Indledning

I. Rigsrevisionens erkl�ring om den foretagne revision

II. Oversigt over statsregnskabet og videref�rte bel�b

A. Oversigt over statsregnskabet

B. Korrektioner af primosaldi 1996 p� statsregnskabets statuskonti

C. Indt�gtsd�kket virksomhed, tilskudsfinansieret forskningsvirksomhed og andre tilskudsfinansierede aktiviteter i 1996

D. Statsvirksomhed og nettostyret virksomhed

E. Bel�b videref�rt til anvendelse i senere finans�r

III. Bem�rkninger som f�lge af den foretagne revision � tv�rg�ende sp�rgsm�l

A. Rammeaftalen om effektivisering og udvikling

B. Bevillingsafregningen i statsregnskabet 1996

C. Virksomhedsregnskaber i staten

IV. Resultatet af bevillingskontrollen � de enkelte konti

A. Resultatet af bevillingskontrollen

B. De enkelte konti

� 5. Statsministeriet

� 6. Udenrigsministeriet

� 7. Finansministeriet

� 8. �konomiministeriet

� 9. Skatteministeriet

� 11. Justitsministeriet

� 12. Forsvarsministeriet

� 13. Indenrigsministeriet

� 14. Boligministeriet

� 15. Socialministeriet

� 16. Sundhedsministeriet

� 17. Arbejdsministeriet

� 19. Forskningsministeriet

� 20. Undervisningsministeriet

� 21. Kulturministeriet

� 22. Kirkeministeriet

� 23. Milj�- og Energiministeriet

� 24. F�devareministeriet

� 26. Erhvervsministeriet

� 28. Trafikministeriet

� 34. Arbejdsmarkedsfonde

� 36. Pensionsv�senet

� 37. Renter

� 38. Skatter og afgifter

� 40. Obligationsk�b mv.

� 41. Beholdningsbev�gelser

� 42. Statsg�ldsafdrag

� 43. Statsg�ldsoptagelse

� 44. Tr�k p� Danmarks Nationalbank

Statsrevisorernes afgivelsesbem�rkninger

Statsrevisorernes bem�rkninger

Bilag:

1. Rigsrevisionens cirkul�reskrivelse af 28. februar 1997 om oplysninger til brug for bevillingskontrollen for finans�ret 1996

2. Regler og foruds�tninger for budgettering mv. i 1996

3. Oversigt over aktieselskaber, hvori staten er aktion�r

Efterf�lgende beretning om sammenholdelse af bevillinger og regnskabstal i statsregnskabet for finans�ret 1996 (bevillingskontrolberetning for 1996) afgives hermed til statsrevisorerne i overensstemmelse med bestemmelsen i � 17, stk. 1, i rigsrevisorloven (lovbekendtg�relse nr. 3 af 7. januar 1997).

If�lge n�vnte bestemmelse p�hviler det Rigsrevisionen at afstemme statsregnskabet med s�rregnskaberne og at sammenholde bevillings- og regnskabstal. I de efterf�lgende kapitler er omtalt forskellige analyser og de bem�rkninger, som revisionen af statsregnskabet for 1996 har givet anledning til. Virkningen for 1996 af reformen af till�gsbevillingsloven er beskrevet i beretningen.

Kap. I indeholder Rigsrevisionens erkl�ring om den foretagne bevillingskontrol og �vrige revision, samt om revisionens afslutning. I kapitlet er der endvidere givet en oversigt over statsregnskabet. Resultaterne af bevillingskontrollen vedr�rende tv�rg�ende bidrag er omtalt i kap. III, mens resultaterne for de enkelte paragraffer er omtalt i kap. IV.

Udover Rigsrevisionens bem�rkninger til statsregnskabets enkelte paragraffer i kap. IV er der ogs� i kap. II og III bem�rkninger til statsregnskabet, som foruds�tter ministerredeg�relser i henhold til rigsrevisorlovens � 18.

Rigsrevisionen, den 29. december 1997

Henrik Otbo

/Annie N�rskov

1. Revisionen er udf�rt p� grundlag af statsregnskabet. Rigsrevisionen har i overensstemmelse med rigsrevisorloven revideret regnskaberne og de underliggende transaktioner for regnskabs�ret 1996 vedr�rende de aktiviteter, der fremg�r af statsregnskabet. Revisionen af de institutionsregnskaber m.m., som indg�r i statsregnskabet, er fortrinsvis blevet foretaget ved stedlige unders�gelser af forretningsgange og intern kontrol samt stikpr�vevis bilagsrevision og beholdningskontrol.

Gennemgangen af tilskudsomr�det har hovedsageligt fundet sted p� grundlag af allerede reviderede regnskaber, jf. rigsrevisorlovens �� 4-6.

2. Ved revisionen er efterpr�vet, om regnskabet er rigtigt og om de dispositioner, der er omfattet af regnskabsafl�ggelsen, er i overensstemmelse med bevillinger, love og andre forskrifter, samt med indg�ede aftaler og s�dvanlig praksis. Der er endvidere foretaget vurdering af, om der er taget skyldige �konomiske hensyn ved forvaltningen af de midler og driften af de virksomheder, der er omfattet af regnskaberne.

3. Regnskaberne for 1996 er ved den finansielle revision blevet revideret p� A-, B- og C-niveau ud fra regnskabernes v�sentlighed og risiko. P� en r�kke omr�der har revisionen v�ret baseret p� det arbejde, de interne revisioner har udf�rt efter rigsrevisorlovens � 9.

De tre niveauer for revisionen er et udtryk for omfanget af revisionsarbejdet vedr�rende den enkelte institution. Beslutningen om revisionsniveau tr�ffes ud fra kriterier om v�sentlighed og risiko. Ved revision efter niveau A vurderes, om regnskaberne indeholder v�sentlige eller helt �benlyse fejl. Ved revisionen efter niveau B sikres det, at revisor f�r et indtryk af, om institutionens regnskabsafl�ggelse generelt set er forsvarlig, samt om institutionen systematisk foretager bogholderim�ssige afstemninger og kontroller.

Ved C-revision foretages en dybdeg�ende revision af institutionen. Revisionen har som hovedform�l at sikre, at institutionens interne forretningsgange og kontroller er hensigtsm�ssige og anvendes p� en betryggende m�de.

En revision, der planl�gges og gennemf�res i overensstemmelse med revisionsnormerne, kan imidlertid ikke give fuldst�ndig sikkerhed for, at statsregnskabet ikke indeholder fejl.

For 1996 har Rigsrevisionens egen A-, B- og C-revision omfattet 53 % af udgiftsbudgettet. De �vrige 47 % af udgiftsbudgettet er blevet revideret af interne revisioner under Rigsrevisionens tilsyn. Rigsrevisionen har desuden udf�rt en tv�rg�ende l�nrevision, som ogs� omfatter omr�der, hvor interne revisioner reviderer det �vrige regnskab.

Rigsrevisionens A-, B- og C- revision har for 1996 omfattet 275 revisioner p� niveau A, 83 revisioner p� niveau B, og 107 revisioner p� niveau C. Ved den gennemf�rte revision har Rigsrevisionen revideret ca. 2 % af udgiftsbudgettet i statsregnskabet p� A-niveau, mens ca. 4 % af udgiftsbudgettet er revideret p� B-niveau, og ca. 47 % af udgiftsbudgettet p� C-niveau.

St�rstedelen af indt�gtsbudgettet er revideret af Told- og Skatterevisionen i henhold til en � 9-aftale.

4. Ved en stikpr�vevis gennemgang af tilskudsregnskaberne er det navnlig p�set, at regnskaberne var undergivet betryggende revision, at vilk�rene for tilskud mv. var opfyldt, og at midlerne var anvendt i overensstemmelse med givne bestemmelser, samt at der i �vrigt var taget skyldige �konomiske hensyn ved forvaltningen af midlerne.

5. Revisionen har ikke haft til form�l at afd�kke svig og uregelm�ssigheder. Rigsrevisionen reviderer efter retningslinjer, der sikrer, at alle statslige omr�der gennemg�s inden for en �rr�kke, men som samtidig indeb�rer, at det enkelte regnskab ikke hvert �r underkastes en fuldst�ndig gennemgang.

Ved revisionen vurderes, om den enkelte institution har hensigtsm�ssige forretningsgange og interne kontroller. Det vil imidlertid fortsat ikke p�hvile Rigsrevisionen at s�ge at p�vise, forhindre eller anmelde svigagtige forhold, idet dette er administrationens ansvar.

6. Rigsrevisionen har ikke ved den gennemf�rte revision fundet bel�bsm�ssige fejl i en st�rrelsesorden, der set i forhold til de totale udgifter og indt�gter medf�rer, at statsregnskabet er misvisende. Regnskabsafl�ggelsen og �konomistyringen b�r dog, som det ogs� fremg�r af denne bevillingskontrolberetning, forbedres p� en r�kke omr�der.

7. Rigsrevisionens bevillingskontrol er udf�rt dels som led i den l�bende revision, dels ved �rlig sammenholdelse af bevillings- og regnskabstal i statsregnskabet og ved at afstemme statsregnskabet med s�rregnskaberne.

8. Til brug ved bevillingskontrollen for finans�ret 1996 indkaldte Rigsrevisionen ved cirkul�reskrivelse af 28. februar 1997 specifikationer og forklaringer fra samtlige ministerier. Cirkul�reskrivelsen er optrykt som bilag 1 til beretningen.

9. Bevillingskontrollen har givet anledning til at antal bem�rkninger, der indeholder n�rmere oplysninger om styrelsens forklaringer mv. og Rigsrevisionens vurdering af disse, jf. kap. II, III og IV.

10. En del af disse bem�rkninger vedr�rer sp�rgsm�l om mangelfuld administration og regnskabsafl�ggelse. Andre sp�rgsm�l er af bevillingsretlig karakter. Endelig er der enkelte bidrag om afvigelser mellem bevillings- og regnskabstal.

11. Rigsrevisionen finder sammenfattende, at statsregnskabet for 1996 er aflagt med f� fejl. Rigsrevisionen vurderer, at det centrale regnskabssystem i h�j grad giver sikkerhed for afl�ggelse af et retvisende regnskab. Det er endvidere Rigsrevisionens opfattelse, at statsregnskabet for 1996 i stor udstr�kning afspejler, at aktiviteterne generelt er gennemf�rt i overensstemmelse med budgetforuds�tningerne. Ved revisionen af statsregnskabet for 1996 er der dog p�vist visse fejl og mangler, som har givet anledning til en r�kke bem�rkninger, som bl.a. er omtalt i denne beretning. De omtalte sager er udvalgt ud fra overvejelser om v�sentlighed og principiel betydning. Der kan endvidere i de s�rberetninger, som afgives til statsrevisorerne v�re omtalt bevillings- eller hjemmelssp�rgsm�l eller egentlige fejl i opg�relsen af regnskabsresultater vedr�rende 1996. I s�danne tilf�lde m� s�rberetningerne betragtes som et supplement til denne beretning.

12. Rigsrevisionen betragter med afgivelsen af denne beretning revisionen af regnskaberne for finans�ret 1996 som afsluttet.

Rigsrevisionen vil herudover kun under s�rlige omst�ndigheder optage sp�rgsm�l fra dette �rs regnskaber til yderligere unders�gelse. Dette kan fx ske ved, at revisionen senere konstaterer systemfejl, der ogs� har eksisteret i tidligere �r.

13. Grundlaget for Rigsrevisionens sammenholdelse af bevillinger og regnskab udg�res p� bevillingssiden af finansloven og aktstykker tiltr�dt af Folketingets Finansudvalg og p� regnskabssiden af statsregnskabet, virksomhedsregnskaber og de underliggende s�rregnskaber.

Finansministeren har i henhold til lov nr. 131 af 28. marts 1984 om statens regnskabsv�sen mv. fastsat bekendtg�relse om statens regnskabsv�sen mv., hvoraf fremg�r n�rmere bestemmelser om regnskabsm�ssig sikkerhed og orden og mulighederne for tilvejebringelse af regnskabsoplysninger til brug for �konomisk planl�gning, styring og kontrol (senest bekendtg�relse nr. 1163 af 20. december 1994). Herved skal regnskabsv�senet ogs� bidrage med oplysninger til revisionen af statens regnskaber. Finansministeren har det overordnede ansvar for, at reglerne overholdes.

Det er i bekendtg�relsen fastsat, at regnskabsregistreringen skal kunne danne grundlag for belysning af, hvad de enkelte aktiviteter og ydelser koster, og hvilke faktorer der er bestemmende for forbruget af ressourcer til de p�g�ldende aktiviteter mv. Der er fastsat s�rlige retningslinjer for registrering af forbruget af personaleressourcer.

Finansministeren freml�gger det samlede statsregnskab for Folketinget. Ved afl�ggelsen af statsregnskabet skal der tages hensyn til tilgodehavender og forudbetalte og skyldige bel�b mv. (periodisering), s� regnskabet giver et retvisende billede af indt�gter og udgifter i det p�g�ldende finans�r samt af aktiver og passiver ved finans�rets udl�b.

Den n�rmere tilrettel�ggelse af regnskabsv�senet i de enkelte institutioner og styrelser, herunder fastl�ggelse af kompetence- og ansvarsfordelingsregler, sker p� styrelseschefernes ansvar, men i �vrigt i overensstemmelse med Finansministeriets vejledning om udarbejdelse af en institutionsinstruks (senest cirkul�re nr. 232 af 20. december 1994).

Efter grundlovens � 47, stk. 1, samt statsregnskabslovens � 1, stk. 1, forel�gger finansministeren inden udgangen af juni m�ned for Folketinget det samlede statsregnskab for det foreg�ende finans�r. Det skal bem�rkes, at der i sammenh�ng med reformen af till�gsbevillingslov er sket en fremrykning af afl�ggelsen af statsregnskabet, idet statsregnskabet for 1996 allerede forel� medio maj 1997. Statsregnskabet skal, i henhold til statsregnskabslovens � 1, stk. 2, omfatte samtlige statens indt�gter og udgifter i det forl�bne finans�r samt statens aktiver og passiver og bev�gelserne heri i �rets l�b.

14. De budget- og bevillingsretlige regler fremg�r af Finansministeriets Budgetvejledning, som i forbindelse med v�sentlige �ndringer af bevillingsregler mv. forel�gges for Folketingets Finansudvalg til godkendelse, samt af Budgeth�ndbogen. I finans�ret 1996 var der f�lgende bevillingstyper:

• driftsbevilling,
• nettostyret virksomhed,
• statsvirksomhed,
• anl�gsbevilling,
• reservationsbevilling,
• lovbunden bevilling, samt
• anden bevilling.

15. Bevillingstypen afg�r, hvilke dispositionsregler der g�lder for den enkelte bevilling. For driftsbevillingen er der sket et nettoficering, s�ledes at driftsbevillinger optages som en nettoudgiftsbevilling p� finanslovforslaget. Fordeling af bevillingen p� udgifter og indt�gter kan dog fortsat ses af budgetspecifikationerne i finansloven. Nettoficeringen medf�rer, at der kan afholdes (mer)udgifter for (mer)indt�gterne.

Bevillingstypen nettostyret virksomhed oph�rte pr. 1. januar 1997. Aktiviteterne herunder overgik enten til bevillingstypen driftsbevilling eller til statsvirksomhed.

Reservationsbevilling er en ny bevillingstype, der afl�ste kumulativ overf�rsel og de mange uensartede genbevillingsordninger. Reservationsbevillingen indeb�rer, at det til et bestemt form�l eller program afsatte bel�b kan anvendes til dette form�l eller program, selv om dette har tidsm�ssig udstr�kning over flere finans�r. Reservationsbevillingen indeb�rer ikke bemyndigelse til at disponere med virkning for kommende finans�r.

Bevillingerne gives p� hovedkontoniveau.

16. Forenklingen af till�gsbevillingsloven (Akt 62 29/11 1997) medf�rte, at en r�kke reguleringer p� forslaget til till�gsbevillingslov udgik fra og med 1996. Princippet i forenklingen er, at kun de egentlige �ndringer af bevillingen medtages p� forslag til lov om till�gsbevilling. Kun nedenst�ende forslag optages fremover p� till�gsbevillingsloven:

• Ny lovgivning.
• Aktstykker.
• Overf�rsler mellem ministeromr�der.
• Overf�rsel mellem hovedkonti.
• Dispositionsbegr�nsninger.
• Direkte efterbevilling mv.
• Andre bevillingsforslag.

�ndringen medf�rte bl.a., at der i statsregnskabet for 1996 og fremover vil v�re st�rre afvigelser mellem bevilling og regnskab, idet bevillingen ikke l�ngere "justeres" p� till�gsbevillingsloven. Dette er s�rligt tydeligt for lovbundne bevillinger, da de �ndrede sk�n ikke l�ngere optages p� forslag til lov om till�gsbevilling.

17. Det statslige DAU-regnskab (drifts-, anl�gs- og udl�nsregnskabet) er sammensat af tre regnskaber:

• driftsudgiftsregnskabet,
• anl�gsregnskabet, og
• indt�gtsregnskabet (herunder udl�n).

18. Afvigelserne mellem bevillinger og regnskabstal for statens driftsudgifter, anl�gsudgifter og indt�gter for 1996 fremg�r af tabel 1-5.

Af hensyn til sammenlignelighed er regnskabstallene opgjort ekskl. ikke-fradragsberettiget k�bsmoms, som ikke var indregnet i ministeriernes bidrag til finansloven. P� finanslov for finans�ret 1996 var der i stedet budgetteret med en samlet momsreserve under � 35. Generelle reserver, der i 1996 udgjorde i alt 4 mia. kr. Det samlede forbrug p� standardkonto 75. Refusionsberettiget k�bsmoms udgjorde i 1996 i alt 4.117,4 mill. kr. Der har s�ledes v�ret et merforbrug til moms p� 117,4 mill. kr. i 1996.

19. Tabel 1 viser statens nettoudgifter til drift, hvor driftsbudgettets indt�gter er modregnet. Indt�gterne i driftsudgiftsbudgettet best�r af indt�gter med direkte relation til driften, mens indt�gterne i indt�gtsbudgettet � i tabel 2 om sammenholdelse af bevilling og regnskab i indt�gtsregnskabet for 1996 � hovedsageligt best�r af skattelignende indt�gter.

I forbindelse med de enkelte tabeller er de st�rre afvigelser omtalt. Afvigelserne giver i sig selv ikke Rigsrevisionen anledning til bem�rkninger, idet de store afvigelser som n�vnt i vidt omfang er en f�lge af reformen af till�gsbevillingsloven.

20. Som det fremg�r af tabel 1, var der s�rligt store procentafvigelser mellem bevillinger og regnskab for � 7. Finansministeriet, � 23. Milj�- og Energiministeriet og � 24. Landbrugs- og Fiskeriministeriet (nu: F�devareministeriet).

Mindreudgiften under � 7. Finansministeriet skal bl.a. tilskrives ikke-forudsete driftsindt�gter i form af dividende fra Nordisk Investeringsbank og ekstraordin�re afdrag p� g�ld til staten samt indt�gter fra den statslige energiafgift. Disse driftsindt�gter bel�b sig til i alt 218,7 mill. kr. Desuden administrerer Finansministeriet Omstillings- og efteruddannelsesfonden, Videre- og efteruddannelsesfonden samt Barselsfonden, hvor det samlede mindreforbrug til videref�rsel var 97,6 mill. kr. i 1996.

Mindreudgiften under � 23. Milj�- og Energiministeriet blev for hovedpartens vedkommende videref�rt til anvendelse i senere finans�r. St�rstedelen af mindreforbruget vedr�rte mindreforbrug af reservationsbevilling vedr�rende tilskud til energibesparelser i erhvervsvirksomheder p� i alt 287,3 mill. kr. Desuden var der et mindreforbrug vedr�rende Den Gr�nne Fond p� 33,4 mill. kr. og et mindreforbrug p� 45,2 mill. kr. vedr�rende tilskud til fremme af decentral kraftvarme og udnyttelse af biobr�ndstoffer. I begge tilf�lde indgik bel�bene i videref�rslerne til det kommende finans�r.

Mindreudgiften under � 24. F�devareministeriet vedr�rte bl.a. mindreforbrug af reservationsbevillinger til milj�forbedrende jordbrugsforanstaltninger, sektorprogrammer for landene i Central- og �steuropa, erstatninger ved nedslagning af dyr mv. samt anden bevilling til g�ldssaneringsordninger for jordbruget. Nettomindreforbruget til disse ordninger udgjorde i alt 166,4 mill. kr., hvoraf 140,0 mill. kr. er videref�rt til f�lgende finans�r. Hertil kommer nettomindreudgifter til forskellige tilskud vedr�rende generelle jordbrugs- og fiskeriforhold samt forskning og fors�g inden for jordbruget p� i alt 92,7 mill. kr. Mindreudgifterne var bl.a. modsvaret af nettomerudgifter til Statens Husdyrsbrugsfors�g og Danmarks Fiskeriunders�gelser, der tilsammen udgjorde 17,3 mill. kr. i 1996.

I tabel 2 er vist driftsudgiftsregnskabets fordeling p� bevillingstyper.

21. Det fremg�r af tabellen, at lovbundne bevillinger udgjorde ca. 52 % af det samlede driftsudgiftsregnskab. Lovbundne bevillinger d�kker en lang r�kke statslige tilskud, hvor tilskudsmodtager if�lge lovgivningen har ret til et bestemt bel�b, og hvor dette bel�bs st�rrelse eller beregningsgrundlaget herfor er fastsat ved lov. Der er s�ledes tale om tilskud, hvor den tilskudsadministrerende myndighed kun i begr�nset omfang har indflydelse p� udgiftsudviklingen i l�bet af �ret, og dermed ogs� kun i begr�nset omfang har indflydelse p� hvor store afvigelserne bliver mellem budget og regnskab.

De tre mest udgiftstunge ministeromr�der i driftsudgiftsregnskabet var � 13. Indenrigsministeriet, � 15. Socialministeriet og � 17. Arbejdsministeriet. Bevillingerne til disse ministeromr�der bestod hovedsageligt af lovbundne bevillinger, der i 1996 udgjorde henholdsvis ca. 66 %, 98 % og 82 % af ministeromr�dernes driftsudgifter. Tilsammen udgjorde de tre ressortomr�der mere end 90 % af de samlede lovbundne bevillinger.

22. Det fremg�r af tabel 3, at procentafvigelserne mellem bevillinger og regnskabstal generelt var st�rre for anl�gsregnskabet end for driftsudgiftsregnskabet. Dette skal bl.a. ses p� baggrund af, at anl�gsprojekter almindeligvis str�kker sig over flere finans�r og budgetm�ssigt typisk er beh�ftet med st�rre usikkerhed end driftsopgaver.

23. Tabel 3 viser, at der var betydelige merudgifter p� � 20. Undervisningsministeriet og � 23. Milj�- og Energiministeriet.

Hvad ang�r � 20. Undervisningsministeriet stammede merudgiften bl.a. fra merforbrug af anl�gsbevillinger til K�benhavns Universitet, Odense Universitet, Danmarks Tekniske Universitet, Roskilde Universitetscenter, Aalborg Universitetscenter samt handelsh�jskolerne i K�benhavn og �rhus. Merforbruget, der blev finansieret ved forbrug af opsparede anl�gsbevillinger, bel�b sig for disse institutioner til i alt ca. 75,8 mill. kr. i 1996. Derudover brugte l�rerseminarierne og p�dagogseminarierne tilsammen ca. 26,6 mill. kr. af opsparede anl�gsbevillinger, ligesom Den Kgl. Veterin�r- og Landboh�jskole havde et merforbrug p� anl�gsbevillingen p� 24,0 mill. kr. Endelig brugte ministeriet ca. 69,1 mill. kr. af opsparede midler til tv�rg�ende byggeprojekter.

Merudgiften under � 23. Milj�- og Energiministeriet vedr�rte forbrug til afhj�lpende foranstaltninger i henhold til affaldsdepotloven samt v�rditabsloven. I henhold hertil ydes der henholdsvis tilskud til afv�rgeforanstaltninger mv. til kemikalieaffaldsdepoter, olieaffaldsdepoter og gamle lossepladser, samt til l�sning af de s�rlige problemer, der opst�r for boligejere, som uforvarende har erhvervet en forurenet grund. Til disse to form�l var merforbruget i 1996 i alt 103,8 mill. kr., der blev finansieret af opsparede midler.

I tabel 4 er vist anl�gsregnskabets fordeling p� bevillingstyper.

24. Anl�gsudgifter kan afholdes under alle bevillingstyper og ikke kun under anl�gsbevillinger. Det fremg�r af tabellen, at anl�gsudgifter p� alle bevillingstyper (lovbunden bevilling undtaget) indg�r i anl�gsregnskabet, men at bevillingstypen anl�gsbevilling udg�r hovedparten af anl�gsregnskabet. Bevillingstypen statsvirksomhed udg�r den n�stst�rste andel af anl�gsregnskabet. For statsvirksomheder gives bevillinger i form at et nettotal, som er en rammebevilling til virksomhedens nettodriftsudgifter, og statsvirksomheder har til og med 1996 kunnet overf�re bel�b mellem drift og anl�g.

25. Som det fremg�r af tabel 5 var den bel�bsm�ssigt v�sentligste mindreindt�gt under � 34. Arbejdsmarkedsfonde. Mindreindt�gten skyldtes, at den faktiske besk�ftigelsesfremgang og l�nstigningsniveauet for 1996 var mindre end de sk�n, der indgik i Skatteministeriets beregninger af budgetteringsforuds�tningerne i december 1995.

Merindt�gten under � 37. Renter skyldtes, at Den Sociale Pensionsfond havde mindreudgifter til realrenteafgift, hvoraf st�rsteparten vedr�rte tilbagebetaling af for meget betalt realrenteafgift i tidligere �r og merindt�gter fra renteindt�gter og kursgevinster fra obligationer.

Den betydelige merindt�gt under � 38. Skatter og afgifter skyldtes nettomerindt�gter fra personskatter p� 1,0 mia. kr. og fra indkomstskatter af selskaber p� 3,1 mia. kr. Personskatteprovenuet er sammensat af provenuer fra forskellige skattearter. Merindt�gten stammer bl.a. fra merindt�gter fra udbytteskat, B-skat, frivillige indbetalinger samt en mindreudgift til overskydende skat. Tilsammen har disse skattearter givet en merindt�gt p� ca. 2,8 mia. kr. Dette bel�b modsvares af en mindreindt�gt fra A-skat p� ca. 1,8 mia. kr.

Under � 38. Skatter og afgifter var der desuden merindt�gter fra kulbrinteskat, realrenteafgift, stempelafgift og merv�rdiafgift p� i alt 2,9 mia. kr.

26. Hovedparten af indt�gterne oppeb�res ved bevillingstypen anden bevilling. Anden bevilling benyttes i tilf�lde, hvor de �vrige bevillingstyper ikke er hensigtsm�ssige at anvende til bevillingsform�let. Dette g�lder eksempelvis ved indt�gter, der ikke er naturligt knyttet til drifts- og/eller anl�gsvirksomhed.

En mindre del af indt�gtsregnskabet kunne henf�res til bevillingstypen statsvirksomhed. I dette tilf�lde vedr�rte hele bel�bet udskillelsen af DSB Rederi A/S og DSB Busser A/S, hvor Trafikministeriet modtog et kontant stiftelsesprovenu p� 1,2 mia. kr. (jf. beretning om bevillingskontrollen for 1995, pkt. 126).

27. I tabel 6 er DAU-regnskabet for 1996, dvs. det samlede drifts-, anl�gs- og indt�gtsregnskab (herunder udl�n), sammenholdt med DAU-budgettet.

28. Som det fremg�r af tabel 6 udviste DAU-regnskabet for 1996 et underskud p� ca. 21,5 mia. kr. DAU-underskuddet var ca. 8 mia. kr. lavere end budgetteret, idet indt�gterne var underbudgetteret med 8,7 mia. kr., mens anl�gsudgifterne var underbudgetteret med knap 1 mia. kr. og driftsudgifterne overbudgetteret med 0,2 mia. kr. Underskuddet p� 21,5 mia. kr. var en forbedring i forhold til DAU-regnskabet for 1995 p� ca. 9,7 mia. kr. I 1995 viste DAU-regnskabet et underskud p� ca. 31,2 mia. kr.

Det lavere DAU-underskud betyder umiddelbart, at statens finansieringsbehov alt andet lige har v�ret mindre i 1996 end i 1995.

29. Statsregnskabet indeholder en oversigt over statens status samt en r�kke statusspecifikationer. Oversigt og specifikationer er udarbejdet af Finansministeriet, p� basis af dels regnskabsoplysningerne i SCR-systemet, dels indberetninger fra departementerne.

30. Aktiver og passiver ved udgangen af 1996 var opf�rt til v�rdien p� anskaffelsestidspunktet med undtagelse af den udenlandske statsg�ld, hvor der blev foretaget en �rlig kursregulering. Bortset fra denne kursregulering foretages der ingen systematisk v�rdiregulering af statusposterne. Der kan derfor i mange tilf�lde v�re en forskel mellem den regnskabsm�ssige v�rdi og den reelle v�rdi af statens aktiver og passiver.

31. I tabel 7 vises et sammendrag af statens status pr. 31. december 1996, idet tallene for 1995 er anf�rt til sammenligning. Sammenligningstallene for 1995 stemmer ikke umiddelbart med statens status pr. 31. december 1995. Det skyldes, at tallene for 1995 var anf�rt efter regulering for primokorrektioner i henhold til statsregnskabet, jf. ogs� pkt. 73.

32. Oms�tningsaktiverne best�r af likvide beholdninger (kasse-, bank- og girobeholdninger), lagerbeholdninger og debitorer.

De likvide beholdninger under ét faldt med godt 2 mia. kr. i forhold til 1995. Det skyldes prim�rt et fald p� 2,6 mia. kr. i statens indest�ende i Danmarks Nationalbank.

Statens debitorbeholdning faldt med godt 8 mia. kr. Heraf var de 5,1 mia. kr. af regnskabsteknisk karakter, idet Told- og Skattestyrelsen i 1996 �ndrede konteringen vedr�rende udgiftsf�rte uerholdelige skattefordringer. I 1995 blev disse fordringer optaget som debitorer, samtidig med at et tilsvarende bel�b blev konteret under kortfristet g�ld, jf. pkt. 134 i Rigsrevisionens beretning om bevillingskontrollen for 1995. Den samlede debitorbeholdning ultimo 1996 udgjorde 51,2 mia. kr., hvoraf 34,5 mia. kr. var tilgodehavender vedr�rende told og skat. Den v�sentligste del af denne beholdning, nemlig 23,3 mia. kr., bestod af restancer. Ud fra oplysninger fra Told�Skat sk�nner Rigsrevisionen, at ca. 15,6 mia. kr. m� betragtes som uerholdelige fordringer.

33. Anl�gsaktiverne er anskaffelser af mere permanent art. Statens ejendomme og anl�g steg med over 4 mia. kr. til knap 80 mia. kr. Stigningen skyldes is�r nettoinvesteringer p� 1,8 mia. kr. under � 28. Trafikministeriet.

Som det fremg�r af statsregnskabets oversigt over anl�gsregnskabet, udgjorde nettoforbruget p� anl�gsregnskabet 5,1 mia. kr. Anl�gsudgifter og -indt�gter, herunder netto i alt 4,0 mia. kr., blev ved �rsafslutningen overf�rt til status. Da der ikke foretages efterf�lgende regulering af v�rdien af disse aktiver, m� det betragtes som usikkert, om den anf�rte regnskabsm�ssige v�rdi ultimo 1996 er realistisk. I forbindelse med Rigsrevisionens revision af statens teknika under Undervisningsministeriet blev det s�ledes konstateret, at ministeriets aktiver var overvurderet med ca. 100 mill. kr. Der er foretaget en korrektion heraf i regnskabet for 1996.

De �vrige anl�gsaktiver, dvs. udl�n og tilgodehavender samt v�rdipapirer, forblev stort set u�ndrede i forhold til 1995. Statens v�rdipapirer er specificeret i en oversigt i statsregnskabet. For et udvalg af v�rdipapirer under � 26. Erhvervsministeriet har Rigsrevisionen sammenlignet den i regnskabet anf�rte v�rdi med en opg�relse af den "indre v�rdi" af p�g�ldende v�rdipapirer. Som gennemsnit var de bogf�rte v�rdier under � 26. Erhvervsministeriet i statsregnskabet 46 % for lave.

34. Andre aktiver, som omfatter aktiver for s�rlige fonde og emissionskurstab vedr�rende statsl�n, faldt tilsammen godt 3 mia. kr. Det d�kker over en stigning i aktiverne for de s�rlige fonde � p� grund af en for�gelse af v�rdien af Den Sociale Pensionsfonds obligationsbeholdning � og en relativ stor nedgang i det aktiverede bel�b vedr�rende emissionskurstab, navnlig med hensyn til den udenlandske g�ld. Emissionskurstab repr�senterer forskellen mellem det bel�b l�n indbringer, og det bel�b, der registreres som g�ld under passiver. Kurstabene afskrives i takt med l�nenes forfald, jf. udgiftsposterne "Fordelte emmissionskurstab" under � 37. Renter.

Det bem�rkes, at posten "Aktiver for s�rlige fonde" afbalanceres med passivposten "Kapitaler for s�rlige fonde", idet disse s�rlige fonde har deres egen regnskabskreds. En specifikation af aktiverne for de s�rlige fonde er vist i statsregnskabet.

35. Med virkning fra 1997 har Finansministeriet indf�rt en v�rdireguleringsordning, som vil g�re det muligt for samtlige statsinstitutioner at foretage regulering af visse aktiver (statens kontoplan, afsnit 6.1.). Herefter kan en institution med tilslutning fra ressortdepartementet f�re lagerregnskab, foretage afskrivninger p� anl�gsaktiver og i begr�nset omfang foretage op- og nedskrivninger. Et hovedform�l med ordningen er, at institutionens regnskab skal kunne danne udgangspunkt for omkostningsbaserede opg�relser, der i h�jere grad viser forbruget af produktionsmidler.

Rigsrevisionen forventer, at ordningen samtidig vil bidrage til, at aktiverne optages i statsregnskabet med mere realistiske v�rdier.

36. Passiverne best�r af kortfristet g�ld, langfristet g�ld og andre passiver, herunder statens balancekonto.

37. Den kortfristede statsg�ld udgjorde i alt godt 62 mia. kr. mod ca. 58 mia. i 1995. I forhold til 1995 skete der en forskydning fra indenlandsk til udenlandsk g�ld.

N�r kreditorerne under den kortfristede g�ld faldt s� betydeligt, h�nger det sammen med den korrektion under Told�Skat, som er n�vnt ovenfor under omtalen af debitorer. P� baggrund af Rigsrevisionens bem�rkninger i bevillingskontrolberetningen for 1995 har Finansministeriet i statsregnskabet for 1996 anf�rt en s�rlig forklarende note til posten kreditorer, hvori indg�r kreditorsamlekonti fra SCR med netto ca. 4 mia. kr. Bel�bet fremkommer efter modregning af kreditorsamlekonti med debetsaldi p� i alt 0,9 mia. kr., som burde opf�res under debitorer. Finansministeriet arbejdede oprindelig p� at l�se problemet ved systemm�ssige �ndringer i SCR. Som f�lge af styrelsens nye systemstrategi, skal der imidlertid udvikles nye betalingssystemer. Finansministeriet har fundet det hensigtsm�ssigt at l�se problemet i forbindelse med udviklingen af disse systemer.

Rigsrevisionen er enig heri og indforst�et med, at Finansministeriet som en midlertidig l�sning anf�rer en forklarende note til kreditorposten i statsregnskabet.

38. Under den langfristede g�ld skete en forskydning mod indenlandsk g�ld. Den samlede langfristede g�ld steg med n�sten 15 mia. kr. til 726 mia. kr. �ndringen var sammensat af en stigning i den indenlandske g�ld p� 29 mia. kr. og et fald i den udenlandske g�ld p� 14 mia. kr. En specifikation af "anden langfristet g�ld", som stort set var u�ndret i forhold til 1995, er vist i statsregnskabet.

39. Med hensyn til andre passiver bem�rkes, at "Kapitaler for s�rlige fonde" som n�vnt er modpost til "Aktiver for s�rlige fonde".

40. Balancekontoen kan regnskabsteknisk sammenlignes med egenkapitalkontoen i private virksomhedsregnskaber. Det skal dog bem�rkes, at ikke alle aktiver, som tidligere n�vnt, er optaget med realistiske v�rdier.

Da staten i 1996 havde s�vel en nedgang i de samlede aktiver som en stigning i g�lden blev den i forvejen negative "egenkapital" for�get, s� den ultimo 1996 udgjorde �530 mia. kr. En specifikation af bev�gelserne i balancekontoen er vist i statsregnskabet.

Rigsrevisionen har gjort Finansministeriet opm�rksom p�, at denne specifikation indeholder to fejl: Under "Overf�rt til s�rlige fonde" er anf�rt en nettoindt�gt p� 639,6 mill. kr. Det korrekte tal er en nettoindt�gt p� 2.723,6 mill. kr. I den efterf�lgende linje "Konti under hovedarterne 3, 4 og 8 p� DAU" er anf�rt en nettoindt�gt p� 1.193,2 mill. kr., hvor det korrekte tal er en nettoudgift p� 890,8 mill. kr. De to fejl oph�ver hinanden, s�ledes at slutsaldoen p� balancekontoen er korrekt. Begge fejl skyldes, at Finansministeriet ved opstillingen af regnskabet har medregnet kapitaludgifter og -indt�gter vedr�rende Den Sociale Pensionsfond. Denne fond er imidlertid opf�rt under � 40. Obligationsk�b m.v., som ikke ber�rer saldoen p� drifts-, anl�gs- og udl�nsbudgettet.

Rigsrevisionen har endvidere gjort Finansministeriet opm�rksom p� nogle fejl i budget- og regnskabsspecifikationerne samt oversigten over bevillingsafregning. Det medf�rte, at Finansministeriet udsendte et till�g til disse publikationer.

41. Finansministeriet har oplyst, at man med henblik p� im�deg�else af fremtidige fejl i statsregnskabet vil udbygge de interne instrukser og �ge efterkontrollen i forbindelse med udarbejdede regnskabsopstillinger. Ministeriet har samtidig bem�rket, at opstilling af statsregnskabet for 1996 var ekstraordin�rt byrdefuldt, dels fordi tidspunktet for afl�ggelse af regnskabet var fremrykket med 1� m�ned, dels fordi ministeriet skulle varetage opgaverne i forbindelse med de nye bevillingsafregningsskemaer.

42. Posterne i status p�virkes ikke kun af bruttobev�gelserne under �� 1-44. I l�bet af regnskabs�ret foretager Finansministeriet en r�kke statuskorrektioner, hvoraf nogle er egentlige korrektioner af registrerede v�rdier, medens andre har karakter af interne omflytninger. Statuskorrektionerne bliver foretaget af Finansministeriet p� basis af skriftlige henvendelser fra institutionerne. Finansministeriet er ansvarlig for, at bogf�ringen sker korrekt i SCR-systemet, mens det er vedkommende ressortminister, som er ansvarlig for, at der i forbindelse med beholdningsomflytningerne ikke sker en overtr�delse af bevillingsretslige regler.

Korrektioner vedr�rende oms�tningsaktiver og kortfristet g�ld bliver f�rt som almindelige regnskabsposteringer. Rigsrevisionen har konstateret, at Finansministeriet ved opstillingen af statsregnskabet manuelt m� udskille korrektionsposteringer fra de almindelige periodebev�gelser. For at undg� fejl og usikkerhed ved opstillingen af statsregnskabet b�r �rsafslutningsprocessen efter Rigsrevisionens opfattelse automatiseres i videst muligt omfang.

43. De reelle �ndringer foretages i form af primokorrektioner. I statsregnskabet for 1996 er vist en oversigt over de primokorrektioner, der har virkning for status for 1996 med efterf�lgende forklaring i form af noter, jf. ogs� pkt. 73.

44. Institutionernes regnskaber � paragraf- eller omr�deregnskaber � kan endvidere indeholde statuskorrektioner, som alene b�r have betydning for de "decentrale statusopg�relser", alts� status for de enkelte ministeromr�der/institutioner. Det forekommer i forbindelse med ressort�ndringer � dvs. flytning mellem ministeromr�der � eller omflytninger inden for samme ministeromr�de. Statens samlede status b�r ikke blive p�virket af disse korrektioner, idet der skal foretages lige store og modsatrettede �ndringer inden for samme statuspost.

Rigsrevisionen har foretaget en kontrolopt�lling af statuskorrektionerne vedr�rende statuspost 21. "Ejendomme og anl�g". Samment�llingen viste en saldo p� knap 109 mill. kr. � en saldo, der som n�vnt burde v�re nul. Efter henvendelse til Finansministeriet blev det klarlagt, at �rsagen var den regnskabsm�ssige behandling i forbindelse med at 5 statsskoler under Arbejdsmarkedsstyrelsen gik over til selveje. Skolerne beholdt deres tidligere registreringsnumre, som fik �ndret registreringstypen til "Selvejende Institution", der ikke indg�r i statens status. Da skolernes beholdninger imidlertid skulle forblive i staten, foretog Finansministeriet en statuskorrektion.

Rigsrevisionen finder, at den regnskabsm�ssige behandling er uheldig, idet den indeb�rer, at Finansministeriets samlede kontrol af statuskorrektionerne i forbindelse med opstillingen af statsregnskabets status bliver usikker.

Finansministeriet har oplyst, at der er indg�et en intern aftale i ministeriet om, at s�danne skift i registreringstyper ikke m� forekomme.

45. Rigsrevisor har indg�et en � 9-aftale med finansministeren om intern revision p� statsg�ldens omr�de. Af aftalen fremg�r, at den interne revision best�r af Nationalbankens interne revision og bankens 2 valgte statsautoriserede revisorer, efterf�lgende ben�vnt Nationalbankens revision.

Rigsrevisionen udarbejder i samarbejde med Nationalbankens revision en revisionsplan for alle poster inden for statsg�ldsforvaltningens omr�de. Revisionsplanen har hidtil v�ret 1-�rig, men med virkning fra 1997 er dette �ndret, s� den alene tages op til fornyet overvejelse, hvis revisionen for �ret f�r samt eventuelle nytilkomne omr�der g�r en �ndring n�dvendig. Desuden kan Rigsrevisionen anmode Nationalbankens revision om at tage s�rlige regnskabs- eller revisionsm�ssige sp�rgsm�l op.

P� baggrund af revisionsplanen udarbejder Nationalbankens revision et notat om revisionen af hvert af regnskabsomr�derne samt samler dokumentation for det revisionsm�ssige bevis. N�r Nationalbankens revision har afsluttet sit arbejde, dr�ftes dette mellem Nationalbankens revision og Rigsrevisionen.

Derefter gennemg�r Rigsrevisionen revisionsnotaterne og dokumentationen, s� alle poster gennemg�s i dybden mindst hvert 2. �r. Rigsrevisionen stiller eventuelle supplerede sp�rgsm�l, som Nationalbankens revision herefter besvarer.

46. I statsregnskabet vises optagelse af statsl�n under � 43 "Statsl�nsoptagelse". Kontoen er opdelt i to hovedomr�der for henholdsvis indenlandsk og udenlandsk statsl�noptagelse. Inden for hver af omr�derne er der en yderligere opsplitning i kort og langfristede l�n samt de emissionskurstab, der har v�ret en konsekvens af en eventuel l�noptagelse under pari.

Hvad ang�r de kortfristede indenlandske og udenlandske statsl�n f�res afdragene ligeledes her. Dette betyder, at paragraffen b�de indeholder brutto- og nettoeffekter af den statslige l�noptagelse.

Den udenlandske statsg�ld var ultimo 1996 108,4 mia. kr. og den indenlandske statsg�ld 680,1 mia. kr., jf. tabel 8.

47. Under � 42 "Statsg�ldsafdrag" vises afdrag p� de langfristede indenlandske og udenlandske statsl�n. De til de samlede afdrag svarende afskrivninger af emissionskurstab fremg�r af � 41.11. "Nedskrivning af emissionskurstab" og er ligeledes fordelt efter, om der er tale om indenlandsk eller udenlandsk statsl�n, men dog ikke yderligere opdelt p� kort- og langfristet g�ld.

Afdragene p� den langfristede udenlandske statsg�ld udgjorde i 1996 30,8 mia. kr., mens afdragene p� den langfristede indenlandske statsg�ld udgjorde 76,7 mia. kr.

48. I en r�kke tilf�lde kan det betale sig for staten at opk�be indenlandske og udenlandske statsobligationer i stedet for at lade disse l�be til forfaldsdatoen. I s�danne tilf�lde bogf�res k�bet og den efterf�lgende amortisation under � 40.12. "Statsg�ldsforvaltningen. Obligationsk�b".

Af statens status fremg�r under aktiverne, hvor stor saldoen er p� de ikke afskrevne emissionskurstab � fordelt p� indenlandsk og udenlandsk l�ntagning. Under passiverne fremg�r den statslige l�ntagning, fordelt p� s�vel indenlandske og udenlandske l�n som p� kort- og langfristede l�n.

49. Ud over de i statsregnskabet viste l�n har staten ultimo 1996 l�n og en tilsvarende beholdning af statspapirer p� i alt 28 mia. kr. liggende i Euroclear. Denne s�kaldte locationswapordning blev oprettet i august 1993 for at g�re det muligt at flytte statsobligationer og -g�ldsbeviser mellem V�rdipapircentralen og Euroclear uden tab af dispositionsdage. Ordningen administreres af Danmarks Nationalbank. Da beholdningen ikke s�lges, indg�r den ikke i statens beholdning af statspapirer eller statsg�lden.

50. Den indenlandske statsg�ld er defineret som alle l�n i kroner, der er optaget til notering p� K�benhavns Fondsb�rs, samt et s�rligt l�n i XEU (ISO-m�ntkode for ECU), der ligeledes er noteret her. Den kortfristede del best�r alene af skatkammerbeviser.

Den indenlandske statsg�ld optages i statsregnskabet til den nominelle (p�lydende) v�rdi. Det kurstab eller den gevinst der er mellem den p�lydende v�rdi og kursv�rdien p� salgstidspunktet bogf�res under emissionskurstab. Tabet/gevinsten, udgifts-/indt�gtsf�res i samme takt som afviklingen af den bagvedliggende l�neserie.

51. Den udenlandske statsg�ld vedr�rer alle andre l�neengagementer. Den kortfristede del af disse best�r prim�rt af kortfristede Commercial Papers-programmer, men da staten i 1995 ikke var deltager i s�danne programmer, bestod posten dette �r af nettov�rdien af kortfristede Swap-transaktioner. Dette medf�rte, at posten ultimo 1995 ved et tilf�lde stod som en negativ g�ld (aktiv).

Den udenlandske statsg�ld optages til den p�lydende kursv�rdi, dvs. nominel restg�ld ganget med den g�ldende valutakurs ultimo �ret. �rets kursreguleringer medtages ikke i statsregnskabets bevillingsregnskab, men posteres som et samlet tal direkte p� statens balancekonto i status.

Det endnu ikke afskrevne emissionskurstab i status er opgjort efter det samme forhold, som der er mellem det resterende l�n i den enkelte serie og det oprindelige emissionskurstab vedr�rende denne serie. Vedr�rende de udenlandske l�n sker der dog ikke en efterf�lgende regulering af kursv�rdien af det ved optagelsen konstaterede emissionskurstab.

52. Statsg�lden har udviklet sig s�ledes i perioden 1992-1996, jf. figur 1:

Som det fremg�r af figur 1/tabel 8, er den samlede statsg�ld i perioden steget fra 616,2 mia. kr. til 788,5 mia. kr. eller 28 %. Stigningen har dog prim�rt ligget p� den langfristede indenlandske statsg�ld, der er steget med 37,9 %. Derimod er den udenlandske statsg�ld kun steget med 3,5 %.

53. Den v�sentligste del af statsg�lden vedr�rer den langfristede indenlandske statsg�ld, der ultimo de enkelte finans�r har svinget imellem 69 % i 1993 og op til 80 % i 1996 af den samlede statsg�ld. Hovedparten af statsg�lden er optaget som fastforrentede obligationsl�n samt statsg�ldsbeviser. Ultimo 1996 udgjorde disse to poster ca. 95 % af denne post. De sidste 5 % udgjordes af variabelt forrentede l�n, XEU-l�n samt statens pr�mieobligationer.

54. Den kortfristede indenlandske g�ld best�r udelukkende af skatkammerbeviser, der udstedes p� 1 mill. kr. pr. styk og ikke b�rer rente. "Forrentningen" best�r alene i, at beviserne s�lges til en kurs under pari og indfries til pari p� udl�bstidspunktet. Der �bnes en ny serie hvert kvartal og l�betiden er for hver series vedkommende 9 m�neder, s� der altid er tre serier med et spring p� 3 m�neders restl�betid. Papirerne s�lges p� en auktion, der afholdes af Nationalbanken. Papirenes andel af den samlede statsg�ld har igennem de sidste 5 �r udgjort mellem 50 og 60 mia. kr.

55. Den kort- og langfristede udenlandske statsg�ld har ultimo �rene 1992 til 1996 udgjort mellem 23 % i 1993 og 14 % i 1996 af den samlede statsg�ld. Alt efter valuta- og renteforholdene optages l�nene i forskellige valutaer. De vigtigste valutaer er US dollar, schweizerfranc, tyske mark, ECU og yen. Nettol�ntagningen i den enkelte valuta er meget forskellig �r for �r, men i forhold til tidligere, hvor dollar var den st�rste enkeltvaluta i valutamikset, er denne plads nu ved at blive overtaget af den tyske mark.

56. Nationalbanken fors�ger at optage de forskellige typer l�n p� det for staten mest hensigtsm�ssige tidspunkt. L�neprovenuet overf�res til statens l�bende mellemregning med Nationalbanken, der s�ledes virker som en buffer. For eksempel steg statsg�lden fra 1992 til 1993 med ca. 112 mia. kr., men samtidig steg mellemv�rendet med Nationalbanken med ca. 58 mia. kr. Der er s�ledes ikke en direkte sammenh�ng mellem statens underskud og nettotilgangen p� statsg�lden.

57. Hovedparten af de ikke afskrevne emissionskurstab vedr�rer den indenlandske statsg�ld. Alt efter det generelle renteniveau i optagelses�ret og den nominelle rente sammenholdt med l�nets l�betid er der konstateret et kurstab (eller eventuel gevinst) p� det enkelte l�n. Kurstabet bliver, alt andet lige, st�rre jo st�rre forskellen er mellem den g�ldende markedsrente og den p�lydende rente. Staten kan med andre ord selv beslutte hvor stor en p�lydende rente et udbudt papir har og dermed fx konvertere en mindre p�lydende rente til et st�rre kurstab. Idet kurstabet efter de g�ldende regler f�rst udgiftsf�res p� afdragstidspunktet, p�virkes statsregnskabets DAU-regnskab f�rst med den akkumulerede virkning p� dette tidspunkt.

Eksempelvis er der optaget et st�ende statsl�n med en p�lydende rente p� 7 % med udl�b i �r 2024. Den cirkulerende andel ekskl. locationswaps udgjorde ultimo 1996 20.045 mill. kr. Det opsamlede kurstab udgjorde pr. samme dato i alt 3.125,1 mill. kr. eller ca. 15,6 % af l�net. Det tilsvarende procenttal i 1995 udgjorde 17,3 %. Faldet i den gennemsnitlige andel kan henf�res til en bedre kurs ved nyemitteringer i 1996. Idet l�net udl�ber i sin helhed i 2024, er statsregnskabet ikke belastet for, at den p�lydende rente har v�ret lavere end markedsrenten.

Emissionskurstabet p� indenlandske l�n har udviklet sig s�ledes i forhold til den indenlandske l�ntagning, jf. tabel 9:

Som det fremg�r af tabel 9, har emissionskurstabet v�ret stadigt faldende og har i 1996 udgjort ca. 3,7 % af den samlede indenlandske statsg�ld.

Det er ved Akt 203 14/5 1997 godkendt, at Finansministeriet fra og med 1998 �ndrer afskrivningsprofilen vedr�rende kurstabet, s�ledes at dette ikke l�ngere afskrives i samme takt som afdragene p� det bagvedliggende l�n, men vil blive afskrevet som en rentefunktion.

58. Statens garantiforpligtelser, statsforskrivninger samt leje/leasingaftaler pr. 31. december 1996 er vist som en fortegnelse til statsregnskabet. Fortegnelsen er udarbejdet af �konomistyrelsen p� basis af indberetninger fra samtlige ministerier og styrelser og omfatter:

• "garantier vedr�rende l�n", som best�r af lovhjemlede garantier for forrentning og tilbagebetaling af l�n til institutioner og private, samt af

• "andre garantier mv.", der udg�r eventualforpligtelser over for internationale organisationer samt danske virksomheder og selskaber mv.

Fortegnelsen indeholder dog ikke garantiforpligtelser i forbindelse med tjenestemandspensioner. Desuden er der opf�rt de af staten ydede statsforskrivninger og visse af staten indg�ede leje/leasingaftaler pr. 31. december 1996.

Rigsrevisionen konstaterede ved gennemgangen af oversigterne en r�kke ordensm�ssige fejl og mangler, hvoraf nogle er omtalt i pkt. 62-65.

59. Garantierne vedr�rende l�n er delt op i A. Garantier for forrentning af l�n og B. Garantier for s�vel forrentning som for tilbagebetaling af l�n.

Kapitalbel�bet af de under A. beskrevne garantier udgjorde pr. 31. december 1996 i alt 490 mill. kr. mod 531 mill. kr. i 1995. I statsregnskabet er bel�bet opf�rt med 515 mill. kr. �rsagen til differencen p� 25 mill. kr. fremg�r af pkt. 63.

Kapitalbel�bet af de under B. beskrevne garantier udgjorde pr 31. december 1996 104,0 mia. kr. mod 90,0 mia. kr. �ret f�r.

De 104 mia. kr. fordelte sig p� f�lgende garantier, jf. tabel 10:

60. Fortegnelsen indeholder ogs� "Andre garantier mv.", hvis kapitalbel�b som f�lge af garantiernes indhold ikke lader sig pr�cis opg�re. Der findes bl.a. eksempler p� garantier, hvor garantiforpligtelsens st�rrelse ikke er n�vnt. Den samlede maksimale garanti, som staten ydede under andre garantier, udgjorde ca. 61 mia. kr. ved udgangen af 1996. I dette bel�b er ogs� de af staten ydede statsforskrivninger p� 5,4 mia. kr. indeholdt.

De 61 mia. kr. fordelte sig p� f�lgende garantier, jf. tabel 11:

61. I finans�ret 1996 indfriede staten som f�lge af garantierne forpligtelser p� i alt 244 mill. kr. En del af de indl�ste garanti- og kautionsforpligtelser blev i finans�ret 1996 endeligt opgjort og afskrevet som tab med et samlet bel�b p� 206 mill. kr. De st�rste indfrielser og afskrivninger vedr�rte l�n til uddannelsess�gende, hvor der blev indfriet 148,7 mill. kr. og afskrevet 133,2 mill. kr.

62. Ved gennemgangen blev der ikke fundet fejl i statsforskrivningerne for 1996. Udover en r�kke mindre fejl af ordensm�ssig karakter giver Rigsrevisionens gennemgang anledning til f�lgende bem�rkninger vedr�rende statsregnskabets oplysninger om garantiforpligtelser og leje/leasingaftaler mv. (jf. s. 188-201 i Statsregnskab for finans�ret 1996):

63. Ad � 26. Erhvervsministeriet, L�n udstedt af Kongeriget Danmarks Hypotekbank: Under afsnit A. Garanti for forrentning af l�n er garantien opf�rt med en saldo p� 400 mill. kr. Af �rsregnskabet for Finansinstituttet for Industri og H�ndv�rk for 1996 fremg�r det, at der i 1996 er afdraget 25 mill. kr. Restg�lden udg�r s�ledes 375 mill. kr. og ikke 400 mill. kr.

64. Ad � 7. Finansministeriet, Garanti over for Den europ�iske Investeringsbank (EIB): Det oplyses, at Danmarks andel af grundkapitalen udg�r 1.548.992.562 ECU, og at denne kan opdeles p� garantikapital p� 1.428.078.183 ECU og kontantkapital p� 115.545.254 ECU. L�gges garantikapitalen og kontantkapitalen sammen f�r man ikke et bel�b svarende til grundkapitalen, men et bel�b der er 5.369.125 ECU mindre. Dette bel�b svarer til det opkr�vede, men endnu ikke indbetalte bel�b. Garantiforpligtelsen burde i statsregnskabet have v�ret 1.430.762.746 ECU og grundkapitalen 1.546.308.000 ECU.

65. Ad � 8. �konomiministeriet, Garanti over for Den Nordiske Investeringsbank (NIB): Det oplyses, at Danmarks samlede garantiansvar i 1996 er 8.580 mill. ECU. Det korrekte bel�b er 8,58 mill. ECU.

66. Ad � 12. Forsvarsministeriet: Udover den i fortegnelsen omtalte kontrakt mangler yderligere 2 leje-/leasingaftaler, der opfylder kriterierne for optagelse i statsregnskabet.

Flyvematerielkommandoen har den 21. december 1996 indg�et en kontrakt om leje af et fly. Kontrakten er til udl�b den 21. december 1997 med mulighed for forl�ngelse i yderligere 2 �r. Kontrakten er s�ledes uopsigelig i n�jagtig 1 �r, der er kriteriet for optagelse i fortegnelsen. Den �rlige leje er 2.400.000 USD svarende til ca. 14,3 mill. kr. (pr. 30. december 1996, 100 USD = 594,85 DKK).

H�rens Materielkommando har indg�et en lejekontrakt, hvorefter udlejer med kort varsel skal stille et antal k�ret�jer til r�dighed. Aftalen er indg�et 15. februar 1996 og g�lder til 31. december 1998 med mulighed for forl�ngelse med 6 m�neders varsel. S� l�nge der ikke er tale om aktiv leje af k�ret�jerne, betales et r�dighedsbel�b, der p� �rsbasis udg�r 1.092.000 kr. ekskl. moms. Totalbel�bet i kontraktens forel�bige l�betid udg�r 2.047.500 kr., hvilket er det bel�b, staten under alle omst�ndigheder er forpligtet til at betale.

67. Ad � 20. Undervisningsministeriet: Roskilde Universitetscenter har medtaget en kontrakt af 1. november 1994 vedr�rende kopimaskiner mv. Denne er erstattet af en ny kontrakt af 25. april 1996 med udl�bsdato den 31. marts 2004. Udgiften udg�r p� �rsbasis 1.265.756 kr. svarende til en samlet udgift p� 10.126.048 kr. fra aftaleindg�elsen indtil 1. opsigelsesmulighed. De oplyste bel�b p� henholdsvis 1.078.000 kr. og 7.546.000 kr. er s�ledes ikke korrekte.

68. For finans�ret 1996 skete der en oml�gning og principiel forenkling af forslag til till�gsbevillingslov. Reformen af till�gsbevillingsloven bet�d bl.a., at kun egentlige �ndringer af bevillingens st�rrelse og foruds�tninger blev medtaget p� till�gsbevillingslovforslaget. Mer- eller mindreforbrug som f�lge af aktivitets�ndringer eller effektivitetsforbedringer skulle s�ledes ikke l�ngere medtages p� till�gsbevillingslovforslaget. Ligeledes skulle nye og �ndrede sk�n for lovbundne bevillinger og for samtlige konti p� f�llesparagrafferne (�� 34-44) ikke medtages p� forslag til till�gsbevillingslov. Der henvises i �vrigt til bilag 2.

P� finansloven var det samlede DAU-underskud budgetteret til 28.739,3 mill. kr., mens DAU-underskuddet efter reguleringerne p� forslag til till�gsbevillingslov kunne opg�res til 29.474,6 mill. kr. Efter forslag til till�gsbevillingslov var nettounderskuddet p� DAU-budgettet s�ledes 735,3 mill. kr. st�rre end forudsat p� finansloven.

69. Som det fremg�r af tabellen udgjorde den samlede regulering af henholdsvis driftsudgiftsbudgettet og indt�gtsbudgettet p� forslag til till�gsbevillingslov henholdsvis �368,7 mill. kr. og �918,4 mill. kr. Reguleringen p� anl�gsbudgettet udgjorde i alt 185,6 mill. kr.

70. De samlede reguleringer p� forslag til till�gsbevillingsloven for 1996 var som f�lge af reformen af till�gsbevillingsloven v�sentligt lavere end reguleringerne p� forslag til till�gsbevillingsloven for 1995. I 1995 udgjorde reguleringerne p� driftsudgiftssiden og indt�gtssiden henholdsvis �2.762,3 mill. kr. og 5.025,3 mill. kr., mens reguleringen p� anl�gsbudgettet udgjorde �24,2 mill. kr.

71. Under � 13. Indenrigsministeriet, � 17. Arbejdsministeriet, � 20. Undervisningsministeriet, � 28. Trafikministeriet, � 35. Generelle reserver og � 38. Skatter og afgifter, var der i 1996 reguleringer p� mere end 500 mill. kr., der typisk blev bevilget ved forel�ggelse af aktstykker.

Reguleringen for � 13. Indenrigsministeriet vedr�rte hovedsageligt reguleringen af bloktilskuddet til kommunerne p� i alt �861,0 mill. kr. (Akt 399 26/6 1996).

For � 17. Arbejdsministeriet skyldtes reguleringen hovedsagelig en overf�rsel p� 1.060,0 mill. kr. til ministeriets budgetreguleringskonto fra � 13. Indenrigsministeriet vedr�rende hjemtagelse af provenu over de kommunale bloktilskud.

Reguleringen for � 20. Undervisningsministeriet vedr�rte de taxameterstyrede konti. Merbevillingen blev givet i henhold til tekstanm�rkning p� finansloven og skyldtes prim�rt �get aktivitet p� erhvervsuddannelserne og �ben uddannelse.

Reguleringen for � 28. Trafikministeriet vedr�rte hovedsageligt merindt�gter i forbindelse med aktstykker, dels fra salg af aktier i K�benhavns Lufthavn A/S for 1.088,6 mill. kr. og dels aktiesalg i forbindelse med fusionen mellem GiroBank og Bikuben for 735,0 mill. kr.

For � 35. Generelle reserver skyldtes reguleringen hovedsageligt udm�ntningen af den budgetterede indt�gt p� 2.500 mill. kr. til oml�gning af statslige aktiver. Reserven er blevet udm�ntet i indt�gter fra salg af aktier og en r�kke ejendomme bevilget ved aktstykker.

Af den samlede mindrebevilling under � 38. Skatter og afgifter p� 1.006,0 mill. kr. vedr�rte 1.075,0 mill. kr. BNI-bidraget til EU og �75 mill. kr. momsbidraget til EU, der er justeret efter vedtagelse af det f�rste �ndringsforslag og till�gsbudget for finansloven for 1996.

72. I beretning om bevillingskontrollen for 1993 beskrev Rigsrevisionen erfaringerne med kontraktstyring frem til 1. januar 1994. Rigsrevisionen havde unders�gt kontraktstyringsfors�get n�rmere i tre udvalgte styrelser samt styrelsernes ressortministerier og Finansministeriet.

I beretning om bevillingskontrollen for 1994 oplyste Rigsrevisionen, at man ville foretage opf�lgningen af unders�gelsen fra bevillingskontrollen for 1993 senere, da kontrakterne for de involverede styrelser udl�b ved udgangen af 1995 eller senere.

P� denne baggrund har Rigsrevisionen i forbindelse med bevillingskontrollen gennemf�rt en n�rmere unders�gelse af kontraktstyringsfors�get.

Ud fra unders�gelsens omfang, v�sentlighed og resultat har Rigsrevisionen imidlertid vurderet, at det vil v�re mest hensigtsm�ssigt at afgive unders�gelsen som en selvst�ndig beretning til statsrevisorerne i 1998.

73. Korrektionerne medf�rte, at saldoen p� balancekontoen �ndredes fra �510,9 mia. kr. til �508,0 mia. kr. dvs. en reduktion p� 2,8 mia. kr., jf. pkt. 42-43.

�ndringerne stammede dels fra korrektion af fejl i tidligere finans�r, institutioners overgang til selveje samt �ndrede regnskabsprincipper.

�ndringen af aktiverne omfattede bl.a. statusposten Debitorer, der blev reduceret med 70,9 mill. kr. St�rstedelen af bel�bet (66,0 mill. kr.) var en f�lge af, at de statslige arbejdsmarkedsuddannelsescentre under Arbejdsmarkedsstyrelsen overgik til selveje. Andre n�vnev�rdige korrektioner under Debitorer var manglende indt�gtsregistrering p� Undervisningsministeriets omr�de ca. 5,9 mill. kr.

Beholdningen af Udl�n og Tilgodehavender blev for�get med 2,3 mia. kr. Dette skyldes prim�rt, at Trafikministeriet ikke havde bogf�rt bel�bet som et aktiv i status p� statsregnskabet i 1995, jf. bevillingskontrolberetningen for 1995, pkt. 127. Ministeriet korrigerede status ved at optage bel�bet ved primokorrektion p� statsregnskabet for 1996.

�ndringerne af passiverne omfattede bl.a. statusposten Kreditorer, hvor beholdningen blev formindsket med 751,0 mill. kr. Dette var bl.a. en f�lge af et �ndret registreringsprincip for kumulativ overf�rsel, hvilket sammenlagt udgjorde 699,0 mill. kr. Statusposten Kreditorer blev yderligere reduceret med 26,1 mill. kr. som f�lge af, at de statslige arbejdsmarkedsuddannelsescentres �ndrede status. Statusposten Anden langfristet g�ld blev omvendt for�get med 100,2 mill. kr. bl.a. som f�lge af Danmarks Tekniske Universitets erhvervelse af den selvejende institution Helsing�r Teknikums ejendom 23,4 mill. kr. Desuden blev posten for�get med 59,0 mill. kr. som f�lge af DSB's l�nearrangement med bl.a. K�benhavns Havnev�sen.

Det fremg�r af siderne 104 ff. i statsregnskabet, hvilke reguleringer de enkelte aktiv- og passivposter har underg�et, og der er ligesom tidligere afgivet forklaring i tilh�rende noter.

Rigsrevisionen har stikpr�vevis gennemg�et forklaringerne og har ikke fundet anledning til bem�rkninger.

74. Udf�relse af indt�gtsd�kket virksomhed, tilskudsfinansieret virksomhed og andre tilskudsfinansierede aktiviteter kr�ver hjemmel p� bevillingslovene, jf. Budgetvejledningen 1996, pkt. 21.23. og 21.24.

75. Der blev udf�rt indt�gtsd�kket virksomhed under 14 ministerier og indt�gterne udgjorde 672,7 mill. kr. Til sammenligning udgjorde indt�gterne 1.108,4 mill. kr. p� statsregnskabet i 1995. Indt�gterne er samlet set faldet med 435,7 mill. kr. siden 1995. Der var ligesom i 1995 14 ministerier, der udf�rte indt�gtsd�kket virksomhed, men i 1996 er Finansministeriet oph�rt hermed, mens Udenrigsministeriet har f�et hjemmel hertil.

76. I 1996 blev der udf�rt tilskudsfinansieret forskningsvirksomhed under 11 ministerier og indt�gterne var i alt 2.157,3 mill. kr. I 1995 udgjorde indt�gterne p� tilskudsfinansieret forskningsvirksomhed 1.828,8 mill. kr. Indt�gterne er s�ledes steget med 328,5 mill. kr.

Til forskel fra 1995 er �konomiministeriet begyndt at udf�re tilskudsfinansieret forskningsvirksomhed, mens Forsvarsministeriet er oph�rt hermed.

77. Under 8 ministerier blev der i 1996 udf�rt andre tilskudsfinansierede aktiviteter med en samlet indt�gt p� 231,8 mill. kr. I forhold til 1995 er der kommet to ministerier til, nemlig Milj�- og Energiministeriet samt F�devareministeriet, og indt�gterne er steget med 84,7 mill. kr.

Samlet set er der p� de tre konti sket en stigning p� 22,5 mill. kr. i forhold til �ret f�r.

78. Udviklingen 1994-1996 i ministerierenes samlede indt�gter fra indt�gtsd�kket virksomhed, tilskudsfinansieret forskningsvirksomhed og andre tilskudsfinansierede aktiviteter vises i figur 2.

Den samlede indt�gt fra indt�gtsd�kket virksomhed i 1996-priser faldt fra 1994 til 1996 med 245 mill. kr. svarende til 27 %.

Indt�gterne fra tilskudsfinansieret forskningsvirksomhed steg i 1996-priser fra 1994 til 1996 med 156 mill. kr. eller 8 %. Endelig steg indt�gten fra andre tilskudsfinansierede aktiviteter i 1996-priser med 95 mill. kr. eller 69 %.

For indt�gtsd�kket virksomhed var der en stigning fra 1994 til 1995 efterfulgt af et fald fra 1995 til 1996. For tilskudsfinansieret forskningsvirksomhed var udviklingen omvendt med et fald fra 1994 til 1995 og en stigning fra 1995 til 1996. Andre tilskudsfinansierede aktiviteter har v�ret konstant stigende over hele perioden.

79. For indt�gtsd�kket virksomhed g�lder, at der skal v�re balance eller overskud, n�r de seneste 3 �rs driftsresultater summeres. Er summen negativ, skal ministeriet umiddelbart underrette Finansministeriet, som herefter tager stilling til eventuel ans�gning om videref�rsel af den indt�gtsd�kkede virksomhed. Hvis virksomheden skal lukke, skal underskuddet d�kkes af ministeromr�dets ordin�re bevilling, jf. Budgetvejledningen pkt. 21.23.1.

80. Til indt�gtsd�kket virksomhed er knyttet en s�rlig udsvingsordning, der giver hjemmel til inden for visse rammer at overf�re akkumulerede over- og underskud til f�lgende finans�r. For tilskudsfinansieret forskningsvirksomhed og andre tilskudsfinansierede aktiviteter kan der kun overf�res overskud, jf. Budgetvejledningen 1996, pkt. 21.24.

81. For indt�gtsd�kket virksomhed g�lder det, at der skal ske en opg�relse af det akkumulerede resultat samt af det overskud, der videref�res til 1997. Der skal for tilskudsfinansieret forskningsvirksomhed og andre tilskudsfinansierede aktiviteter ske en opg�relse af akkumulerede indt�gter til videref�rsel. Det bem�rkes, at disse videref�rselsbel�b indg�r i den samlede videref�rsel af driftsbevillingen mv., jf. pkt. 86-91.

82. I 1997 blev der i alt for indt�gtsd�kket virksomhed, tilskudsfinansieret forskningsvirksomhed og andre tilskudsfinansierede aktiviteter videref�rt 1.210,5 mill. kr. til 1997.

83. Udviklingen i perioden 1994-1996 i samtlige ministeriers overskud til videref�rsel for henholdsvis indt�gtsd�kket virksomhed, tilskudsfinansieret forskningsvirksomhed og andre tilskudsfinansierede aktiviteter vises i figur 3.

Overskuddet for indt�gtsd�kket virksomhed i 1996-priser faldt fra 1994 til 1996 med 15 mill. kr. svarende til 7 %.

Overskuddet for tilskudsfinansieret forskningsvirksomhed og andre tilskudsfinansierede aktiviteter steg til sammen i 1996-priser fra 700 mill. kr. i 1994 til 1.004,4 mill. kr. svarende til 43 %.

Overskuddet for indt�gtsd�kket virksomhed viste en stigning fra 1994 til 1995, mens det faldt fra 1995 til 1996.

Samlet set steg overskuddet til videref�rsel for tilskudsfinansieret forskningsvirksomhed og andre tilskudsfinansierede aktiviteter gennem hele perioden.

84. De bevillingsm�ssige regler for disse bevillingstyper fremg�r af Budgetvejledning 1995, pkt. 21.6 og pkt. 21.7.

Bevillingstypen nettostyret virksomhed er udg�et fra 1. januar 1997. Bevillinger opf�rt under denne bevillingstype overf�res til driftsbevilling eller statsvirksomhed.

85. Rigsrevisionen udbad sig ved indkaldelsen af de regnskabsm�ssige forklaringer for finans�ret 1996 oplysning om det akkumulerede udsving i forhold til nettotallet for nettostyret virksomhed og statsvirksomhed. Udsvinget i forhold til nettotallet, dvs. forskellen mellem det bevilgede og det p� regnskabet opgjorte nettotal m� ikke afvige fra en procentsats, der er fastsat i anm�rkningerne til finansloven, ligesom udsvinget i forhold til nettotallet ikke m� v�re negativt fire �r i tr�k.

I tabel 15 ses det samlede akkumulerede udsving for virksomheder under alle ministeromr�der, som if�lge de regnskabsm�ssige forklaringer vil blive overf�rt til 1997.

Det akkumulerede udsving til overf�rsel til f�lgende �r steg for statsvirksomheder fra 1.022,0 mill. kr. ultimo 1995 til 1.195,2 mill. kr. ultimo 1996, dvs. med ca. 170 mill. kr., svarende til 17 %.

De nettostyrede virksomheders akkumulerede udsving steg betydeligt fra 198,0 mill. kr. ultimo 1995 til 1.217,0 mill. kr. ultimo 1996. En stigning p� 1.019 mill. kr. eller over 500 %. Den voldsomme stigning kan prim�rt tilskrives, at en stor del af Undervisningsministeriets videreg�ende uddannelser, herunder universiteterne, universitetscentrene og handelsh�jskolerne, blev omdannet fra driftsbevilling til nettostyret virksomheder pr. 1. januar 1996. Bevillingstypen nettostyret virksomhed udg�r med virkning fra 1. januar 1997. De bevillinger, der er opf�rt under denne bevillingstype, overf�res enten til driftsbevilling eller statsvirksomhed, jf. Budgetvejledning 1996, afsnit 3.5. Som f�lge heraf er institutionerne p� finansloven for 1997 g�et tilbage til at v�re driftsbevillinger.

Det fremg�r af figur 4 , at det samlede akkumulerede udsving i 1996-priser for statsvirksomhed og nettostyret virksomhed faldt fra 1994 til 1995. Det steg dog markant igen i 1996, s� der i perioden 1994 til 1996 var en stigning p� 224 mill. kr., eller ca. 10 %.

Udviklingstendensen med fald fra 1994 til 1995 og stigning fra 1995 til 1996 gjorde sig g�ldende for b�de statsvirksomhed og nettostyret virksomhed. Dog udviste det akkumulerede udsving for statsvirksomheder samlet set et fald fra 1994 til 1996 p� 39 %, men det akkumulerede udsving for nettostyrede virksomheder steg med 443 % fra 1994 til 1996.

86. En bevilling er en bemyndigelse til at disponere i det finans�r, for hvilket bevillingen er givet, jf. Budgetvejledning 1996 pkt. 20.1.5. Bevillinger p� finansloven gives for det enkelte finans�r og er s�ledes i princippet et�rige.

I en r�kke tilf�lde er der imidlertid mulighed for at mindreforbrug kan videref�res eller reserveres til forbrug i senere finans�r. De tidligere forskelligartede muligheder for forbrug af uforbrugte bevillinger er fra 1996 erstattet af en generel adgang til videref�rsel.

Der er videref�rselsadgang for f�lgende bevillingstyper:

• driftsbevilling (Budgetvejledning 1996, pkt. 21.21.3.).
• reservationsbevilling (Budgetvejledning 1996, pkt. 21. 61.).
• anl�gsbevilling (Budgetvejledning 1996, pkt. 21.31.8.).
• statsvirksomhed (Budgetvejledning 1995, pkt. 21.61.).
• nettostyret virksomhed (Budgetvejledning 1995, pkt. 21.72.).

For driftsbevillinger, statsvirksomheder og nettostyrede virksomheder kan der overf�res uforbrugte bevillinger efter et nettoudgiftsprincip, hvor (mer)indt�gter kan anvendes til (mer)udgifter. Af anl�gs- og reservationsbevillinger kan der overf�res uforbrugte bevillinger.

Det er s�ledes udelukkende bevillingstyperne lovbunden bevilling og anden bevilling, hvortil der ikke er hjemmel til at videref�re uforbrugte bevillinger.

87. Fra 1996 er indf�rt flere �ndringer med hensyn til videref�rselsadgangen, s� mulighederne for opsparing og genbevilling p� en konto er klarlagt allerede ved indgangen til finans�ret.

Reglerne for driftsbevilling er �ndret, s� bevillingen nu opf�res som nettobevilling. Nettobevillingen kan overskrides med indtil 2 % af kontoens bruttoudgifter � dog h�jst 10 mill. kr. Det foruds�ttes, at merforbruget udlignes i det kommende finans�r. Et mindreforbrug fra driftsbevilling kan videref�res og opdeles p� l�nsum og �vrig drift.

Endvidere er bevillingstypen reservationsbevilling indf�rt. Reservationsbevillinger er til form�l eller programmer, der tidsm�ssigt r�kker ud over finans�ret. Videref�rslen af reservationsbevillinger er bundet til bestemte projekter eller form�l og erstatter kumulativ overf�rsel og de forskellige genbevillingsordninger.

Hvad ang�r anl�gsbevillinger er der nu fri adgang til videref�rsel inden for hovedkontoen, idet den tidligere sondring mellem r�digheds- og projektbevilling er afskaffet.

88. Forenklingen og reformen af till�gsbevillingsloven betyder, at de hidtidige opsparings- og genbevillingsoversigter ikke l�ngere optages p� forslag til till�gsbevillingslov.

I stedet for at blive optaget p� till�gsbevillingslovforslaget skal beholdninger af uforbrugte bevillinger opg�res i anm�rkninger til finanslovforslaget. P� den m�de vil videref�rselsbel�b fremg� i en relevant budgetm�ssig sammenh�ng i statsregnskabet og indg� i bevillingsmyndighedernes overvejelser om det fremtidige udgiftsbehov for en konto.

Videref�rselsbel�bet fremg�r af bevillingsafregningen, der er ny i statsregnskabet for 1996. Bevillingsafregningen opg�r forskelle mellem bevilling og regnskab med n�dvendige korrektioner. Efter de nye regler kan bevillingsafregningen i det v�sentlige beregnes og dokumenteres via de centrale edb-systemer.

Ved bevillingsafregningen udg�r bevilling og till�gsbevilling herefter den samlede bevilling, der er stillet til r�dighed, mens regnskabet viser forbruget af denne bevilling. Forbrugsafvigelser i forhold til budgettet synligg�res hermed.

89. En opg�relse af bel�b til videref�rsel til disposition ved udgangen af 1996 er vist i tabel 16.

90. Det fremg�r af tabellen, at det totale bel�b til videref�rsel udgjorde godt 15,4 mia. kr. Udest�ende tilsagn er ikke inkluderet i den samlede opg�relse af bel�b til videref�rsel. P� grund af de �ndrede regler vedr�rende videref�rsel, er det ikke muligt umiddelbart at sammenligne videref�rselsbel�bene med tidligere �rs videref�rte bel�b fordelt p� de enkelte bevillingstyper.

Reservationer, det vil sige den samlede videref�rsel af anl�gs- og reservationsbevillinger udgjorde 10.462,3 mill. kr., svarende til ca. 68 % af den akkumulerede videref�rsel. Det er alts� midler, som i st�rre eller mindre grad er �rem�rkede til konkrete projekter eller form�l.

Det akkumulerede overskud til videref�rsel for driftsbevillinger var 2.572,4 mill. kr., hvoraf de 560,4 mill. kr. vedr�rte l�n.

Det samlede udsving for statsvirksomheder og nettostyrede virksomheder var 2.412,2 mill. kr. Dette bel�b var v�sentligt st�rre end i 1995, men stigningen kan som omtalt i pkt. 85 i det v�sentlige forklares med v�ksten i antallet af nettostyrede virksomheder i 1996 i sammenligning med 1995.

6 ministerier tegner sig for ca. 75 % af det absolutte videref�rselsbel�b. Det er Arbejdsministeriet, Undervisningsministeriet, Milj�- og Energiministeriet, Erhvervsministeriet, F�devareministeriet og Trafikministeriet. I 1995 havde de samme ministerier, samt Forskningsministeriet hovedparten af �rets totale videref�rsel.

91. I figur 5 er udviklingen i det totale bel�b til videref�rsel fra ultimo 1992 til ultimo 1996 illustreret.

Som det fremg�r af figuren er videref�rselsbel�bet steget hvert �r fra 1992 til 1995. Det er f�rst med udgangen af 1996, at der kunne iagttages et fald i den samlede videref�rsel.

Faldet fra 1995 til 1996 var i faste priser p� ca. 0,9 mia. kr., hvilket svarer til ca. 5 %.

Statsrevisorerne har i bevillingskontrolberetningerne for 1993 og 1994 haft bem�rkninger til den fortsatte stigning i videref�rsel til senere forbrug. Som figuren viser, er det samlede videref�rselsbel�b fra 1996 faldet til omtrent 1994-niveau. Det kan ikke umiddelbart konstateres, om faldet skyldes, at ministerierne i 1996 har brugt en st�rre del af opsparingen end i tidligere �r, eller om opsparingen blot er nedreguleret i forbindelse med bevillingsafregningen for 1996, uden at der har v�ret et forbrug knyttet hertil.

En v�sentlig �ndring i forhold til tidligere �rs videref�rsel er, at uforbrugte bevillinger til videref�rsel nu indg�r i �rets bevillingsafregning. Oplysningerne til bevillingsmyndighederne, der fra 1997 fremg�r af forslag til finanslov, bliver dermed mere korrekte i forhold til tidligere, hvor oplysningerne blev optaget som sk�n p� forslag til till�gsbevillingsloven, idet videref�rselsbel�bet nu ogs� er korrigeret for regnskabsm�ssigt mer- eller mindreforbrug. Herudover skal ministerierne i finanslovforslaget redeg�re for det planlagte forbrug af st�rre videref�rselsbel�b.

Sammenfattende kan det konstateres, at den tidligere fortsatte stigning i den totale videref�rsel ikke er fortsat i 1996. Hertil kommer, at videref�rsel tildels har �ndret karakter i kraft af de nye regler for videref�rsel, som dels har forenklet mulighederne for videref�rsel og dels har forbedret og fremtidsrettet bevillingsmyndighedernes information om anvendelsen af videref�rte bel�b.

92. Rigsrevisionen anmodede i forbindelse med bevillingskontrollen ministerierne om at redeg�re n�rmere for de videref�rte bel�b fra driftsbevillingen, som de forventedes optaget p� finanslovforslaget for 1998. Hvis videref�rslen overstiger 5 mill. kr. og samtidig udg�r mere end 10 % af udgiftsbevillingen i finans�ret (1998), skal der i bem�rkningerne til videref�rselsoversigten p� forslag til finanslov redeg�res n�rmere for, hvordan den overskydende videref�rsel planl�gges anvendt.

93. Ministeriernes redeg�relser var meget forskelligartede. Nogle gav detaljerede oplysninger om den pr�cise bel�bsm�ssige forventede anvendelse. Andre ministerier valgte at orientere p� et mere overordnet plan, og ikke alle ministerier angav anvendelsen af det fulde bel�b, ligesom nogle ikke oplyste den bel�bsm�ssige fordeling mellem flere anvendelsesform�l.

I tabel 17 har Rigsrevisionen p� baggrund af ministeriernes oplysninger kategoriseret den planlagte anvendelse af opsparingerne over 5 mill. kr., som samtidig overstiger 10 % af bevillingerne.

Videref�rsler over 10 % eller 5 mill. kr. udgjorde i alt 1.773 mill. kr. ultimo 1996, svarende til 88 % af det samlede akkumulerede videref�rselsbel�b til driftsbevillinger p� 2.012 mill. ekskl. l�n.

94. Af tabellen fremg�r, at 19 % forventes anvendt til edb, hvilket kan v�re s�vel hardware som software og konsulentbistand. Ca. 4 % vil blive anvendt til vedligeholdelse, herunder ogs� inventarindk�b. Til organisations-/personaleform�l, fx efter- og videreuddannelse og organisations�ndringer, forventer ministerierne samlet at anvende 3 % af videref�rslen.

Den st�rste post p� 28 % planl�gges anvendt i forbindelse med konkrete navngivne, faglige projekter. 18 % vil blive anvendt p� anden faglig aktivitet. Sondringen er foretaget ud fra, om ministeriernes har angivet en konkret opgave, eller om der er tale om forskellige faglige tiltag i forbindelse med den normale opgavevaretagelse. Samlet set forventes lidt under halvdelen af videref�rselsbel�bet at skulle anvendes i forbindelse med ministeriernes l�bende opgavevaretagelse.

12 % af videref�rslen forventes anvendt p� andre konti end der, hvor mindreforbruget har v�ret. Dette ang�r alene konti under � 17. Arbejdsministeriet og � 20. Undervisningsministeriet, hvor der i stort omfang er adgang til overf�rsel mellem hovedkonti.

Under kategorien diverse er medtaget de form�l, som ikke umiddelbart kunne indpasses under de andre kategorier, samt de tilf�lde, hvor der ikke var foretaget en bel�bsm�ssige fordeling af videref�rselsbel�bet, men alene angivet forskellige form�l.

For 3 % vedkommende er det ikke oplyst, hvad bel�bet forventes anvendt til. Med undtagelse af en konto under � 28. Trafikministeriet, hvor der er videref�rt 35,1 mill. kr., ang�r det alene mindre bel�b.

95. Det kan konstateres, at det samlede bel�b for ministerierne, der videref�rtes til kommende finans�r, er faldet efter flere �rs stigning. Det bem�rkes, at en v�sentlig del af videref�rslen er reservationer, som i udgangspunktet er knyttet til mere eller mindre konkrete projekter eller form�l. Hertil kommer, at ministerierne nu skal redeg�re for det planlagte forbrug af videref�rslen. Da de �ndrede regler kun har v�ret i kraft i 1996, er det endnu for tidligt at vurdere konsekvenserne.

Det er Rigsrevisionens forel�bige vurdering, at der er kommet st�rre gennemskuelighed i videref�rslen, og at kravet om redeg�relse om planlagte forbrug af st�rre bel�b til videref�rsel er med til at f�re intentionerne i reformen af till�gsbevillingsloven ud i livet. Det bem�rkes dog, at kvaliteten i ministeriernes redeg�relser til Rigsrevisionen i de regnskabsm�ssige forklaringer ikke har v�ret lige god i alle tilf�lde. Det m� understreges, at de redeg�relser, der skal gives i anm�rkninger til finanslovforslag om det planlagte forbrug er meget v�sentlige som grundlag for bevillingsmyndighedernes beslutning om bevillinger til nye finans�r.

96. I lighed med bevillingskontrollen for 1995, anmodede Rigsrevisionen i indkaldelsescirkul�ret, jf. bilag 1, pkt. 12, institutionerne om at afgive en oversigt over de aftaler, der var indg�et i henhold til Finansministeriets cirkul�re om rammeaftale om effektivisering og udvikling, og som havde v�ret i kraft i 1996. Det var kun statslige institutioner som figurerede p� statsregnskabet for 1996, der blev medtaget i Rigsrevisionens unders�gelse.

I beretningen om bevillingskontrollen for 1995 var i pkt. 74 redegjort for en unders�gelse af rammeaftalen om effektivisering og udvikling, der var indg�et mellem Finansministeriet og Centralorganisationernes F�llesudvalg.

Form�let med rammeaftalen var at g�re det muligt at honorere de medarbejdere i statens institutioner, der bidrog til en s�rlig positiv udvikling i effektiviserings- og omstillingsprocessen herunder medvirkede til en s�rlig forbedring af produktiviteten, effektiviteten, kvaliteten eller milj�et. Rammeaftalen var et supplement til l�nsystemet, som skulle give mulighed for fleksibel afl�nning af medarbejdere og chefer.

Honoreringen skulle udm�ntes ved lokale aftaler indg�et mellem institutionens ledelse og medarbejderne. Der kunne v�re tale dels om udlodning af andele af overskud ved et konkret st�rre effektiviseringsprojekt og dels om resultatl�n, hvor der l�bende skete en honorering svarende til de opn�ede pr�stationer eller resultater.

Det fremgik af ministeriernes svar, at der i 1996 var 11 institutioner fordelt p� 6 ministeromr�der, der havde udbetalt l�n efter rammeaftalen. Fordelingen p� ministeromr�der var s�ledes:

I 1995 blev der i alt udbetalt 40,2 mill. kr. i henhold til 18 lokalaftaler, som var indg�et i medf�r af rammeaftalen. P� den baggrund konkluderede Rigsrevisionen, at rammeaftalen om effektivisering og udvikling havde haft en begr�nset udbredelse. I 1996 blev der i alt udbetalt 27,8 mill. kr. i henhold til 11 lokalaftaler, s� der var tale om en nedgang i udbetalingerne p� 12,4 mill. kr. i forhold til 1995. Udbredelsen i 1996 har s�ledes v�ret endnu mindre.

P� et m�de med Finansministeriet anmodede Rigsrevisionen ministeriet om n�rmere at redeg�re for den meget beskedne anvendelse af ordningen. Finansministeriet har i juli 1997 fremsendt en redeg�relse.

Finansministeriet udarbejdede i efter�ret 1995 en analyse af anvendelsen af rammeaftalen om effektivisering og udvikling. Analysen blev foretaget p� baggrund af en sp�rgeskemaunders�gelse omfattende alle departementer og en r�kke styrelser og institutioner. Unders�gelsen havde til form�l at afd�kke aftalens udbredelse og at skabe et overblik over, hvilke institutionstyper der anvendte aftalen samt at udbygge kendskabet til problemerne vedr�rende aftalens udbredelse og anvendelse. Efter Finansministeriets opfattelse g�r analysens konklusioner sig fortsat g�ldende.

For de institutioner, som havde anvendt rammeaftalen, viste Finansministeriets unders�gelse, at i alt ca. 4.450 statsansatte var omfattet af aftalen om effektivisering og udvikling svarende til ca. 2 % af samtlige statsansatte. I gennemsnit omfattede de lokale aftaler 26 % af de ansatte i de institutioner, der anvendte rammeaftalen. Resultatl�nnens andel af den enkelte institutions l�nsum varierede mellem 1,7 % og 3,2 % i de institutioner, hvor alle ansatte var omfattet af aftalen. For staten som helhed blev der udbetalt et bel�b til resultatl�n svarende til ca. 0,06 % af den samlede l�nsum i staten.

Unders�gelsen viste videre, at aftalerne var kommet p� plads p� initiativ fra ledelsens side, eller ved at ledelsen og medarbejderne i f�llesskab havde taget initiativ til at indg� en aftale. I ingen tilf�lde havde medarbejderne taget initiativet alene.

Flere af de institutioner, som anvendte rammeaftalen, anf�rte, at der havde v�ret problemer med indg�else af aftalen. Problemerne opstod hovedsageligt i form af tr�ge forhandlinger med de faglige organisationer.

Finansministeriets unders�gelse viste i lighed med Rigsrevisionens unders�gelser, at rammeaftalen om effektivisering og udvikling kun blev anvendt i begr�nset omfang for s� vidt angik antallet af institutioner, der anvendte aftalen, aftalens udbredelse p� den enkelte institution og resultatl�nnens andel af institutionens og statens samlede l�nsum.

De institutioner i unders�gelsen, som ikke havde anvendt rammeaftalen om effektivisering og udvikling, gav en r�kke forskellige forklaringer herp�. Forklaringerne var hovedsageligt, at det var vanskeligt for institutionens arbejdsopgaver at opstille direkte m�lbare funktioner, der kunne kobles direkte til en �konomisk besparelse, og at indg�elsen og den efterf�lgende administration af en lokal aftale var for ressourcekr�vende i forhold til udbyttet. Institutionerne angav endvidere en r�kke medarbejderrelaterede problemer i forbindelse med indg�else af en lokal rammeaftale, herunder bl.a. at der i forbindelse med resultatl�n eksisterer holdningsbarrierer og direkte modstand blandt medarbejderne.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der ved bed�mmelsen af den ringe udbredelse m� tages hensyn til, at udm�ntningen af rammeaftalen til lokalaftaler er et aftalesp�rgsm�l, s� der b�de skal en arbejdsgiverpart og arbejdstagerpart til at indg� en aftale.

Ved overenskomstforhandlingerne i 1997 blev der indg�et aftale om et nyt l�nsystem p� AC-omr�det, ligesom der blev indg�et aftale om fors�g med nye l�nsystemer for Centralorganisationernes F�llesudvalgs (CFU) omr�de. De nye l�nsystemer indf�res med virkning fra 1. januar 1998, ligesom fors�gene under CFU-omr�det p�begyndes 1. januar 1998 og l�ber indtil 31. marts 2001. De nye l�nsystemer best�r typisk af en basisl�n med en overbygning i form af funktions- og kvalifikationstill�g. Basisl�nsystemet kan ogs� suppleres med aftaler om resultatl�n.

Rammeaftalen om effektivisering og udvikling forts�tter i �vrigt u�ndret sidel�bende med de nye l�nsystemer.

Finansministeriet og Akademikernes Centralorganisation har indg�et en aftale om udlodning af effektiviseringsoverskud til direkt�rer mv. Aftalen er indg�et i henhold til rammeaftalen om effektivisering og udvikling og indeholder retningslinjer for resultatl�nskontrakter til direkt�rer mv. Aftalen er tr�dt i kraft den 1. januar 1997.

Finansministeriet har lagt op til, at der skal udarbejdes mere fleksible l�nsystemer, som i st�rre udstr�kning skaber sammenh�ng mellem l�n og resultater, samt at der skal udarbejdes mere uddybende vejledninger til institutionerne b�de omhandlende de nye l�nformer og resultatl�nsaftaler i henhold til rammeaftalen om effektivisering og udvikling.

S�fremt de nye l�nsystemer gennemf�res har det den virkning, at en st�rre del af l�nsummen bliver udm�ntet som resultatl�n for flere statsligt ansatte. Denne udvikling vil udspringe af de rammer for l�ndannelsen, som er indeholdt i de nye overenskomster, mens effekten af rammeaftalen om effektivisering og udvikling ogs� i fremtiden vil v�re begr�nset.

97. Med Akt 62 29/11 1995 gav Finansudvalget gr�nt lys for en forenkling og principiel oml�gning af till�gsbevillingsordningen. Blandt de mange elementer i reformen var indf�relse af en bevillingsafregning i statsregnskabets bilagsdel. Form�let med bevillingsafregningen var at synligg�re reelle afvigelser mellem bevilling og regnskab samt at opg�re den akkumulerede uforbrugte del af bevillingen til videref�rsel.

Med bevillingsafregningen skulle der ogs� skabes en bedre sammenh�ng mellem budget og regnskab. I anm�rkningerne til finanslovforslaget gives en oversigt over videref�rte bel�b fra bevillingsafregningen i statsregnskabet fra det forrige �r. Bevillingsmyndighederne vil dermed f� mulighed for at tage stilling til videref�rsel af bel�bene i forbindelse med den budgetm�ssige behandling af finanslovforslaget. Sammenh�ngen mellem budget og regnskab skulle ogs� sikre, at videref�rsel af bel�b skulle ske udfra overvejelser om det fremtidige udgiftsbehov og ikke blot ud fra �rsagen til mindreforbruget.

Tidligere blev videref�rselsbel�bet alene optaget p� till�gsbevillingsloven og havde forel�big karakter. Der blev heller ikke taget stilling til, om opsparingen skulle videref�res i sin helhed.

Statsregnskabet for 1996 bestod af en hoveddel, en budget- og regnskabsspecifikation og en bevillingsafregning. Der skulle i henhold til statens kontoplan udarbejdes en bevillingsafregning for f�lgende bevillingstyper:

• driftsbevilling,
• nettostyret virksomhed,
• statsvirksomhed,
• anl�gsvirksomhed, og
• reservationsbevilling.

Bevillingsafregningen skulle ske p� hovedkontoniveau og forest�s af de enkelte ministeriers departementer (den paragrafansvarlige).

For bevillingstyperne lovbunden bevilling og anden bevilling, hvor der ikke er videref�rselsadgang for uforbrugte bevillinger, skulle der kun foretages en opg�relse af afvigelsen mellem bevilling og regnskab. Denne opg�relse vistes i statsregnskabets budget- og regnskabsspecikation og ikke i bevillingsafregningsdelen.

Bevillingsafregningen bestod i hovedtr�k af en opg�relse over forbruget af bevillinger (afvigelse mellem bevilling og regnskab) og en opg�relse af bel�b til videref�rsel. I statens kontoplan, kap. 6.2. opstillede �konomistyrelsen en skabelon for bevillingsafregningen, som bestod af f�lgende punkter:

Da der knytter sig forskellige disponeringsregler til de forskellige bevillingstyper � og dermed ogs� forskellige grader af nettostyring � havde �konomistyrelsen udarbejdet en skabelon for hver bevillingstype til brug for indrapporteringen.

If�lge oplysningerne i statens kontoplans kap. 6.2. skete beregningen af bevillingsafregningsskemaerne automatisk bortset fra pkt. 6.1., 6.2., 6.3., 9.1. og 9.2., hvortil der skulle indrapporteres manuelt.

I Akt 62 29/11 1995 var omtalt, at nettoficeringen af driftsbevillingen � som Finansudvalget tiltr�dte med Akt 242 3/5 1995 � gjorde det tekniske arbejde med bevillingsafregningen lettere. Der ville dog stadig v�re behov for manuelle korrektioner af bevillingsafregningen i de s�rlige tilf�lde, hvor en uforbrugt bevilling ikke skulle videref�res, men bortfalde, fx i forbindelse med et projekts f�rdigg�relse.

I statens kontoplan var anf�rt, at der under pkt. 6.1. og 6.2. var mulighed for at foretage omflytninger af bevillinger inden for de muligheder, som bevillingsreglerne tillod, dvs. for driftsbevillinger at flytte fra l�nsum til driftsudgifter i �vrigt, og for anl�gs- og reservationsbevillinger at flytte mellem udgifter og indt�gter. Under pkt. 6.3. skulle opg�res den del af et givet overskud, der ikke kunne videref�res til forbrug i et senere finans�r.

Om pkt. 9. Primokorrektion til akkumuleret overskud ultimo forrige �r var under pkt. 9.1. anf�rt, at der kunne optages korrektioner vedr�rende aktstykker om ressort�ndringer, mens pkt. 9.2. vedr�rte opgaveomflytning mellem hovedkonti inden for samme ministerium og korrektioner som f�lge af Rigsrevisionens behandling af ministeriets regnskabsm�ssige forklaringer vedr�rende det afsluttende regnskab.

Det var departementernes opgave at tilvejebringe data til de punkter, som ikke blev indrapporteret automatisk i bevillingsafregningen.

Rigsrevisionen udarbejdede i forbindelse med bevillingskontrollen for 1996 en oversigt over bel�b i bevillingsafregningsskemaets pkt. 6.3. Overskud som bortfalder. Bel�b i dette punkt angives med et minus, jf. skabelonen.

If�lge Rigsrevisionens oversigt bortfaldt der i statsregnskabet for 1996 i alt 723,8 mill. kr.

Rigsrevisionens gennemgang viste, at dette bel�b var sammensat af negativt bel�b p� ca. 1,2 mia. kr. og positivt bel�b p� ca. 0,5 mia. kr., idet der under pkt. 6.3. Overskud som bortfalder var optaget bel�b med positivt fortegn � og ikke med negativt fortegn, som foreskrevet i statens kontoplan og i skabelonen. Det bet�d i princippet, at bel�bene ikke bortfaldt, men derimod ville kunne �ge bel�bet, der videref�rtes til n�ste finans�r, hvis der ikke var foretaget andre korrektioner.

De samlede positive bel�b p� godt 0,5 mia. kr. fordelte sig p� 65 konti. Det st�rste bel�b var p� 157 mill. kr. og det mindste bel�b p� 148 kr.

De 157 mill. kr. vedr�rte DSB's s�rlige nationalbankkonto for salg af ejendomme. Ved Akt 77 11/12 1996 fik Trafikministeriet godkendelse til at nulstille kontoen. Finansministeriet tilsluttede sig efter ans�gning fra Trafikministeriet, at Trafikministeriet anf�rte bel�bet under bevillingsafregningens pkt. 6.3. Finansministeriet oplyste i den forbindelse, at ministeriet kun i ovenn�vnte tilf�lde direkte har tilsluttet sig optagelse af positive bel�b under bevillingsafregningens pkt. 6.3.

Rigsrevisionen unders�gte ogs� �rsagerne til de �vrige positive bel�b ved en gennemgang af de regnskabsm�ssige forklaringer for de p�g�ldende hovedkonti. Begrundelserne var overvejende af teknisk karakter. En af de hyppigste begrundelser var, at flere ministerier var for sent ude med korrektioner til primosaldiene, som skulle indrapporteres i regnskabssystemet, inden det blev lukket medio februar 1997. Korrektionerne blev i stedet foretaget under pkt. 6.3. I andre tilf�lde var der tale om fejlretning. 19 af de 65 bel�b vedr�rte korrektioner for bevillinger p� underkonto 81. Jobtr�ningsforl�b. Der var ogs� en r�kke tilf�lde, hvor der under pkt. 6.3. blev korrigeret for �ndret provisionsbetaling af opsparing i 1995. Endelig var der i alt 16 bel�b der vedr�rte korrektion for mindreindt�gter for enten anl�gs- eller reservationsbevillinger.

I sommeren 1997 anmodede Rigsrevisionen Finansministeriet om en redeg�relse for de positive bel�b under bevillingsafregningens pkt. 6.3. Overskud som bortfalder. Finansministeriet svarede, at det oprindeligt var ministeriets intention, at bevillingsafregningen skulle kunne gennemf�res stort set automatisk. Kun hvor der p� en bevilling med videref�rselsadgang opstod et mindreforbrug, der helt eller delvist ikke skulle videref�res, var der behov for korrektioner som m�tte indl�ses manuelt. Skemaets pkt. 6.3. skulle h�ndtere denne situation.

Finansministeriet anf�rte endvidere, at kun i tilf�lde, hvor der p� en indt�gtsbevilling under en reservationsbevilling eller anl�gsbevilling var modtaget f�rre indt�gter end forventet p� finansloven, var det forudsat, at der skulle optages positive "bortfalds"bel�b under pkt. 6.3. i bevillingsafregningen.

If�lge Finansministeriet viste afl�ggelse af statsregnskabet for 1996, at der ogs� i andre situationer var behov for manuelle korrektioner. Det var Finansministeriets opfattelse, at korrektionerne i en r�kke tilf�lde kunne tilskrives indk�ringsvanskeligheder. Fx havde ministerierne i en r�kke tilf�lde ikke f�et korrigeret primosaldoen for videref�rslen inden den af �konomistyrelsen fastsatte frist. Korrektionerne var s� optaget under 6.3. Disse korrektioner forventes ikke fremover. Hvor �rsagen til de positive bel�b under 6.3. var bevillingstekniske s�rordninger, ville Finansministeriet ved f�rstkommende lejlighed s�ge ordningerne �ndret, s� manuelle korrektioner i forbindelse med bevillingsafregningen i videst muligt omfang kunne undg�s.

Finansministeriet oplyste ogs�, at ministeriet overvejede at �ndre bevillingsafregningsskemaet i statsregnskabet for 1997, s� bortfaldet fremover ville blive opf�rt som bortfald af videref�rsel fremfor bortfald af bevilling. Finansministeriet overvejer at indsk�rpe over for ministerierne, at forhold, der vil blive omtalt i ministeriernes regnskabsm�ssige forklaringer, og som kan forventes at give anledning til korrektion af videref�rslen, f�rst kan optages i bevillingsafregningen det efterf�lgende �r som en primokorrektion. Forinden vil Finansministeriet dr�fte erfaringerne med bevillingsafregningsskemaerne med Rigsrevisionen.

Rigsrevisionen gjorde som n�vnt Finansministeriet opm�rksom p� en r�kke omst�ndigheder, herunder vedr�rende positive bel�b i pkt. 6.3. i bevillingsafregningsskemaerne i statsregnskabet for 1996. Finansministeriet var enig med Rigsrevisionen i, at der var en r�kke problemer i forbindelse med bevillingsafregningen.

Rigsrevisionen vurderer ligesom Finansministeriet, at vanskelighederne f�rst og fremmest skyldtes indk�ringsvanskeligheder. Men Rigsrevisionen finder, at de ovenn�vnte fejl har betydet, at det ikke har v�ret muligt for statsregnskabet for 1996 at analysere p� tv�rs af bevillingsafregningen, da kategorien "Overskud som bortfalder" blev brugt som residual for forskellige dispositioner.

Rigsrevisionen er enig med Finansministeriet i, at korrektioner af primosaldi fremover ikke skal foretages under pkt. 6.3., men at korrektioner, som ikke kan foretages inden for �konomistyrelsens frist for indrapportering, f�rst skal foretages i bevillingsafregningen �ret efter.

Rigsrevisionens gennemgang af de regnskabsm�ssige forklaringer viste s�ledes, at der for nogle af posterne ikke var tale om bortfald af bel�b, men derimod om tekniske posteringer for at f� facit i bevillingsafregningen "Akkumuleret overskud til videref�rsel ultimo 1996" til at passe.

Det er ikke Rigsrevisionens indtryk, at det alene ud fra bevillingsafregningen er muligt at f� et overblik over hvilke bel�b, der reelt bortfaldt i statsregnskabet for 1996.

Rigsrevisionen m� konstatere, at bevillingsafregningens pkt. 6.3. Overskud som bortfalder � udover at have v�ret anvendt til registrering af bel�b som bortfalder � har v�ret brugt som en residual til retning af fejl mv.

Rigsrevisionen finder det s�rdeles uheldigt, at det i forbindelse med indrapporteringen til statsregnskabet for 1996 har v�ret muligt at indrapportere bel�b med forkert fortegn i bevillingsafregningens pkt. 6.3. Overskud som bortfalder.

Rigsrevisionens gennemgang har vist, at der ikke uretm�ssigt er sket en for�gelse af forbrugsmulighederne, s�dan som de positive bel�b p� 0,5 mia. kr. umiddelbart tydede p�, men at det skyldtes korrektioner og fejlretninger, som burde v�re fortaget p� anden vis.

Som anf�rt i Akt 62 29/11 1995 skulle anm�rkningerne i finanslovforslaget udbygges med flere regnskabsoplysninger, herunder is�r oplysninger om beholdningen af uforbrugt bel�b fra tidligere �r. Disse oplysninger blev tidligere pr�senteret i till�gsbevillingsloven i form af opsparings- og genbevillingsoversigter mv., men havde karakter af forel�bige og sk�nsm�ssige forbrugsoplysninger.

Da det var f�rste gang, der skulle skabes en sammenh�ng mellem bevillingsafregningen og finanslovforslaget, var forretningsgangen omvendt af, hvad den vil v�re fremover. Oplysningerne om beholdningerne ultimo 1995 blev nemlig opgjort i forbindelse med finanslovforslaget for 1997 og overf�rt til bevillingsafregningens pkt. 8. Akkumuleret overskud ultimo 1995. Fremover vil de i bevillingsafregningen opgjorte bel�b til videref�rsel automatisk blive overf�rt til og vist i anm�rkningerne til det kommende �rs finanslov. Videref�rselsbel�bene fra ultimo 1996 vil s�ledes fremg� af anm�rkningerne til finanslovforslaget for 1998.

Rigsrevisionen sammenholdt for udvalgte ministeromr�der oplysningerne i bevillingsafregningens pkt. 8. Akkumuleret overskud ultimo 1995 med oplysningerne om videref�rte bel�b i videref�rselsoversigterne i forslaget for finansloven for 1997 for at unders�ge, om der var overensstemmelse mellem bel�bene.

Rigsrevisionens sammenholdelse viste, at der stort set var overensstemmelse, men at der var sket en del fejl under indrapporteringen.

Som eksempel kan n�vnes, at Socialministeriet i de regnskabsm�ssige forklaringer til Rigsrevisionen oplyste, at der i forbindelse med indrapporteringen til bevillingsafregningen var sket en generel fejl, idet videref�rselsbel�bene ultimo 1995 blev indrapporteret af b�de Socialministeriet og �konomistyrelsen. Af kontoplanen fremgik, at videref�rselsbel�bet dannedes automatisk, men ministeriet havde selv indrapporteret videref�rselsbel�bene under pkt. 9.2. tilsyneladende ud fra telefonisk r�dgivning fra �konomistyrelsen. Fejlen blev f�rst opdaget efter afslutningen af periode 14 i statsregnskabet, og der var s� kun mulighed for at korrigere fejlen under pkt. 6.2. eller 6.3. �konomistyrelsen anbefalede ministeriet, at modposteringen til fejlposteringen skete under pkt. 6.3.

Sammenfattende finder Rigsrevisionen det uhensigtsm�ssigt, at nogle af bel�bene i de kategorier i bevillingsafregningsskemaer, hvortil der kunne indrapporteres manuelt, d�kker over et andet indhold end angivet i skemaets tekst og s�ledes ikke kan st� alene, men skal suppleres med en kritisk gennemgang af de regnskabsm�ssige forklaringer. Det var s�ledes ikke muligt at analysere p� tv�rs af kategorierne i bevillingsafregningsskemaerne, idet oplysningerne ikke i alle tilf�lde var indrapporteret under den rigtige kategori.

Efter Rigsrevisionens opfattelse belyser bevillingsafregningen for 1996 prim�rt kun to forhold: 1) Afvigelse mellem bevilling og regnskab og 2) Det akkumulerede videref�rselsbel�b. Rigsrevisionens stikpr�veunders�gelse viser, at disse bel�b stort set er korrekte. Det bagvedliggende regnestykke er p� grund af indrapporteringsfejlene imidlertid ikke klart. Bevillingsafregningen i statsregnskabet for 1996 har s�ledes ikke �get gennemskueligheden i regnskabsafl�ggelsen hverken for de bevilgende myndigheder eller for Rigsrevisionen. �get gennemsigtighed var netop et af hovedpunkterne i forenklingsbestr�belserne i forbindelse med reformen af till�gsbevillingsloven.

Rigsrevisionen har forst�else for, at der naturligvis er en r�kke begyndervanskeligheder i forbindelse med indf�relse af bevillingsafregningen. Krumtappen i bevillingsafregningsskemaet er videref�rselsbel�bet, men beregningen af dette bel�b m� v�re gennemskuelig. De mange muligheder for manuel indrapportering �ger muligheden for fejl, og Rigsrevisionen finder derfor, at der b�r ske en kraftig reduktion af de manuelle indrapporteringsmuligheder til bevillingsafregningen for 1997, samt at der ogs� er behov for en bedre datadisciplin ved indrapporteringen samt en �get, central kontrol af indrapporteringen.

Rigsrevisionen forventer, at der tages h�nd om disse problemer i forbindelse med indf�relse af det nye centrale regnskabssystem og det nye bevillings- og konsolideringssystem, som der arbejdes p� i forbindelse med decentralisering af det statslige regnskabssystem.

a. Indledning

98. Finansministeriet har siden midten af 1980'erne gennemf�rt en reform af statens budget- og bevillingssystem. Reformen har bl.a. fokuseret p� rammestyring, �gede frihedsgrader i bevillingsadministrationen, forenkling af forslag til till�gsbevillingslov, aktivitets- og virksomhedsoversigter i anm�rkningerne til finanslovforslaget mv. De n�dvendige tiltag p� resultatsiden er dog f�rst igangsat nu, hvor Finansministeriet bl.a. med virksomhedsregnskaberne har prioriteret implementeringen af m�l- og resultatstyring i statslige institutioner, ministerier mv. Den n�dvendige rapportering til bevillingsmyndighederne, Rigsrevisionen og ressortdepartementet om institutionernes faglige resultatstyring og forl�bet af institutionernes �konomistyring er ligeledes f�rst initieret nu.

Ordningen for virksomhedsregnskaber i staten fordrer, at institutioner og departementer fokuserer p� m�l- og resultatstyring, samtidigt med at virksomhedsregnskaberne udg�r den faglige og �konomiske afrapportering til bevillingsmyndighederne, Rigsrevisionen og ressortdepartementet. Ordningen indg�r s�ledes som et integreret led i en reform af statens budget- og bevillingssystem. Reformen har bl.a. til hensigt at tilrettel�gge den statslige �konomistyring, s� rammestyringen udbygges og i h�jere grad baseres p� resultat- og m�lstyring. Virksomhedsregnskaberne har bl.a. til form�l at give institutionerne mulighed for at lave en integreret samlet faglig og �konomisk afrapportering over for bevillingsmyndighederne, statsrevisorerne og ressortdepartementet af resultatet af �rets resultatstyring, samt at redeg�re for graden af m�lopfyldelse.

For finans�ret 1995 aflagde 13 institutioner virksomhedsregnskab til Finansudvalget, statsrevisorerne, Rigsrevisionen, Finansministeriet og ressortdepartementet i henhold til Akt 63 22/11 1995, jf. bevillingskontrolberetningen for 1995, pkt. 76. Virksomhedsregnskaberne indgik som f�rste led i en fors�gsordning, der havde til hensigt at vurdere hensigtsm�ssigheden af skabelonen for afl�ggelse af virksomhedsregnskab, herunder muligheden af at �ge informationsniveauet om �konomiske og faglige resultater, og om graden af m�lopfyldelse. Konklusionen p� den f�rste del af fors�get var, at fors�get var vellykket og at skabelonen for virksomhedsregnskaber var hensigtsm�ssigt opbygget for institutionernes afrapportering af faglige og �konomiske resultater, mv.

Rigsrevisionen konkluderede bl.a.,

• at de aflagte virksomhedsregnskaber overordnet gav en mere helhedsorienteret og bedre information om den enkelte institutions opgaver og aktiviteter,

• at ingen af virksomhedsregnskaberne opfyldte alle minimumskrav, og at der var behov for en pr�cisering og st�rre detaljeringsgrad i aktstykket,

• at hovedparten af institutionerne ikke havde opstillet m�l og succeskriterier for institutionens udvikling, og for den �konomiske og faglige produktion, samt at langt f�rre synes at benytte opstillede m�l i den interne �konomistyring og organisationsudvikling,

• at der ofte manglede problematiserende oplysninger og vurderinger om regnskaber, resultater, personale, aktiviteter, produktivitet. Langt de fleste virksomhedsregnskaber begr�nsede sig til at lave beskrivelser,

• at virksomhedsregnskaberne ikke indeholdt en samlet vurdering af sammenh�ngen mellem bevilling, resultater, produktivitet, personale og omkostningsforhold, samt

• at der for visse virksomhedsregnskaber var en uklar sammenh�ng mellem statsregnskabet og virksomhedsregnskabets opg�relser og oversigter.

Finansministeriets og Rigsrevisionens vurdering af de 13 virksomhedsregnskaber for regnskabs�ret 1995 dannede baggrunden for udformning af et nyt aktstykke, hvor skabelonen for afl�ggelse af virksomhedsregnskaber blev fastholdt, mens de obligatoriske oplysninger blev justeret og yderligere pr�ciseret. Fors�gsordningen vedr�rende virksomhedsregnskaber i staten s�gtes s�ledes fortsat i Akt 82 4/12 1996, hvori Finansudvalget godkendte at fors�gsordningen fortsatte i finans�ret 1996, og at ordningen blev gjort permanent fra og med 1997.

For finans�ret 1996 blev der aflagt 69 virksomhedsregnskaber, hvoraf 26 vedr�rte statsvirksomheder, 25 nettostyrede virksomheder og 18 driftsbevillinger. De 69 virksomhedsregnskaber fordelte sig p� 15 ministeromr�der.

For Undervisningsministeriets omr�de blev 21 ud af 22 virksomhedsregnskaber udarbejdet efter en s�rlig model, som ministeriet havde udformet, jf. i �vrigt pkt. 133. Denne model levede ikke op til minimumskravene i aktstykket, og de 21 virksomhedsregnskaber, som er aflagt efter Undervisningsministeriets s�rlige model, vil derfor ikke v�re omfattet af den f�lgende vurdering af ordningen for virksomhedsregnskaber 1996.

Rigsrevisionens gennemgang af de resterende 48 virksomhedsregnskaber, som blev aflagt i henhold til Akt 82 4/12 1996, viste at de fleste institutioner havde prioriteret afl�ggelse af et godt og fyldestg�rende virksomhedsregnskab h�jt. Rigsrevisionen fandt ligeledes, at de institutioner, som ogs� aflagde virksomhedsregnskab i 1995, generelt havde udarbejdet bedre virksomhedsregnskaber i 1996. Det er p� denne baggrund Rigsrevisionens overbevisning, at virksomhedsregnskaberne efter en kortere �rr�kke vil kunne leve op til kravene i aktstykket, og at der derved er skabt et v�sentligt v�rkt�j for afrapportering af faglige og �konomiske resultater.

Rigsrevisionen vurderer s�ledes de aflagte virksomhedsregnskaber positivt, men finder dog ikke, at oplysningerne i virksomhedsregnskaberne endnu har n�et deres endelige form eller detaljeringsniveau. Mange virksomhedsregnskaber viste s�ledes mangler p� en r�kke omr�der, som gennemg�s n�rmere neden for, og som institutionerne i de kommende �r b�r arbejde videre med, for at virksomhedsregnskaberne til fulde lever op til form�let for ordningen for virksomhedsregnskaber i staten og til minimumskravene i Akt 82 4/12 1996.

Virksomhedsregnskabet giver efter Rigsrevisionens opfattelse mulighed for at give kvalitativt bedre regnskabsm�ssige forklaringer, idet regnskaber, afvigelser, aktiviteter, resultater og regnskabsm�ssige forklaringer mv. kan udarbejdes og afgives integreret og helhedsorienteret. Rigsrevisionen har i �vrigt forudsat, at forklaringer og redeg�relser mv. i henhold til Rigsrevisionens �rlige bevillingskontrolcirkul�re medtages i virksomhedsregnskabet. Det er Rigsrevisionens generelle opfattelse, at de regnskabsm�ssige forklaringer afgivet i virksomhedsregnskabet er forbedret i forhold til tidligere, hvor forklaringer ikke indgik i en samlet og helhedsorienteret rapportering. Det er dog ligeledes Rigsrevisionens opfattelse, at de regnskabsm�ssige forklaringer stadigt kan forbedres, efterh�nden som institutionerne opn�r erfaring med at integrere de mange forskellige oplysninger i virksomhedsregnskabet.

Rigsrevisionens gennemgang viste, at mange institutioner fortsat ikke havde opstillet m�l eller succeskriterier for deres faglige aktiviteter og �konomiske produktion. Opstilling af m�l, og rapportering af �rets m�l- og resultatstyringsforl�b udg�r efter Rigsrevisionens opfattelse et af hovedelementerne i ordningen for virksomhedsregnskaber. M�l er den parameter i forhold til hvilke de faglige og �konomiske resultater kan vurderes. Resultater og graden af m�lopfyldelse kan ofte afvige fra de opstillede m�l og succeskriterier, hvilket kan give en indikation af, at bevillingsadministrationen ikke fungerer optimalt og af andre administrative problemer. Oplysninger om m�l, resultater og graden af m�lopfyldelse vil derfor udg�re bevillingsmyndighederne, Rigsrevisionens og ressortdepartementets bedste mulighed for at kunne vurdere institutionens bevillingsadministration og de barrierer, som institutionen st�r over for som offentlig opgavel�ser.

Konsekvensen af den manglende opstilling af m�l og succeskriterier var, at institutionernes analyse og vurdering af den faglige og �konomiske produktion ofte var mangelfuld. Rigsrevisionen vurderede endvidere, at den manglende sammenknytningen af bevillingsanvendelsen og m�lopfyldelsen ikke gav bevillingsmyndighederne eller Rigsrevisionen tilstr�kkelig baggrund for at vurdere forl�bet af �rets bevillingsadministration og udviklingen i produktionen. Det er derfor Rigsrevisionens vurdering, at der fortsat skal arbejdes for opstilling af m�l og succeskriterier for b�de den �konomiske og faglige produktion.

Resultatanalysen i virksomhedsregnskaberne skal i henhold til Akt 82 4/12 1996 bl.a. omfatte driftsregnskab, aktivitetsoversigt, produktivitetsm�ling, resultatm�ling, samt vurdering af graden af m�lopfyldelse for hvert hovedform�l. Det generelt svageste punkt i virksomhedsregnskaberne vedr�rte som i 1995 resultatanalysedelen, hvor der ofte manglede integration mellem faglige og �konomiske resultater, vurdering af �rets regnskabsm�ssige resultat, samt tidsserier. Det var endvidere Rigsrevisionens opfattelse, at specielt aktivitetsoversigter, produktivitetsoversigter og vurdering af graden af m�lopfyldelse var mindre fyldestg�rende og ofte ufuldst�ndige. Det er Rigsrevisionens vurdering, at institutionernes vanskeligheder ved at leve op til aktstykkets minimumskrav vedr�rende resultatanalysen i udstrakt grad skyldes en manglende identifikation og opstilling af m�l og succeskriterier. Nogle institutioner havde endvidere problemer med at etablere eller tilpasse de registreringssystemer, som er n�dvendige for at indsamle data for at kunne opstille de relevante aktivitets- og produktivitetsoversigter.

Rigsrevisionens gennemgang viste, at virksomhedsregnskaberne i overvejende grad er beskrivende i forhold til faglighed og �konomi. I mange virksomhedsregnskaber beskrives institutionens opgaver og faglige aktiviteter med et meget h�jt fagligt detaljeringsniveau. Derimod blev der kun i begr�nset omfang foretaget analyser og vurderinger af omfanget og udviklingen i den faglige produktion. Det var ligeledes kendetegnende, at kun f� virksomhedsregnskaber vurderede resultatet af �rets udvikling i �konomien, herunder af udviklingen i produktiviteten og bevillingsanvendelsen.

Det er efter Rigsrevisionens opfattelse netop analyser og vurderinger af resultater, m�lopfyldelse og udviklingstendenser vedr�rende den faglige og �konomiske produktion, som sammen med bevillingsafregningen udg�r det centrale i ordningen for virksomhedsregnskaber. Det er analyserne og vurderingerne, der er afg�rende for afrapporteringen af resultater og m�lopfyldelse, ligesom vurderingen af sammenh�ngen mellem bevilling, resultater, produktivitet og omkostningsforhold kr�ver en r�kke analyser af produktion, �konomi og resultater. Rigsrevisionen anser det for v�sentligt, at institutionerne i virksomhedsregnskabet klarl�gger og vurderer "hvad, der er g�et godt" og "hvad, der er g�et mindre godt", samt oplyser om hvilke initiativer institutionen planl�gger at gennemf�re for at effektivisere produktion og �konomi, eller for at afhj�lpe �konomiske eller faglige barrierer mod effektivitet mv.

Rigsrevisionens gennemgang viste endeligt, at kun meget f� virksomhedsregnskaber fors�gte at opstille og vurdere sammenh�ngen mellem bevilling, resultat, produktivitet og omkostningsforhold. Dette skyldtes en kombination af bl.a. manglende opstilling af m�l, manglende vurderinger af �rets resultatstyringsforl�b og en manglende fokusering p� virksomhedsregnskabets prim�re interessenter mv.

Det er Rigsrevisionens indtryk, at institutioner og departementer har arbejdet positivt for at iv�rks�tte og udvikle en rapportering af resultater over for de prim�re interessenter, og at ordningen for virksomhedsregnskaber nyder omfattende fokus indenfor den statslige administration.

Rigsrevisionen har i begge fors�gsperiodens �r haft et t�t samarbejde med �konomistyrelsen vedr�rende udvikling af ordningen, r�dgivning om virksomhedsregnskaber, samt vedr�rende evalueringen af de aflagte virksomhedsregnskaber. Rigsrevisionen har s�ledes i samarbejde med �konomistyrelsen r�dgivet institutioner om afl�ggelse af virksomhedsregnskab, ligesom Rigsrevisionen har deltaget i �konomistyrelsens evalueringskonferencer. Rigsrevisionen har endvidere dr�ftet sp�rgsm�l om opst�ede problemstillinger og fortolkninger med f�lgegruppen for ordningen for virksomhedsregnskaber. Rigsrevisionen finder det positivt, at b�de udvikler og revisor har kunnet arbejde t�t sammen om etableringen af dette nye regnskabssystem.

Rigsrevisionen har i forbindelse med virksomhedsregnskaberne for 1996 givet en tilbagemelding til alle institutioner vedr�rende deres virksomhedsregnskab. Rigsrevisionen har desuden deltaget i r�dgivning til en r�kke institutioner vedr�rende udarbejdelsen af virksomhedsregnskabet.

Finansministeriet, �konomistyrelsen, foretog i lighed med 1995 en evaluering af resultatet af fors�gsordningen med virksomhedsregnskaber i staten, og udgav p� baggrund heraf rapporten "Evaluering af fors�gsordningen vedr�rende virksomhedsregnskaber i staten i efter�ret 1997".

�konomistyrelsens hovedkonklusion var, at erfaringerne med fors�gene var s� gode, at skabelonen for virksomhedsregnskaber ikke kr�ver yderligere justeringer, og at den fortsat kan anvendes for afl�ggelse af virksomhedsregnskaber. Det var endvidere �konomistyrelsens vurdering, at de aflagte virksomhedsregnskaber generelt var bedre end de 13 virksomhedsregnskaber, som blev aflagt for regnskabs�ret 1995.

�konomistyrelsen fandt dog, at de fleste virksomhedsregnskaberne endnu ikke havde n�et deres endelige udformning, og at der stadig p� en r�kke omr�der kunne ske forbedringer.

�konomistyrelsen fandt ligesom Rigsrevisionen, at der eksisterede en r�kke problemer vedr�rende Undervisningsministeriets model for afl�ggelse af virksomhedsregnskaber. Styrelsen ans� endvidere opstillingen af m�l og vurderingen af m�lopfyldelsen som det st�rste problem ved virksomhedsregnskaberne, samt at opstilling af m�l ikke altid f�rte til en vurdering af m�lopfyldelsen.

�konomistyrelsen bem�rkede, at mange institutioner undlod at vurdere �rets regnskabsresultat og udviklingen heri, samt at der ofte manglede sammenh�ng og integration mellem �konomi og faglighed i virksomhedsregnskaberne. �konomistyrelsen anf�rte bl.a., at institutionerne fortsat skal s�ge at v�gte driftsregnskab, bevillingsafregning, regnskabsm�ssige forklaringer og resultatanalysen tungere af hensyn til virksomhedsregnskabets prim�re interessenter.

Rigsrevisionen er ligesom sidste �r enig med �konomistyrelsens evaluering af de aflagte virksomhedsregnskaber, og deler st�rsteparten af de synspunkter og kan tilslutte sig de r�d, som der gives udtryk for i styrelsens evalueringsrapport.

I henhold til Akt 82 4/12 1996 g�res ordningen for virksomhedsregnskaber i staten permanent fra regnskabs�ret 1997, og der skal afl�gges virksomhedsregnskab for f�lgende institutioner:

• alle statsvirksomheder,
• alle institutioner med en resultatkontrakt,
• driftsbevillinger og tilskudsbevillinger med selvst�ndig ledelse og udadrettede opgaver, og med bruttoudgifter over 25 mill. kr., samt
• andre institutioner efter aftale med Finansministeriet.

�konomistyrelsen har estimeret, at der for regnskabs�ret 1997 skal afl�gges ca. 150 virksomhedsregnskaber, s� der i 1997 er ca. 80 institutioner, der afl�gger virksomhedsregnskab for f�rste gang. Ordningen f�r s�ledes et omfang, s� den omfatter v�sentlige dele af de samlede statslige driftsudgifter, driftsindt�gter, anl�gsudgifter og anl�gsindt�gter.

Rigsrevisionen anser den udvikling, der er iv�rksat med budgetreformen og indf�rslen af virksomhedsregnskaber i staten, for et v�sentligt skridt frem mod bedre statslig �konomistyring og mere relevant rapportering om bevillingsanvendelsen til de prim�re interessenter.

Rigsrevisionen ser positivt p� den reformproces, der er igangsat hen imod resultatstyring af aktiviteter og �konomi, og at der i forbindelse med ordningen for virksomhedsregnskaber i staten l�gges v�gt p� at hovedform�let for statslige institutioner er m�lopfyldelse i forhold til de opgaver institutionen er blevet p�lagt som statslig opgavel�ser inden for de dertil fastsatte rammer.

Rigsrevisionen vurderer, at skabelonen for virksomhedsregnskaberne og de opstillede krav om obligatoriske oplysninger udg�r en god ramme og disposition for en afrapportering om �konomiske og faglige resultater over for ressortdepartementet, Rigsrevisionen og Folketinget.

Rigsrevisionen har endvidere forventninger om, at den �gede fokusering p� m�l- og resultatstyring igangs�tter udviklingen af langt mere detaljerede �konomistyrings- og ledelsesinformationssystemer internt i institutionerne, og at virksomhedsregnskaberne rapporterer de overordnede og generelle tr�k af denne interne �konomistyring, og tilh�rende bestr�belser i forbindelse med produktionsudvikling og -effektivisering.

Rigsrevisionen vil i de kommende �r forsat have opm�rksomheden rettet mod ordningen for virksomhedsregnskaber i staten, og specielt fokusere p�, at virksomhedsregnskaberne opfylder minimumskravene i Akt 82 4/12 1996.

Det er sammenfattende Rigsrevisionens vurdering:

• at de fleste institutioner havde prioriteret udarbejdelse af et godt og fyldestg�rende virksomhedsregnskab, men at virksomhedsregnskaberne endnu ikke har n�et deres endelige form eller detaljeringsniveau,

• at virksomhedsregnskabet giver mulighed for at afgive kvalitativt bedre regnskabsm�ssige forklaringer,

• at mange institutioner ikke havde opstillet m�l eller succeskriterier for den faglige eller �konomiske produktion,

• at det generelt svageste punkt i virksomhedsregnskaberne var resultatanalysedelen, hvor specielt aktivitetsoversigter, produktivitetsoversigter og vurdering af graden af m�lopfyldelse var mindre fyldestg�rende og ofte ufuldst�ndige,

• at virksomhedsregnskaberne generelt beskriver for meget, og at der generelt analyseres og vurderes for lidt. De gode intentioner med at give uddybende og detaljerede beskrivelser af opgaver mv. kan have det resultat, at man "skriver ordningen ihjel", ligesom virksomhedsregnskabets prim�re interessenter hovedsageligt vil v�re interesseret i analyser og vurderinger af faglige og �konomiske resultater, og

• at indf�relsen af virksomhedsregnskaber i staten, er et v�sentligt skridt frem mod bedre statslig �konomistyring og mere relevant rapportering om bevillingsanvendelsen til de prim�re interessenter.

Det er af afg�rende betydning for Rigsrevisionen, at virksomhedsregnskaberne f�r et indhold, som lever op til form�let om en samlet �konomisk og faglig rapportering om n�ede resultater, s� de bliver et konstruktivt instrument for institutionerne, ressortdepartementerne, bevillingsmyndighederne, statsrevisorerne og Rigsrevisionen.

99. I det f�lgende er der n�rmere redegjort for resultatet af Rigsrevisionens bevillingskontrol for 1996. Dette revisionsarbejde har omfattet en sammenholdelse af bevillinger og regnskaber samt en vurdering af de regnskabsm�ssige forklaringer, som ministerierne har givet til afvigelser og �vrige regnskabsm�ssige forhold.

Rigsrevisionen har i det f�lgende fremdraget en r�kke tilf�lde, der er udvalgt efter et sk�n over sagernes v�sentlighed eller principielle vigtighed.

100. I det efterf�lgende er sagerne omtalt under den finanslovparagraf, hvor bevillingen er givet eller hvor ministeransvaret ligger. Sagerne under de enkelte finanslovparagraffer er af oversigtsm�ssige �rsager s�gt vurderet og henf�rt under en, eventuelt flere af f�lgende 5 kategorier.

1. V�sentlige afvigelser mellem bevilling og regnskab.

 

2. Sp�rgsm�l vedr�rende planlagte og gennemf�rte aktiviteter, herunder om der er taget skyldige �konomiske hensyn.

 

3. Manglende iagttagelse af bevillingsretlige regler mv., herunder mindre fyldestg�rende information til bevillingsmyndighederne.

 

4. Bem�rkninger vedr�rende regnskabsafl�ggelsen og administrationen i forbindelse hermed.

 

5. Andre sager.

Efterf�lgende tabel 20 viser sagernes fordeling p� de 5 kategorier.

Der er sammenlagt omtalt 46 sager, hvoraf 3 sager er tv�rg�ende sp�rgsm�l, mens de restende 43 omhandler de enkelte konti under 17 finanslovparagraffer. Det er fortsat s�ledes, at det st�rste antal sager omhandler bem�rkninger vedr�rende regnskabsafl�ggelsen og administration heraf. Samtidigt er der omtalt en r�kker sager om manglende iagttagelse af de bevillingsretlige regler, herunder mindre fyldestg�rende information til bevillingsmyndighederne.

Kun en sag vedr�rte v�sentlige afvigelser mellem bevilling og regnskab, ligesom kun f� af sagerne vedr�rte sp�rgsm�l om planlagte og gennemf�rte aktiviteter.

101. I sagerne omtales sp�rgsm�l vedr�rende ministeriernes budgettering, bevillingsadministration, tilskudsadministration, budgetgennemf�rsel, regnskabsafl�ggelse og -administration, regnskabsm�ssige forklaringer, mv.

De v�sentlige �ndringer i bevillingsreglerne, og den forenkling, som er indeholdt i reformen af till�gsbevillingsloven er omtalt i en r�kke af sagerne. S�ledes omhandler 3 sager sp�rgsm�l om institutioners og ministeriers budgettering, som har f�et v�sentlig betydning i forbindelse med reformen af till�gsbevillingsloven. 2 sager rejser endvidere sp�rgsm�l om kategorisering og om optagelse af indt�gter p� forslag til till�gsbevillingslov. 5 sager vedr�rer ufuldst�ndige oplysninger p� bevillingslove eller i aktstykker og derfor manglende information til bevillingsmyndighederne.

5 sager omtaler principielle bevillingsretlige sp�rgsm�l, herunder omhandler 2 sager reservationsbevilling i kombination med overf�rselsadgang, 2 sager vedr�rer tilskudsfinansieret forskningsvirksomhed, og 1 sag vedr�rer indt�gtsd�kket virksomhed. Endeligt omtaler 1 sag sp�rgsm�l om regnskabsm�ssig periodisering.

Reformen af statens budget- og bevillingssystem samt af till�gsbevillingsloven har endvidere fokuseret p� �konomistyring, resultatkrav og m�lopfyldelse. Sp�rgsm�l i denne forbindelse er omtalt i 5 sager vedr�rende virksomhedsoversigter i finanslovforslaget, manglende eller ufuldst�ndige oplysninger i virksomhedsregnskaber, produktivitetsm�l mv. Institutioners �konomistyring indg�r i 2 sager, mens manglende samarbejde og koordination mellem myndigheder er omtalt i 2 andre sager.

8 sager omhandler tilskud og tilskudsadministration.

Som det fremg�r ovenfor omtales der i mange af sagerne forhold vedr�rende administrationen og regnskabstilrettel�ggelsen og -afl�ggelsen. S�ledes omtaler 10 sager sp�rgsm�l om arbejds- og forretningsgange, samt manglende opf�lgning vedr�rende regnskabsafl�ggelse, mv. 3 sager vedr�rer kompatibiliteten, afstemninger af registreringer, og overholdelse af bevillingsforuds�tninger vedr�rende regnskabs- og registreringssystemer. Endeligt omhandler 4 sager manglende efterlevelse af regnskabs- og revisionsinstrukser.

Endeligt omtaler 4 sager af juridiske karakter aftaleretlige sp�rgsm�l, manglende neds�ttelse af bestyrelse, og lejekontrakter og manglende udbud.

102. Rigsrevisionen har ikke fundet anledning til af fremdrage nogen sag under denne paragraf.

a. Udenrigsministeriets indt�gter i 1996 ved salg af varer og tjenester androg i alt 9,7 mill. kr., heraf 4,3 mill. kr. fra salg af rapporter og publikationer mv. Hovedparten af de debitorer, der opstod ved denne salgsvirksomhed, registreredes i et s�rligt debitorsystem, Kundax, som blev administreret af ministeriets regnskabskontor. De resterende debitorer, der s�rlig vedr�rte salget af publikationer, herunder navnlig "Eksport" og "�stnyt", blev registreret andre steder, hovedsagelig i ministeriets udenrigshandelssekretariat. Ministeriet fik i 1993 Finansministeriets tilslutning til at afskrive 1,8 mill. kr. p� gamle fordringer, der var registreret i Kundax, jf. beretning om bevillingskontrollen for 1992, pkt. 106. Kundax-systemet har ikke siden givet Rigsrevisionen anledning til bem�rkninger.

b. Rigsrevisionen unders�gte i november 1995 forretningsgangen og kontrollen vedr�rende de debitorer, der ikke blev registreret i Kundax. Unders�gelsen viste, at ordremodtagelsen, faktureringen og betalingskontrollen var fordelt p� flere kontorer, og at deres forretningsgange vedr�rende disse funktioner varierede en del. Eksempelvis foregik betalingskontrollen i nogle kontorer p� grundlag af fakturakopier, ordnet i ringbind, og i andre enheder udfra en registrering af abonnementer i en database. Rigsrevisionen foreslog ministeriet at skabe en mere ensartet styring af publikationssalget ved at anvende Kundax og samle hele opkr�vningen i regnskabskontoret.

c. Ministeriet nedsatte herefter, i 1996, en arbejdsgruppe, der skulle unders�ge mulighederne for at g�re salget, leveringen og faktureringen af publikationer mere rationel og tidssvarende. I en rapport fra juni 1996 anbefalede arbejdsgruppens eksterne konsulent, at der indf�rtes et ensartet og f�lles ordreregistreringssystem for alt publikationssalg ved hj�lp af et edb-system, n�rmere bestemt et modul i det standard�konomisystem, der ligger til grund for REP-FINANS, som var ved at blive indf�rt p� udetjenestens repr�sentationer. Dette netv�rksbaserede system indeholdt alle n�dvendige funktioner, og skabte bl.a. mulighed for at im�dekomme mange kontorers �nske om selv at modtage samt registrere kundernes ordre. Betalingskontrollen, herunder rykkerproceduren, anbefaledes samlet i ministeriets regnskabskontor. Et s�dan nyt ordrebehandlingssystem ville if�lge rapporten koste 200.000-300.000 kr., og etableringen ville kunne ske relativt hurtigt.

d. Anbefalingerne blev imidlertid ikke umiddelbart fulgt, og et materiale, som Rigsrevisionen modtog fra ministeriet i juni 1997 viste, at ministeriet heller ikke anvendte Kundax i �get omfang, idet kun enkelte debitorer var overg�et til dette system i forhold til begyndelsen af 1996. Opkr�vningen var derfor stadig forskellig de enkelte kontorer imellem. Det fremgik ogs�, at ikke alle kontorer havde etableret faste rykkerprocedurer, selv om s�danne skal f�lges i henhold til ministeriets regnskabsinstruks. Endelig fremgik det, at det ikke var muligt umiddelbart at opg�re debitorer i bel�b og antal og efter betalingsforsinkelsens l�ngde. Dette ville efter ministeriets opfattelse v�re for ressourcekr�vende, bl.a. fordi ikke alle data var registreret p� edb.

e. Ministeriet oplyste i september 1997, at der for nylig var udarbejdet kravspecifikation med henblik p� at indhente tilbud p� et nyt centralt debitorsystem, der skulle afl�se Kundax og d�kke hele debitoromr�det. Dette nye system forventede ministeriet at kunne tage i brug i begyndelsen af 1998.

f. Rigsrevisionen finder, at ministeriets administration af debitorer ikke havde v�ret tilstr�kkelig, og at ministeriet langt tidligere burde have etableret et ensartet debitorsystem.

a. Udenrigstjenesten var i finanslovens tekst og anm�rkningerne til og med 1994 alene opdelt i artsbestemte standardkonti, s�som 11. L�nninger, 14. K�b af varer og tjenesteydelser, 15. Erhvervelse af materiel, og 16. Leje, vedligeholdelse og skatter.

Statens Regnskabsdirektorat (nu �konomistyrelsen), foretog i 1994 en analyse, der navnlig omfattede ovenn�vnte omr�de. I en rapport herom af juni 1994 anf�rte �konomistyrelsen, at det overordnede form�l med udenrigstjenesten i henhold til lovene om Udenrigstjenesten og om international udviklingsbistand kunne henf�res til f�lgende 4 indsatsomr�der:

• Generelle opgaver (udenrigspolitiske og �konomiske forhold).
• Administration af udviklingsbistand.
• Eksportfremme.
• Konsul�re opgaver.

�konomistyrelsen foreslog, at der etableredes et sammenh�ngende plan-, budget-, regnskabs- og opf�lgningskoncept, der ville kunne tage udgangspunkt i ministeriets allerede eksisterede planl�gningssystem, (VPS). Hvad s�rlig angik regnskabsregistreringen blev det foresl�et, at der skulle etableres en ny kontostruktur, hvori bl.a. form�lsopdelingen indgik som en del af kontostrengen.

b. I rapporten opstilledes en handlingsplan. If�lge denne skulle ministeriets to �konomikontorer sammenl�gges, hvilket skete i slutningen af 1996. Det skulle gives h�jeste prioritet til, fra 1. januar 1996, at etablere et edb-baseret �konomisystem � det senere REP-FINANS � i ministeriets repr�sentationer i udlandet. Endelig skulle ministeriets centrale regnskabssystem GLOBUS og Sydgruppens centrale system, Financial Management System (FMS), fra 1. januar 1998 afl�ses af et nyt f�lles system. Dette skulle v�re kompatibelt med REP-FINANS.

I overensstemmelse med rapporten blev konto 11.01. Udenrigstjenesten i finansloven for 1995 opdelt p� ovenn�vnte hovedform�l i fire underkonti, og hovedessensen af anbefalingerne i ovenn�vnte rapport gengivet i anm�rkningerne. Om terminerne for de to regnskabssystemer anf�rtes det lidt mindre pr�cist end i rapporten, at det nye �konomisystem REP-FINANS i udetjenesten skulle iv�rks�ttes i 1996 og det nye f�lles �konomisystem i hjemmetjenesten i 1997-1998.

I anm�rkningerne til finanslovforslaget for 1996 blev disse oplysninger gentaget.

c. Rigsrevisionens gennemgang af det afsluttende regnskab for hjemmetjenesten for 1996 gav anledning til en r�kke bem�rkninger, med udgangspunkt i de regnskabsm�ssige overf�rsler til de fire form�lskonti.

Rigsrevisionen bad ministeriet oplyse, dels p� hvilket grundlag bel�bene var blevet fordelt p� de 4 form�l, dels hvordan moderniseringen af ministeriets �konomistyring forl�b. Det fremgik af ministeriets redeg�relse, at fordelingen p� hovedform�l var foretaget ved manuel beregning, hvori der indgik en opg�relse over den procentvise ressourcefordeling p� de 4 hovedform�l.

Ministeriet anf�rte, at de anvendte procentsatser over ressourcefordelingen p� disse hovedform�l muligvis ikke var helt pr�cise, men var udtryk for ministeriets bedste sk�n over fordelingen af de samlede driftsudgifter.

Med hensyn til moderniseringsprogrammet forklarede ministeriet, at dette var blevet forsinket, da implementeringen af REP-FINANS havde v�ret langt mere vanskelig og ressourcekr�vende end f�rst antaget. Eksempelvis havde det v�ret en st�rre opgave end forudset at sammenkoble REP-FINANS og GLOBUS-systemet.

d. Ministeriet forventede, at det nye centrale �konomisystem for hjemmetjenesten, UM-FINANS ville blive sat i udbud i oktober 1997 og leveret i begyndelsen af 1998. Den endelige ibrugtagning ville herefter bl.a. bero p� en r�kke tests af systemet.

e. Rigsrevisionen finder, at oplysningerne p� finanslovene for 1996 om moderniseringsprogrammet var korrekte, men at det ikke klart nok fremgik, at regnskabsregistreringen p� de 4 hovedm�l ville blive baseret p� sk�n.

Selv om etableringen af REP-FINANS p� repr�sentationerne i for�ret 1997 indebar en forsinkelse p� knap et �r i forhold til ministeriets oprindelige planer og oplysningen p� finansloven, er der udsigt til, at UM-FINANS vil kunne tages i brug senest ved udgangen af 1998, hvormed tidsplanen for den samlede modernisering af udenrigstjenestens �konomistyringssystemer synes at blive overholdt.

f. Etableringen af REP-FINANS i for�ret 1997 omfattede ca. 30 af ministeriets i alt ca. 100 repr�sentationer. Dataoverf�rslen fra dette system til ministeriet sker "on line" eller pr. diskette til ministeriet, og regnskabsbilagene forbliver p� repr�sentationen. Under den hidtidige ordning indsendte repr�sentationerne de manuelt f�rte kasserapporter samt regnskabsbilagene, og ministeriet kunne p� dette grundlag kontrollere repr�sentationens regnskabsafl�ggelse.

Med indf�relsen af REP-FINANS bortfaldt denne mulighed for l�bende at f�re kontrol med repr�sentationernes regnskabsafl�ggelse. Ministeriet instruerede derfor repr�sentationerne om, at der skulle etableres en kontrol, baseret p� en funktionsdeling mellem kasse og bogholdere (regnskabsf�rerhvervet), der hidtil havde ligget hos én og samme person p� repr�sentationen, fordi ministeriet havde mulighed for en efterf�lgende kontrol.

Rigsrevisionen bem�rkede ved et revisionsbes�g i juli m�ned 1997 p� en stor ambassade i Europa, at en s�dan funktionsdeling ikke var etableret. Arbejdsgangene og funktionsbegr�nsningerne var heller ikke � som forlangt af ministeriet � beskrevet i en instruks. Rigsrevisionen anf�rte dette over for ministeriet. Rigsrevisionen anmodede i samme forbindelse om en redeg�relse for, hvordan ibrugtagningen af REP-FINANS var forl�bet p� de andre repr�sentationer.

Ministeriet oplyste, at der nu p� den omtalte ambassade var foretaget en funktionsdeling mellem kasse- og regnskabsf�rerfunktionen, samt at ansvarsfordelingen i �konomifunktionen skriftligt var fastlagt.

Vedr�rende ibrugtagningen af REP-FINANS p� ambassaderne i almindelighed oplyste ministeriet, at denne havde v�ret pr�get af, at personalet ikke tidligere havde arbejdet med elektroniske �konomisystemer, hvilket gjorde ibrugtagningen meget tidskr�vende og vanskelig. Opstarten af REP-FINANS havde herudover udl�st en r�kke fejl og uhensigtsm�ssigheder, som ministeriet ikke tidligere var blevet opm�rksom p� i de begr�nsede testk�rsler, der var foretaget i Udenrigsministeriet. Der havde derfor v�ret behov for l�bende programrettelser. Endelig manglede der en vejledning, der tog udgangspunkt i de tilretninger, som var foretaget p� standardsystemet, der l� til grund for REP-FINANS.

Ministeriet oplyste endvidere, at repr�sentationernes arbejde med at udarbejde en beskrivelse af deres interne forretningsgange havde ligget stille. Dette skyldtes, at alle ressourcer i hjemme- og udetjenesten havde v�ret sat ind p� selve ibrugtagningen af REP-FINANS.

g. Rigsrevisionen finder det uheldigt, at ministeriet har sat et nyt system i v�rk, uden at de forn�dne forretningsgange og instrukser har v�ret p� plads. Det er i �vrigt Rigsrevisionens generelle vurdering, at REP-FINANS vil kunne forbedre ministeriets �konomistyring.

Rigsrevisionen vil v�re opm�rksom p�, at ministeriet f�r udstedt de n�dvendige instrukser, og at der ogs� i praksis opn�s en betryggende samt effektiv regnskabsadministration p� grundlag af REP-FINANS.

a. Forvaltningen af Milj�- og katastroferammen (MIKA), vedr�rer ovenn�vnte to reservationsbevillinger p� henholdsvis 60 mill. kr. og 329 mill. kr. fra reserver opf�rt p� finansloven under � 35.11.05. Milj�- og katastroferamme.

Etableringen af MIKA skete p� baggrund af vedtagelserne p� konferencen om milj� og udvikling i Rio de Janeiro, der blev afholdt i 1992. Konferencen resulterede i en r�kke konventioner og et handlingsprogram � Agenda 21 � som indeholdt beslutninger om at forst�rke den globale milj�indsats.

Regeringen fremlagde i juni 1993 med bet�nkning nr. 1252, "Danmarks internationale indsats", en handlingsplan for anvendelsen af MIKA-rammen, hvoraf det fremgik, at bevillingerne skulle fordeles med 50 % til milj�indsats, henholdsvis 25 % til udviklingslande og 25 % til �steurop�iske lande, og 50 % til katastrofeindsats. MIKA skulle gradvist vokse til i �r 2002 at udg�re 0,5 % af bruttonationalindkomsten (BNI), svarende til ca. 6 mia. kr.

Sp�rgsm�let om sammenh�ngen mellem katastroferammen p� finanslovens � 35 og konti under � 13. Indenrigsministeriet behandles i pkt. 106 under � 7. Finansministeriet.

Omtalen i det f�lgende er begr�nset til at omfatte samarbejdet mellem Udenrigsministeriet og Milj�- og Energiministeriet om milj�projekter i Syd�stasien.

b. If�lge ovenn�vnte handlingsplan skulle milj�indsatsen i udviklingslandene i perioden 1993-1995 koncentreres om nogle f� relativt velst�ende lande (mellemindkomstlande), bl.a. begrundet i, at disses milj�problemer svarede en del til dem, som Milj�styrelsen havde erfaring i at behandle i �steuropa.

Forvaltningen af milj�bistanden til mellemindkomstlandene blev derfor henlagt til et kontor (Danced) i Milj�styrelsen. En mindre multilateral del skulle Udenrigsministeriet (Danida) administrere.

Efter en regeringsbeslutning i september 1995 er ordningen udvidet med virkning fra 1996, s� Danced helt overvejende varetager bistanden til mellemindkomstlande, udelukkende p� bilateralt niveau, mens Danida har del i MIKA-bevillingen til dels at yde milj�bistand i multilateral form, dels til at finansiere bilaterale milj�projekter i nogle fattige lande, hvortil Danida ofte i forvejen yder almindelig udviklingsbistand. I 1996 udgjorde Danceds og Danidas andel af MIKA henholdsvis i alt 396 mill. kr. og 60 mill. kr.

N�r MIKA-rammen er fuldt udbygget i �r 2002, vil Danida skulle forvalte 60 % af bevillingerne til milj�indsats i udviklingslande, og Danced de resterende 40 %.

c. P� grundlag af et regeringsprotokolat fra november 1993 udarbejdede Danced i for�ret 1994 en strategi for sin anvendelse af MIKA-delrammen vedr�rende milj�indsatser i udviklingslande.

Som m�l for indsatsen udvalgtes i f�rste r�kke nogle geografisk sammenh�ngende lande i Syd�stasien � Thailand og Malaysia � som modtagerlande. Milj�indsatsen i de tilgr�nsende lande, Vietnam, Cambodia og Laos, skulle varetages af Danida som en del af den almindelige udviklingsbistand. Fra 1996 ville Danida herudover kunne finansiere sin milj�indsats i disse lande med bilaterale bevillinger fra MIKA.

For at fremme en m�ls�tning om synlighed og effekt ville Danced tilstr�be at yde en sammenh�ngende indsats koncentreret om 4 milj�faglige omr�der (byudvikling og industrialisering, skove og tr�ressourcer, biologisk mangfoldighed og kystzoneforvaltning). Bistandsmidlerne forudsattes fortrinsvis anvendt til at styrke den lokale ressourcebase ("capacity and institution building") og til at etablere pilotprojekter og demonstrationsanl�g.

Indsatsen udm�ntes i konkrete projekter efter �rlige eller halv�rlige forhandlinger med modtagerlandene.

I april 1996 fremlagde de to ministerier en ny f�lles strategi for deres fremtidige indsats under MIKA-rammen, hvoraf det bl.a. fremgik, at det milj�faglige indsatsomr�de ville blive lidt udvidet.

Danceds projektplan for Syd�stasien omfattede ved udgangen af 1996 18 projekter i Malaysia, 35 i Thailand samt 3 projekter af tv�rg�ende karakter.

Danida fordelte sin anvendelse af MIKA-bevillingerne til multilateral bistand i perioden 1993-1995 � i alt 30 mill. kr. p� 5 projekter. Samarbejdspartnerne er bl.a. FN's milj�program UNEP og Verdensnaturfonden (WWF). Til de bilaterale aktiviteter, der startede i 1996, afsattes 15 mill. kr. og 25 mill. kr. til aktiviteter i henholdsvis det sydlige Afrika og Syd�stasien, 8 mill. kr. til forunders�gelser og 2 mill. kr. til administration af bistanden.

d. Danced betonede i sin strategiplan fra 1994, at indsatsen skulle koordineres med Danidas milj�bistand gennem et t�t administrativt samarbejde. Dette kom til udtryk ved nogle hensigtserkl�ringer i en redeg�relse om den koordinerede milj�indsats i Syd�stasien, udarbejdet af Udenrigsministeriet og Milj�- og Energiministeriet i for�ret 1994.

I strategiplanen fra 1996 blev det anf�rt, at samarbejdet mellem Danced og Danida ville blive styrket og udbygget. Samtidig med freml�ggelsen af denne plan blev der nedsat et f�lles r�dgivende udvalg med et bredt udsnit af sagkyndige, herunder interesseorganisationer, hvortil partier, der er repr�senteret i Finansudvalget, kan udpege en observat�r. Udvalget skal p� strategisk plan r�dgive de to ministerier om gennemf�relsen af den MIKA-finansierede milj�bistand til udviklingslande. Udvalget f�r derimod kun forelagt de enkelte projektforslag til orientering. Dets ressort omfatter ikke Danidas milj�bistand under u-landsrammen, der henh�rer under Styrelsen for Internationalt Udviklingssamarbejde.

e. Rigsrevisionens unders�gelse, der var baseret p� en r�kke projektbes�g i november/december m�ned 1995 og senere m�der samt interviews mv. i Danced og Danida, viste efter Rigsrevisionens vurdering, at der var flere gode grunde til hensigtserkl�ringerne om at koordinere indsatsen.

Danceds og Danidas indsats var s�ledes rettet mod stort set de samme milj�faglige indsatsomr�der. Hertil kom, at begge organisationer p� milj�omr�det i vidt omfang gjorde brug af den samme begr�nsede kreds af Non Governmental Organisations og is�r r�dgivende firmaer, der havde en ikke uv�sentlig indflydelse p� udformningen af is�r Danceds projekter. Danced anvendte i �vrigt ogs� i vidt omfang Danidas manualer.

Milj�aspektet var ikke nyt i Danidas bistand, men havde i en �rr�kke v�ret integreret i udviklingsbistanden. Unders�gelsen viste, at hovedparten af det, der kendetegnede Danceds indsats, i l�ngere tid havde v�ret under indarbejdelse i Danidas bistandspolitik.

Unders�gelsen viste ogs�, at selv om Danceds bistand tilgik mellemindkomstlande, omfattede projektportef�ljen adskillige fattigdomsorienterede projekter af den karakter, som indgik i Danidas udviklingsbistand.

Ogs� p� andre milj�faglige omr�der var der sammenfald i de to projektportef�ljer. Som eksempel herp� kan n�vnes, at Danced i Malaysia havde et projekt under forberedelse, hvis form�l var at bek�mpe forurening af floder, som genneml�b byer. Der var til projektet knyttet en r�kke andre komponenter. Sidel�bende hermed gennemf�rte Danida i Filippinerne et stort set identisk projekt.

Ogs� inden for omr�det kystzoneforvaltning havde Danced og Danida besl�gtede projekter under forberedelse.

Imidlertid kunne Rigsrevisionen ikke, trods disse ligheder i de bilaterale projektaktiviteter og deres gennemf�relse konstatere eksempler p�, at der var etableret noget egentligt samarbejde p� projektniveau mellem Danced og Danida.

f. Under u-landsrammen ydede Danida � udover sin bilaterale projektorienterede bistand � ogs� andre former for bistand, som i st�rre eller mindre grad havde et milj�fagligt indhold. Det drejede sig navnlig om aktiviteter, finansieret af bevillinger opf�rt p� finansloven under � 06.35.26. Multilateral regionalbistand, � 06.35.25. Globale milj�aktiviteter samt bevillinger til forskning, herunder milj�forskning, opf�rt under � 06.31.21. Forskningsvirksomhed og � 06.32.31. Projektbistand i �vrigt.

Rigsrevisionens unders�gelse viste, at der tilsyneladende kunne have v�ret god anledning til et samarbejde mellem Danida og Danced om mange af projekterne, finansieret under disse bevillinger. Der har imidlertid kun i meget begr�nset omfang v�ret etableret et s�dant samarbejde.

g. Det var derfor Rigsrevisionens samlede vurdering, at en udbyggelse af samarbejdet mellem Danced og Danida om milj�projekter ville kunne forbedre udnyttelsen af milj�bevillingerne.

h. Ovenst�ende blev i udkast forelagt Udenrigsministeriet samt Milj�styrelsen og Udenrigsministeriet har hertil oplyst at de vurderende og konkluderende betragtninger ville fremkomme i sagens senere, mere formelle fase.

i. Milj�styrelsen har anf�rt, at styrelsen grundl�ggende er uenig i Rigsrevisionens vurdering af den danske milj�bistand til Syd�stasien og de konklusioner, man p� denne baggrund var n�et frem til.

Rigsrevisionens vurdering af ensartede projektportef�ljer harmonerede, efter Milj�styrelsens opfattelse, d�rligt med det faktum, at ca. halvdelen af Danceds projekter rettede sig mod byernes og industriens milj�problemer, som kun i ganske f� tilf�lde havde v�ret emner for udviklingsbistanden. P� naturressourceomr�det var der ligeledes store forskelle med hensyn til m�l og midler, selv om der var eksempler p� omr�der, hvor milj�- og udviklingsm�l blev n�et ved anvendelse af stort set de samme metoder.

Milj�styrelsen anf�rte videre, at uanset at der s�ledes i en r�kke tilf�lde iv�rksattes ensartede projekter af Danced og Danida var det styrelsens opfattelse, at et konkret samarbejde p� projektniveau ikke ville medvirke til effektivisering af milj�bistanden, men snarere give anledning til problemer ved implementeringen. Konkret projektsamarbejde ville ogs� kun sj�ldent inden for Danceds egen projektportef�lje v�re hensigtsm�ssigt. Derimod ville koordinering og udveksling af erfaringer mellem projekter inden for samme indsatsomr�de normalt altid v�re relevant, og dette skete ogs� i vidt omfang, uafh�ngigt af donorer, b�de internt i landene og over gr�nserne. Et middel til at nyttigg�re projekterfaringerne var i �vrigt at anvende erfarne r�dgivere og organisationer i forberedelse og implementering.

Det oplystes ogs�, at der p� centralt niveau fra Danceds start havde v�ret et t�t samarbejde med Danida, idet mange af de v�rkt�jer, som var udviklet af Danida, havde kunnet anvendes i milj�bistanden. Samarbejdet var p� grundlag af arbejdet i det f�lles r�dgivende udvalg fra 1996 og gennem f�lles formuleringer af strategier og beretninger samt udvikling af metoder mv. siden yderligere udbygget. Et konkret eksempel var en netop planlagt workshop i for�ret 1998 om Capacity Development, der som opf�lgning p� OECD's arbejde ville blive afholdt af Danced og Danida i f�llesskab.

j. Endelig anf�rte Milj�styrelsen, at det ikke forekom rimeligt, at Rigsrevisionen tegnede et billede af 2 organisationer, der stort set laver det samme uden at samarbejde.

Efter Milj�styrelsens opfattelse b�r en frugtbar debat om administrationen af milj�bistanden ikke at bygge p� n�sten 2 �r gamle observationer, men derimod at tage udgangspunkt i den nuv�rende situation, hvor Danida ogs� er aktiv i forvaltningen af MIKA-midlerne.

k. Rigsrevisionen har h�ftet sig ved Milj�styrelsens oplysninger om, at der p� centralt niveau fra Danceds start har v�ret et t�t samarbejde med Danida.

Det er derimod ikke klart, om det n�dvendige samarbejde, koordinering og erfaringsudveksling om konkrete projekter er etableret mellem de 2 myndigheder.

Det m� imidlertid erkendes, at Rigsrevisionens bem�rkninger baserer sig p� n�sten 2 �r gamle observationer.

Da bevillingerne til MIKA forts�tter med at vokse til ca. 6 mia. kr. i �r 2002, agter Rigsrevisionen i l�bet af de kommende �r at gennemf�re en st�rre unders�gelse af styringen og effektiviteten p� omr�det. Det vil, som led i denne unders�gelse, blive unders�gt om samarbejdet og koordineringen mellem Danidas og Danceds MIKA-aktiviteter fungerer tilfredsstillende.

a. P� finanslovforslaget for 1996 under � 35.11.05. Milj�- og katastroferamme var der opf�rt en oversigt, der viste fordeling af tilsagn under Milj�- og katastroferammen i 1996. Det fremgik af oversigten, at 884 mill. kr. var fordelt til katastrofeindsats. Bel�bet skulle anvendes til finansiering af udgifter til underhold af flygtninge i Danmark, der endnu ikke havde asyl (pr�asyludgifterne).

Om den konkrete anvendelse af dette bel�b henvistes i anm�rkningerne til � 13.31.03. Dansk R�de Kors. P� denne konto var der imidlertid kun optaget 744 mill. kr.

Som svar p� Rigsrevisionens henvendelse i sagen medgav Finansministeriet, at oversigten p� finanslovforslaget var ufuldst�ndig, idet der skulle have v�ret henvist til alle konti p� finansloven, der omfattede pr�asyludgifter.

De resterende 140 mill. kr. var indbudgetteret under syv andre konti under � 13. Indenrigsministeriet, en konto under � 6. Udenrigsministeriet og en konto under � 35. Generelle reserver.

Finansministeriet har imidlertid ikke kunnet oplyse hvor store bel�b, der var indbudgetteret p� de enkelte konti. Dette skal ses p� baggrund af, at budgetterne for de fleste af disse konti indeholdt andet end pr�asyludgifter, og uden at disse var n�rmere specificeret. Men henblik p� at r�de bod herp� vil Finansministeriet i samarbejde med Indenrigsministeriet drage omsorg for, at pr�asyludgifterne fremtidig udvises i budgetterne.

Efter Rigsrevisionens henvendelse har Finansministeriet oplyst, at man p� finanslovforslaget for 1998 vil sikre, at oversigten p� � 35.11.05. Milj�- og katastroferammen bliver fuldst�ndig.

a. I forbindelse med Budgetvejledning 1996 blev begrebet bevillingsl�nrammer afskaffet sammen med den bevillingsm�ssige styring af �rsv�rk og �rsv�rksregnskab. L�nsumsbevillingen blev opretholdt som hidtil, og der blev i Finansministeriet etableret en stillingskontrol af stillinger i l�nramme (LR) 37 til 42. Reglerne om stillingskontrollen fremg�r af Budgetvejledningens afsnit 20.22. Stillingskontrollen indeb�rer if�lge �konomistyrelsens "Vejledning til stillingsnummersystemet", at Finansministeriet f�rer kontrol med antallet af stillinger i de �verste l�nrammer for bl.a. at hindre en uhensigtsm�ssig v�kst i normeringerne i de h�jere l�nrammer. Stillingskontrollen har til form�l at oplyse bl.a. Folketinget og Finansudvalget om udviklingen i det normerede antal af statens stillinger i de �verste l�nrammer.

b. Stillingskontrollen er en funktion, der udf�res i Finansministeriet, og som led heri oprettede Finansministeriet med virkning fra 1. januar 1996 et centralt stillingsnummersystem. Systemet er baseret p� data fra SCL-systemet og bliver opdateret kvartalsvis. Finansministeriets stillingskontrol indeb�rer, at alle chefstillinger bliver forsynet med et stillingsnummer i forbindelse med stillingsoprettelse, omklassificering mv., der fortsat sker ved aftale mellem Finansministeriet og den forhandlingsberettigede organisation.

Den centrale godkendelsesprocedure i Finansministeriet af chefstillinger over LR 37 er fastholdt for at hindre en l�nglidning og undg�, at staten bliver l�nf�rende.

Hidtil havde behandlingen af oprettelse af nye stillinger og omklassificering v�ret administrativt adskilt i Finansministeriet. For at sikre sammenlignelighed ved indplacering af stillinger i statens institutioner blev den administrative behandling samlet.

c. Stillingskontrollen omfattede if�lge Budgetvejledningen f�lgende stillinger:

• tjenestemandsstillinger i LR 37 og derover,
• overenskomststillinger, der klassificeres i LR 37 og derover, og
• stillinger p� individuelle l�nvilk�r, der er henf�rt til LR 37 og derover.

For individuelle l�nvilk�r fremgik det af Budgetvejledningen, pkt. 20.23.4., "Ved ans�ttelse p� individuelle l�nvilk�r foruds�ttes l�n- og ans�ttelsesvilk�r godkendt af Finansministeriet, hvis den samlede l�n svarer til eller overstiger l�nnen for en tjenestemandsstilling i l�nramme 37. Henf�ring til l�nramme foretages af Finansministeriet i forbindelse med godkendelsen."

Finansministeriets oplyste, at den samlede l�n omfattede grundl�nnen inkl. alle faste till�g.

d. Implementeringen af stillingsnummersystemet blev p�begyndt i 1995 af �konomistyrelsen, der tildelte stillingsnumre og varetog den daglige drift og vedligeholdelse af stillingsnummersystemet. Indrapporteringen af stillingsnumre blev varetaget af den enkelte institution.

Som led i etableringen af den nye stillingskontrol gennemf�rte Finansministeriet i begyndelsen af sommeren 1996 en h�ring, hvor samtlige ministerier fik mulighed for at kommentere de oplysninger, der som udgangspunkt var indlagt i stillingsnummersystemet. H�ringen omfattede de enkelte ministeriers stillinger, der var klassificeret i LR 37 eller h�jere, og som havde en bevillingsl�nramme, dvs. stillinger der inden 1. januar 1996 var godkendt af Finansministeriet.

e. Antallet af godkendte stillinger i LR 37-42 med et stillingsnummer pr. april 1997 fremg�r af efterf�lgende oversigt.

Med henblik p� at vurdere stillingsnummersystemet, herunder hvorvidt samtlige chefstillinger med et l�nniveau over LR 37 var tildelt et stillingsnummer, har Finansministeriet p� Rigsrevisionens anmodning udarbejdet en r�kke tabeller. Rigsrevisionen modtog ligeledes de standarduddata, som Finansministeriet modtog kvartalsvis. Uddataene vedr�rte 1. kvartal 1997. Finansministeriet tilkendegav, at der under det forel�bige arbejde med uddataene var fundet og rettet en del fejl, men at det ikke kunne udelukkes, at der fortsat kunne optr�de enkelte fejl i de angivne l�nninger.

f. Tabeller fra Finansministeriet viste, at ca. 1.600 stillinger med et l�nniveau over LR 37 ikke var tildelt et stillingsnummer. Stillingerne uden stillingsnummer vedr�rte b�de tjenestemandsansatte, overenskomstansatte og ansatte p� individuelle vilk�r.

Finansministeriet oplyste, at hovedparten af de 1.600 stillinger var p� omr�der, hvor l�nniveauet i henhold til indg�ede aftaler kunne overstige niveauet for en stilling i LR 37, uden at der skulle tilknyttes et stillingsnummer. Det er tilf�ldet for eksempelvis flyveledere, lektorer og docenter ved de h�jere l�reranstalter, samt konsulenter og specialister i �vrigt.

Rigsrevisionen foretog en mindre stikpr�vevis kontrol af tabellen og sammenholdt med SCL-systemet. Det viste sig, at ca. 40 % af tilf�ldene ikke var valide, idet den �rlige l�n if�lge oplysningerne i enkelte tilf�lde var op imod dobbelt s� store som den faktisk udbetalte l�n i henhold til SCL-systemet.

Rigsrevisionen har gjort Finansministeriet opm�rksom p� disse fejl, og det er Rigsrevisionens opfattelse, at Finansministeriet fortsat m� v�re opm�rksom p� dataenes korrekthed. Finansministeriet har efterf�lgende orienteret Rigsrevisionen om, at der i forbindelse med uddataenes konstruktion fortsat er en r�kke tekniske fejl, hvoraf det v�sentligste element i disse uddataproblemer vedr�rer omregningen af m�nedsoplysninger til �rsl�nninger. Fejlene vil forsvinde n�r regnskaberne foreligger og er s�ledes uden betydning for de oplysninger om normerede stillinger og faktisk personaleforbrug, der gives til Folketinget. Herudover er allerede indrapporterede stillingsnumre forsvundet i forbindelse med ministeriers/styrelsers indrapporteringer til SCL-systemet.

g. Vedr�rende stillingsnummerproceduren oplyste Finansministeriet, at s�fremt der oprettedes stillinger i LR 37-42 uden et stillingsnummer, modtog ans�ttelsesmyndigheden automatisk en advarsel fra l�nsystemet. Optr�dte der i flere kvartaler personer med en l�nramme, men uden stillingsnummer, rettede Finansministeriet henvendelse til ministeriet. Finansministeriet skrev umiddelbart efter et m�de med Rigsrevisionen i juni 1997 til 6 ministerier. Disse ministerier havde ansatte i en l�nramme, der i s�vel 1. som i 2. kvartal 1997 ikke havde et stillingsnummer. Det fremgik af skrivelsen, at anvendelse af stillingsnumre for tiden blev unders�gt af Rigsrevisionen.

h. Finansministeriet oplyste endvidere, at der for stillinger p� overenskomstm�ssige og individuelle vilk�r, der blev indrapporteret i l�nsystemet uden l�nramme, ikke fandt nogen automatisk opf�lgning sted, men at Finansministeriet indsamlede oplysninger om s�danne stillinger og med mellemrum ville foretage en n�jere gennemgang.

Rigsrevisionen blev ved stedlig revision i to institutioner opm�rksom p� 2 stillinger, der ikke var godkendt af Finansministeriet. Begge styrelser havde en medarbejder, der var ansat p� individuelle l�nvilk�r og afl�nnet med en l�n, der oversteg niveauet for en LR 37-stilling. Da stillingerne ikke var godkendt af Finansministeriet, var de ikke tildelt et stillingsnummer.

i. Finansministeriet har i en skrivelse til Rigsrevisionen oplyst, at "n�r Finansministeriet konstaterer manglende overholdelse af regels�ttet omkring stillingskontrollen, gribes der ind".

Det fremgik af en senere redeg�relse fra Finansministeriet, at ministeriet ikke opfattede stillingskontrollen som en kontrol i sn�ver forstand � dvs. som en kontrol af reglernes overholdelse � men som en stillingsgodkendelse, idet stillingskontrollen var en forudg�ende kontrol i forbindelse med oprettelsen af visse stillinger. Kontrollen tog if�lge Finansministeriet alene sigte p� stillingens berettigelse. Finansministeriet s� det ikke traditionelt som deres opgave at udf�re kontrol af ministeriernes regeloverholdelse. If�lge Finansministeriet p�hvilede den interne kontrol det enkelte ministerium og den eksterne kontrol Rigsrevisionen. Finansministeriet havde dog et systemansvar, og i den sammenh�ng blev der indhentet informationer.

Rigsrevisionen er enig med Finansministeriet i, at den interne kontrol p�hviler de enkelte ministerier.

j. Rigsrevisionen finder, at der med Finansministeriets nye metode til stillingskontrol er etableret en ordning, der er betydelig enklere end den hidtidige fra f�r 1996. Rigsrevisionen finder desuden, at den nye ordning opfylder form�let med en stillingskontrol, herunder at hindre en uhensigtsm�ssig v�kst i normeringerne i de h�jere l�nrammer samt muligheden for at oplyse Folketinget om udviklingen i det normerede antal af statens stillinger i de �verste l�nrammer.

Rigsrevisionen er dog af den opfattelse, at Finansministeriet i forbindelse med etableringen af stillingskontrolsystemet i eget regi burde have sikret, at dataene som udgangspunkt var korrekte, ligesom ministeriet i en fase, hvor et system opstartes, l�bende b�r foretage en kontrol heraf.

Rigsrevisionen finder bl.a., at Finansministeriet b�r give bedre informationer til ministerier og styrelser om relationen mellem SCL-systemet og stillingsnummersystemet. Rigsrevisionen l�bende revision har endvidere vist, at Finansministeriet som led i sit systemansvar b�r foretage en gennemgang af de tabeller, som ministeriet allerede er i besiddelse af for at sikre, at der ikke i forbindelse med systemets etablering, er oprettet stillinger, der ikke er godkendte. Herved kan det sikres, at de oplysninger om normerede stillinger, der gives til Folketinget, er korrekte.

a. Bevillingsoverf�rsler mellem ministeromr�derne sker efter korrektioner foretaget af Finansministeriet. Bevillings�ndringerne indrapporteres til Statens Budgetsystem af de enkelte ministerier efter Finansministeriets retningslinjer, der fremg�r af Budgeth�ndbogen, afsnit C.7.2. Kategorisering af forslag til till�gsbevillingslov.

Der foretages en kategorisering af till�gsbevillingslovforslaget samtidig med, at dette indrapporteres til Statens Budgetsystem. Kategoriseringen har til form�l at give en oversigt over �rsagerne til, at der s�ges till�gsbevilling. Ved indrapportering til budgetsystemet skal anvendes forskellige kategorier, jf. Budgeth�ndbogen, afsnit C.7.2.1.

If�lge Budgeth�ndbogen omfatter kategori 4. Overf�rsel mellem ministeromr�der b�de egentlige ressortoml�gninger og andre bevillingsoverf�rsler mellem ministeromr�der. Endvidere fremg�r det bl.a., at kategorien anvendes i forbindelse med overf�rsel af bel�b til og fra bloktilskudspuljen under Indenrigsministeriet.

Bevillings�ndringer, der optages under denne kategori, vil altid v�re modsvaret af en modsat rettet bev�gelse under et andet ministerium.

b. Ved Rigsrevisionens gennemgang af overf�rslerne for 1996 konstateredes, at bevillings�ndringerne i flere tilf�lde ikke var modsvaret af en modsat rettet bev�gelse under et andet ministerium, hvilket bevirkede en difference i overf�rselsbel�bet p� 951,9 mill. kr.

Bel�bet fordelte sig p� ministeromr�derne med varierende bel�b, og differencen var fremkommet p� grund af forskellige kategoriseringer af bevillingsoverf�rslerne.

Gennemgangen af overf�rslerne viste, at st�rstedelen af fejlene var opst�et ved, at bevillinger opf�rt under kategori 4. Overf�rsel mellem ministeromr�der var modsvaret under et andet ministerium som kategori 2. Aktstykker. Dette skete is�r i forbindelse med bloktilskudsaktstykker, hvor Indenrigsministeriets overf�rsel blev kategoriseret som aktstykkeoverf�rsel.

Finansministeriet oplyste, at ministeriernes overf�rsel i forbindelse med bloktilskudsaktstykket til fulde var modsvaret af en modsat rettet bev�gelse under Indenrigsministeriet. Kategorien 1. Ny Lovgivning var anvendt i et enkelt tilf�lde.

c. Det fremgik af det gennemg�ede materiale, at nettooverf�rselsbel�bene for de enkelte ministerier var af varierende st�rrelse p� under 100 mill. kr. bortset fra � 17. Arbejdsministeriet med et bel�b p� 1.033 mill. kr.

Dette bel�b var delvis modsvaret under � 13. Indenrigsministeriet, hvor bel�bet indgik som en del af bloktilskudsordningen, der havde hjemmel i et aktstykke og derfor var indrapporteret under kategori 2. Aktstykker.

d. �rsagen til at ministerierne anvendte kategoriseringen forskelligt var, at det ikke fremgik helt klart af Budgeth�ndbogens regler om kategorisering af till�gsbevillingslovforslaget, hvorledes ministerierne skulle forholde sig i de enkelte forhold, eksempelvis hvor det drejede sig om b�de ressort�ndringer og bevillings�ndringer, der var bevilget ved aktstykker. Finansministeriet oplyste, at ministeriet vil pr�cisere, at overf�rsler mellem ministeromr�der, der f�lger af aktstykker (bortset fra bloktilskudsaktstykket), skal kategoriseres som aktstykker p� forslag til till�gsbevillingslov.

e. Rigsrevisionens finder de trufne initiativer tilfredsstillende, men er af den opfattelse, at alle overf�rsler ved aktstykker, ogs� for bloktilskud, b�r kategoriseres som aktstykker.

Rigsrevisionen finder endvidere, at Finansministeriet b�r sikre, at overf�rsler mellem ministeromr�der som forudsat udligner hinanden.

Det er efter Rigsrevisionens opfattelse samtidig v�sentligt, at Finansministeriet sikrer overholdelse af reglerne for opstilling af den forenklede till�gsbevillingslov, s� den bevillingsm�ssige hjemmel tydeligt fremg�r.

109. Rigsrevisionen har ikke fundet anledning til at fremdrage nogen sag under denne paragraf.

a. Det fremgik af regnskabet for Skatteministeriets departement, at departementet havde haft en merindt�gt p� 3,3 mill. kr. Indt�gterne, der i alt udgjorde 3,6 mill. kr., indgik i nettobevillingen og medf�rte derfor sammen med merudgifter p� 12,2 mill. kr., at departementet havde en nettomerudgift p� 8,9 mill. kr. Reelt var der dog tale om en nettomindreudgift p� 0,9 mill. kr., n�r der ses bort fra momsudgifter.

Rigsrevisionen bad i forbindelse med bevillingskontrollen oplyst n�rmere om merindt�gten, herunder hvorfor merindt�gten ikke var oplyst p� till�gsbevillingslovforslaget.

b. Ministeriet oplyste, at 3,5 mill. kr. af indt�gterne vedr�rte tilkendte sagsomkostninger fra Kammeradvokaten og andre advokater. Indt�gterne modsvarede ikke specifikke udgiftsposter, men var anvendt til finansiering af departementets �vrige udgifter. Ministeriet havde ikke fundet det hensigtsm�ssigt at budgettere indt�gterne p� bevillingslovene, da indt�gterne fra de tilkendte sagsomkostninger afhang af s�vel antallet som udfaldet af retssager. Ministeriet tilf�jede dog, at departementets samlede udgifter til retssager, Kammeradvokaturen mv. i 1996 udgjorde 27,0 mill. kr., hvoraf departementet havde afholdt 7,0 mill. kr. ud af sine finanslovbevillinger, mens udgifter p� 20 mill. kr. blev optaget p� till�gsbevillingslovforslaget for 1996. Dette var i overensstemmelse med tekstanm�rkning nr. 56, hvor det fremg�r, at der af departementets bevilling kan afholdes udgifter til retssager mv., Kammeradvokaturen og andre advokater p� maksimalt 7 mill. kr., mens bel�b herudover optages p� till�gsbevillingslovforslaget og reguleres endeligt ved regnskabsafslutningen.

c. Med Budgetvejledning 1996 blev der indf�rt flere v�sentlige �ndringer i bevillingsreglerne, bl.a. vedr�rende driftsbevillinger og udarbejdelse af till�gsbevillingslovforslaget.

�ndringerne vedr�rende driftsbevillingen indebar, at statslige driftsinstitutioner fremover opf�res p� finanslovforslaget med en nettobevilling, der er bevillingsm�ssigt bindende.

Indt�gter, der indg�r i en nettobevilling, kan derfor anvendes til finansiering af udgifter. Nogle indt�gter af fiskal karakter og obligatoriske bidrag kan ikke indg� i nettobevillinger, men skal opf�res som en selvst�ndig bevilling. Som hovedregel skal det dog bero p� en konkret styringsm�ssig betragtning om givne indt�gter skal indg� under nettostyringen.

d. Rigsrevisionen fandt, at indt�gterne fra retssager mv. burde v�re optaget p� till�gsbevillingslovforslaget i lighed med udgifter ved retssager. I modsat fald ville departementet opn�, at merindt�gter fra tilkendte sagsomkostninger ville for�ge departementets fremtidige forbrugsmuligheder, fordi der var tale om en nettobevilling.

Det opgjorte overskud p� 0,9 mill. kr. burde derfor efter Rigsrevisionens opfattelse reduceres med 3,3 mill. kr., s� �rets resultat til videref�rsel var et underskud p� 2,4 mill. kr.

e. Skatteministeriet bem�rkede hertil, at henset til, at departementet afholdt maksimalt 7,0 mill. kr. til retssager mv. af den oprindelige finanslovbevilling, syntes det uden bet�nkelighed, at benytte den anvendte fremgangsm�de med postering af s�vel indt�gter som udgifter p� bevillingsafregningen, og dermed ogs� i opg�relsen af departementets overskud, n�r indt�gter aldrig havde oversteget godt 3,0 mill. kr. Hvis derimod indt�gter fra tilkendte sagsomkostninger mv. havde oversteget 7,0 mill. kr. ville det formentlig stille sig anderledes.

f. Rigsrevisionen finder, at der allerede i departementets finanslovbevilling var taget hensyn til udgifter p� 7 mill. kr. (og indt�gter p� 0,3 mill. kr.). Udgifter ud over de 7 mill. kr. blev som n�vnt optaget p� till�gsbevillingslovforslaget, og det er Rigsrevisionens opfattelse, at i et tilf�lde som det foreliggende, hvor der if�lge tekstanm�rkning er adgang til at optage merudgifter p� till�gsbevillingslovforslaget, b�r merindt�gter, der relaterer sig hertil, ogs� optages p� till�gsbevillingslovforslaget.

g. Skatteministeriet forelagde samtidig sp�rgsm�let for Finansministeriet. Efter dr�ftelse med Finansministeriet sendte Skatteministeriet et forslag til Finansministeriet, om at nettoficere ordningen. Forslaget indebar, at departementets ramme ikke ville blive ber�rt for 1996 og 1997. Dette kunne eventuelt indeb�re, at det var n�dvendigt at udarbejde et aktstykke herom.

Det blev endvidere foresl�et, at den hidtidige ordning blev �ndret, s� departementet fra og med 1998 selv skulle afholde 4,0 mill. kr. af nettoudgifterne til Kammeradvokaten m.m. mod hidtil 7 mill. kr. af bruttoudgifterne. Indt�gter fra tilkendte sagsomkostninger ville herefter blive modregnet i de 7,0 mill. kr., som departementet efter den g�ldende ordning selv afholdt. De 4,0 mill. kr. fremkom som et gennemsnit over perioden 1993-1997. �ndringen ville medf�re, at der reelt var tale om en rammereduktion p� 0,5 mill. kr. �rligt sammenlignet med de seneste �r.

h. Finansministeriet havde ikke ved afslutningen af beretningen taget endelig stilling til forslaget, og Rigsrevisionen forventer, at Finansministeriet � udover at behandle Skatteministeriets konkrete forslag � tager stilling til det principielle indhold i sagen.

P� det foreliggende grundlag finder Rigsrevisionen, at rammereduktionen burde v�re 3 mill. kr. og ikke 0,5 mill. kr. Forslaget kan muligvis v�re en l�sning i den helt konkrete situation � under foruds�tning af, at Skatteministeriets indt�gter ikke bliver v�sentligt h�jere end hidtil.

Rigsrevisionens principielle opfattelse er fortsat, at hvor der i tekstanm�rkning eller lignende er hjelmet adgang til at optage merudgifter p� till�gsbevillingslovforslaget, b�r merindt�gter, der relaterer sig til udgifterne, ogs� optages p� till�gsbevillingslovforslaget for at hindre en utilsigtet �get forbrugsmulighed.

a. Dansk Folke-Ferie har gennem en �rr�kke haft aftaler med en r�kke fagforbund om rabatordninger til fagforbundenes medlemmer ved k�b af ferierejser og leje af ferieboliger gennem fonden. Rabatordningerne blev �ndret v�sentligt med virkning fra 1. januar 1995.

b. Told- og Skattestyrelsen indstillede i 1996 til Ligningsr�det at p�l�gge Dansk Folke-Ferie at give skattemyndighederne oplysninger om navn mv. p� kunder, der i 1993 eller 1994 havde k�bt rejser eller lejet en feriebolig, hvor et fagforbund havde ydet et tilskud (storkunderabat), s�dan som Ligningsr�det har hjemmel til efter skattekontrollovens � 8 D.

Storkunderabat blev ydet over for den enkelte kunde hos Dansk Folke-Ferie efter retningslinjer, der var aftalt med kundens fagforbund. Rabatten fremstod over for kunden som ydet af Dansk Folke-Ferie, men var reelt finansieret af tilskud fra kundens fagforbund til Dansk Folke-Ferie. Storkunderabatten udgjorde i 1993 ca. 9,5 mill. kr. fordelt p� 6.190 feriebeviser. I 1994 udgjorde rabatten ca. 8,1 mill. kr. fordelt p� 3.613 feriebeviser.

Styrelsen ans� storkunderabatterne for skattepligtige uddelinger fra fagforbund, men fandt det tvivlsomt, om det enkelte fagforbund kunne oplyse, hvilke medlemmer, der havde opn�et rabatten og antog, at der ikke var foretaget indberetning. Styrelsen �nskede derfor, at Ligningsr�det p�lagde Dansk Folke-Ferie at give skattemyndighederne de n�dvendige oplysninger.

Dansk Folke-Ferie var ikke enig i styrelsens opfattelse om skattepligten, idet man ans� storkunderabatterne for kommercielle rabatter, der ikke var skattepligtige. Fagforbundene blev ikke h�rt i denne forbindelse.

Styrelsen bem�rkede i sin sagsfremstilling over for Ligningsr�det, at der ville blive tale om et betydeligt antal kontroloplysninger, der i vid udstr�kning vedr�rte relativt ubetydelige bel�b. S�ledes ville mere end 80 % af oplysningerne for 1993 omhandle rabatbel�b p� mindre end 2.000 kr. Det ville v�re forbundet med en betydelig anvendelse af ressourcer at indsamle, distribuere og behandle disse kontroloplysninger. Det burde derfor if�lge styrelsen overvejes at fasts�tte en bel�bsgr�nse for hvilke oplysninger, der skulle videregives til de kommunale ligningsmyndigheder. For at sikre en ensartet behandling af skatteyderne skulle denne bel�bsgr�nse fasts�ttes af styrelsen. Ved fasts�ttelsen af denne gr�nse skulle det sikres, at kontrolindsatsen blev l�nsom.

c. Ligningsr�det behandlede styrelsens indstilling om at p�l�gge Dansk Folke-Ferie at give skattemyndighederne de n�dvendige oplysninger p� et m�de i marts 1996, hvor det blev vedtaget at henl�gge sagen.

Som sagen blev fremstillet for Ligningsr�det, forekom det Rigsrevisionen naturligt, at Ligningsr�det vedtog at henl�gge sagen om storkunderabat.

d. Som n�vnt �ndrede Dansk Folke-Ferie rabatordningerne fra 1. januar 1995 fra en storkunderabat til en specialrabat. Det fremgik videre af Told- og Skattestyrelsens indstilling i 1996 til Ligningsr�det, at �ndringerne medf�rte, at Fagforbundenes medlemmer kunne opn� en specialrabat ved k�b af rejser eller ferieophold. Rabatterne blev faktureret af Dansk Folke-Ferie direkte til de enkelte fagforbund. Dansk Folke-Feries annoncer i forbundenes fagblade indeholdt oplysning om, at specialrabatterne var skattepligtige.

Styrelsen oplyste, at skattepligten var hjemlet i ligningsloven, og at fagforbundene var forpligtede til at indberette specialrabatterne til skattemyndighederne. I redeg�relsen til Ligningsr�det tilkendegav styrelsen, at man ville indsk�rpe indberetningspligten i henhold til skattekontrollovens � 7 B over for de relevante fagforbund.

e. Rigsrevisionen bad i 1997 styrelsen oplyse om denne indsk�rpelse var sket.

Hertil bem�rkede styrelsen, at indberetningsfristen for 1995 var overskredet p� tidspunktet for Ligningsr�dets m�de, og at det ikke fremgik direkte af indberetningerne fra fagforbundene, hvilke ydelser, der var tale om. N�r det skulle afg�res, om en konkret ydelse var indberettet eller ej, blev oplysningen s�dvanligvis indhentet ved en arbejdsgiverkontrol hos den indberetningspligtige.

Om selve indsk�rpelsen af indberetningspligten oplyste styrelsen, at der i februar 1996 var iv�rksat et projekt, der skulle afd�kke om fagforbundene indberettede korrekte data. Unders�gelsen ville netop omfatte de p�g�ldende fagforbund, hvorfor det i f�lge styrelsen var naturligt at afklare sp�rgsm�let i forbindelse hermed.

Unders�gelsen, der ikke var afsluttet, havde endnu ikke afd�kket om ydelserne var indberettet korrekt i henhold til loven. Dette beklagede styrelsen. Styrelsen ville hurtigst muligt s�rge for, at der blev foretaget henvendelser til fagforbundene herom. Manglede indberetningerne, ville der samtidig ske en indsk�rpelse af indberetningspligten.

f. Styrelsen har efterf�lgende oplyst, at den i juli 1997 skrev til 22 forbund og fonde, som modtog storkunderabatter fra Dansk Folke-Ferie i 1993 og 1994. Det fremgik af brevet, at det var styrelsens opfattelse, at en s�dan rabat eller tilskud var skattepligtig for medlemmerne, og at de p�g�ldende forbund og fonde derfor havde pligt til automatisk at indberette s�danne uddelinger. Samtidig bad styrelsen f� oplyst, om der var betalt eller ydet tilskud til d�kning af rabatter mv. i 1995 og 1996, og om der var foretaget indberetning heraf.

Styrelsen tilf�jede, at der indtil medio august 1997 var modtaget svar fra 8 forbund og fonde, hvoraf 2 oplyste, at der var ydet rabat. Den ene oplyste, at indberetning var foretaget, og at oplysningerne om bel�bsmodtagerne i �vrigt tillige fremgik af de regnskaber, der var indsendt til skattemyndighederne. Den anden havde telefonisk meddelt, at man ikke var klar over, at forbund skulle foretage indberetning, men at b�de forbund og medlemmerne var bekendt med at bel�bet var skattepligtigt, da dette fremgik af Dansk Folke-Feries regning til medlemmet. Styrelsen oplyste, at man ville unders�ge, om medlemmerne selv havde indberettet bel�bet til skattemyndighederne.

Det var imidlertid styrelsens opfattelse, at det p� baggrund af de indtil nu modtagne svar var for tidligt at drage konklusioner om resultatet af selve unders�gelsen.

g. Rigsrevisionen m� antage, at de forbund og fonde, som var omfattet af ordningen med storkunderabatter for 1993 og 1994, ikke foretog indberetning af storkunderabatterne til skattemyndighederne og at der derfor ikke er p�lignet skat af rabatterne.

Rigsrevisionen har konstateret, at Ligningsr�det vedtog at henl�gge sagen om storkunderabatten. P� baggrund af Told- og Skattestyrelsens indstilling finder Rigsrevisionen dette naturligt.

Rigsrevisionen finder det uheldigt, at styrelsen p� trods af, at man siden starten af 1996 var opm�rksom p� problemet f�rst indsk�rpede indberetningspligten af specialrabatten over for de relevante fagforbund i juli 1997. Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at styrelsen p� trods af mere end 1� �rs unders�gelser endnu ikke har kunnet oplyse, om fagforbundene har indberettet korrekte data p� dette omr�de.

a. Med virkning fra finans�ret 1994 skulle der i anm�rkningerne til finansloven opstilles en virksomhedsoversigt for driftsbevillinger med bruttoudgifter over 10 mill. kr., jf. Budgeth�ndbogen, pkt. C.5.5.3. Virksomhedsoversigten skal som minimum indeholde oplysninger om hovedform�l, aktivitet og produktivitet/enhedsomkostninger over en �rr�kke. Virksomhedsoversigten b�r s� vidt muligt ogs� indeholde oplysninger til belysning af behov, behovsd�kning samt effektivitet.

b. Rigsrevisionen bem�rkede i beretning om bevillingskontrollen 1994, at de virksomhedsoversigter, Justitsministeriet havde udarbejdet for finans�ret 1994, p� flere omr�der var ufuldst�ndige og mangelfulde.

Justitsministeriet redegjorde i forbindelse med bevillingskontrollen for de dr�ftelser, der havde v�ret f�rt med Finansministeriet om udarbejdelsen af virksomhedsoversigter.

I ministersvaret til beretningen om bevillingskontrollen for 1994 anf�rte Justitsministeriet, at Finansministeriet havde tiltr�dt udkast til virksomhedsoversigter p� politiets og Kriminalforsorgens omr�de, og at disse forventedes medtaget i finanslovforslaget for 1997.

Det var endvidere aftalt med Finansministeriet, at udarbejdelsen af virksomhedsoversigter for retterne afventede resultatet af Domstolsudvalgets arbejde. Domstolsudvalget afgav bet�nkning den 19. juni 1996 (bet�nkning nr. 1319).

c. Rigsrevisionen bem�rkede i beretning om bevillingskontrollen for 1995, at de af Finansministeriet tiltr�dte virksomhedsoversigter p� politiets og Kriminalforsorgens omr�der, var medtaget p� finanslovforslaget for 1997. For retterne havde Justitsministeriet ikke set sig i stand til at udarbejde en virksomhedsoversigt, der gav et d�kkende billede af retternes virksomhed. Justitsministeriet fandt det heller ikke muligt at fordele ressourcerne p� sagstyper, da der ikke skete tidsregistrering ved retterne.

Justitsministeriet anf�rte i ministersvaret til beretningen om bevillingskontrollen for 1995, at Justitsministeriet fortsat var af den opfattelse, at det ikke for tiden var muligt at opstille anvendelige virksomhedsoversigter for retterne, men at der var taget en r�kke initiativer, der sigtede mod at frembringe det n�dvendige grundlag for udarbejdelse af virksomhedsoversigter.

d. I forbindelse med bevillingskontrollen for 1996 bad Rigsrevisionen oplyst, hvorn�r det forventedes, at der udarbejdedes virksomhedsoversigter for driftsbevillingerne 11.61. Registertilsynet, 22.01. Retterne, 31.01. Direktoratet for Kriminalforsorgen, 31.05. Besk�ftigelse og erhvervsm�ssig uddannelse.

Justitsministeriet oplyste vedr�rende Registertilsynet, at det ikke umiddelbart var muligt at opstille en oversigt over, hvor stor en del de enkelte aktiviteter udg�r af tilsynets samlede virke. Justitsministeriet ville tage sp�rgsm�let om udarbejdelse af virksomhedsoversigt for Registertilsynet op til fornyet overvejelse i forbindelse med en forventet gennemf�relse af en ny registerlovgivning pr. oktober 1998.

Vedr�rende retterne fandt Justitsministeriet det for tidligt at udtale sig om, hvorn�r det vil v�re muligt at udarbejde virksomhedsoversigter. F�rst n�r uddelegeringen af bevillinger til retterne er landsd�kkende og permanent, vil det v�re muligt at fasts�tte detaljeringsgraden af virksomhedsoversigterne p� embedsniveau og/eller hovedkontoniveau. Denne uddelegering forventedes at blive landsd�kkende fra finans�ret 1998.

Justitsministeriet vil i 1997 iv�rks�tte et projekt med henblik p� opstilling af et fors�gs-virksomhedsregnskab for retterne.

For Direktoratet for Kriminalforsorgen og for Besk�ftigelse og erhvervsm�ssig uddannelse var Justitsministeriet indstillet p� at udarbejde virksomhedsoversigter til brug for finansloven for finans�ret 1999.

e. Rigsrevisionen finder fremdriften i Justitsministeriets arbejde p� omr�det for svag med den konsekvens, at virksomhedsoversigterne fortsat fremst�r ufuldst�ndige og mangelfulde.

a. Justitsministeriet oplyste i de regnskabsm�ssige forklaringer for 1996, at der p� den omhandlede konto havde v�ret et merforbrug p� 27,9 mill. kr. Merforbruget bestod af merudgifter p� 40 mill. kr. og merindt�gter p� 12,1 mill. kr.

b. Rigsrevisionen fandt ikke de regnskabsm�ssige forklaringer fyldestg�rende, og anmodede i juli 1997 Justitsministeriet om supplerende oplysninger.

Ministeriet forklarede i august 1997 f�lgende om �rsagerne til merudgiften p� 40 mill. kr.:

Kriminalforsorgen havde i de to foreg�ende �r f�et bevilget midlertidige forh�jelser p� henholdsvis 19 mill. kr. og 23 mill. kr. til nedbringelse af venterk�en til f�ngslerne. I 1996 skulle budgettet nedreguleres med 24 mill. kr. Denne nedregulering har Kriminalforsorgen ikke kunnet gennemf�re fuldt ud, hvilket resulterede i et merforbrug p� i alt 8,8 mill. kr.

Disse aktivitetsudvidelser var ikke n�rmere specificeret i ministeriets skrivelse.

Ministeriet oplyste, at Kriminalforsorgen i 1996 havde haft gennemsnitlige stigninger i reall�nnen p� 2,4 %, hvoraf kun ca. 2 % blev d�kket af de p� bevillingslovene godkendte l�nsumsstigninger. Den manglende d�kning havde resulteret i et merforbrug p� ca. 4,0 mill. kr.

I samme forbindelse oplyste ministeriet, at Kriminalforsorgen s�dvanligvis overbudgetterer l�nsummen p� finansloven � i 1996 med ca. 6,4 mill. kr. � med henblik p� at have en reserve til overf�rsel i �rets l�b til l�nudgiftsafh�ngige driftsudgifter. Denne reserve var i 1996 brugt til l�nninger og Kriminalforsorgen havde derfor � i forhold til budgettet � manglet 6,4 mill. kr. til de �vrige driftsudgifter.

�rsagen til, at Kriminalforsorgen ikke kunne realisere det budgetterede mindreforbrug p� 6,4 mill. kr., var som anf�rt under pkt. 3. Den budgetterede besparelse p� 1,3 mill. kr. forklarede ministeriet som forsinkelse i gennemf�relsen af to projekter (etablering af en udslusningspension og en stoffri afdeling).

Ministeriet oplyste, at 3,6 mill. kr. af merforbruget kunne henf�res til, at ikke alle Kriminalforsorgens tjenestesteder havde overholdt de udmeldte budgetter. Nogle af tjenestestederne havde mindreudgifter mens andre havde merudgifter, men totalt set var der tale om et merforbrug.

Ministeriet redegjorde ikke n�rmere for �rsagen til disse merudgifter, men oplyste blot, at der var tale om et merforbrug til edb-investeringer, edb-drift og edb-vedligeholdelse.

Ministeriet redegjorde ikke n�rmere for, p� hvilke udgiftsomr�der Kriminalforsorgens merindt�gter p� 12,1 mill. kr., jf. pkt. c, var blevet anvendt eller for, hvorvidt merindt�gterne havde direkte sammenh�ng med realiseringen af merudgifter.

c. Om merindt�gterne p� 12,1 mill. kr. oplyste ministeriet, at disse hovedsageligt kunne henf�res til "overskud fra f�ngslernes butiksordning" (5,5 mill. kr.), "tilbagebetalt ejendomsskat" (2,6 mill. kr.), "erstatning for genopf�relsen af ringmuren p� Vridsl�selille" (1,2 mill. kr.) samt "tv-udlejning" (1,1 mill. kr.).

d. Merforbruget p� i alt knap 28 mill. kr. blev realiseret uden, at de bevilgende myndigheder eller Finansministeriet blev inddraget, til trods for at det af Budgetvejledningens afsnit 2 fremg�r, at nettobevillingen h�jst m� overskrides med 10 mill. kr.

Kriminalforsorgen var ikke opm�rksom p� Budgetvejledningens regler herom.

Rigsrevisionen finder, at kendskabet til Budgetvejledningens regler er en n�dvendig foruds�tning for en korrekt og sikker bevillingsadministration.

Justitsministeriets orienterede i juni 1997 Finansministeriet om budgetoverskridelsen, Finansministeriet meddelte samme m�ned Justitsministeriet, at der omg�ende burde iv�rks�ttes foranstaltninger med henblik p� at udligne budgetoverskridelsen. Endvidere udbad Finansministeriet sig en vurdering af udgiftsudviklingen p� baggrund af de f�rste otte m�neder i 1997 tillige med en grundig status i �rets resterende rammeredeg�relser.

Justitsministeriet afgav i september 1997 en redeg�relse til Finansministeriet om de iv�rksatte initiativer og udviklingen i �konomien i 1997 samt en prognose for 1998.

Redeg�relsen konkluderede, at Kriminalforsorgen vil kunne l�se budgetproblemerne for 1997, men ikke fuldt ud indhente nettomerforbruget fra 1996 p� de knap 28 mill. kr.

For s� vidt ang�r 1998 blev det forudset, at Kriminalforsorgen med de for finanslovforslag 1998 kendte rammer og uden yderligere besparelsesinitiativer ville f� et underskud p� driften p� omkring 45 mill. kr.

e. Uanset at b�de merforbrug og merindt�gter er fordelt p� adskillige poster, finder Rigsrevisionen, at de anf�rte forklaringer tyder p�, at b�de budgetl�gningen og �konomistyringen � s�vel i ministeriet som i Direktoratet for Kriminalforsorgen og lokalt i f�ngslerne � har v�ret for svag.

Rigsrevisionen finder ikke, at ministeriet med de afgivne supplerende regnskabsm�ssige forklaringer er givet tilstr�kkelige og d�kkende begrundelser for merforbruget.

Rigsrevisionen finder, at det er i strid med de bevillingsretlige regler at foretage en overbudgettering af l�nudgifterne, og at budgetteringen skal baseres p� det faktiske udgiftsbehov. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at ministeriet med overbudgetteringen ikke har givet korrekt information til bevillingsmyndighederne.

P� baggrund af sagen har Rigsrevisionen iv�rksat en unders�gelse af Kriminalforsorgens budgetl�gning og �konomistyring.

a. Rigsrevisionen konstaterede i januar 1997, at et tysk selskab i 1996 havde rejst krav over for Forsvarsministeriet om betaling for leverancer til Statens Konfektion A/S, som siden den 30. april 1996 har v�ret under konkursbehandling. Kravet var opgjort til 940.000 DEM med till�g af s�dvanlig dansk procesrente.

Det fremgik af sagsakterne, at kravet havde v�ret forelagt Kammeradvokaten til udtalelse. Af Kammeradvokatens udtalelse i sagen fremgik, at staten var forpligtet til at indfri Statens Konfektions A/S' g�ld til selskabet og herefter indtr�de i det krav, selskabet havde anmeldt i boet. Kammeradvokaten fandt dog ikke grundlag for at acceptere rentekravet.

Kammeradvokaten havde ved sin udtalelse is�r lagt til grund, at leverancerne var foretaget i henhold til en kontrakt, som leverand�ren indgik i marts 1992 med Statens Konfektion, som p� dette tidspunkt var et aktieselskab under stiftelse. Statens Konfektion A/S holdt stiftende generalforsamling i maj 1992, og stiftelsen skete med virkning fra 1. januar 1992. Det fremgik ikke af kontrakten, at aftalen var indg�et med Statens Konfektion A/S eller Statens Konfektion A/S under stiftelse, og leverand�ren modtog efter Kammeradvokatens vurdering ikke fyldestg�rende orientering om statsvirksomhedens omdannelse til aktieselskab med de deraf f�lgende begr�nsninger i ansvaret. Kontrakten blev ej heller genforhandlet efter selskabets stiftelse.

b. Rigsrevisionen bad herefter ministeriet oplyse, om man var enig i Kammeradvokatens konklusion, og i bekr�ftende fald, hvilket v�rdians�ttelsesprincip man ville anvende ved bogf�ring af sit krav i konkursboet.

Forsvarsministeriet oplyste, at man i november 1996 meddelte Kammeradvokaten, at man tiltr�dte dennes indstilling. Samtidig gjorde man Kammeradvokaten opm�rksom p�, at der hos konkursboets kurator beroede et parti restmateriale fra den p�g�ldende leverand�r. Leverand�ren havde tidligere kutymem�ssigt tilbagek�bt lignende restpartier.

P� dette grundlag udbetalte Kammeradvokaten p� ministeriets vegne den 30. januar 1997 3,4 mill. kr. til leverand�rens advokat, idet man i det anmeldte krav havde modregnet v�rdien af restmaterialet. Samtidig meddelte Kammeradvokaten konkursboets kurator, at Forsvarsministeriet indtr�dte i leverand�rens krav i boet med samme bel�b.

De 3,4 mill. kr. blev udgiftsf�rt i statsregnskabet for 1996.

Forsvarsministeriet har efterf�lgende oplyst, at det tyske selskab afviste at tilbagek�be restmaterialet, og ministeriet udbetalte derfor det resterende bel�b i juni 1997. Samtidig blev der indg�et et forlig vedr�rende leverand�rens rentekrav, og hele sagen blev efter indstilling fra Kammeradvokaten fuldt og endeligt afgjort med en udbetaling p� yderligere 0,3 mill. kr.

Forsvarsministeriets samlede betalinger til leverand�ren bel�b sig herefter til 3,7 mill. kr. De 0,3 mill. kr. udgiftsf�res i statsregnskabet for 1997.

c. Rigsrevisionen anmodede om n�rmere oplysninger om baggrunden for, at Forsvarsministeriet ikke sikrede sig, at Statens Konfektions leverand�rer blev tilstr�kkeligt informeret om selskabsdannelsen, og at staten som f�lge deraf udtr�dte som kontrahent i alle kontraktforhold vedr�rende Statens Konfektion A/S.

Ministeriet oplyste hertil, at man i december 1991 bad direkt�ren for Statens Konfektion om at sikre, at leverand�rer ved overgangen til aktieselskab skriftligt blev orienteret om omdannelsen af virksomheden, s�ledes at staten blev frigjort fra de eksisterende kontraktforhold. Det var Forsvarsministeriets indtryk, at denne orientering blev gennemf�rt i januar 1992.

Ministeriet oplyste videre, at man fandt det klarlagt, at der ved udformningen af kontrakten med det tyske firma var sket en fejl, idet k�ber skulle have v�ret anf�rt som Statens Konfektion A/S under stiftelse og ikke Statens Konfektion.

d. Rigsrevisionen skal bem�rke, at der i tilf�lde af selskabsstiftelse � udover i en orienteringsskrivelse � tydeligt i kontrakter, brevhoved mv. m� fremg�, at det ikke l�ngere er staten, men et selskab under stiftelse, der kontraheres med.

Medkontrahenter, der har v�ret i god tro om, at de har handlet med staten, bevarer deres krav over for staten, medmindre der opn�s aftale om, at et krav i henhold til en s�dan kontrakt i stedet alene kan rettes mod selskabet under stiftelse.

Rigsrevisionen finder det uheldigt, at Forsvarsministeriet ikke sikrede sig, at Statens Konfektions medkontrahenter p� en klar og bevissikker m�de blev orienteret om, at kontrakter mv. efter en bestemt dato m�tte betragtes som indg�et med Statens Konfektion A/S under stiftelse og forhandlede de �ndringer i eksisterende kontrakter som m�tte v�re n�dvendige.

a. I regnskabet for finans�ret 1996 posterede S�v�rnets Materielkommando en udgift p� 19,7 mill. kr. ekskl. moms vedr�rende en olieleverance.

Af sagens dokumenter fremgik det, at S�v�rnets Materielkommando den 20. december 1996 bestilte 5.600 m� olie til levering i Frederikshavn i uge 52 i 1996. Olieleverand�ren bekr�ftede den 27. december 1996, at 5.600 m� olie var oplagret i en s�rlig tank p� raffinaderiet, hvor den l� for leverand�rens regning og risiko indtil fysisk leverance fandt sted.

Olieleverand�ren fremsendte faktura af 30. december 1996, der angav, at olien var leveret i Frederikshavn den 30. december 1996, og at betalingsdagen var 6. januar 1997. If�lge fl�destationens modtagedokument fandt levering reelt sted i Frederikshavn den 31. januar 1997.

P� denne baggrund anmodede Rigsrevisionen om Forsvarsministeriets udtalelse til, at udgiften til olieleverancen var periodiseret i finans�ret 1996, og at S�v�rnets Materielkommando den 6. januar 1997 havde betalt i alt ca. 25 mill. kr. (inkl. moms) for en leverance, hvor levering f�rst fandt sted den 31. januar 1997.

b. Forsvarsministeriet var enig med Rigsrevisionen i, at leveringstidspunktet var afg�rende for, i hvilket finans�r udgiften skulle bogf�res. I det konkrete tilf�lde mente ministeriet imidlertid, at der kunne v�re tvivl om, hvorn�r leveringen fandt sted, idet handelsdokumenterne ikke var udformet entydigt. S�v�rnets Materielkommando havde s�ledes v�ret af den opfattelse, at olien var leveret ab fabrik, jf. s�lgers brev af 27. december 1996, der angav at olien var placeret i en selvst�ndig tank hos s�lger. Ministeriet tilkendegav imidlertid, at det af samme brev fremgik, at olien henl� i den separate tank for s�lgers regning og risiko, og at indk�bsordren angav Fl�destation Frederikshavn som leveringssted. S�lger skulle i �vrigt s�rge for og bekoste transporten til Frederikshavn, hvilket talte for, at der var tale om et forsendelsesk�b.

Forsvarsministeriet mente herefter ikke, at det var muligt entydigt at fastl�gge, hvorn�r leveringstidspunktet var indtruffet i den konkrete sag, og ministeriet var endvidere af den opfattelse, at handelsdokumenterne burde v�re formuleret entydigt. Ministeriet ville tage sp�rgsm�let om periodisering op over for Forsvarskommandoen, og i den forbindelse anmode om n�rmere oplysning om praksis samt overvejelser og iv�rksatte tiltag med hensyn til valg af leveringssted mv.

c. Rigsrevisionen finder, at det af sagen fremg�r, at olien var bestilt leveret i Frederikshavn og at olien indtil den blev leveret af olieselskabet i Frederikshavn den 31. januar 1997 l� p� raffinaderiets grund for s�lgers regning og risiko.

Rigsrevisionen finder herefter, at levering og risikoens overgang til S�v�rnets Materielkommando fandt sted i 1997 og at udgiften burde v�re bogf�rt i 1997, jf. bestemmelserne i Budgetvejledning 1996, pkt. 44.1., hvorefter udgifter vedr�rende levering af varer og tjenesteydelser til staten skal bogf�res i det regnskabs�r, hvor levering har fundet sted.

a. Ved gennemgang af bevillingslovene for finans�ret 1996 bem�rkede Rigsrevisionen, at der p� till�gsbevillingsloven var overf�rt 53,7 mill. kr. fra konto 22.01. til 21.01. Forsvarskommandoen ud af en finanslovbevilling p� 145,6 mill. kr., svarende til 36 %. Den samlede bevilling p� kontoen udgjorde herefter 91,9 mill. kr. Det regnskabsm�ssige forbrug i 1996 udgjorde 92,9 mill. kr.

For finans�rene 1992-1996 kunne f�lgende n�gletal for konto 22.01. Bidrag til NATO's milit�re driftsbudgetter mv. opstilles:

Der var bortset fra finans�ret 1994 tale om betydelige neds�ttelser af bevillingerne p� till�gsbevillingslovene i forhold til budgetteringen p� finanslovene. Rigsrevisionen bad p� denne baggrund Forsvarsministeriet om en udtalelse.

b. Forsvarsministeriet erkl�rede sig enig med Rigsrevisionen i, at der var tale om v�sentlige �ndringer p� kontoen, der omfattede en r�kke forskellige omr�der inden for NATO samarbejdet, men at dette kunne forklares ud fra de budgetteringsm�ssige foruds�tninger for kontoen.

I forbindelse med udarbejdelse af finanslovforslag for de enkelte �r indhentede Forsvarsministeriet budgetoplysninger fra NATO p� de forskellige omr�der. P� baggrund af de oplysninger, der var kendt p� tidspunktet for udarbejdelse af finanslovforslagene, s�rligt de i NATO forventede �rlige budgetrammer, de foreg�ende �rs budgettal og bidragsniveau, eventuelt reguleret for inflation, de danske bidragsdele til de forskellige budgetomr�der og foreliggende bi- og multilaterale aftaler om bidragsfordeling, foretog Forsvarsministeriet en samlet vurdering og beregning af finanslovbevillingen.

De l�bende opkr�vninger fra NATO baserede sig p� den faktiske budgetafvikling, og af forskellige �rsager havde der s�rligt vedr�rende NATO's milit�re driftsbudget og moderniseringen af NATO's luftb�rne varslings- og kontrolsystem i perioden 1992-1996 v�ret en tendens til �rlige mindreforbrug i forhold til budgetrammen.

Hvis NATO's godkendte budgetrammer blev anvendt fuldt ud, ville Danmark v�re forpligtet til at bidrage med sin andel. Forsvarsministeriet var derfor noget tilbageholdende med at foretage st�rre justeringer p� finansloven. I stedet regulerede man bevillingen p� till�gsbevillingsloven, typisk ved overf�rsel til Forsvarskommandoens omr�de.

Afslutningsvis bem�rkede Forsvarsministeriet dog, at man p� forslag til finanslov for 1998 havde foretaget en mindre nedjustering af bevillingen p� kontoen med i alt 10 mill. kr.

c. P� finansloven for 1996 var der i anm�rkningerne til � 12. Forsvarsministeriet indledningsvist bl.a. anf�rt, at sparede bel�b p� en hovedkonto mod optagelse af dispositionen p� till�gsbevillingsloven kunne overf�res til en anden hovedkonto inden for hovedomr�de 1. F�llesudgifter og hovedomr�de 2. Milit�rt forsvar.

P� till�gsbevillingsloven for 1996 var konto 22.01. Bidrag til NATO's milit�re driftsbudgetter mv. opf�rt som en reservationsbevilling, hvorfra der som n�vnt overf�rtes 53,7 mill. kr. til konto 21.01. Forsvarskommandoen.

If�lge Budgetvejledning 1996, pkt. 21.61., indeb�rer en reservationsbevilling, at det til et bestemt form�l eller program afsatte bel�b kan anvendes til dette form�l eller program, selv om dette har tidsm�ssig udstr�kning over flere finans�r.

Rigsrevisionen finder, at kombinationen af anvendelsen af bevillingstypen reservationsbevilling og overf�rselsadgang mellem hovedkonti er modstridende. En reservationsbevilling er if�lge bevillingsreglerne m�ntet p� bestemte form�l eller programmer. Ved overf�rsel til andre konti vil reservationsbevillingen blive anvendt til helt andre form�l. Derfor er kombinationen af reservation og overf�rsel ikke i overensstemmelse.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at den anvendte fremgangsm�de ikke �ger gennemsigtigheden i bevillingsanvendelsen over for de bevilgende myndigheder, hvilket bl.a. var et af form�lene med reformen af till�gsbevillingsloven, herunder indf�relse af bevillingstypen reservationsbevilling.

d. Rigsrevisionen m� tillige konstatere, at der i perioden 1992-1996, bortset fra finans�ret 1994, har v�ret tale om en betydelig overbudgettering p� kontoen.

Rigsrevisionen finder derfor, at Forsvarsministeriet b�r overveje, hvordan man kan fremme en mere sikker budgettering fremover.

a. Opdatering af de danske F-16 fly blev politisk besluttet den 3. april 1991 ved indg�else af till�gsaftale til aftale af 14. marts 1989 om forsvarets ordning 1989-1991 (beslutning om deltagelse i programmets udviklingsdel) og den 13. november 1992 ved indg�else af aftale om forsvarets ordning 1993-1994 (beslutning om iv�rks�ttelse af dansk deltagelse i programmets produktionsdel). Den bevillingsm�ssige hjemmel fremgik af 4 aktstykker:

• Akt 141 17/4 1991, hvor der blev givet tilslutning til, at der blev indg�et aftale om dansk andel i udviklingsomkostningerne til et bel�b af ca. 299 mill. kr. (prisniveau januar 1990 � svarende til 348 mill. kr. i prisniveau 1996).

• Akt 288 2/6 1993, hvor der blev givet tilslutning til, at der blev indg�et aftale om fortsat dansk deltagelse i det internationale samarbejde om opdatering af F-16 flyene til et bel�b af ca. 1.250 mill. kr. (prisniveau januar 1993 � svarende til 1.353 mill. kr. i prisniveau 1996).

• Akt 60 15/11 1995, hvor der blev givet tilslutning til at anvende ca. 48 mill. kr. til anskaffelse af cockpit-tr�ningsudstyr (svarende til 49 mill. kr. i prisniveau 1996).

• Akt 119 11/12 1996, hvor der blev givet tilslutning til, at der tilf�rtes projektet vedr�rende udviklingsfasen yderligere ca. 38 mill. kr. (prisniveau medio 1996).

I forbindelse med Finansudvalgets tiltr�delse af det seneste aktstykke fandt Rigsrevisionen anledning til at foretage en gennemgang af beregningsgrundlaget for de 4 aktstykker.

Bevillingerne i de 4 aktstykker udgjorde i alt 1.788 mill. kr. i prisniveau 1996.

b. Med Akt 288 2/6 1993 gav Finansudvalget tilslutning til anvendelse af ca. 1.250 mill. kr. (prisniveau januar 1993), og det var i aktstykket oplyst, at der senere skulle underskrives en kontrakt, et Letter of Offer and Acceptance (LOA), mellem Danmark og USA. St�rrelsen af LOA var dog ikke anf�rt i aktstykket, og Rigsrevisionen konstaterede, at det underskrevne LOA var ca. 235 mill. kr. h�jere end den bevilling, Finansudvalget gav tilslutning til.

Forsvarsministeriet forklarede, at LOA skulle betragtes som en ramme, inden for hvilken der kunne kontraheres, men hvor der ikke indg�s forpligtelser uden dansk stillingtagen i hvert enkelt tilf�lde. LOA's samlede �konomiske ramme svarede derfor ikke til det bel�b, som flyvev�bnet skulle benytte til opdateringsprogrammet, og aktstykket angav det bel�b, man aktuelt forventede at skulle benytte.

Af LOA fremgik det, at de forskellige dele var bestilt, men inden levering fandt sted kunne flyvev�bnet dog afbestille disse, idet man i s� fald h�ftede for alle omkostninger, der opstod som f�lge af afbestillingen.

P� denne baggrund finder Rigsrevisionen, at Flyvematerielkommandoen ved underskrivelse af LOA forpligtede den danske stat til at betale op til ca. 1.485 mill. kr., og at man for at nedbringe forpligtelsen skulle opsige dele af kontrakten mod betaling af eventuelle omkostninger ved opsigelsen. Dette burde efter Rigsrevisionens opfattelse have v�ret oplyst i aktstykket.

c. Rigsrevisionen konstaterede videre, at det oprindelige udkast til bevillingsans�gning p� 1.295 mill. kr. i sidste fase inden forel�ggelsen for Finansudvalget blev reduceret med ca. 45 mill. kr. vedr�rende cockpit-tr�ningsudstyr, idet man senere ville s�ge s�rskilt bevilling til dette udstyr, jf. Akt 60 15/11 1995.

Forsvarsministeriet oplyste, at omtalte tr�ningsudstyr endnu ikke var udviklet, og at der herskede usikkerhed om anskaffelsesprisen. Da indstillingen p� 1.295 mill. kr. samtidig repr�senterede et h�jere bel�b end det forventede p� tidspunktet for forsvarsforligsaftalens indg�else, rettede Forsvarsministeriet henvendelse til Finansministeriet for at dr�fte hensigtsm�ssigheden i at medtage cockpit-tr�ningsudstyret i aktstykket. Efter dr�ftelse i regeringens koordinationsudvalg blev det besluttet ikke at inkludere tr�ningsudstyret i aktstykket.

Forsvarsministeriet tilkendegav over for Rigsrevisionen, at aktstykket med fordel kunne have indeholdt information om, at cockpit-tr�ningsudstyret ikke var inkluderet i bevillingsans�gningen, og at der eventuelt senere ville blive fremlagt et s�rskilt aktstykke vedr�rende dette udstyr.

d. I Akt 288 2/6 1993 blev det n�vnt, at opdateringsarbejdet var planlagt udf�rt ved flyvev�bnets Hovedv�rksted �lborg. Forsvarsministeriet oplyste over for Rigsrevisionen, at de omtalte opdateringsarbejder var planlagt gennemf�rt over en �rr�kke ved udnyttelse af hovedv�rkstedets eksisterende kapacitet. Der var s�ledes ikke tale om yderligere udgiftskr�vende behov for personelans�ttelse, hvorfor man anf�rte i aktstykket, at projektet ikke indebar personalem�ssige konsekvenser.

De forventede l�nudgifter til projektet var imidlertid opgjort til ca. 40 mill. kr. (prisniveau januar 1993). Inkl. Flyvematerielkommandoens beregnede overheadtill�g, der efter totalomkostningsprincippet d�kkede direkte og indirekte omkostninger samt afskrivning og forrentning, kunne modifikationsomkostningerne derfor opg�res til ca. 117 mill. kr. (prisniveau januar 1993). Disse oplysninger og beregninger var ikke omtalt i aktstykket.

Rigsrevisionen er af den opfattelse, at der i aktstykket burde have v�ret orienteret om omkostningerne ved udnyttelse af den eksisterende kapacitet.

e. Efter Rigsrevisionens opfattelse burde Akt 288 2/6 1993 have indeholdt yderligere oplysninger om statens udgifter i forbindelse med kontrakten og om eventuelle omkostninger ved opsigelse til de bevilgende myndigheder. Derimod gav Rigsrevisionens gennemgang af de �vrige aktstykker om opdatering af F-16 flyene ikke anledning til bevillingsm�ssige bem�rkninger.

a. I 1996 var den samlede udgiftsbevilling til bloktilskud til kommuner og amtskommuner p� 31.659,1 mill. kr., fordelt med 12.362,8 mill. kr. til amtskommunerne, 18.049,4 mill. kr. til prim�rkommunerne, og 1.246,9 mill. kr. til forskellige andre tilskud, hvoraf det st�rste (konto 81.13. Midlertidigt tilskud til drift af sygehusv�senet i hovedstadsomr�det) udgjorde 1.025 mill. kr.

Den samlede indt�gtsbevilling udgjorde 884,2 mill. kr., fordelt med 126,3 mill. kr. fra amtskommunerne og 470 mill. kr. fra kommunerne. Disse bel�b fremkom som f�lge af ordningen vedr�rende selvbudgettering. Restbel�bet p� 287,9 mill. kr. stammede fra konto 81.19. Fordeling af skattenedslag som f�lge af personsskattelovens skatteloft.

b. Folketinget vedtog lov nr. 384 og 385 af 14. juni 1995 med henblik p� en sammenh�ngende reform af de dele af den kommunale finansiering, der vedr�rte skattegrundlaget, herunder tilskuds- og udligningssystemet. �ndringerne tr�dte i kraft 1. januar 1996. Hermed fik kommuner og amtskommuner fra 1996 mulighed for at v�lge mellem to forskellige budgetl�gningsmetoder � statsgaranti eller selvbudgettering.

Form�let med finansierings- og udligningsreformen var bl.a. at give de kommuner, der m�tte �nske det, st�rre budgetsikkerhed; at basere udmeldingerne om bloktilskuddet og udligningerne p� budgettallene for det samme �r, som tilskuddet blev givet; og at forbedre udligningen mellem kommunerne.

Statsgarantien indeb�rer, at staten giver den enkelte kommune og amtskommune et tilbud om statsgaranti for kommunens eller amtskommunens indt�gter fra indkomstskat og de dele af tilskuds- og udligningssystemet, hvor beskatningsgrundlaget indg�r i opg�relsen. Der har tidligere v�ret givet forskellige ad-hoc-garantier for det kommunale skattegrundlag, men disse garantier vedr�rte det samlede kommunale skattegrundlag. Der har dog v�ret stillet individuelle garantier for s� vidt ang�r K�benhavns og Frederiksbergs Kommuner.

For kommuner, der v�lger statsgaranti, afholder staten udgiften, hvis det faktiske indkomstgrundlag bliver mindre end det statsgaranterede bel�b. Omvendt tilfalder merprovenuet staten, hvis provenuet overstiger statsgarantien. En kommune eller amtskommune kan s�ledes v�lge statsgaranti for at sikre st�rre budgetsikkerhed. Ved valget mellem statsgaranti eller selvbudgettering vil kommunen eller amtskommunen naturligvis ogs� sk�nne, om det statsgaranterede grundlag vil blive h�jere end det faktiske indkomstgrundlag. Det garanterede grundlag vil imidlertid v�re knyttet til den faktiske indkomstudvikling i kommunen, idet udskrivningsgrundlaget baseres p� en fremregning af den enkelte kommunes eller amtskommunes eget, faktiske indkomstgrundlag to �r f�r tilskuds�ret. Hensigten med denne �ndring er at opretholde den kommunale interesse i indkomstudviklingen i kommunen. Det fremg�r af bem�rkningerne til L246 af 28. april 1995, lovforslag om kommunal indkomstskat, at ligningsm�ssige �ndringer tilfalder de enkelte kommuner og amtskommuner, da statsgarantien omfatter de selvangivne indkomster og det kommunale ligningsincitament derved bliver sikret. Dette understreges ogs� i det samtidig fremsatte forslag om �ndringer af lov om kommunal udligning og generelle tilskud til kommuner og amtskommuner.

Kommunen kan i stedet v�lge at selvbudgettere. Det betyder, at den enkelte kommune fortsat selv sk�nner over kommunens skattegrundlag � og derudover � p� baggrund af beregningsskemaer fra Indenrigsministeriet � foretager en "selvbudgettering" af de dele af tilskuds- og udligningssystemet, hvor beskatningsgrundlaget indg�r i opg�relsen. De �vrige dele af tilskuds- og udligningssystemet, herunder udligning af udgiftsbehov m.m. beregnes og udmeldes fortsat af Indenrigsministeriet.

Kommunens vurdering af beskatningsgrundlaget skal foretages p� grundlag af det budgetterede provenu af indkomstskat for tilskuds�ret, de budgetterede afgiftspligtige grundv�rdier og et af kommunen sk�nnet folketal pr. 1. januar i tilskuds�ret. Ved opg�relsen af de "selvbudgetterede" tilskuds- og udligningsbel�b sker beregningerne i forhold til de af staten sk�nnede beskatningsgrundlag m.m. for hele landet.

Staten (Told�Skat) udbetaler i tilskuds�ret et acontobel�b til kommunen. Udbetalingen sker i m�nedlige rater. N�r skatteindt�gterne er endeligt opgjort afregnes over for staten, ligesom der sker en endelig opg�relse af udligningen af beskatningsgrundlaget. Dette finder sted to �r efter skatte�rets udl�b.

Muligheden for selvbudgettering medf�rer, at der kan v�re uoverensstemmelse mellem det godkendte statstilskud, som Finansudvalget har godkendt, og det faktisk udbetalte. En eventuel merudgift vil blive s�gt optaget p� �ndringsforslag til forslag til finanslov.

De �konomiske konsekvenser af budgetreformen er endnu ikke kendte. Budgetreformen forventes at medf�re merudgifter for staten, hvad ang�r muligheden for at v�lge statsgaranteret budget. For de selvbudgetterende kommuner er der modsatrettede konsekvenser. En for h�j angivelse af skattegrundlaget i en kommune vil automatisk medf�re, at denne kommune skal bidrage mere til den kommunale udligning. Af bem�rkningerne til lovforslaget om kommunal indkomstskat fremg�r det, at ordningen sammenfattende vil medf�re merindt�gter for kommunerne og tilsvarende merudgifter for staten. I bem�rkningerne til lovforslaget foresl�s, at det generelle tilskud til kommuner og amtskommuner derfor reduceres med et bel�b svarende til et sk�n over de kommunale og amtskommunale merindt�gter ved ordningen. Bloktilskuddet til kommunerne og amtskommunerne blev p� denne baggrund reduceret med henholdsvis 300 mill. kr. og 150 mill. kr. En endelig opg�relse af de �konomiske f�lger af finansieringsreformen foreligger f�rst, n�r slutskatten for tilskuds�ret er opgjort. Den endelige skatteopg�relse for 1996 kommer 1. maj 1998.

I 1996 valgte 53 prim�rkommuner og 3 amtskommuner statsgarantien, mens 222 prim�rkommuner og 11 amtskommuner valgte at selvbudgettere.

c. Regelgrundlaget for det kommunale tilskuds- og udligningssystem i 1996 fremg�r af lovbekendtg�relse nr. 555 af 30. juni 1995, med senere �ndringer, jf. lovbekendtg�relse nr. 571 af 4. juli 1997, og en r�kke andre love og bekendtg�relser, samt �rlige aktstykker.

Tilskuds- og udligningssystemet har som overordnet m�l at udligne forskellene i kommunernes og amtskommunernes skattegrundlag og udgiftsbehov samt at kompensere for kommunernes udgifter som f�lge af opgaver p�lagt af staten. Bloktilskud er ikke "�rem�rkede", s� kommunerne bestemmer selv � inden for lovgivningens rammer � hvilke form�l de vil tilgodese med tilskuddet.

d. Finansministeriet, der er ansvarlig for den samlede ramme, s�ger i et aktstykke til Finansudvalget om det samlede bloktilskud til kommunerne. Dette sker umiddelbart efter at budgetforhandlinger med de kommunale parter er afsluttet. Det �rlige statstilskud fasts�ttes ud fra det foreg�ende �rs tilskud. Det samlede statstilskud reguleres p� baggrund af 3 komponenter.

• For det f�rste bliver puljen reguleret gennem Det Udvidede Totalbalanceprincip (DUT), der indeb�rer, at bloktilskuddet blev reguleret i forhold til �ndringer i byrdefordelingen mellem stat og kommuner p� grund af ny lovgivning. I 1996 blev bloktilskuddet til kommuner og amtskommuner reguleret med henholdsvis �330,2 mill. kr. og 299,4 mill. kr. som f�lge af DUT. Da DUT regulerer den samlede ramme bliver der ikke taget h�jde for at ny lovgivning kan have forskellige udgiftseffekter for de enkelte kommuner.

• For det andet bliver puljen reguleret som f�lge af Budgetgarantiordningen (BGO), der blev indf�rt i 1992. Gennem BGO kompenseres kommunerne for �ndringer i konjunkturf�lsomme omr�der, s� som kontanthj�lp og f�rtidspension med 50 % refusion. Budgetgarantien omfatter kommunernes nettoudgifter p� de ber�rte omr�der. Nettoudgifterne opg�res som kommunernes bruttoudgifter fratrukket refusioner og tilskud fra staten samt eventuelle tilknyttede indt�gter i �vrigt. Budgetgarantien er baseret p� statens sk�n over kommunernes udgifter p� de ber�rte udgiftsomr�der i tilskuds�ret. Budgetgarantien bliver efterreguleret, n�r de faktiske kommunale udgifter i tilskuds�ret er opgjort. I 1996 blev bloktilskuddet til kommuner og amter reguleret med henholdsvis �1.525,0 mill. kr. og �304,3 mill. kr. som f�lge af BGO.

• For det tredje reguleres rammen som f�lge af den faktiske pris- og l�nudvikling i den kommunale sektor 2 �r forud for tilskuds�ret. S�ledes fastholdes tilskuddets realv�rdi.

e. N�r Finansministeriets aktstykke er tiltr�dt af Finansudvalget, forest�r Indenrigsministeriet selve udmeldingen om � og fordelingen af � bloktilskuddet.

Det kommunale tilskuds- og udligningssystem (blokken) er opdelt i:

1) udligning af udgiftsbehov,

2) udligning af beskatningsgrundlag,

3) forskellige s�rtilskuds- og udligningsordninger, og

4) generelle tilskud.

Udligningen af udgiftsbehov foretages p� baggrund af en r�kke objektive kriterier, der afspejler de enkelte kommuners udgiftsbehov. En kommunes samlede udgiftsbehov bliver opgjort som summen af et grundtill�g, det aldersbestemte udgiftsbehov, og det socialt betingede udgiftsbehov. De objektive kriterier fremg�r af loven om kommunal udligning og generelle tilskud. Hvis kriterierne eller de v�gte de indg�r med skal �ndres, kr�ver det en lov�ndring. Udligningen er mellemkommunal, s� kommuner, hvis udgiftsbehov er under gennemsnittet, betaler til de kommuner, der ligger over gennemsnittet. Udligningen foretages via Indenrigsministeriets fordeling af bloktilskuddet.

Udover landsudligningen foretages yderligere udligning mellem kommunerne i hovedstadsomr�det.

Udligningen af beskatningsgrundlaget foretages i princippet p� samme m�de som udligningen af udgiftsbehov. Kommuner, hvis beskatningsgrundlag pr. indbygger er st�rre end det gennemsnitlige, yder et �rligt tilskud til de kommuner, hvis beskatningsgrundlag er mindre end det gennemsnitlige beskatningsgrundlag. I den amtskommunale udligning bliver 80 % af de opgjorte forskelle udlignet, mens der for prim�rkommunerne udlignes 45 %. For en prim�rkommune opg�res beskatningsgrundlaget som udskrivningsgrundlaget tillagt en andel af de afgiftspligtige grundv�rdier. For amtskommunerne bliver beskatningsgrundlaget opgjort som den samlede indt�gt fra indkomstskat og grundskyld divideret med udskrivningsprocenten.

I till�g til landsudligningen bliver der foretaget udligning mellem kommunerne i hovedstadsomr�det.

Udover udligningen af beskatningsgrundlaget ydes der et s�rligt tilskud til prim�rkommuner med et svagt beskatningsgrundlag (90 % under landsgennemsnittet). Dette udligningsniveau er 40 % og udligningsniveauet for disse kommuner er s�ledes i alt 85 %.

Der bliver ogs� ydet andre s�rlige tilskud til s�rligt vanskeligt stillede kommuner. Disse s�rtilskud udg�r en meget lille del af den samlede pulje.

N�r de s�rlige tilskud er fordelt, udregner og fordeler Indenrigsministeriet den resterende del af rammen som et generelt tilskud til kommunerne i forhold til de enkelte kommuners andel af det samlede kommunale beskatningsgrundlag. Det generelle tilskud har ingen udligningsm�ssige effekter.

Beregningen af tilskuddet og udligningen foretages af Indenrigsministeriet, p� baggrund af data fra henholdsvis Danmarks Statistik, der bidrager med data vedr�rende de objektive kriterier, og Told�Skat, der leverer oplysninger om skattegrundlag. Den endelige udmelding kommer senest 1. juli �ret forud for tilskuds�ret, s� tilskuddet kan n� at indg� i kommunernes budgetl�gning i oktober m�ned samme �r.

f. Siden 1970, hvor bloktilskudsordningen blev indf�rt, er der sket en omfattende byrdefordeling fra stat til kommuner. Dette har medf�rt, at refusionerne generelt er faldet, og bloktilskuddet steget. I dag l�ses st�rstedelen af serviceopgaverne inden for omr�der som sundhed, socialv�sen og undervisning af amterne og kommunerne.

I figuren nedenfor vises udviklingen i statens udgifter til refusioner og bloktilskud for �rene 1983-1996 i l�bende priser. Bloktilskud er opgjort som nettobel�b. Tallene for refusioner er opgjort ekskl. udgifterne til 100 %-refusioner, som fx folkepensionen, som fuldt ud refunderes af staten.

Til udviklingen i udgifterne til refusioner skal der bem�rkes, at en del af de refusioner, der blev udbetalt efter bistandsloven i 1987 blev omlagt til bloktilskud. Det forklarer det store fald i refusionerne fra 1986 til 1987 og stigningen i bloktilskuddet.

Vedr�rende statens udgifter til bloktilskud skal det bem�rkes, at det �rlige bloktilskud fra 1984 til 1986 reduceredes med godt 10 mia. kr. Dette skyldtes en lov�ndring af udligningssystemet, s� bloktilskuddet fra 1984 skulle fordeles proportionalt med de enkelte kommuners samlede skattegrundlag. P� grundlag af en forventet v�kst i den private sektor, skattegrundlaget og et politisk �nske om at holde de kommunale budgetter u�ndrede kunne man forudse, at der ville opst� et overskud i kommunernes budgetter. Denne udvikling im�degik man ved at reducere det samlede bloktilskud.

Fra 1995 til 1996 faldt det samlede statstilskud til kommuner og amtskommuner med netto 5,3 mia. kr. Neds�ttelsen var sammensat af forskellige reguleringer. S�ledes steg indt�gtsbevillingen i 1996 med 781 mill. kr., mens udgiftsbevillingen til midlertidig refusion af kommunernes merudgifter til b�rnepasnings- og �ldreomr�det, der i 1995 udgjorde 347 mill. kr., bortfaldt i 1996. Derudover faldt de generelle tilskud med samlet 4.258 mill. kr.

Indenrigsministeriet har oplyst, at det s�rlige tilskud vedr�rende skattereformen p� 2,2 mia. kr. for amtskommunerne bortfaldt, mens der for prim�rkommunerne skete en neds�ttelse af statstilskuddet p� 1,5 mia. kr. vedr�rende budgetgaranti, og 1 mia. kr. vedr�rende lov om aktiv arbejdsmarkedspolitik (puljejob). Herudover blev statstilskuddet nedsat med 450 mill. kr. som f�lge af finansieringsreformens tilbud om budgetsikkerhed ved valg af et statsgaranteret udskrivningsgrundlag.

g. De skattem�ssige opg�relser, som indg�r i beregningen af tilskud og udligning, er baseret p� de afregningsopg�relser, som Told�Skat meddeler de enkelte kommuner, og er s�ledes genereret ud fra den skattem�ssige ligning i kommunerne. For de �vrige dele af tilskuds- og udligningssystemet er data baseret p� officiel offentliggjort statistik, som leveres af bl.a. Danmark Statistik. Indenrigsministeriet foretager ingen stedlig kontrol af de data, der indg�r i beregningsgrundlaget og har heller ingen formel tilsynsforpligtigelse i forhold til de myndigheder, som leverer data. Indenrigsministeriet foretager i forbindelse med tilskuds- og udligningsopg�relsen en generel gennemgang af de modtagne oplysninger med henblik p� at afd�kke eventuelle datam�ssige problemer.

Indenrigsministeriet har oplyst, at der i lovbem�rkningerne og i besvarelser af sp�rgsm�l over for Folketinget, i forbindelse med �ndringerne af tilskuds- og udligningssystemet og indf�relsen af det statsgaranterede udskrivningsgrundlag, blev pr�ciseret hvilket datagrundlag, der indgik i opg�relsen.

Indenrigsministeriet har ikke udarbejdet en instruks for administration af det kommunale tilskuds- og udligningssystem. Bekendtg�relsen om opg�relse og afregning af tilskud og tilsvar i henhold til lov om kommunal udligning og generelle tilskud til kommuner og amtskommuner indeholder regler for hvordan ordningen skal administreres.

Indenrigsministeriet har oplyst, at den �rlige opg�relse af tilskud og udligning fuldt ud dokumenteres over for kommunerne. Samtlige beregningsforuds�tninger m.m. sendes til kommuner og amtskommuner, hvilket ogs� er med til at reducere fejlmulighederne.

Finansieringsreformen medf�rer, at der kan v�re forskel mellem det udmeldte og det faktiske statstilskud p� grund af mulighederne for at "selvbudgettere". Indenrigsministeriet foretager dog kontrolberegninger af de budgetter, der er udarbejdet af kommunerne selv.

Hvis det ved opg�relsen af slutskatten 1. maj to �r efter p�g�ldende regnskabs�r viser sig, at en selvbudgetterende kommune har v�ret for pessimistisk i sit sk�n over skattegrundlaget og derved har f�et tildelt en for stor del i udligning, skal kommunen tilbagebetale forskelsbel�bet til Indenrigsministeriet de tre sidste m�neder i det �r, den endelige opg�relse af skatten foreligger.

Finansieringsreformen har ikke �ndret p� Indenrigsministeriets kontrol med de data, der indg�r i beregningsgrundlaget bag udmeldingen om bloktilskud til kommuner og amtskommuner.

Som n�vnt under pkt. d., fastl�gger Finansministeriet den samlede ramme ud fra forrige �rs ramme, reguleret med DUT, BGO og pris- og l�nudviklingen. Med undtagelse af oplysningerne om kommunernes nettoudgifter p� de konjunkturf�lsomme omr�der, der indg�r i BGO, bliver der ikke anvendt oplysninger fra kommunerne til at beregne den samlede ramme. Den forel�bige budgetgaranti beregnes p� grundlag af statens sk�n over de kommunale mer- eller mindreudgifter p� de ber�rte udgiftsomr�der i tilskuds�ret, ud fra de tilsvarende foruds�tninger, som l�gges til grund for udarbejdelsen af finanslovforslaget for det p�g�ldende �r. Budgetgarantien efterreguleres, n�r de faktiske kommunale udgifter er endeligt opgjort.

h. For udligningssystemet var det en v�sentlig �ndring, at kommunerne ved budgetl�gningen for 1996 kunne v�lge mellem et statsgaranteret skattegrundlag eller selvbudgettering, hvor kommunen p� baggrund af det sk�nnede skattegrundlag bestemte sin andel af den mellemkommunale udligning. Da finansieringsreformen bet�d en samlet forventet merudgift for staten p� 450 mill. kr., blev bloktilskuddet reduceret med et tilsvarende bel�b i 1996. De endelige budgetm�ssige konsekvenser af finansieringsreformen kendes f�rst i maj 1998, n�r slutskatten foreligger.

Bloktilskuddet faldt fra 1995 til 1996 med samlet 5,3 mia. kr., v�sentligst som f�lge af reguleringer p� baggrund af budgetgarantiordningen, og fordi det s�rlige tilskud til amterne vedr�rende skattereformen kun blev givet i 1995.

De oplysninger, Rigsrevisionen forel�big har indhentet om Indenrigsministeriets kontrol med data, der indg�r i beregningsgrundlaget for fordelingen af de generelle tilskud til amter og kommuner har ikke givet anledning til bem�rkninger. Rigsrevisionen vil forts�tte sin gennemgang af Indenrigsministeriets kontrol med omr�det.