbnet, der sammen med forsvarets øvrige centrale indkøbsorganisationer fra informationstjenesten, bygningstjenesten, samt forsvarets etablissementer og cafeterier har en betydelig størrelse.

På Arbejdsministeriets område var der indtil 1. januar 1997 indgået egen rammeaftale vedrørende rejsebestillinger, hvorefter rammeaftale indgået af SKIS bliver benyttet. Ministeriet har henstillet til underliggende institutioner at benytte aftalen.

Miljø og Energiministeriet har i et tæt samarbejde med ministeriets institutioner indgået fælles rabataftaler med en række af ministeriets væsentligste softwareleverandører. Miljø- og Energiministeriet har desuden foretaget et EU-udbud om en samlet elektronisk administrativ arbejdsplads og herved udarbejdet en kontrakt, der fungerer som rammekontrakt på disse ydelser for hele ministeriets område.

Desuden har Forskningsministeriet og Erhvervsministeriet, samt i et vist omfang også Udenrigsministeriet henstillet til de underliggende institutioner at benytte rammeaftaler fra SKIS.

På Justitsministeriets område er det ikke centralt for hele ressortområdet henstillet til institutionerne at benytte rammeaftaler. Rigspolitiets centrale indkøb udarbejder dog i stort omfang rammeaftaler, der er obligatorisk at benytte inden for politiets område. Inden for Kriminalforsorgen har forsorgen udarbejdet egne aftaler vedrørende fotokopimaskiner, ligesom man har henstillet til institutionerne at bruge SKIS' rammeaftaler. Det er henstillet til retterne at bruge SKIS' rammeaftalerne, og ved domstolsafdelingen indkøbes papiret centralt.

88. Angående spørgsmålet om retningslinjer for indkøbets tilrettelæggelse fremgik det af svarene, at kun 3 ministerier udsender retningslinjer.

Med baggrund i at en væsentlig del af Udenrigsministeriets indkøb foregår decentralt på udenrigsrepræsentationerne, har ministeriet udsendt en pjece om retningslinjer og vejledning for indkøb af varer og tjenesteydelser.

For Forsvarsministeriets vedkommende har ministeriet til dels delegeret funktionen til de underliggende indkøbsfunktioner fx Forsvarskommandoen, som bl.a. udgiver publikationen "Forsvarets indkøbsbestemmelser".

På Kulturministeriets område udsender departementet regler om indkøb til statsinstitutionerne under ressortområdet og til kulturinstitutioner med statstilskud på 50 % eller mere.

Skatteministeriet har ikke selv udsendt retningslinjer, men det er oplyst, at Told- og Skattestyrelsen har sendt retningslinjer til Told- og Skatteregioner om anvendelse af SKIS rammeaftaler.

Svarene viser, at det på de fleste ministerområder er institutionerne selv, der sørger for, at de er i besiddelse af opdateret viden om organisering og tilrettelæggelse af indkøb. Kun meget få af ministerierne vejleder således vedrørende indkøbsarbejdet i de underliggende institutioner.

89. Endelig har halvdelen af ministerierne oplyst, at der løbende udsendes informationer om EU-regler og andre regler. For Arbejdsministeriets vedkommende afholdes en række interne kurser vedrørende forskellige indkøbsregler for medarbejderne fra de underliggende institutioner. Endvidere er det oplyst, at Told- og Skattestyrelsen pr. 1. august 1996 har oprettet et sikkerheds- og kontrolkontor for at sikre ensartede kontrakter og overholdelse af EU's udbudsregler. For den anden halvdel af ministerierne, som ikke udsender information, er det således op til institutionerne selv at holde sig ajour med den seneste udvikling i reglerne.

90. Ministerierne er desuden bedt om at angive, hvor mange personer, der er beskæftiget med opgaven. Det bemærkes, at der er tale om skøn. Derfor må sammenligninger tages med et vist forbehold, da fremgangsmåden ved skønnet sandsynligvis ikke har været helt ensartet i ministerierne. Under dette punkt er alene medregnet de ressourcer, der bruges i selve departementerne. Blandt de 17 af ministerierne med et nogenlunde ensartede niveau for personaleforbrug i besvarelserne er der et gennemsnitsforbrug på 4,3 personer, som i gennemsnit tilsammen bruger 0,8 årsværk på opgaven. I disse 17 ministerier er der som minimum brugt 1 person på opgaven, og som et maksimum er der 11 personer, som i et større eller mindre omfang er beskæftiget med opgaven. Det mindste årsværksforbrug i de 17 departementer er 0 årsværk, og det største er 1,25 årsværk.

Udenrigsministeriet skiller sig ud fra dette niveau ved at have 120 personer, der tilsammen bruger 12 årsværk i forbindelse med indkøbet. Baggrunden for det store antal er, dels at medarbejdere, der er ansat på ambassader mv., regnes med til departementet, og at indkøb til Danida går igennem departementet.

Økonomiministeriet har ikke oplyst forbruget på personer, men ministeriet angiver i stedet, at man har et årsværksforbrug på i alt 0,25 årsværk fordelt på 3 funktioner, efter hvad der bliver indkøbt.

Miljø- og Energiministeriet har ikke besvaret spørgsmålet om personaleforbruget.

Besvarelserne viser, at det undtagen for Udenrigsministeriet, der jo har helt specielle vilkår, er temmelig små ressourcer, som departementerne bruger på opgaven. Hovedvægten af personaleforbruget i forbindelse med indkøbsområdet ligger således ikke i departementerne men hovedsageligt decentralt i institutionerne, og i nogle tilfælde i de særlige centrale indkøbsfunktioner. Det sidste er især tilfældet, hvor man har rimeligt ensartede enheder, der geografisk er spredt ud over landet som eksempelvis ved forsvaret, Post Danmark og politiet.

91. Til belysning af tilrettelæggelsen af indkøb har Rigsrevisionen valgt at besøge og interviewe 8 institutioner, heraf 7 inden for statsregnskabet og 1 selvstændig offentlig virksomhed. De besøgte institutioner er:

Endvidere har Rigsrevisionen tilsendt 34 institutioner, udvalgt ved en statistisk tilfældig stikprøve, et spørgeskema, der skulle belyse institutionernes indkøbsmønstre.

92. For institutioner indenfor statsregnskabet er der i bilag 1 vist en specifikation af forbrug på konti. 3 af de interviewede institutioner har hver især haft indkøb på mere end 300 mill. kr. i 1996, mens 4 af institutionerne har haft indkøb på under 100 mill. kr. hver. De samlede udgifter til de 7 institutioner var 5.756 mill. kr. De 34 ved spørgeskema forespurgte institutioner har haft et samlet indkøb på 611 mill. kr.

Til belysning af de i undersøgelsen inddragne institutioners indkøb egnet for pris-/rammeaftaler, er der i tabel 10 vist beløb for henholdsvis besøgte institutioner med indkøb over 300 mill. kr., besøgte institutioner med indkøb mellem 2 og 100 mill. kr. samt institutioner med spørgeskema og indkøb mellem 2 og 100 mill. kr. Disse beløb er tillige beregnet som procenter af statens samlede indkøb egnet for pris-/rammeaftaler.

Det ses, at institutioner, der er indgået i Rigsrevisionens undersøgelse ved besøg og spørgeskema, tilsammen har et indkøb på 24,7 % af statens samlede indkøb.

93. Det fremgår, at køb af tjenesteydelser er en meget væsentlig post hos alle institutioner. En af årsagerne kan være, at den eksplosive teknologiske udvikling har medført et stigende behov for konsulentbistand specielt vedrørende edb-ydelser. Der er derfor også udbudt og indgået rammeaftaler om konsulentydelser m.m. vedrørende edb hard- og software. Det fremgår endvidere at "Køb af varer" , der indeholder flest "stabelvarer", hvor landsdækkende aftaler med fordel generelt kan indgås, udgør mellem 10 og 15 % af udgifterne.

94. For Post Danmark, der som selvstændig offentlig virksomhed ikke indgår i statsregnskabet, kan tilsvarende udgifter til indkøb for 1996 skønsmæssigt opgøres til ca. 2,1 mia. kr. Køb af tjenesteydelser er den væsentligste post med ca. 1,1 mia. kr. Køb af varer ca. 287 mill. kr., eller mellem 10 og 15 % af det totale køb af varer og tjenesteydelser. Til transportmateriel er anvendt ca. 280 mill. kr. og til maskiner, inventar m.m. ca. 158 mill. kr. Post Danmark har fortsat nogle rammeaftaler, man har indgået som største bruger på statens vegne, ligesom Post Danmark fortsat har et samarbejde med Statens og Kommunernes Indkøbs Service A/S.

95. Som tidligere oplyst under pkt. 32, er institutionerne Politiet, Danmarks Tekniske Universitet, Patentdirektoratet, Post Danmark, DSB, Lægemiddelstyrelsen, Danmarks Miljøundersøgelser, og Statsbiblioteket udvalgte til interviews. Organiseringen i forbindelse med indkøbene i de 8 institutioner kan kort illustreres som vist i tabel 11.

96. Rigspolitiet har oplyst, at indkøbet hovedsageligt er centraliseret, og at Rigspolitiet indgår rammeaftaler på alle de væsentlige områder. Således foregår langt den største del af indkøbet via Rigspolitiets centrale indkøbsafdeling. Som et led i flerårsaftalen for politiet er der pr. 1. januar 1997 blevet uddelegeret bevillinger til politikredsene svarende til ca. 17 % af indkøbet. Men en del af disse midler skal dog bruges til indkøb via Rigspolitiets rammeaftaler, hvor dette er fordelagtigt. Uddelegeringen betyder, at nu kan de enkelte politikredse fx selv foretage udbud af rengøringen.

97. Danmarks Tekniske Universitet (DTU) oplyser, at læreanstalten her afviger fra mange af de øvrige højere læreanstalter, hvad angår organiseringen, idet DTU, som angivet i tabel 11, alene har et centralt indkøb af varer til fællesformål som rengøring, vagt, varme etc., mens de fleste øvrige varer som fx trykning, papir, apparatur, kemikalier etc. bliver indkøbt decentralt af institutterne. Den nuværende organisering er både udtryk for en gammel tradition, og udtryk for, at meget apparatur til institutterne er specielt. Derfor kan der ikke laves særlige rammeaftaler. Ved at institutterne selv foretager indkøb, opnår DTU, at den tekniske viden er til stede ved indkøbet.

98. I Patentdirektoratet er indkøbsfunktionen også centraliseret, idet det er en mindre central indkøbsafdeling, der foretager alle indkøb undtagen vedrørende IT-området. Indkøbet på IT-området bliver foretaget af medarbejdere tilknyttet denne afdeling.

99. Som det fremgår af tabel 11, har Post Danmark en central indkøbsafdeling i form af et selvstændigt resultatcenter. Post Danmark Indkøb står for langt den største del af indkøbet i institutionen. Post Danmarks øvrige organisation køber således fortrinsvis ind via Post Danmark Indkøb, idet det skønnes, at mellem 88 og 94 % af indkøbet foregår via aftaler fra dette resultatcenter. Den øvrige organisation ved Post Danmark er underlagt et selvstændigt budgetansvar, men anvendelsen af midlerne er på de fleste områder bundet til rammeaftalerne, som bliver indgået centralt.

Post Danmark Indkøb er særegen i forhold til de øvrige institutioner på den måde, at der også indkøbes et antal varer med videresalg for øje.

100. Det fremgår af tabel 11, at DSB oplyser, at organisationen er under ændring. I efteråret 1996 blev der udformet en plan om, at der i hver af DSB's 9 divisioner skal være en indkøbsafdeling med hver sin ansvarlige chef. Overordnet disse divisioner er der etableret et indkøbsforum, som har den besluttende kompetence. De enkelte divisioners ansvarlige chef for indkøbsområdet deltager i dette indkøbsforum. Det forventes, at den nye organisation bedre kan udnytte de stordriftsfordele, der kan være ved indkøbet. Desuden vil institutionen nu også udnytte den volumen, der er i DSB, i forbindelse med indkøbsforhandlinger. Før ændringen fungerede indkøbet i DSB i høj grad ved, at indkøberne benyttede sig af SKIS. DSB finder ikke, at institutionen får udnyttet sin volumen ved indkøbsforhandlinger, hvor der skal tages hensyn til, at mange af statens øvrige institutioner er små og geografisk spredt over hele landet.

101. Organisationen ved Lægemiddelstyrelsen er først nu under opbygning, idet institutionen er blevet oprettet pr. 1. januar 1997. Mange af enhederne havde tidligere under Sundhedsstyrelsen haft en betydelig selvstændighed, hvad angik indkøbsområdet. Efter organisationsændringen er edb- og kontormateriel anskaffelserne centraliseret. På grund af sammenlægninger i større enheder er det øvrige indkøb desuden blevet samlet på færre personer. Da det findes, at eksempelvis større apparatur anskaffelser bedst kan indkøbes i de afdelinger, der har den fornødne ekspertise, bliver den type af anskaffelser ikke centraliseret og foretages fortsat i de enkelte afdelinger.

102. Danmarks Miljøundersøgelser oplyser, at institutionen er en samling af institutioner, der tidligere har haft en selvstændig status. Institutionen har i 1994 foretaget en omlægning af fællesudgifterne, idet de er blevet centraliseret, så indkøbene bliver foretaget centralt for hvert af de 3 regionale enheder (Roskilde, Silkeborg, Kalø). Det findes ikke hensigtsmæssigt at centralisere de øvrige indkøb, idet disse indkøb ofte kræver en speciel viden.

103. Statsbiblioteket er ligeledes centraliseret, hvad angår indkøbene af edb, kontorartikler, møbler mv. Bogindkøbene foregår derimod ved, at fagreferenterne for de forskellige områder giver indkøbere besked om, hvilke bøger der skal indkøbes til området.

104. De 8 institutioner er også blevet spurgt, om de har anvendt Finansministeriets vejledning om effektivisering af statsindkøb fra marts 1992. 7 af institutionerne oplyser, at de kender vejledningen, 2 har i større eller mindre omfang anvendt den i forbindelse med ændringer. Hos Post Danmark blev vejledningen anvendt som inspiration i 1992 ved omdannelsen fra P&T til Post Danmark. Indkøbsfunktionen i Post Danmark blev mere centraliseret som følge af omdannelsen, og det blev fastlagt, at indkøb, der oversteg tærskelværdierne, skal foretages af den centrale indkøbsfunktion. Ved Danmarks Miljøundersøgelser havde man studeret vejledningen i forbindelse med omlægningen af fællesudgifterne i 1994.

Tre af institutionerne havde anvendt andre retningslinjer end vejledningen fra Finansministeriet i forbindelse med en gennemgang af indkøbsområdet.

105. Institutionerne blev desuden spurgt, om de havde gennemgået organisationen, om de havde benyttet konsulenthjælp, og om hvilke ændringer analysen havde medført. Institutionernes besvarelse fremgår af tabel 12.

106. Det ses af tabel 12, at Politiet har foretaget detailanalyser af specifikke områder med henblik på uddelegering af bevillingsansvaret til de enkelte politikredse. Dette har medført, at visse indkøb nu foretages decentralt, fx indgåelse af rengøringskontrakter. Politiets indkøbsområde er dog fortsat overvejende centraliseret.

107. Danmarks Tekniske Universitet har ikke foretaget en egentlig gennemgang af indkøbsområdet.

108. I Patentdirektoratet havde en intern arbejdsgruppe med udgangspunkt i budgetterne og informationsstrømme gennemgået indkøbsområdet, men dette har ikke ændret ved den centraliserede organisering af området. Konklusionen på undersøgelsen var, at det ville blive mere ressourcekrævende at decentralisere indkøbet.

109. Post Danmark havde foruden Finansministeriets vejledning anvendt en EU-rapport om anvendelsen af rammeaftaler, samt publikationen om "Offentlige indkøb i praksis".

Post Danmark havde i 1995 haft ekstern bistand til at foretage indkøbsanalyser.

Post Danmark havde efter gennemgangen af indkøbsområdet udarbejdet en ny strategi for Post Danmark Indkøb, og er nu ved at ajourføre indkøbspolitikken i forbindelse hermed. Det forventes, at der ved at ændre på forretningsgange og især ved at indføre elektroniske indkøb kan opnås en besparelse på 20-30 mill. kr.

110. DSB har foretaget en større analyse af indkøbsområdet i efteråret 1996. Institutionen har anvendt konsulenthjælp i forbindelse med denne analyse. DSB har i forbindelse med de vurderinger, der blev foretaget, besluttet at indføre den nuværende organisation med en større grad af centralisering. Ændringen er sket ud fra et ønske om bedre at kunne udnytte sin volumen ved indkøbsforhandlingerne. Det er desuden blevet besluttet, at DSB ikke længere vil forhandle for SKIS, idet DSB finder, at der kan opnås bedre betingelser, hvis der alene forhandles for indkøb til DSB's eget område.

111. Lægemiddelstyrelsen har ikke brugt ekstern bistand i forbindelse med opbygningen af den nye indkøbsfunktion i 1997. Det forventes i forbindelse med centraliseringen af en del indkøb at kunne styre forbruget bedre, ligesom der forventes besparelser både på personaleressourcer og på bedre indkøbspriser.

112. Danmarks Miljøundersøgelser havde ikke brugt ekstern konsulenthjælp ved organisationsændringen i 1994. Begrundelsen for at foretage ændringen var, at institutionen ønskede at få bedre købsrabatter samt at styre indkøbet mere efter miljøbevidste hensyn.

113. Organisationen i Statsbiblioteket er ikke blevet ændret de sidste 5 år. I forbindelse med en organisationsændring, som biblioteket nu er i færd med at udføre, og som skal sættes i gang i 1998, har institutionen brugt en konsulent til fastlæggelsen af processen for organisationsændringen for hele biblioteket.

114. 7 ud af de 8 institutioner har således gennemgået organiseringen af bl.a. indkøbsområdet inden for de seneste 5 år, eller de er i færd med at gøre det. I 3 af institutionerne er der i varierende grad brugt konsulenthjælp i forbindelse med spørgsmålet om organisering.

115. Rigsrevisionen har ved sin interviewundersøgelse også spurgt til hvor meget personale, der er beskæftiget ved indkøb, om der laves overslag over indkøbsområdets udgifter og resultater og om krav til personalets uddannelse.

De modtagne svar fremgår af tabel 13.

116. Ved Post Danmark har institutionen et godt indtryk af både de forbrugte ressourcer og områdets resultater. Der indhentes løbende oplysninger om Post Danmark Indkøbs- udgifter på det centrale niveau, da der er tale om et resultatcenter med eget delregnskab. Udgifterne for Post Danmark Indkøb udgjorde i 1996 ca. 12 mill. kr. eller ca. 0,08 % af omsætningen.

Udgifterne for de decentrale indkøb indgår i de pågældende postcentres og andre regnskabsførende enheders resultat, og bliver vurderet i forbindelse med dette.

Der er desuden opstillet mål for, hvor meget Post Danmark Indkøb skal indtjene i besparelser eller forbedringer på rammeaftaleområdet. Der ses her på de forbedringer af indkøbsresultaterne, der opnås. Målopfyldelsen bliver kontrolleret løbende. Opdelingen på resultatcentre gør, at besparelser på budgettet viser sig i resultatet for centret. Det er desuden planlagt at vurdere forretningsgangene bl.a. ved Post Danmark Indkøb, ved et særligt projekt kaldet forretningsfocus.

Ingen af de øvrige institutioner havde på tilsvarende måde beregnet indkøbsområdets udgifter på det centrale niveau.

DSB finder, at de samlede udgifter ved indkøbet let kan beregnes ved at se på den samlede løn for det personale, der er beskæftiget på området. Der er dog ikke fremlagt eksempler på, at dette var gjort. På lidt længere sigt vil institutionen, som det fremgår af tabel 13, anvende økonomisystemet SAP, som er ved at blive indført i DSB til at få et overblik bl.a. over udgifterne. DSB har på nuværende tidspunkt ingen oplysninger om opnåede besparelser mv. liggende i økonomisystemet. Den sidste indgåede aftale på varen sammenlignes dog med den nuværende, for at se om der er opnået forbedringer. Ledelsen i DSB har lavet et overslag over de forventede besparelser ved at samle indkøbet i den nuværende organisation.

I Patentdirektoratet har institutionen ved den seneste budgetlægning foretaget en vurdering af personaleressourcerne brugt til indkøb i indkøbsafdelingen og i IT-afdelingen. Med baggrund i at personaleforbruget kendes, er det relativt nemt at beregne omkostningen til indkøbsopgaven. Dette er dog ikke fundet nødvendigt.

Ved Danmarks Miljøundersøgelser er der tidsregistrering, men der registreres ikke særskilt på indkøbsopgaven, og der er, som det fremgår af tabel 13, derfor ikke opgjort udgifter ved indkøbet.

117. Rigsrevisionen har under interviewundersøgelsen også spurgt til personaleforbruget på området. Generelt anses personaleforbruget i tredje kolonne i tabel 13 ikke at være sammenligneligt, fordi indkøbsopgaven ikke er afgrænset ens.

118. Som nævnt i tabel 13, har Rigspolitiet ikke opgjort hvor mange årsværk, der anvendes i den centrale indkøbsfunktion. Baggrunden er, at de medarbejdere, der varetager indkøbsfunktionen, alle har andre arbejdsopgaver ved siden af. De arbejder derfor på deltid med indkøb.

I politikredsene er der ikke deciderede indkøbere, og personalet beskæftiger sig her kun lejlighedsvis med indkøb. Kredsene anvender fortrinsvis aftaler indgået af den centrale indkøbsfunktion i Rigspolitiet.

Der bliver hverken i den centrale enhed i Rigspolitiet eller i politikredsene stillet specifikke krav om en særlig uddannelsesmæssig baggrund i indkøb.

Rigspolitiet finder, at indkøbspersonalet i den centrale funktion har den nødvendige baggrund, idet indkøberne bliver tilbudt de relevante kurser i indkøb, som ønskes. Herudover yder de interne jurister bistand.

119. Ved Danmarks Tekniske Universitet skønnes det, at der bruges ca. 1,1 årsværk på det centrale niveau til indkøb, 1 fuldtidsstilling og 1 medarbejder, der arbejder på deltid med indkøb.

Inden for det fælles formål på det centrale niveau er det HK-uddannede, der indkøber. Personalet bliver ikke længere løbende uddannet i indkøb, da der nu ikke i statslig regi, som tidligere ved Direktoratet for Statens Indkøb, afholdes kurser specielt med henblik på at varetage indkøb.

På det decentrale niveau (ved institutterne) mener DTU sig ikke i stand til at foretage et relevant skøn over personaleforbruget. Her er der medarbejdere, der arbejder på deltid med indkøb, og nogle der arbejder lejlighedsvis med indkøb. På det decentrale område er det meget forskelligt uddannet personale, der er beskæftiget med indkøb.

120. Patentdirektoratet har 2 personer, der er fuldtidsbeskæftiget i indkøbsafdelingen. Her ud over har IT-afdelingen i direktoratet 5 personer, der lejlighedsvis beskæftiger sig med indkøb med ca. 1/10 årsværk pr. person, svarende til ½ årsværk i alt. Der er således beskæftiget 2½ årsværk med opgaven.

Personalet i indkøbsafdelingen er kontoruddannet, og deltager i kurser hos DILF (Dansk Indkøb og Logistik Forening). Medarbejderne har fulgt de kurser, som Finansministeriet nævner i sin vejledning om effektivt indkøb, samt hvad man havde fundet relevant.

I IT-afdelingen er personalet uddannet som henholdsvis ingeniører, informatikassistenter og merkonomer. Ingen i IT-afdelingen har fulgt kurserne, som Finansministeriet anbefaler.

121. Post Danmark Indkøb beskæftiger 18 personer/årsværk på fuldtid, disse personer er dog også beskæftiget med internt salg. Der er ikke opgørelser over anvendte personaleressourcer/tidsforbrug til indkøb i Post Danmarks øvrige organisation.

På det centrale niveau i Post Danmark Indkøb er det merkonomer, der køber ind, idet denne uddannelse stilles som minimumskrav til ansatte i centeret. Desuden er der HD'ere, ingeniører, og uddannelse med indkøbs relevante fag ved The London School of Economics. Indkøbsmedarbejderne hos Post Danmark Indkøb uddannes løbende til at varetage indkøbet, og der er en uddannelsesplan for de enkelte medarbejdere.

På det decentrale niveau er der ikke generelle krav om en indkøbsuddannelse.

122. Ved DSB er der oprettet en indkøbsafdeling inden for hver af de 9 divisioner. Hver indkøbsafdeling ledes af en indkøbschef kun beskæftiget med indkøb. Der ud over er ca. 50-60 personer beskæftiget med indkøb. Medarbejderne arbejder primært på fuld tid, da det efter DSB's opfattelse medfører det mest professionelle indkøbsarbejde. De få medarbejdere, der ikke arbejder på fuldtid med opgaven, er hovedsageligt beskæftiget med økonomi.

Uddannelsesmæssigt vil medarbejdere i det centrale indkøb som minimum være merkonomer. I divisionerne har medarbejderne forskellig uddannelse, typisk en uddannelse inden for etaten. Medarbejderne får løbende tilbudt kurser, der bliver udbudt af DILF (Dansk Indkøb og Logistik Forening)

123. Ved Lægemiddelstyrelsen er der, som det fremgår af tabel 13, 7-8 personer svarende til mellem 2 og 3 årsværk, der er beskæftiget med indkøbsopgaven. De er alle beskæftiget lejlighedsvis med opgaven. Generelt arbejder den enkelte indkøber med at indkøbe det produkt, han/hun i øvrigt er beskæftiget med, som administrativ medarbejder, laborant eller vicevært.

Indkøberne har ingen særlig indkøbsmæssig baggrund bortset fra, at indkøbet ofte foretages af personale der har en vis produktekspertise, og at styrelsen er i besiddelse af ekspertise vedrørende EU-udbudsforretninger.

124. Ved Danmarks Miljøundersøgelser medfører den delvist decentrale opbygning, at det er meget svært at opgøre, hvor mange personaleressourcer der bruges på indkøb. Der er dog 10 personer, der har indkøb som et fast område i arbejdsbeskrivelserne. Disse 10 personer beskæftiger sig lejlighedsvis med indkøb. For fællesindkøbets vedkommende er det typisk budget- og regnskabsmedarbejdere, der også køber ind på området. Her ud over køber fx forskere apparatur ind, og laboranterne køber kemikalier ind.

Indkøberne er med undtagelse af forskere, der sidder inde med produktekspertise hovedsageligt HK-uddannede, hvoraf flere har været på kursus i forhandlingsteknik og kontraktindgåelse. Desuden har miljøministeriet afholdt et grønt virksomhedskursus. Enkelte indkøbsmedarbejdere har været på et kursus ved Statens Indkøb, kursus i EU-reglerne og kursus i udlicitering.

125. Ved Statsbiblioteket er der, som det fremgår af tabel 13, totalt set 35 personer, der er beskæftiget med indkøb, heraf er de 9 beskæftiget med fællesindkøb. Halvdelen af indkøbsmedarbejderne arbejder med opgaven på deltid, og halvdelen beskæftiger sig kun lejlighedsvis med opgaven. Indkøberne beskæftiger sig ud over indkøbsopgaven med funktioner, der relaterer sig til de indkøbte varer – fx bibliotekararbejde, edb-området, bygninger mv.

Indkøbsopgavens varetagelse bygger i høj grad på erfaring/kendskab til produkter og almindelig sans for godt købmandskab.

126. Ud af de 8 interviewede institutioner angiver kun Post Danmark Indkøb, at der er udarbejdet en decideret uddannelsesplan for medarbejdernes efteruddannelse i indkøbsrelevante forhold. Ved DSB overvejes det at udarbejde en plan med et forløb af kurser, der er relevante for området. Det typiske er at medarbejderne, fx under personaleudviklingssamtalerne, kan fremsætte ønsker om kurser. Kurserne vil blive bevilget, hvis der er midler til det, og hvis det skønnes at være relevant.

127. Rigsrevisionen har ved sin interviewundersøgelse spurgt, hvordan resultatopfølgningen foretages i de udvalgte institutioner.

128. Der foretages hos Rigspolitiet systematiske rundspørger vedrørende kvaliteten af de leverede varer på væsentlige områder, fx uniformer. Her ud over modtager Rigspolitiet naturligvis uformelle tilbagemeldinger fra brugerne.

129. På det centrale niveau ved fælles formål foretager DTU egen kvalitetssikring bl.a. af rengøringen. Det er oplyst, at det ved institutterne er slutbrugerne selv, der er ansvarlig for, at kvaliteten af det leverede er i orden, da slutbrugerne ofte selv deltager i selve indkøbet.

130. For at sikre kvaliteten af de varer, der blev leveret, har Patentdirektoratet bl.a. benyttet sig af prøveopstillinger, det er desuden altid en fra indkøbsafdelingen, der modtager varen. Her ud over bliver der talt løbende med brugerne. I IT-afdelingen tester man selv det indkøbte.

131. Ved Post Danmark er det en systematisk gennemgang, der sikrer, at slut-brugerne er tilfredse med kvaliteten af det produkt, de har fået stillet til rådighed for deres arbejde. Der blev fremlagt en større brugerundersøgelse, hvor Post Danmark Indkøb havde undersøgt bl.a., om "kunderne" i den øvrige del af organisationen var tilfredse med Post Danmark Indkøbs service og priser. Der bliver desuden foretaget stik- og driftsprøver ved leveringen ved større indkøb. Restbeløb (garantisum) ved det indkøbte bliver i nogle tilfælde først udbetalt til leverandøren 1 år efter leverancen, således at man kan modregne, hvis kvaliteten ikke lever op til det, der er lovet. Som et led i den finansielle revision foretager Post Danmarks interne revision en stikprøvekontrol af forretningsgange for indkøbsområdet, dvs. indkøb, modtagelse og kontrol af de indkøbte varer.

132. DSB sikrer brugertilfredsheden med det indkøbte ved, at slutbrugerne af produktet er repræsenteret ved, at de enkelte divisioner deltager i indkøbsforummet. Desuden foretages der ofte en systematisk gennemgang af brugertilfredsheden ved brug af spørgeskemaer.

133. Ved Lægemiddelstyrelsen er der ikke nogen systematisk opfølgning på, om slutbrugerne er tilfredse med det indkøbte, men styrelsen er overbevist om, at slutbrugerne straks vil reklamere, hvis det findes, at det indkøbte ikke er tilfredsstillende.

134. Danmarks Miljøundersøgelser har, hvad angår feedback vedrørende kvaliteten af det indkøbte, heller ikke nogen systematisk indsamling af vurderinger, men der gives mange uformelle tilbagemeldinger vedrørende det indkøbte. På edb-området er der dog foretaget nogle målinger vedrørende det indkøbte. Desuden gennemgås reklamationerne.

135. Statsbiblioteket har foretaget en brugerundersøgelser for så vidt angår de eksterne brugere af biblioteket. Men internt er der ingen systematisering af reaktionerne fra slut-brugerne. Administrationsafdelingen foretager en vis stikprøvekontrol med henhold til pris og kvalitet af det indkøbte.

136. Rigsrevisionen har, som nævnt, i et spørgeskema, anmodet 34 statslige institutioner om at opgøre deres brug af rammeaftaler, herunder af rammeaftalerne fra SKIS.

137. Det fremgår, at alle de udvalgte institutioner benytter rammeaftaler. Gennemsnitligt benyttede institutionerne rammeaftaler til indkøb vedrørende ca. halvdelen af det samlede indkøb. Der var dog store udsving omkring dette gennemsnit, idet en institution kun brugte rammeaftalerne til 2 % af indkøbet, mens en anden brugte rammeaftaler til 95 % af indkøbet. Til belysning af de store udsving er der i tabel 14 foretaget en gruppering af antal institutioner, der køber henholdsvis under ¼, mellem ¼ og ½, mellem ½ og ¾ af deres indkøb på rammeaftaler.

138. Af tabel 14 fremgår det, at der er en vis polarisering af indkøbene på rammeaftaler. Hele 41 % benytter kun i mindre omfang rammeaftaler, medens 26 % benytter rammeaftaler i et stort omfang på over ¾ af indkøbet.

139. Det fremgik desuden af svarene af undersøgelsen, at 25 ud af de 34 institutioner svarende til 74 % ikke havde foretaget et EU-udbud vedrørende indkøb. Kun en af de 34 institutioner havde haft mere end 25 % af indkøbet i EU-udbud. Det ses heraf at det er relativt sjældent, at det i institutioner med den udvalgte størrelse er nødvendigt at foretage EU-udbud. Da rammeaftaler kan være indgået af ministeriet, institutionen selv, SKIS eller andre indkøbsorganisationer, er fordelingen vist i tabel 15.

140. Det ses af tabel 15, hvor stor en andel af det samlede indkøb på rammeaftaler, institutionerne bruger på indkøb via ministeriernes egne rammeaftaler, SKIS' rammeaftaler og andre rammeaftaler. Der var imellem de 34 udvalgte institutioner 25 institutioner, som slet ikke bruger ministeriets egne rammeaftaler. Der var kun 2 institutioner, som bruger en stor andel af beløbet til indkøb på ministeriernes egne rammeaftaler. Tabellen viser også, at hele 27 ud af de 34 institutioner bruger en stor andel af beløbet til at indkøbe på SKIS' rammeaftaler. Herudover viser tabellen at 25 af institutionerne slet ikke anvender kategorien andre rammeaftaler, og kun 1 institution anvender kategorien andre rammeaftaler med en stor andel af det samlede indkøb på rammeaftaler.

Ovenstående viser derfor, at SKIS aftaler i et stort omfang indgår med en stor andel af det samlede indkøb på rammeaftaler.

141. Rigsrevisionen har videre undersøgt, om der blandt de 34 udvalgte institutioner var en sammenhæng mellem størrelsen af institutionernes indkøb og den volumen, der indkøbes med på SKIS' rammeaftaler. Dette er gjort ved i figur 2 at indsætte de 34 institutioners indkøb på rammeaftale sorteret efter institutionens samlede udgift til indkøb.

Rigsrevisionen havde på forhånd en formodning om, at anvendelsesgraden af SKIS' rammeaftaler for de mindre institutioner ville være højere end for de større institutioner.

Figuren viser imidlertid ikke en entydig sammenhæng, idet en stor andel (13 ud af 19) af de små institutioner med indkøb/forbrug under 10 mill. kr. havde en anvendelsesgrad under 30 %. For institutionerne med et forbrug over 10 mill. kr. er der heller ingen klar sammenhæng. Dette tyder på, at grupperingen af institutionerne også afhænger af andre forhold. Rigsrevisionen har søgt at gruppere de 34 institutioner på baggrund af institutionernes opgavevaretagelse (administrativ sagsbehandling, undervisning, forskning mv.) for at se, om der var en sammenhæng mellem denne og anvendelsesgraden af rammeaftaler. Heller ikke denne analyse gav en klar sammenhæng. Rigsrevisionen formoder derfor, at anvendelsesgraden afhænger af mange forskellige forhold såsom tradition, indkøbenes egnethed for en SKIS' rammeaftale, eksistensen af og tilfredshed med SKIS' leverandører i lokalområdet mv.

142. Under Interviewundersøgelsen har Rigsrevisionen bl.a. spurgt de 8 institutioner om tilfredsheden med det arbejde, som SKIS udfører. Herudover er der stillet spørgsmål om brugen af andre indkøbsorganisationer og brugen af lokale leverandører.

143. Institutionerne er alle abonnenter hos SKIS, og de gav alle udtryk for at være godt tilfreds med servicen fra SKIS selv og fra SKIS' leverandørerne. Flere af institutionerne finder dog, at de på nogle områder kan få priser, der er bedre end SKIS'.

Institutionernes svar på, om de brugte andre indkøbsvirksomheder end SKIS, og i hvilket omfang institutionen indkøber hos lokale leverandører, samt om institutionen har forhandlet rammeaftaler, som SKIS har kunnet anvende, fremgår af tabel 16.

144. Det ses af tabel 16, at de udvalgte institutioner kun på specielle områder anvender andre indkøbsvirksomheder end SKIS. Da SKIS fx ikke er forhandler af radioaktive lægemidler, må Lægemiddelstyrelsen bruge en særlig organisation, der har ekspertisen på dette område, og som desuden er den eneste leverandør i Europa. Tilsvarende har indkøbsvirksomheden FRIT specialiseret sig i indkøbet af særlige avanceret apparatur, hvorfor organisationen bliver benyttet af DTU og Danmarks Miljøundersøgelser, der som institutioner med forskning, har særlige behov på området. Statsbiblioteket har også specielle behov inden for sit område, idet indkøb af bøger og tidsskrifter ofte foregår gennem indkøbsvirksomheder som SWETS, Del Banco, og Dawson, der er specialister på området. Igennem disse virksomheder opnår biblioteket hurtigere levering, samt en sikkerhed for kontinuert levering af eksempelvis tidsskrifter.

145. I 5 af institutionerne bruges, som det ses af tabel 16, kun de lokale leverandører i et meget begrænset omfang. I 3 andre institutioner bruges de lokale leverandører noget mere. Hos Lægemiddelstyrelsen angives baggrunden for lokale indkøb som værende det letteste og hurtigste ved en eventuel reklamation. Danmarks Miljøundersøgelser angiver, at de lokale leverandører bruges på grund af den meget hårde priskonkurrence, der er lokalt. Konkurrencen medfører gode priser, desuden kan institutionen drage nytte af hurtig levering. Danmarks Miljøundersøgelser finder også at det er en fordel, at institutionen er tæt på leverandøren ved reklamationer. Fra Statsbiblioteket anføres det, at biblioteket på et område får en særlig god pris og hurtig levering ved en lokal leverandør.

146. Tabel 16 viser, at 3 ud af de 8 udvalgte institutioner hidtil har forhandlet på vegne af SKIS, eller sammen med SKIS på udvalgte områder hvor institutionen har en meget stor volumen.

Rigspolitiet har hidtil på vegne af SKIS forhandlet de betingelser, hvorunder SKIS' abonnenterne og Politiet selv kan indkøbe biler. Politiet har besluttet ikke længere at ville yde SKIS denne bistand, idet man forventer fremover at kunne opnå bedre priser på bilerne, hvis der ikke også skal tages hensyn til indkøbsvilkårene for institutionerne, der indkøber bilerne via SKIS' rammeaftalerne.

Post Danmark Indkøb forhandler på en række varer indkøbsbetingelserne både for sig selv og for SKIS' abonnementerne. Ved Post Danmark Indkøb forventes det, at denne ordning vil fortsætte.

DSB har på flere områder selv indgået rammeaftaler, og der er på nogle områder indgået aftaler i et samarbejde med SKIS. Imidlertid er aftalen om dette samarbejde nu blevet opsagt af DSB. Baggrunden er, at det findes, at der vil kunne opnås bedre betingelser, hvis DSB selv kan bruge sin egen volumen, uden at skulle tage hensyn til SKIS' abonnenterne.

Om indgåelsen af egne rammeaftaler og muligheden for selv at opnå gode priser mv. oplyste institutionerne desuden følgende:

147. Politiets centrale indkøbsfunktion har på grund af indkøbsvolumen kunnet indgå særaftaler med SKIS på visse områder. Politikredsene anvender i begrænset omfang SKIS' almindelige rammeaftaler på de områder, hvor Rigspolitiet ikke har indgået mere fordelagtige aftaler. Politiet har selv indgået rammeaftaler for olie og benzin, uniformer, mv.

148. Danmarks Tekniske Universitet oplyste, at der var indgået egne rammeaftaler indenfor edb samt rådgivende ingeniørvirksomhed (i samarbejde med andre universiteter). De to repræsenterede institutter mente, at de kan indkøbe apparatur billigere end gennem SKIS på grund af leverandørens interesse i at opstille apparaturet på en uddannelsesinstitution, samt i nogle tilfælde ved at anvende FRIT.

149. Patentdirektoratet har selv indgået en rammeaftale om konsulentbistand. Herudover er der indgået aftaler på andre områder, hvor SKIS ikke dækker.

150. Post Danmark er som de andre institutioner tilsluttet alle abonnementstyper, men bruger kun priserne som udgangspunkt/sammenligningsgrundlag for forhandlinger med leverandørerne, idet Post Danmark selv kan opnå bedre priser på grund af, at Post Danmarks indkøbsvolumen giver grundlag for en større akkumuleret købekraft. Post Danmark har derfor selv indgået en lang række rammeaftaler. Der blev givet udtryk for, at SKIS på IT-området var inde i en gunstig udvikling, men Post Danmark fandt det nødvendigt, at abonnenterne blev "bundet" til at aftage et bestemt volumen, hvis SKIS generelt skulle kunne opnå gunstige priser.

151. DSB benytter rammeaftalerne fra SKIS i stor udstrækning. Men det planlægges, at DSB efter omlægningen af organisationen kun på udvalgte områder vil benytte sig af rammeaftalerne. Det vil kun blive på de områder hvor det ikke vil kunne betale sig at indgå egne aftaler. Det er på flere områder konstateret, at DSB kan få bedre priser end SKIS, og det findes, at baggrunden for dette er, at institutionen vil være i stand til at binde sig til at aftage et bestemt volumen. Det gennemgås løbende, om SKIS rammeaftalerne har et rimeligt prisniveau.

152. Lægemiddelstyrelsen har ikke selv indgået rammeaftaler. Styrelsen finder, at leverandørerne opfatter institutionen som en stor kunde, hvor de gerne vil "ind ". Der modtages meget brochuremateriale, og Lægemiddelstyrelsen har derfor en god viden om, hvorvidt de tilbudte SKIS priser er favorable. Som et led i gennemgangen af forretningsgangene gennemgås priserne på det indkøbte.

153. Danmarks Miljøundersøgelser regner med, at der indkøbes ca. halvdelen af de varer, der er relevante for SKIS indkøb, igennem SKIS. Institutionen har ikke selv indgået rammeaftaler. Danmarks Miljøundersøgelser finder som de øvrige institutioner generelt, at systemet ved SKIS fungerer tilfredsstillende. I institutionen glæder indkøbspersonalet sig dog til, at der kommer en elektronisk udgave af SKIS' kataloget, så det bliver lettere at ajourføre. Danmarks Miljøundersøgelser kan via et samarbejde med Risø opnå gode priser på specielle områder.

154. Statsbiblioteket benyttede også en del af leverandørerne, før de blev SKIS' leverandører. Biblioteket har observeret flere områder, hvor der kan opnås bedre priser end igennem SKIS, fx ved køb af kopimaskiner. Baggrunden for dette er, at der indkøbes et stort antal. Den ordinære SKIS pris på varerne sammenholdes ofte med tilbudspriser. Statsbiblioteket har selv indgået rammeaftaler på bog og tidsskriftområdet.

155. Alle de interviewede institutioner giver udtryk for, at det indgår i betragtningerne vedrørende indkøbsområdet, at der lægges vægt på at foretage miljøvenlige indkøb. Især ved Danmarks Miljøundersøgelser finder institutionen, at det er et overordentligt vigtigt punkt, og er med i et projekt betegnet "Projekt Grøn Virksomhed". Næsten alle institutionerne har udarbejdet en miljøhandlingsplan.

156. De større og meget energiforbrugende institutioner som Post Danmark, Politiet og DSB lægger især vægt på, at energiforbruget skal være så miljøvenligt som muligt. De finder, at miljø og energiforbrug ofte hænger snævert sammen.

Ved institutionerne lægges desuden især vægt på, at rengøringsmidler, papir, tryksager, emballage, el og edb-udstyr skal være fremstillet på en sådan måde, at de giver mindst mulige gener for miljøet.

I forbindelse med udbud bliver der ofte stillet særlige miljøkrav, som en leverandør skal kunne honorere for at komme i betragtning som leverandør af den pågældende vare eller tjenesteydelse.

Rigsrevisionen har spurgt Miljøstyrelsen om, hvor mange institutioner der ved fristens udløb den 1. februar 1996 havde indsendt en miljøhandlingsplan, og om hvor mange institutioner der nu har indsendt en miljøhandlingsplan. Miljøstyrelsen har oplyst, at der pr. 1. februar 1996 var afleveret 36 miljøhandlingsplaner der dækkede i alt 44 institutioner/virksomheder.

Den 24. november 1997 var der afleveret miljøhandlingsplaner for 480 institutioner/virksomheder ud af de 543, der skal være omfattet af en indkøbspolitik og handlingsplan, jf. Miljø- og Energiministeriets cirkulære. Dette svarer til, at ca. 88 % af institutionerne har indsendt en miljøhandlingsplan.

157. Som nævnt under metodeafsnittet, har Rigsrevisionen udarbejdet en mindre undersøgelse af de varer i 22 forskellige varekategorier, der er købt ind til de 8 besøgte institutioner. Da institutionerne er forskellige, har hensigten med undersøgelsen ikke været at lave en sammenligning af et helt repræsentativt udsnit af de varer, der bliver forbrugt i den enkelte institution. Hensigten med denne del af undersøgelsen har været at vise eksempler på, hvordan der bliver indkøbt i praksis. Ved udvælgelsen af varekategorier er der lagt vægt på, at der i udvalget af varer indgår en stor del af de varer, der jævnligt bliver anvendt i de fleste offentlige kontorer. I tabel 17 er der nærmere givet en oversigt over undersøgelsens resultat. Det skal bemærkes, at når der i tabellen er anført SKIS – x % ,har Rigsrevisionen antaget, at institutionen har haft indkøb over tærskelværdier af den pågældende vare i eget EU-udbud.

Dette skyldes, at EU-direktiverne forudsætter lige konkurrence, hvorfor der ikke efterfølgende kan optages forhandling med en enkelt leverandør for at opnå bedre priser. Dette skal i så fald ske ved, at institutionen selv foretager et EU-udbud.

SKIS-R** Post Danmarks indkøb vil fremover hovedsageligt indkøbe på SKIS-vilkår på området. 

158. Det ses af tabel 17, at 88 varer eller 50 % bliver indkøbt på en SKIS rammeaftale. Dette betyder ikke, at institutionerne har indkøbt den samme vare, men at varen er indkøbt efter en SKIS rammeaftale. Det ses således, at kun i 5 tilfælde har det været muligt at sammenligne priser på helt den samme vare. I 18 tilfælde har det dog været muligt at sammenligne varer med helt den samme vare købt på SKIS' aftale vilkår. I 44 tilfælde er de indkøbte varer ikke indkøbt på SKIS rammeaftale, og varen har været forskellig. Endelig har institutionerne i 21 tilfælde ikke indkøbt en vare i den pågældende varekategori i tidsrummet efter 1. januar 1996.

159. Af tabel 17 ses videre, at der ved i alt 23 varer er betalt en anden pris for samme vare, som også kunne være indkøbt på SKIS rammeaftale-betingelser, eller som andre institutioner også har indkøbt. Dette er især sket ved de store indkøbende institutioner Rigspolitiet og Post Danmark, som har kunnet også en bedre pris. Rigspolitiet har på 8 af disse varer kunnet opnå priser, der er fra 2 til 15 % bedre end SKIS. Tilsvarende har Post Danmark på 2 varer opnået bedre priser end SKIS, og på 1 vare opnået bedre pris end andre institutioner, der har indkøbt samme vare. I et tilfælde har Post Danmark indgået en rammeaftale, som var tilsvarende SKIS rammeaftale, men hvor SKIS senere har forhandlet en bedre aftale hjem.

160. Men også nogle af de mindre indkøbende institutioner har for visse varer kunnet opnå bedre priser end SKIS. Således har Patentdirektoratet i 4 tilfælde kunnet opnå bedre priser. Dette uanset indkøbet af den pågældende vare ikke har en så væsentlig størrelse, at det nærmer sig tærskelværdierne. Dette kan eventuelt forklares ved, at Patentdirektoratet har samlet alt sit køb indenfor de pågældende varekategorier hos samme leverandør, som derfor generelt yder en mindre rabat på alt køb, også på køb hvor leverandøren i forvejen skal yde en rabat efter en SKIS rammeaftale. Ligeledes ses af tabel 17, at også Lægemiddelstyrelsen i 2 tilfælde har opnået bedre priser end SKIS. Da også Lægemiddelstyrelsen har samlet sit indkøb af de nævnte varekategorier hos én leverandør, er årsagen formentlig den samme som for Patentdirektoratet. De opnåede rabatter har dog været på et noget lavere niveau, end det politiet har kunnet forhandle sig frem til. Af tabel 17 fremgår tillige, at Lægemiddelstyrelsen i 1 tilfælde har betalt en højere pris end andre indkøbende institutioner og i et tilfælde betalt en højere pris end SKIS prisen. I det ene tilfælde, hvor prisen er 45 % højere end SKIS prisen, skyldes dette, at varen er indkøbt hos en leverandør, der ikke har rammeaftale på den pågældende vare, men på andre varer under SKIS rammeaftaler. I det andet tilfælde er der betalt en pris, der er 6,5 % over, hvad en stor indkøbende institution har betalt, hvilket formentlig kan forklares ved, at denne generelt indkøber større mængder af den pågældende vare.

161. Endelig fremgår det af tabellen, at hverken Danmarks Tekniske Universitet eller DSB har opnået bedre priser end SKIS, uanset begge institutioners indkøbsmæssige volumen og mulige akkumulerede købekraft. Dette kan forklares ved, at Danmarks Tekniske Universitet, som nævnt i pkt. 97, har et meget decentraliseret indkøb og ikke udnytter kvantumsrabatter. Tilsvarende har også DSB haft et decentraliseret indkøb, hvor volumen kun er blevet udnyttet i forbindelse med indgåelse af rammeaftaler på statens vegne.

162. Rigsrevisionens interviewundersøgelse har vist at flere af de interviewede institutioner mener, at den væsentligste svaghed ved systemet med Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S er, at virksomheden ikke altid formår at opnå priser, der er gunstige nok. Flere af institutionerne angiver således at have opnået gunstigere betingelser. Især de store institutioner har i interviewet tilkendegivet muligheden for at få bedre priser.

Rigsrevisionen har i sin vareundersøgelse ved eksempler vist, at man i praksis kan opnå gode rabatter på op til 15 %, der ligger ud over SKIS rabatterne. Vareundersøgelsen indikerer desuden, at de store centrale indkøbsfunktioner kan opnå større rabatter end de øvrige institutioner. Dette understøtter de interviewedes udsagn om rabatter. DSB, der også har en betragtelig volumen, har under interviewet meddelt at institutionen hidtil ikke har udnyttet denne volumen, men har benyttet sig af SKIS' aftaler.

I forbindelse med interviewundersøgelsen blev det, som nævnt, omtalt, at Rigspolitiets Indkøb og DSB-indkøb ikke længere vil forhandle på vegne af SKIS, idet begge finder, at institutionen vil kunne få bedre priser ved udelukkende at forhandle for sig selv. Rigsrevisionens undersøgelse har bekræftet en antagelse om, at indkøbsfunktionerne i disse institutioner i kraft af deres volumen har mulighed for at få bedre priser end mindre institutioner og SKIS i øvrigt. Det kan derfor forventes, at de to store indkøbsorganisationers udtræden som forhandlere for SKIS vil medføre, at priserne på de pågældende SKIS' rammeaftaler stiger.

Trafikministeriet har i sit høringssvar henledt opmærksomheden på, at Post Danmark er en selvstændig offentlig virksomhed, og at DSB – som andre statsinstitutioner – er forpligtet til at sikre de økonomisk mest fordelagtige indkøb for virksomheden.

Rigspolitiet har i sit høringssvar bemærket, at man er opmærksom på, at den fordel som Rigspolitiet kan have ved alene at forhandle kontrakter på egne vegne, formentlig opvejes af forringede vilkår for de øvrige institutioner. Rigspolitiet vil på den baggrund ikke i fremtiden generelt afvise, at indgå på at forhandle på vegne af SKIS i forbindelse med indgåelse af rammekontrakter for alle SKIS' abonnenter.

163. Undersøgelsen har jf. pkt. 95 vist, at en centraliseret indkøbsfunktion hovedsageligt anvendes i to tilfælde.

• hvor man kan foretage større fællesindkøb til et fællesformål for hele institutionen, eller også
• hvor en større institution har flere regionalt spredte enheder med en nogenlunde sammenlignelig produktion, og en deraf følgende mulighed for en samlet anvendelse af et stort kvantum varer.

Da vareundersøgelsens eksempler i praksis har vist, at det er muligt at opnå fordele med en stor volumen, kan det sluttes, at der i en sådan situation kan opnås fordele ved at have en centraliseret indkøbsfunktion eller alternativt at sikre, at det samlede indkøbsvolumen blev udnyttet i en forhandlingssituation med leverandører. Der synes således isoleret set, "at kunne gøres de bedste forretninger" i institutioner med centraliserede indkøbsfunktioner. Det må på denne baggrund som udgangspunkt antages, at brugen af en centraliseret indkøbsfunktion er hensigtsmæssig i de to ovennævnte tilfælde, hvis man kan acceptere at valgmulighederne for den enkelte bliver begrænset. Indkøbet skal dog være af en vis størrelse, for at omkostningerne ved opbygningen og driften af den centrale indkøbsfunktion kan indtjenes.

Institutioner, der ikke har mulighed for selv at gøre store fællesindkøb, har større fordel af en indkøbsorganisation, der sørger for gode indkøbsbetingelser, end institutioner, der har et stort indkøbsvolumen.

164. En endelig vurdering af, om institutionen har organiseret indkøbsfunktionen rigtigt, kræver, at omkostningerne ved indkøbsfunktionen kan opgøres og sammenholdes med de samlede opnåede rabatter og andre fordele. Andre fordele kan i denne forbindelse fx være fordelene ved en specialisering af personalet. De indhentede oplysningerne om omkostninger og andre opnåede fordele, burde eventuelt også sammenholdes med tilsvarende oplysninger fra alternative organiseringsformer. En sådan kalkule kan dog være behæftet med en del usikkerhed, da en del af den ofte vil bygge på skøn.

Kun ved Post Danmark Indkøbs virksomhed er det muligt at indhente oplysninger som kan bruges ved beregninger, der viser, at rentabiliteten i det eksisterende system er god. Ved alle de øvrige besøgte institutioner forekommer disse oplysninger ikke. Rigsrevisionen har derfor ikke været i stand til endeligt at afgøre, om organiseringen af indkøbet ved disse institutioner er rentabel.

165. Formålet med Rigsrevisionens undersøgelse har været at undersøge de statslige indkøb herunder at vurdere effektiviteten i indkøbsarbejdet. Effektivitet er i denne forbindelse defineret som institutionernes opfyldelse af målsætningen om at foretage de bedste og billigste indkøb under hensyn til institutionernes volumenstørrelse og ressourcetildeling. Rigsrevisionen har i den forbindelse set på delelementer vedrørende effektiviteten.

166. Rammen for institutionernes indkøbsarbejde findes i den gældende lovgivning og de gældende regler på indkøbsområdet. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at det gældende regelsæt er hensigtsmæssigt.

Rigsrevisionens undersøgelse har desuden vist, at ikke alle institutioner har afgivet en miljøhandlingsplan.

167. Vejledning om effektivisering af statsindkøb fra 1992 er Finansministeriets bud på en indkøbspolitik for staten.

Rigsrevisionen har undersøgt ministeriernes styring af indkøbsopgaven i de underliggende institutioner og finder, at flere af ministerierne bør forstærke indsatsen vedrørende information og vejledning om EU-indkøbsreglerne, idet Rigsrevisionen under interview med udvalgte institutioner fandt eksempler på, at der er problemer med at overholde tærskelværdierne fastsat i EU-reglerne.

168. Der blev gennemført interview i udvalgte institutioner for at belyse den praktiske organisering af indkøbsfunktioner. Generelt bliver der anvendt en central organisering af indkøbet i de institutioner, hvor der kan foretages mange ensartede indkøb. Den decentrale organisering bliver generelt anvendt i institutioner, hvor der foretages få og ofte specielle indkøb. Det skal dog understreges, at institutionernes valg af organiseringsform afhænger af en vurdering af institutionens konkrete forhold, og at der således ikke kan udpeges en generel entydig optimal organiseringsform.

Undersøgelserne har også vist, at institutionernes grundlag for økonomistyringen kan forbedres ved, at institutionerne får et bedre overblik over ressourceforbruget og de resultater, der opnås ved indkøbsarbejdet. Dette punkt har som nævnt medført, at Rigsrevisionen ikke er i besiddelse af de nødvendige oplysninger til at vurdere om indkøbsfunktionerne er rentable.

169. En meget stor andel af de statslige institutioner er abonnent hos Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S.

Rigsrevisionen undersøgte sammenhængen mellem 34 institutioners indkøbsvolumen og anvendelse af Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S, men kunne ikke påvise en entydig sammenhæng.

170. En undersøgelse af sammenhængen mellem indkøbsvolumen og de opnåede priser og rabatter i praksis viste, at institutioner med et vist indkøbsvolumen med fordel kunne centralisere indkøbet eller sikre, at det samlede indkøbsvolumen blev udnyttet i en forhandling med leverandører.

171. Rigsrevisionens undersøgelse af de statslige indkøb viser generelt, at indkøbsarbejdet er inde i en god udvikling, hvor institutionerne er interesserede i og opmærksomme på at løse indkøbsopgaven så godt som muligt. Rigsrevisionens undersøgelse har dog vist, at det ikke er muligt at foretage en egentlig vurdering af effektiviteten i de interviewede institutioner på grund af manglende opgørelser af ressourceforbrug og opnåede fordele og rabatter som følge af indkøbsarbejdet.

Ved en samlet vurdering af indkøbsområdet finder Rigsrevisionen ikke, at det er nødvendigt at foretage større ændringer på indkøbsområdet. Rigsrevisionen har imidlertid under de enkelte delelementer i beretningen anført tiltag, som kan medvirke til at forbedre økonomistyringen på området og dermed forbedre den samlede løsning af indkøbsopgaven i staten.

Rigsrevisionen, den 7. januar 1998

Henrik Otbo

/Henrik Tingsgård Lassen

Beretning fra rigsrevisor fremsendt til Folketinget i henhold til § 18, stk. 1, i lov om revision af statens regnskaber m.m.

KØBENHAVN 1998

ISSN 0108-3902

ISBN 87-7434-083-2

Denne beretning til Folketinget henhører under lov om revisionen af statens regnskaber § 18, stk. 1, der pålægger statsrevisorerne pligt til med deres eventuelle bemærkninger at fremsende de af rigsrevisor i henhold til samme lov § 17 udarbejdede beretninger til Folketinget og vedkommende minister.