KØBENHAVN 1998

ISSN 0108-3902

ISBN 87-7434-084-0

Denne beretning til Folketinget henhører under lov om revisionen af statens regnskaber § 18, stk. 1, der pålægger statsrevisorerne pligt til med deres eventuelle bemærkninger at fremsende de af rigsrevisor i henhold til samme lov § 17 udarbejdede beretninger til Folketinget og vedkommende minister.

1. Rigsrevisionens undersøgelse er foretaget som en opfølgning på beretning nr. 11/92 om lønforhold ved erhvervsskolerne. Undersøgelsens formål har været at vurdere skolernes tilrettelæggelse af lønforvaltningen, at undersøge om Finansministeriets gældende aftaler og overenskomster følges, at gennemgå udviklingen i erhvervsskolernes over- og merarbejde, at vurdere hvorvidt Undervisningsministeriets tiltag efter beretningen har haft den ønskede effekt på lønforvaltningen samt at vurdere de enkelte skolerevisorers foretagne lønrevision.

De samlede lønudgifter ved erhvervsskolerne udgjorde i finansåret 1996 ca. 4,9 milliarder kr. Endelige tal for 1997 foreligger endnu ikke.

2. Rigsrevisionen foretog i forbindelse med undersøgelsen stedlig revision ved 13 skoler i slutningen af 1996 og i første halvår 1997. Skolerne var udvalgt, så der dels indgik skoler, der havde været inddraget i den tidligere undersøgelse, dels nye skoler. De 13 besøgte skoler var desuden valgt ud fra et ønske om variation i væsentlighed og geografisk placering. Under besøgene blev ledelsen og de medarbejdere, der var beskæftiget på løn- og personaleområdet, interviewet ud fra en på forhånd fastlagt spørgeramme, ligesom Rigsrevisionen foretog stikprøvevise gennemgange af dokumentationsmateriale i personalesager samt lønindrapporteringsbilag. Rigsrevisionen afholdt tillige møder med skolernes egne revisorer og med Undervisningsministeriet.

Undersøgelsen omfatter alene tekniske skoler, handelsskoler og kombinationsskoler, men ikke landbrugsskoler. Sidstnævnte, der udgør en del af erhvervsskoleområdet, anviser ikke løn via SCL-systemet.

3. Erhvervsskolerne er selvejende institutioner. Finansministeriet er den centrale myndighed for behandling af sager om løn- og andre ansættelsesvilkår for personale i staten. For selvejende institutioner med et statsligt driftstilskud på halvdelen af driftsudgifterne eller mere er det forudsat, at disse vilkår forhandles af Finansministeriet på samme måde som for statsansat personale.

Det følger desuden af erhvervsskoleloven, at der kun må udbetales lønninger i henhold til regler fastsat af finansministeren eller som følger af en overenskomst indgået mellem finansministeren og en forhandlingsberettiget organisation.

4. Det er Rigsrevisionens generelle opfattelse, at der siden sidste undersøgelse på en række områder er sket en forbedring af skolernes administration af lønregelsættet, især på de skoler der var omfattet af Rigsrevisionens sidste undersøgelse. De øvrige skoler, der ikke havde været besøgt tidligere, havde generelt flere fejl og mangler ved lønadministrationen. Af de førstegangs besøgte skoler var der især to skoler, der markant adskilte sig fra de øvrige. Disse skoler havde i vid udstrækning udbetalt løn i strid med gældende aftaler og overenskomster. Rigsrevisionens påtale af en lang række uhjemlede forhold ved disse to skoler medførte, at hver af skolerne fik tilbageholdt tilskud på ca. 500.000 kr.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at de to skolers egne revisorer ikke har foretaget en fornøden og tilstrækkelig lønrevision.

5. Erhvervsskolerne ledes af en bestyrelse. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der på tre af de besøgte skoler uden hjemmel blev udbetalt bestyrelseshonorarer. Undervisningsministeriet havde allerede i forbindelse med den sidste beretning meddelt skolerne, at der ikke var hjemmel hertil. I december 1996 udsendte ministeriet nye retningslinjer, hvorefter der med Finansministeriets godkendelse kunne udbetales bestyrelseshonorarer.

Undervisningsministeriet oplyste efterfølgende, at ministeriet i perioden 1992 til 1996 havde ført tilsyn med, hvorvidt skolerne fortsat udbetalte bestyrelseshonorarer. Ministeriet anførte desuden, at ministeriet siden 1994 havde taget et generelt forbehold med hensyn til lovligheden af ydelsen af bestyrelseshonorarer på grund af ministeriets forsatte overvejelser herom. Ministeriet havde anmodet skolerne om at standse udbetalingerne, indtil denne afklaring var tilendebragt. Alligevel fortsatte nogle skoler hermed.

Rigsrevisionen finder det uheldigt, at Undervisningsministeriet siden 1994 havde været vidende herom, og at der først i december 1996 blev udsendt retningslinjer.

6. På grund af manglende mulighed for at tiltrække og fastholde skolernes ledere blev der i 1995 indgået aftale om klassificering af nyoprettede lederstillinger ved erhvervsskolerne. Skolerne fik samtidig mulighed for at vælge, om de ønskede at besætte de nyoprettede stillinger varigt eller på åremål. Ansættelse på åremål indebærer bl.a., at der kan tildeles et åremålstillæg. Kompetencen til at anvende regelsættene blev delegeret til skolerne.

Rigsrevisionen undersøgelse viste, at 6 af de 13 besøgte skoler havde anvendt klassificeringsaftalen. Heraf havde 4 af de 6 skoler valgt at besætte lederstillingerne på åremål. Her var der eksempler på, at 3 skoler havde ansat allerede ansatte ledere på åremål.

Rigsrevisionen bemærker, at enkelte skoler misbrugte ordningen til at forhøje lønniveauet for en række allerede ansatte ledere. Rigsrevisionen finder derfor Undervisningsministeriets tilsyn med skolernes anvendelse af klassificeringsaftalen utilstrækkeligt.

7. I 1993 blev kompetencen til at fastsætte godtgørelse for merarbejde delegeret til den enkelte skoles ledelse for merarbejde til skoleledere, studielektorer og administrative medarbejdere uden højeste tjenestetid. Delegeringen var begrænset til et beløb på maksimalt 45.000 kr.

Rigsrevisionens undersøgelse viste, at hovedparten af de skoler, der havde anvendt delegeringen, havde udbetalt det maksimale beløb på 45.000 kr. I en række tilfælde var der desuden udbetalt vederlag af varierende størrelse, selv om betingelserne om årlige opgørelser og mindst 140 timers merarbejde ikke var opfyldt.

Rigsrevisionen finder endvidere, at delegeringen af fastsættelsen af godtgørelse for merarbejde må antages at have haft fordyrende konsekvenser. Rigsrevisionen finder desuden, at Undervisningsministeriet efter fastsættelse af en øvre grænse for udbetaling burde have fulgt skolernes anvendelse af kompetencen.

8. Undervisningsministeriet udsendte i juni 1993 et cirkulære vedrørende lærernes overarbejde på erhvervsskolerne. Cirkulæret pålagde skolerne at holde overarbejdet i skoleåret 1993/94 inden for 6 % af arbejdstiden på tekniske skoler og 11 % på handelsskoler. Overskridelser af procentsatserne ville medføre en reduktion i tilskuddet til skolerne. Senere forhøjede Undervisningsministeriet satserne til henholdsvis 7 og 12 %.

Rigsrevisionen foretog en gennemgang af lærernes arbejdstidsplaner. I forbindelse med overenskomstforhandlingerne 1995 blev der ændret i lærernes arbejdstidsaftale, så det blev muligt at overføre henholdsvis 40 over- eller undertimer på tekniske skoler og 80 over- eller undertimer på handelsskoler til afvikling i den følgende opgørelsesperiode.

Rigsrevisionens undersøgelse viste, at to skoler havde indgået lokalaftaler, der medførte, at skolerne opbyggede timebanker i strid med arbejdstidsaftalen. Rigsrevisionen bemærkede samtidig, at de skyldige timer ikke var opført i regnskabet. Den ene skole havde således en timebank på ca. 10.000 timer, dvs. hensat timer, som ifølge gældende regler skulle have været udbetalt som overarbejde.

En gennemgang af lærernes arbejdstidsplaner viste endvidere, at lærere ved flere skoler havde undertimer, samtidig med at andre lærere inden for samme afdeling havde overtimer. Der var desuden eksempler på, at lærere havde undertimer samtidig med, at der blev udbetalt for fast løbende overtid.

Undervisningsministeriet oplyste efterfølgende, at således som den pågældende arbejdstidsaftale var udformet, ville det ikke kunne undgås, at lærere i visse tilfælde havde undertimer samtidig med, at der løbende blev udbetalt for overtimer, ligesom det ville være muligt at have undertimer i hovedbeskæftigelsen samtidig med bibeskæftigelse ved samme skole.

Lærernes overarbejde kan opgøres efter to metoder. Efter den første metode beregnes overarbejdet, hvor flere ansættelsesforhold ved samme skole tæller som selvstændige ansættelser. Denne metode er hjemlet i aftale om løn- og ansættelsesvilkår for lærere og anvendes af Undervisningsministeriet. Efter den anden metode udgør flere ansættelser ved samme skole et ansættelsesforhold. Rigsrevisionen havde i forbindelse med den sidste beretning påpeget, at det var Rigsrevisionens opfattelse, at lærernes beskæftigelse udover fuldtidsstillingen ved egen institution uanset ansættelsesform skulle konteres som overarbejde.

Rigsrevisionen undersøgelse viste, at lærernes overarbejde var faldet i perioden 1993-1996 beregnet efter begge metoder. Rigsrevisionens undersøgelse viste dog, at overarbejdet var langt større, når samtlige ansættelsesforhold ved samme skole udgjorde en ansættelse. Efter den første metode havde ingen handelsskoler undtagen Vejle Handelsskole overskredet Undervisningsministeriets fastsatte grænse på 12 % i 1993. Efter den anden metode havde samtlige handelsskoler i 1993 overskredet grænsen på 12 %. For tekniske skoler var grænsen på 7 % overskredet for 2 ud af de 7 undersøgte skoler i 1993 opgjort efter begge metoder.

Af hensyn til muligheden for at sammenligne overarbejdet med overarbejdet i staten som helhed beregnede Rigsrevisionen overarbejdet efter den metode, som staten normalt anvender. Ifølge denne metode var overarbejdet i 1996 på både handelsskoler og tekniske skoler på over 6 %. Til sammenligning var overarbejdet i staten som helhed på 1,8 % i 1996. Ifølge Finansministeriets opgørelser udgjorde overarbejdsudbetalingerne til erhvervsskolerne i de første 3 kvartaler af 1997 ca. halvdelen af de samlede overarbejdsbetalinger i staten mv.

Rigsrevisionens undersøgelse viste også, at lærerne havde ansættelser, der langt oversteg timeantallet for en almindelig fuldtidsansat. Der var eksempler på lærere, der havde et timeantal svarende til mere end dobbelt fuldtidsbeskæftigelse.

9. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at to skoler havde indgået lokalaftaler, der medførte, at skolerne opbyggede timebanker i strid med arbejdstidsaftalen.

Rigsrevisionen bemærker, at de indgåede lokalaftaler medfører en uhensigtsmæssig styring, idet skolernes opsparede timer blot "skubbes foran". Desuden hindrer aftalerne en optimal ressourceplanlægning, da lærerne selv kan bestemme, hvor mange overarbejdstimer de ønsker.

Rigsrevisionen finder, at skolerne i videst muligt omfang bør planlægge lærernes arbejdstid med henblik på at undgå over- og undertimer.

Endelig er det Rigsrevisionens opfattelse, at ministeriet bør arbejde for, at der etableres et administrerbart regelsæt, så over- og undertimer i videst muligt omfang minimeres.

Rigsrevisionen har konstateret, at overarbejdet er faldet betydeligt, efter Undervisningsministeriet indførte en strafafgift for overarbejde. Dog er skolernes over- og merarbejde stadig højt sammenlignet med staten som helhed.

Rigsrevisionen er fortsat af den opfattelse, at al undervisning ved egen skole bør indgå i arbejdstidsnormen. Dette giver bevillingsmyndighederne mulighed for at vurdere sammenhængen mellem den almindelige aflønning samt supplerende beskæftigelse ud over fuldtidsnormen bl.a. af beskæftigelsesmæssige hensyn. Rigsrevisionen finder ikke, at den metode, som Undervisningsministeriet anvender, og som er hjemlet i aftaler om løn- og arbejdsvilkår for lærere, giver et korrekt billede af det reelle overarbejde.

Rigsrevisionen finder principielt, at beskæftigelse ud over fuldtidsstillingen ved egen institution bør betragtes som overarbejde.

10. Rigsrevisionens gennemgang viste, at en handelsskole havde oprettet et aktieselskab samt indgået en samarbejdsaftale med andre uddannelsesinstitutioner. I begge tilfælde var aflønningerne langt højere end efter statens aftaler og overenskomster.

Undervisningsministeriet oplyste efterfølgende, at skolen havde afhændet aktierne og var udtrådt af bestyrelsen. Skolen havde endvidere ændret samarbejdsaftalen, således at de pågældende lærere nu blev aflønnet af skolen efter gældende regler.

Rigsrevisionen finder, at oprettelsen af et aktieselskab og indgåelse af en samarbejdsaftale er i strid med erhvervsskolelovens § 10a og § 25a, og at konstruktionerne har medført en omgåelse af gældende løn- og ansættelsesvilkår.

11. Rigsrevisionen undersøgelse viste desuden, at flere skoler, der ikke havde været inddraget i Rigsrevisionens tidligere undersøgelse, udbetalte individuelt fastsatte lønninger.

Undervisningsministeriet oplyste efterfølgende, at de individuelle aftaler var blevet opsagt, og at der i et enkelt tilfælde var tilbageholdt tilskud.

12. Undersøgelsen viste også, at der til både fastansatte og udefra kommende lærere blev udbetalt honorarer. Bl.a. var der på en enkelt skole ansat timelærere, der fakturerede deres lønninger som tjenesteydelser i stedet for at lade sig ansætte som timelærere.

Rigsrevisionen finder ikke, at der til fastansatte lærere kan udbetales honorarer. Efter Rigsrevisionens opfattelse kan undervisningsopgaver mv. enten indgå i den pågældende lærers almindelige arbejdstidsnorm eller vederlægges efter AC-timelønscirkulæret. Eksterne undervisere, der foretager almindelige undervisningsopgaver, bør ligeledes aflønnes efter satserne i AC-timelønscirkulæret.

Rigsrevisionen finder endvidere, at det er en omgåelse af lønsumsbegrebet at udbetale almindelige lønninger som fremmede tjenesteydelser. Lærere, der fast underviser ved skolerne, bør efter Rigsrevisionens opfattelse have fast tilknytning til skolerne i form af et ansættelsesforhold, idet skolens ledelse herved sikres indflydelse på undervisningens form og indehold. En konstruktion som ovenstående vil kunne medføre, at den centrale styring af lønfastsættelsen undergraves, og at lønfastsættelsen herefter sker decentralt efter udbud og efterspørgsel med heraf følgende lønglidning og risiko for, at disse lærere bliver lønførende i forhold til de fastansatte lærere.

13. I en række tilfælde blev der desuden udbetalt uhjemlede tillæg, ligesom skolernes anvendelse af timelønscirkulæret heller ikke var i overensstemmelse med reglerne.

Rigsrevisionen finder det uheldigt, at en række skoler stadig ikke følger gældende aftaler og cirkulærer på trods af, at ministeriet løbende har udsendt cirkulæreskrivelser og vejledninger, der præciserer reglerne på området. Rigsrevisionen finder, at Undervisningsministeriet bør sikre, at skolerne overholder regler og aftaler.

14. Med hensyn til forretningsgangene på løn- og personaleområdet konstaterede Rigsrevisionen, at ved godt halvdelen af de besøgte skoler havde én person den fulde råden over lønsystemet.

Rigsrevisionen finder det væsentligt, at forretningsgangene omkring indrapportering og frigivelse af løndata er tilrettelagt på en sådan måde, at ingen enkeltperson har den fulde råden over alle faser af lønsystemet.

15. Det fremgår af erhvervsskoleloven, at undervisningsministeren fører tilsyn med og vejleder skolerne. Undervisningsministeriet har siden Rigsrevisionens sidste undersøgelse foretaget en række ændringer i ministeriets tilsyn på området.

Ministeriets tilsyn betyder, at der i forbindelse med gennemgangen af årsregnskaber og revisionsprotokollater stilles spørgsmål til revisionen af lønområdet. Ministeriet har desuden oprettet et lønstatistiksystem, der giver mulighed for at følge skolernes aflønning af personale. Endvidere har Undervisningsministeriet indført en regelmæssig kontakt med lønkonsulenterne, ligesom ministeriet med virkning fra januar 1997 har etableret en controllerfunktion.

Med hensyn til lønkonsulentordningen finder Rigsrevisionen, at der med de iværksatte tiltag er lagt op til en forbedring. Rigsrevisionen finder dog fortsat, at Undervisningsministeriet, der betaler halvdelen af lønkonsulenternes løn, som minimum bør sikre, at konsulenterne rapporterer om eventuelle væsentlige konkrete forhold, der fremkommer i forbindelse med konsulenternes virksomhed. Rigsrevisionen finder således ikke, at den procedure, som ministeriet har etableret, hvor det ikke vil være muligt at identificere de enkelte skoler, er tilstrækkelig ved væsentlige fejl.

Rigsrevisionen bemærker, at Undervisningsministeriets tilsyn med revisorernes arbejde og skolernes dispositioner har ført til en generel forbedring af administrationen af lønområdet set i forhold til Rigsrevisionens sidste undersøgelse.

Endvidere finder Rigsrevisionen ministeriets tiltag i form af løbende cirkulæreskrivelser til skolerne tilfredsstillende.

Dog viser denne undersøgelse, at ministeriet fortsat må forbedre og intensivere tilsynet samt overveje behovet for regelforenkling.

16. Revisionen ved erhvervsskolerne fortages efter revisionsbekendtgørelsen af en statsautoriseret eller registreret revisor. Rigsrevisionen foretog en gennemgang af lønafsnittene i revisionsprotokollaterne for 1995. Gennemgangen viste, at protokollaterne generelt indeholder flere oplysninger om den udførte lønrevision i forhold til tidligere protokollater. Gennemgangen viste dog også, at der stadig var enkelte skoler, hvor revisorerne ikke havde udført den fornødne lønrevision eller rapporteret herom.

Undervisningsministeriet ønskede at understrege, at ministeriet over for én skole havde påpeget, at revisionen på løn- og personaleområdet forekom klart utilstrækkelig.

Rigsrevisionen finder, at lønrevisionen på en række punkter er blevet forbedret siden sidste undersøgelse. Revisionen på flere skoler er dog fortsat ikke fuldt ud tilfredsstillende, idet en lang række af de forhold, som Rigsrevisionen rejste i forbindelse med besøget ved skolerne, ikke var rapporteret i revisionsprotokollaterne. På to skoler fandt Rigsrevisionen, at skolerevisorernes lønrevision var utilfredsstillende, idet Rigsrevisionens foretagne lønrevision afdækkede forhold som burde have været konstateret og rapporteret af skolerevisorerne, såfremt revisionsbekendtgørelsen var blevet efterlevet.

Rigsrevisionen finder, at Undervisningsministeriet på den baggrund må forstærke indsatsen i forbindelse med gennemgangen af de reviderede regnskaber samt foretage stikprøver på skolerne.

Efter Rigsrevisionens skolebesøg og drøftelser med skolerevisorerne er Rigsrevisionen af den opfattelse, at det vil være hensigtsmæssigt, såfremt der etableres et kontaktforum, hvor ministeriet og repræsentanter for skolerevisorerne kan drøfte spørgsmål i relation til løn- og personaleregler. Foreningen af Statsautoriserede Revisorer har i øvrigt tilkendegivet, at man hilser et sådant initiativ velkommen.

17. Efterfølgende beretning afgives til statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven (lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997).

Beretningen omhandler lønforhold ved erhvervsskolerne (handelsskoler og tekniske skoler) inden for Undervisningsministeriets område og knytter sig til statsregnskabets § 20.41.

De samlede lønudgifter ved erhvervsskolerne udgjorde i finansåret 1996 ca. 4,9 mia. kr. Endelige tal for 1997 foreligger endnu ikke.

18. Forhold, der vedrører erhvervsskolerne, er reguleret i lovbekendtgørelse nr. 529 af 17. juni 1996 om erhvervsskoler (erhvervsskoleloven). I medfør af § 22, stk. 2 i erhvervsskoleloven har Undervisningsministeriet udstedt bekendtgørelse om revision mv. ved erhvervsskoler og skolehjem, jf. bekendtgørelse nr. 1007 af 14. december 1995 (revisionsbekendtgørelsen).

Erhvervsskolerne skal efter revisionsbekendtgørelsen revideres af statsautoriserede eller registrerede revisorer.

Rigsrevisor har efter rigsrevisorlovens § 4 adgang til skolernes regnskabsoplysninger.

19. Erhvervsskolerne er tidligere omtalt i statsrevisorernes beretning nr. 11/90 om selvejende institutioners retlige stilling samt beretning nr. 11/92 om lønforhold mv. ved erhvervsskolerne. Af beretning om lønforhold ved erhvervsskolerne, der omhandlede perioden 1991-1992, fremgik det bl.a., at skolernes forretningsgange var for svage, og at lønforvaltningen havde et uacceptabelt fejlniveau. Undersøgelsen viste videre en lang række uhjemlede aflønningsforhold, der havde karakter af klar tilsidesættelse af skolernes lovgrundlag.

Undersøgelsesforløbet viste også, at Undervisningsministeriet burde have udøvet et mere aktivt tilsyn med administrationen af lønforvaltningen på erhvervsskoleområdet.

Med hensyn til den udførte revision ved skolerne var det Rigsrevisionens opfattelse, at skolerevisorerne burde have afdækket de mange uhjemlede forhold. Rigsrevisionen understregede betydningen af, at revisionsbekendtgørelsen blev efterlevet, herunder at skolerevisorerne i fornødent omfang i revisionsprotokollaterne foretog afrapportering om væsentlige brud på gældende regelsæt.

20. Undervisningsministeren bemærkede i sin redegørelse til beretningen, at skolernes ledelse efter erhvervsskolereformen havde foretaget en række uhjemlede og fejlbehæftede dispositioner men kunne ikke afvise, at den større fleksibilitet, der ved erhvervsskoleloven blev stillet skolerne i udsigt, kunne have givet skolerne det indtryk, at de kunne handle mere frit på løn- og personaleområdet. På baggrund af Rigsrevisionens undersøgelse havde ministeriet løbende foretaget en række tiltag på lønområdet bl.a. ved orienteringsmøder, udsendelse af cirkulæreskrivelser mv.

Rigsrevisionen deltog ligeledes i et møde med erhvervsskolernes revisorer, hvor beretningens konklusioner blev gennemgået, og hvor Rigsrevisionen ydede bistand og rådgivning til revisorerne.

21. Rigsrevisor bemærkede i sit notat til statsrevisorerne om ministerredegørelsen bl.a., at det var tilfredsstillende, at Undervisningsministeriet havde taget en række initiativer, der ville give ministeriet øget indsigt i skolernes dispositioner på løn- og personaleområdet, jf. i øvrigt afsnit VIII.A.

Rigsrevisor hæftede sig især ved, at Undervisningsministeriet ved overenskomstforhandlingerne ville inddrage spørgsmålet om vederlæggelse og kontering af fastansatte læreres bibeskæftigelse ved samme ansættelsessted i forbindelse med åben uddannelse samt indtægtsdækket virksomhed.

22. Undersøgelsen er foretaget som en opfølgning på beretning nr. 11/92 om lønforhold ved erhvervsskolerne.

Undersøgelsens formål har været:

• at vurdere skolernes tilrettelæggelse af lønforvaltningen,
• at undersøge om Finansministeriets gældende aftaler og overenskomster følges,
• at gennemgå udviklingen i erhvervsskolernes over- og merarbejde,
• at vurdere, hvorvidt Undervisningsministeriets tiltag efter beretningen har haft den ønskede effekt på lønforvaltningen, og
• at vurdere de enkelte skolerevisorers foretagne lønrevision.

23. Rigsrevisionens opfølgning af statsrevisorernes beretning har baseret sig på selvstændige undersøgelser og revisionshandlinger ved skolerne i overensstemmelse med Rigsrevisionens standardkoncept for lønrevision.

Der er foretaget undersøgelser ved stedlig revision på 13 skoler i slutningen af 1996 og i første halvår 1997. Besøgene var af 2 dages varighed på hver skole. Under besøgene blev ledelsen samt de medarbejdere, der var beskæftiget på løn- og personaleområdet, interviewet ud fra en på forhånd fastlagt spørgeramme. Endvidere foretog Rigsrevisionen i forbindelse med besøgene stikprøvevise gennemgange af dokumentationsmateriale i personalesagerne samt lønindrapporteringsbilag. Materialet til brug i forbindelse med de stikprøvevise gennemgange var udvalgt fra Rigsrevisionens egne revisionsuddata fra Statens Centrale Lønanvisning (SCL-systemet).

Rigsrevisionen afholdt tillige møder med skolernes egne revisorer med henblik på en generel drøftelse af lønrevisionen og en specifik drøftelse af revisors eventuelle bemærkninger i revisionsprotokollatet for det seneste år.

Rigsrevisionens besøg var i alle tilfælde anmeldte, og Rigsrevisionen brevvekslede efter hvert besøg med Undervisningsministeriet. Undervisningsministeriet har i hvert enkelt tilfælde brevvekslet med de undersøgte skolers bestyrelser om de forhold, som Rigsrevisionen har rejst.

Rigsrevisionen har desuden løbende afholdt en række møder med Undervisningsministeriet.

24. Da undersøgelsen har karakter af en opfølgende undersøgelse, har Rigsrevisionen dels udvalgt skoler, der indgik i den tidligere undersøgelse, dels udvalgt en række nye skoler. De 13 besøgte skoler blev valgt ud fra et ønske om variation i væsentlighed og geografisk placering. Udvælgelsen skete desuden således, at der var et næsten lige antal tekniske skoler og handelsskoler.

Tabel 1. De 13 besøgte skoler samt skolernes totale lønsum i 1996

25. Det fremgår af tabel 1, at de skoler, Rigsrevisionen besøgte, dækkede ca. 21 % af erhvervsskolernes samlede lønsum på ca. 4,9 mia. kr. De 13 besøgte skoler udgjorde desuden i antal 12 % af det samlede antal erhvervsskoler på ca. 110.

26. Undersøgelsen er afgrænset til dispositioner på lønområdet, der vedrører 1995, 1996 og i enkelte tilfælde primo 1997. I forbindelse med tabelopstillinger over udviklingen siden sidste beretning er der dog inddraget tal fra 1993 og 1994.

Rigsrevisionen har alene undersøgt aftaler og overenskomster, der har været gældende i undersøgelsesperioden fra ultimo 1996 til medio 1997.

Undersøgelsen er yderligere afgrænset til alene at omfatte tekniske skoler, handelsskoler og kombinationsskoler (opstået ved sammenlægning af en handelsskole og en teknisk skole) og således ikke landbrugsskoler. Sidstnævnte, der udgør en del af erhvervsskoleområdet, anviser ikke løn via SCL-systemet.

Rigsrevisionens undersøgelse er foretaget på baggrund af materiale, der allerede var revideret af skolernes revisorer. Rigsrevisionen har derfor lagt de arbejdstidsopgørelser for lærere, der blev udleveret til Rigsrevisionen, til grund. Undersøgelsen har ikke omfattet en gennemgang af de udbetalte taxametertilskud.

27. Beretningen har i udkast været forelagt Undervisningsministeriet. Endvidere har kapitel VIII.B. været forelagt Foreningen af Statsautoriserede Revisorer, idet revisionen på de skoler, som Rigsrevisionen besøgte, var udført af statsautoriserede revisorer. De fremkomne bemærkninger er i videst muligt omfang indarbejdet i beretningen. Undervisningsministeriet havde alene bemærkninger til enkeltsager og ingen bemærkninger til Rigsrevisionens vurderinger.

28. Det er Rigsrevisionens generelle opfattelse, at der siden sidste undersøgelse på en række områder er sket en forbedring af skolernes administration af lønregelsættet. På de skoler, der også havde været omfattet af Rigsrevisionens besøgsrunde i forbindelse med den sidste undersøgelse, og som ligeledes blev besøgt i forbindelse med denne undersøgelse, er det generelle indtryk, at administrationen på løn og personaleområdet er forbedret. De øvrige skoler, som ikke har været besøgt tidligere, har generelt flere fejl og mangler i forbindelse med lønadministrationen.

Af de førstegangsbesøgte skoler er der især to skoler, der markant adskiller sig fra de øvrige. Disse skoler har i vid udstrækning udbetalt løn i strid med gældende aftaler og overenskomster.

Rigsrevisionens påtale af en lang række uhjemlede forhold ved disse to skoler medførte, at hver af skolerne fik tilbageholdt tilskud på ca. 500.000 kr.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at de to skolers egne revisorer ikke har foretaget en fornøden og tilstrækkelig lønrevision.

29. Erhvervsskolerne har status af selvejende institutioner. For at kunne oppebære tilskud er det en betingelse, at Undervisningsministeriet har godkendt en skole som erhvervsskole og i den forbindelse har godkendt vedtægter for skolens virksomhed.

En godkendelse kan tilbagekaldes, hvis skolen ikke overholder fastsatte regler eller påbud.

30. Ifølge Finansministeriets Personale Administrative Vejledning er et af målene med statens personalepolitik at sikre styringen af lønudviklingen i staten. Dette mål kræver, at den samlede lønudvikling fastlægges af Finansministeriet ved forhandling med personaleorganisationerne. Finansministeriet er derfor den centrale myndighed for behandling af sager om løn- og andre ansættelsesvilkår for personale i staten. Den omtalte kompetenceoverførsel til Finansministeriet vedrører løn- og ansættelsesvilkår for grupper af personale, og udgangspunktet er, at statsansatte ansættes i henhold til aftale eller overenskomst.

Finansministeriet kan i form af generelle bemyndigelser delegere kompetencen til at føre forhandlinger om indgåelse af overenskomst, aftale eller anden kollektiv lønordning til en anden minister. Endvidere kan finansministeren bemyndige en anden minister til at indgå overenskomster eller aftaler samt til at fastsætte eller godkende andre kollektive løn- og ansættelsesvilkår. Såfremt ansættelse sker på individuelle vilkår forudsættes, at aftalen forelægges for Finansministeriet, hvis den samlede løn svarer til eller overstiger lønnen i lønramme 37.

For selvejende institutioner med et statsligt driftstilskud på halvdelen af driftsudgifterne eller mere er det forudsat, at disse vilkår forhandles af Finansministeriet på samme måde som for statsansat personale.

Det følger desuden af erhvervsskolelovens § 15, at der kun må udbetales lønninger i henhold til regler, som enten er fastsat af finansministeren, eller følger af en overenskomst indgået mellem finansministeren og en forhandlingsberettiget organisation. Det er en betingelse for statsligt tilskud, at skolerne i alle tilfælde følger de af staten fastsatte lønregelsæt.

Med virkning fra 1. juni 1993 er en række forhold vedrørende løn- og ansættelsesvilkår overflyttet fra Finansministeriet til Undervisningsministeriets erhvervsskoleafdeling, ligesom afdelingen ved hjælp af generelle bemyndigelser har videredelegeret kompetencen til de enkelte erhvervsskoler til selv at foretage lønindplacering, fastsætte merarbejdsvederlag mv.

31. I henhold til erhvervsskoleloven ledes skolerne af en bestyrelse, som har det overordnede ansvar for skolen. Bestyrelsen ansætter og afskediger skolens leder og revisor. Bestyrelsen er over for undervisningsministeren ansvarlig for skolens drift, herunder for forvaltningen af de statslige tilskud. Ministeren kan afskedige bestyrelsen.

Som daglig leder på skolerne ansætter bestyrelsen en forstander, en rektor eller en direktør. Den daglige leder er samtidig skolens øverste administrative leder og har bl.a. til opgave at påse, at det af bestyrelsen godkendte budget overholdes, og at skolens virksomhed i øvrigt er i overensstemmelse med bestyrelsens beslutninger og retningslinjer.

32. I forbindelse med Rigsrevisionens sidste undersøgelse af lønforhold ved erhvervsskolerne konstaterede Rigsrevisionen, at en enkelt af de undersøgte skoler udbetalte honorarer til formanden og næstformanden for skolens bestyrelse. Rigsrevisionen forelagde på daværende tidspunkt spørgsmålet om udbetalingen for Undervisningsministeriet, der svarede, at der ikke var hjemmel hertil.

Undervisningsministeriet oplyste samtidig, at ministeriet ville have sagen under overvejelse.

33. I marts 1995 udarbejdede professorerne dr. jur. Bent Christensen og dr. jur. Bernhard Gomard på foranledning af Handelsskolernes Bestyrelsesforening og Teknisk Skoleforening et responsum vedrørende erhvervsskolerne og centraladministrationens styring, herunder var der bl.a. redegjort for udbetalingen af bestyrelseshonorarer. Af responset fremgik det, at de to professorer, henset til bestyrelsesarbejdets omfattende og væsentlige karakter, var af den opfattelse, at erhvervsskolerne af egne midler kunne udbetale bestyrelseshonorarer, også selv om udgiften blev afholdt helt eller delvist af skolens bloktilskud. Undervisningsministeriet var ikke enig i disse konklusioner.

34. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der på tre af de besøgte skoler uden hjemmel blev udbetalt bestyrelseshonorarer på i alt mellem 30.000 og 107.000 kr. pr. år.

35. I december 1996 udsendte Undervisningsministeriet nye retningslinjer for udbetaling af bestyrelseshonorarer. Af skrivelsen fremgik det, at der kun kunne ydes vederlag til medlemmer af bestyrelser, hvis der forelå et særligt retsgrundlag for bestyrelsens beslutning herom. Et sådant grundlag ville ifølge ministeriet kunne findes i Finansministeriets cirkulære af 4. juni 1986 om særskilt vederlæggelse mv., der omfatter betaling for varetagelse af hverv i kollegiale organer, dvs. til formænd for og medlemmer af råd, nævn, kommissioner, udvalg og lignende. Ifølge cirkulæret skal Finansministeriets forudgående godkendelse indhentes før udbetalingen af vederlag kan findes sted. Undervisningsministeriet stiller desuden krav om, at skolerne ændrer deres vedtægter således, at der i vedtægterne bliver henvist til reglerne om særskilt vederlæggelse.

36. Undervisningsministeriet oplyste over for Rigsrevisionen, at det var blevet indskærpet over for skolerne, at der ikke kunne ske vederlæggelse for bestyrelsesarbejde, medmindre det fremgik af skolens vedtægter. Ministeriet oplyste desuden, at den udsendte skrivelse fra december 1996 havde været fremadrettet, og da skolerne havde standset betalingerne efter skrivelsens udsendelse, ønskede ministeriet ikke at foretage sig videre.

Undervisningsministeriet oplyste i sit høringssvar, at ministeriet i perioden 1992-1996 havde ført tilsyn med, hvorvidt skolerne fortsat udbetalte bestyrelseshonorarer, herunder havde ministeriet i forbindelse med regnskabsgennemgangen for 1994-1996 spurgt til forhold omkring bestyrelseshonorarer i i alt 12 tilfælde. Ministeriet anførte desuden, at ministeriet siden 1994 havde taget et generelt forbehold med hensyn til lovligheden af ydelsen af bestyrelseshonorarer på grund af ministeriets fortsatte overvejelser herom. Ministeriet havde anmodet skolerne om at standse udbetalingerne, indtil denne afklaring var tilendebragt. Siden Undervisningsministeriet ultimo 1996 udsendte nye retningslinjer, var ministeriet bekendt med, at mindst 10 skoler var ophørt med udbetalingen af honorarer på baggrund af ministeriets reaktioner.

37. Sideløbende med aftaleforhandlingerne i 1995 udarbejdede Undervisningsministeriet et oplæg til en ny, fleksibel stillingsstruktur. Udarbejdelsen af oplægget var et ønske fra Undervisningsministeriet og bestyrelses- og skoleforeningerne om en styrkelse af skolernes ledelse gennem forbedrede muligheder for at tiltrække og fastholde ledere.

På baggrund af oplægget blev der indgået en aftale af 14. juni 1995 om klassificering af nyoprettede lederstillinger ved erhvervsskolerne (tekniske skoler og handelsskoler).

Skolerne fik samtidig mulighed for at vælge, om de ønskede at besætte stillingerne varigt eller på åremål. Til brug for åremålsansættelserne blev der indgået to aftaler, rammeaftale af 20. juni 1995 om åremålsansættelse af tjenestemandslignende ansatte forstandere/direktører og øvrige ledere ved erhvervsskolerne samt aftale af 20. juni 1995 om åremålsansættelse af uddannelsesledere på erhvervsskolerne.

Ansættelse på åremål indebærer bl.a., at der kan tildeles et åremålstillæg, hvis størrelse aftales i hvert enkelt tilfælde. Tillæggets størrelse afhænger af åremålsansættelsens længde, og om der er tilbagegangsret i en anden stilling.

38. Ved skrivelse af 23. juni 1995 til erhvervsskolerne delegerede Undervisningsministeriet kompetencen til at anvende klassificeringsaftalen samt de to aftaler om åremålsansættelse til skolerne. Undervisningsministeriet forbeholdt sig ret til at tilbagekalde bemyndigelsen fra den enkelte skole, såfremt der ikke blev administreret på tilfredsstillende vis. Samtidig udsendte Undervisningsministeriet en vejledning om ledelsesstruktur på erhvervsskolerne.

Af ministeriets vejledning fremgik det, at klassificeringsaftalen alene kunne anvendes ved nyoprettelse af stillinger, og at aftalen dermed ikke kunne bruges til at omklassificere bestående stillinger eller til at oprykke bestående stillinger til højere lønrammer. Det var den enkelte skoles bestyrelses beslutning, hvorvidt aftalen skulle anvendes, men der kunne kun oprettes de stillinger, der var behov og økonomisk grundlag for. Stillinger, der ikke var omfattet af aftalen, skulle individuelt klassificeres af Undervisningsministeriets erhvervsskoleafdeling.

På 6 af de 13 besøgte skoler var klassificeringsaftalen blevet anvendt. Ud af de 6 skoler havde 4 skoler valgt at besætte lederstillingerne på åremål.

På 3 af de 6 skoler var der kun ændret eller opslået et mindre antal lederstillinger, hvorimod der på nedennævnte 3 skoler var sket omfattende ændringer blandt den øverste ledelse.

39. En handelsskole havde oprettet en stilling som direktør i lønramme (LR) 38, en vicedirektør i LR 37, en administrationschef i LR 36, en udviklingschef i LR 36 og 3 afdelingsforstandere i LR 37. Alle stillingerne var besat på åremål med åremålstillæg på mellem 48.000 og 88.000 kr.

Rigsrevisionens undersøgelse viste, at alle stillingerne med undtagelse af stillingen som administrationschef var besat med de samme personer, som bestred stillingerne på tidspunktet for stillingsopslaget.

Skolen oplyste, at ændringen af stillingsstrukturen var sket som et led i en større organisationsændring. Rigsrevisionen erfarede imidlertid, at stillingerne var oprettet i perioden 1. september 1995 til 1. januar 1996, hvorimod organisationsændringen ifølge organisationsplanerne først havde fundet sted pr. september 1996.

40. Undervisningsministeriet har brevvekslet med skolen om åremålsansættelserne, idet ministeriet fandt, at skolens anvendelse af klassificeringsaftalen ikke var i overensstemmelse med aftalens intentioner. På baggrund af skolens administration af aftalen tilbagekaldte Undervisningsministeriet bemyndigelsen til at anvende klassificeringsaftalen og de to aftaler om åremålsansættelse. Undervisningsministeriet undlod dog at anmode skolen om at berigtige forholdene ved at ansætte de pågældende personer på andre vilkår.

Sagsforløbet medførte desuden, at ministeriet i oktober 1996 udsendte en skrivelse med en generel indskærpelse af gældende regler til samtlige bestyrelser for erhvervsskolerne. Det fremgik af Undervisningsministeriets skrivelse, at formålet med åremålsaftalen ikke var at sikre højere løn. Desuden kunne aftalen kun anvendes ved nyoprettelse eller genbesættelse af ledige stillinger, ligesom udgangspunktet var, at der krævedes en anden stillingsindehaver.

Undervisningsministeriet oplyste efterfølgende, at ministeriet ikke fandt det juridisk holdbart at pålægge skolen at ændre ansættelsesforholdene dels på grund af formuleringer i vejledningen til klassificeringsaftalen, dels fordi det ikke klart kunne fastslås, at dispositionerne i forbindelse med åremålsansættelserne var i strid med reglerne om åremålsansættelse.

41. På en anden handelsskole havde man indgået en særlig aftale med 5 ledende medarbejdere om orlov i lederstillingen, hvorefter de blev ansat som lærere ved skolen. Ifølge skolens oplysninger var årsagen hertil, at lederstillingerne ikke var lønmæssigt attraktive. Lederne blev ansat som lærere i væsentligt lavere lønrammer men modtog samtidig løbende, faste overarbejdsbetalinger på mellem 180.000 og 190.000 kr. pr. person i det enkelte skoleår.

Med virkning fra 1. august 1996 oprettede skolen 5 nye lederstillinger og besatte dem med de samme 5 personer, som havde haft orlov fra lederstillingerne. Alle stillingerne blev besat på åremål med åremålstillæg på mellem 53.000 kr. og 70.000 kr. Desuden var der til alle stillingerne tilknyttet et særligt cheflønstillæg på 23.000 kr. årligt. De udbetalte årslønninger til de 5 ledende medarbejdere oversteg dermed direktørens årsløn. Skolen havde desuden anmodet ministeriet om en omklassificering af stillingen som direktør fra LR 37 til LR 38.

Undervisningsministeriet fandt med hensyn til ansættelserne som lærere, at den anvendte fremgangsmåde var en omgåelse af reglerne om orlov, idet formålet alene havde været at sikre de pågældende en højere løn som lærere ved, at de kunne påtage sig et stort antal overtimer. Ministeriet så desuden med stor alvor på den måde, skolen havde forvaltet administrationen af løn- og ansættelsesforhold på, idet der i relation til oprettelsen af åremålsstillinger efter ministeriets opfattelse var tale om en omgåelse af reglerne. På trods heraf undlod Undervisningsministeriet at tilbagekalde kompetencen til at anvende regelsættet.

Ministeriet oplyste i øvrigt, at man ikke kunne godkende en omklassificering af skolen direktør, og at en ansøgning om omklassificering af cheflønspuljen 1995-1997 heller ikke ville kunne imødekommes med den nuværende ledelse.

Ministeriet fandt yderligere anledning til at kritisere, at skolens revision på lønområdet havde været utilstrækkelig. Rigsrevisionen er enig i ministeriets vurdering.

Undervisningsministeriet oplyste i sit høringssvar, at skolens dispositioner var foretaget, inden regelsættet trådte i kraft, og at skolens bestyrelse var i færd med at ansætte en ny forstander, der skulle rette op på skolens forhold. Ministeriet fandt derfor ikke grundlag for at tilbagekalde kompetencen til at anvende regelsættet. Ministeriet bemærkede endvidere, at skolens forvaltning var blevet skarpt påtalt over for skolens bestyrelse på et møde i ministeriet, og at skolen havde fået trukket et tilskud på 500.000 kr. tilbage.

42. På en teknisk skole havde man oprettet 2 stillinger som afdelingsforstander i LR 36, 1 stilling som uddannelseschef i LR 35 og 5 stillinger som uddannelsesledere i LR 32. Samtlige stillinger var besat på åremål med åremålstillæg på mellem 27.000 og 58.000 kr. Rigsrevisionen konstaterede, at kun uddannelseschefen og en af uddannelseslederne var nyansatte.

Undervisningsministeriet tog skolens redegørelse til efterretning, da der efter ministeriets opfattelse var tale om organisationsændringer af væsentligt omfang, og da oprettelsen og klassificeringen var i overensstemmelse med reglerne.

43. Spørgsmålet om aflønning af ledere ved erhvervsskoler har været rejst i Folketingets spørgetid. Undervisningsministeren oplyste i besvarelsen af spørgsmål nr. 2760 af 28. juni 1996, at skolerne i det væsentligste havde fulgt aftalen ved oprettelsen af nye stillinger. I de enkelte tilfælde, hvor det var konstateret, at aftalen ikke var fulgt, havde ministeriet påtalt dette. Ministeren oplyste endvidere, at stillingerne efter reglerne blev opslået i Statstidende, og at ministeriet således var bekendt med i hvilket omfang, der var opslået nye stillinger. Undervisningsministeren oplyste yderligere ved besvarelse af spørgsmål nr. 3026 af 12. juli 1996, at erhvervsskolerne var selvejende institutioner med egen bestyrelse, der selv ansatte personale. Ministeriet havde derfor ikke kendskab til, om stillingerne blev besat med personer, der allerede bestred stillingen.

44. Med Undervisningsministeriets skrivelse af 7. juni 1993 blev kompetencen til fastsættelse af godtgørelse for merarbejde, der var pålagt eller godkendt efter 1. januar 1993, delegeret til den enkelte skoles ledelse, dvs. bestyrelsen. Bestyrelsen kunne delegere kompetencen til forstanderen eller direktøren helt eller delvis for det øvrige personales vedkommende. Delegeringen dækkede merarbejdsgodtgørelse til skoleledere, studielektorer og administrative medarbejdere, der ikke var omfattet af reglerne om højeste tjenestetid. Delegeringen til skolens ledelse var begrænset til et beløb på maksimalt 45.000 kr. årligt for den enkelte ansatte. Betaling af højere beløb krævede forelæggelse for Undervisningsministeriets erhvervsskoleafdeling.

Betingelserne for udbetaling af merarbejdsgodtgørelse fremgår af aftale af 15. august 1993 om merarbejdsgodtgørelse til tjenestemænd i staten uden højeste arbejdstid. Ifølge aftalen kan merarbejdsbetaling til chefer alene foretages på baggrund af opgørelser på årsbasis, og kun såfremt merarbejdet væsentligt overstiger 140 timer årligt.

45. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at hovedparten af de skoler, der havde anvendt delegeringen, havde udbetalt det maksimale beløb på 45.000 kr. I en række tilfælde var der desuden udbetalt vederlag af varierende størrelse, selv om betingelserne om årlige opgørelser og mindst 140 timers merarbejde ikke var opfyldt.

På en enkelt skole havde skolens direktør tildelt sig selv et merarbejdsvederlag på 45.000 kr. På samme skole blev det oplyst, at skolen desuden havde anvendt merarbejdsbetalingerne til at højne lønningerne. Udbetaling af merarbejde var dog ophørt efter indførelsen af en ny stillingsstruktur og dermed højere fast aflønning.

På enkelte skoler blev merarbejdsvederlaget anvendt til at udligne lønnen mellem to lønrammer. Fx var der til en inspektør ansat i lønramme 34 udbetalt et merarbejdsvederlag beregnet som differencen mellem lønramme 34 og 35.

På en anden skole fik skolens rektor på et bestyrelsesmøde forhåndstilsagn om udbetaling af merarbejde på 45.000 kr. 4 år i træk.

46. Undervisningsministeriet fandt, at skolerne i hovedparten af tilfældene havde opfyldt betingelserne for at yde merarbejdsbetaling. I de tilfælde, hvor de almindelige betingelser for at yde merarbejde ikke var opfyldt, blev reglerne præciseret.

Undervisningsministeriet fandt det klart utilfredsstillende, at en bestyrelse delegerede kompetencen til at yde merarbejde til direktøren til direktøren selv. Ministeriet pålagde skolen at standse den uhjemlede praksis straks. Ministeriet var desuden af den umiddelbare opfattelse, at merarbejdet på denne skole ikke i alle tilfælde havde haft et så væsentligt omfang, at der var grundlag for at godtgøre det. I den forbindelse tog ministeriet forbehold for tilbageholdelse af tilskud. Sagen er endnu ikke endeligt afsluttet.

Ministeriet fandt det desuden i strid med gældende regler at give forhåndstilsagn om udbetaling af merarbejdsgodtgørelse, ligesom godtgørelse fastsat som forskellen mellem to lønrammer var i strid med reglerne.

47. På baggrund af Rigsrevisionens besøg har Undervisningsministeriet i en skrivelse fra september 1997 til samtlige skoler præciseret gældende regler på området og understreget, at godtgørelse for merarbejde i form af et engangsvederlag kun kan finde sted såfremt, der ikke kan ydes tjenestefrihed.

48. Rigsrevisionens sidste undersøgelse viste, at de udvalgte skolers udgifter til over- og merarbejde (overarbejde) i 1992 varierede mellem 2,5 mill. kr. og 26 mill. kr. Beretningen viste tillige, at overarbejdsbetalingen i procent af den almindelige løn varierede mellem 6 % og 23 %. Til sammenligning var overarbejdsprocenten i staten i 1992 2,5 %.

49. Finansministeren udsendte i slutningen af 1993 en skrivelse til samtlige ministre om vigtigheden af at nedbringe overarbejdet. Finansministeren henstillede til ministrene, at overarbejdet i 1994 skulle søges nedbragt med 33 % i forhold til 1992. De enkelte ministerier blev i skrivelsen ligeledes anmodet om at oplyse om eventuelle særlige hindringer, der på baggrund af erfaringerne fra 1993 havde gjort sig gældende i forbindelse med nedbringelsen af overarbejdet.

Af Undervisningsministeriets svar til Finansministeriet fra januar 1994 fremgik det, at Undervisningsministeriets forbrug af overarbejde i vidt omfang var koncentreret på erhvervsskolerne. Undervisningsministeriet ville netop med henblik på at intensivere bestræbelserne på at nedbringe overarbejdet tage skridt til en genforhandling af arbejdstidsaftalen, så utilsigtet overarbejde blev nedbragt. Desuden ville ministeriet snarest genforhandle aftalen om løn- og arbejdsvilkår for undervisning ved åben uddannelse med henblik på at begrænse over- og merarbejde i form af flere ansættelsesforhold af den enkelte lærer.

50. Undervisningsministeren oplyste i sin redegørelse af 20. juni 1994 til statsrevisorerne, at Undervisningsministeriet i en skrivelse til skolernes bestyrelser, revisorer og ledere havde gjort opmærksom på, at omfanget af overarbejdet var uacceptabelt. Som følge heraf havde Undervisningsministeriet 1. juli 1993 udsendt et cirkulære, der pålagde skolerne, at overarbejdet for skoleåret 1993/1994 højest måtte udgøre 6 % af arbejdstimerne på tekniske skoler og 11 % på handelsskoler. Overskridelse af procentsatserne ville medføre en reduktion i tilskuddet til skolerne. Beløb under 100.000 kr. ville dog ikke blive opkrævet. Der blev desuden stillet krav om, at handelsskolerne skulle oprette 400 stillinger og tekniske skoler 100 stillinger i 1993.

51. I forbindelse med skolernes opgørelser over overarbejdets omfang for skoleåret 1993/94 ændrede Undervisningsministeriet de oprindeligt fastsatte grænser for tilladt overarbejde til henholdsvis 7 % for tekniske skoler og 12 % for handelsskoler, idet ministeriet fandt, at skolerne havde udvist store bestræbelser for at nå de fastsatte mål.

Ministeriets forhøjelse af procentsatserne betød, at skolerne kom til at tilbagebetale langt mindre tilskud end forudsat.

Vedrørende skoleåret 1994/1995 fremgik det af en skrivelse fra 1. august 1994 til erhvervsskolernes bestyrelser, revisorer og ledere, at ministeriet var af den opfattelse, at erhvervsskolerne senest ved udgangen af 1995 stilede mod at nå under 5 % i overtid.

a. Arbejdstidsaftalen for lærere

52. Ifølge cirkulære af 4. juli 1995 om aftale om arbejdstid mv. for lærere og ledere ved erhvervsskolerne (arbejdstidsaftalen) § 13 A og B skal overarbejde så vidt muligt undgås.

Beordret og kontrollabelt arbejde, der strækker sig ud over den for fuldtidsansatte fastsatte arbejdstid, honoreres med afspadsering eller overarbejdsbetaling efter drøftelse mellem skolens ledelse og den pågældende lærer.

Overarbejde, der honoreres med betaling, vederlægges pr. arbejdstime med tillæg af 50 %.

Efter arbejdstidsaftalen kan de enkelte skoler indgå lokalaftaler om tilrettelæggelsen af bl.a. arbejdstiden, herunder undervisning og forberedelse. Det fremgår af arbejdstidsaftalens § 3, at forberedelsestiden indregnes i arbejdstidsopgørelsen. Forberedelsestiden for 45 minutters undervisning kan variere mellem 75 og 180 minutter afhængig af hvilken undervisningsgruppe, undervisningen vedrører.

53. Med henblik på bl.a. at konstatere overarbejdets omfang foretages der opgørelse over den enkelte lærers arbejdstimetal. For lærere ved tekniske skoler foretages denne opgørelse halvårligt og for handelsskoler en gang om året.

Planlagte overtimer, dvs. timer ud over årsnormen på 1924 timer, kan løbende udbetales eller udbetales i forbindelse med den årlige eller halvårlige opgørelse. Udbetalingerne modregnes i arbejdstidsopgørelsen. Undertimer, dvs. timer under årsnormen på 1924, bortfalder og er dermed direkte tabsgivende for skolen.

I forbindelse med overenskomstforhandlingerne i 1995 blev der ifølge Undervisningsministeriet tilvejebragt en række fleksibilitetsmuligheder i forbindelse med en ændring af arbejdstidsaftalen. Den væsentligste nyskabelse bestod i muligheden for at overføre indtil henholdsvis 40 over- eller undertimer for tekniske skoler og 80 over- eller undertimer for handelsskoler til afvikling i den følgende opgørelsesperiode i forholdet 1:1. Der kunne dog ikke ske overførsel af hverken over- eller undertimer i 2 på hinanden følgende opgørelsesperioder.

54. En handelsskole havde i strid med arbejdstidsaftalen indgået individuelle aftaler med lærerne om at overføre samtlige over- og undertimer til det følgende år. Der var flere eksempler på overførsler i størrelsesordenen 500-600 timer pr. lærer. Ordningen havde været gældende i både 1995/96 og 1996/97 og havde medført, at skolen havde oparbejdet en timebank på 10.200 timer, dvs. hensat timer som ifølge gældende regler skulle have været udbetalt som overarbejde.

Rigsrevisionen bemærkede samtidig, at de skyldige timer ikke var opført i regnskabet.

55. På en anden handelsskole var der ligeledes indgået individuelle aftaler om arbejdstid med hovedparten af skolens lærere. Ordningen var frivillig, og den enkelte lærer kunne i et spørgeskema tilkendegive, hvor mange overtimer den pågældende ønskedes planlagt med. Der kunne maksimalt ønskes 162 overtimer, som blev udbetalt løbende. Overtimer, ud over det ønskede, samt undertimer kunne af- eller tilspadseres i de følgende år i forholdet 1:1. Der var ingen begrænsninger i overførelsen af timer eller i hvor mange år, der kunne ske overførelse.

56. Undervisningsministeriet påtalte i begge tilfælde, at aftalerne ikke var i overensstemmelse med arbejdstidsaftalen og pålagde dem at følge reglerne i denne.

b. Over- og undertimer

57. I forbindelse med gennemgangen ved de enkelte skoler bemærkede Rigsrevisionen, at lærere ved flere skoler havde haft undertimer af et væsentligt omfang.

På flere skoler havde en række lærere et varierende antal undertimer, samtidig med at lærere inden for samme afdeling havde et væsentligt overtimeforbrug i opgørelsesperioden.

Der var tillige eksempler på, at lærere havde undertimer samtidig med, at der blev udbetalt for fast løbende overtimer.

Endelig var der et eksempel på, at en lærer havde undertimer i sin hovedbeskæftigelse samtidig med, at den pågældende i sin bibeskæftigelse på samme skole havde et væsentligt antal overtimer.

Undervisningsministeriet oplyste efterfølgende, at således som den pågældende arbejdstidsaftale var udformet, ville det ikke kunne undgås, at lærere i visse tilfælde havde undertimer samtidig med, at der løbende blev udbetalt for overtimer, ligesom det ville være muligt at have undertimer i hovedbeskæftigelsen samtidig med bibeskæftigelse ved samme skole. De aftaler om åben uddannelse og indtægtsdækket virksomhed, der gælder på erhvervsskoleområdet, åbner mulighed herfor.

Undervisningsministeriet oplyste videre, at det forhold, at nogle lærere inden for samme afdeling havde overtimer, mens andre havde undertimer var muligt efter arbejdstidsaftalen. Tjenesteomlægning ville kun kunne finde sted, såfremt lærerne havde samme undervisningskompetence. Ministeriet tilføjede, at nye aktiviteter, der ikke indgik i lærernes oprindeligt planlagte aktiviteter, kunne medføre overtimer.

c. Lærernes overarbejde 1993-1996

58. For at vurdere hvorvidt ændringerne i arbejdstidsaftalen samt ministeriets indførelse af en reduktion i tilskuddet havde haft den ønskede effekt, anmodede Rigsrevisionen Undervisningsministeriet om at udarbejde talmateriale over skolernes overarbejde. Rigsrevisionen har efterfølgende beregnet overarbejdets andel af de totale arbejdstimer.

Rigsrevisionen ønskede at sammenligne overarbejdet, når flere ansættelsesforhold ved samme skole blev opgjort som selvstændige ansættelsesforhold, og når flere ansættelsesforhold ved samme skole blev opgjort som ét ansættelsesforhold. Det var kun muligt for Undervisningsministeriet at levere opgørelser i kroner/øre for førstnævnte opgørelsesmetode. Rigsrevisionen har derfor af hensyn til muligheden for at sammenligne de to forskellige opgørelsesmetoder benyttet den opgørelsesmetode, der traditionelt anvendes på erhvervsskoleområdet, nemlig overarbejdstimerne opgjort som en andel af de totale arbejdstimer.

Af hensyn til muligheden for at sammenligne med statens traditionelle opgørelser – overarbejdsbetalingerne som en andel af den almindelige løn – har Rigsrevisionen beregnet overarbejde i 1996 i kroner/øre, når flere ansættelsesforhold ved samme skole tæller som selvstændige ansættelsesforhold, jf. tabel 4.

Tabel 2. Erhvervsskolernes overarbejdstimer i procent af de totale arbejdstimer, hvor flere ansættelsesforhold ved samme skole tæller som flere selvstændige ansættelser.

Tabellen viser, at overtimernes procentvise andel af det almindelige timetal totalt set er faldende for både handelsskoler og tekniske skoler. På handelsskoler er overarbejdet reduceret med 3,4 %-point svarende til ca. 37 % og på tekniske skoler med 1,4 %-point svarende til ca. 20 %. Når 1993 sammenlignes med 1996 falder overarbejdet for samtlige skoler med undtagelse af EUC-Midt, hvor overarbejdet er steget med 2 %-point svarende til 33 %. På Slagteriskolen er der tale om en svag stigning.

Det er ikke umiddelbart muligt at sammenligne Undervisningsministeriets fastsatte grænser for overarbejde i 1993/1994 på henholdsvis 7 % på tekniske skoler og 12 % på handelsskoler med tabellens opgørelse for 1993, idet tabellen er opgjort for finansåret og Undervisningsministeriets procentsatser er fastsat for skoleåret.

Det ses imidlertid af tabel 2 for 1993 og 1994, at ingen handelsskoler med undtagelse af Vejle Handelsskole i 1993 overskrider ministeriets fastsatte grænse. Gennemsnittet for handelsskolerne totalt holder sig ligeledes indenfor grænsen på de 12 % både i 1993 og 1994.

For tekniske skoler er grænsen på de 7 % overskredet på 2 ud af de 7 undersøgte skoler i 1993 og på 3 ud af 7 skoler i 1994. Gennemsnittet for alle tekniske skoler ligger omkring grænsen på de 7 % i 1993 men under grænsen i 1994.

d. Bibeskæftigelse ved egen skole

60. Af Rigsrevisionens tidligere undersøgelse fremgik det, at skolerne i forbindelse med vederlæggelse for indtægtsdækket virksomhed og åben uddannelse havde etableret en ordning, hvorefter de fastansatte fuldtidslærere, der varetog sådanne opgaver ved egen institution, blev vederlagt, som om der var tale om selvstændige ansættelsesforhold. Lærerne var således oprettet i SCL-systemet med flere ansættelsesforhold. Ordningen er hjemlet i aftaler om løn- og arbejdsvilkår for lærere mfl. med undervisning under åben uddannelse og indtægtsdækket virksomhed.

Rigsrevisionen var af den opfattelse, at lærernes beskæftigelse ud over fuldtidsstilling ved egen institution uanset ansættelsesform skulle konteres som overarbejde, idet dette sikrede et mere korrekt regnskab, ligesom bevillingsmyndighederne fik mulighed for vurdere sammenhængen mellem den almindelige aflønning samt supplerende beskæftigelse ud over fuldtidsnormen bl.a. af beskæftigelsesmæssige hensyn.

61. Undervisningsministeriet oplyste i en skrivelse til skolerne fra januar 1994, at overarbejde i form af flere ansættelser af den enkelte lærer ved skolen kunne finde sted efter den nuværende aftale, jf. cirkulære om arbejdstid ved åben uddannelse fra 23. september 1991. Muligheden eksisterede, fordi åben uddannelse havde været undervisning, der skulle tilrettelægges uden for normal arbejdstid. Undervisningsministeriet fremhævede i samme skrivelse, at det aldrig havde været ministeriets intention med aftalen, at den enkelte lærer skulle have mere ekstraarbejde efter denne aftale end normalt blandt andre deltidsansatte lærere med fuld hovedbeskæftigelse.

Med den nye lov om åben uddannelse, jf. lov nr. 508 af 30. juni 1993, kunne undervisning også foregå i dagtimerne, og det var derfor Undervisningsministeriets opfattelse, at sådan dagundervisning skulle indgå i de fastansattes normale arbejdstid.

Undervisningsministeriet fandt det både af beskæftigelsesmæssige og af pædagogiske grunde helt uacceptabelt, at den samme person varetog arbejde svarende til langt mere end en fuldtidsansættelse.

Undervisningsministeriet oplyste på daværende tidspunkt, at ministeriet nøje agtede at følge udviklingen i lønnumre på de enkelte skoler samt hvor meget arbejde, der blev pålagt de enkelte medarbejdere uanset antal ansættelsesforhold.

Undervisningsministeriet oplyste efterfølgende, at ministeriet havde foretaget overvågning heraf.

62. Finansministeriet udtalte i september 1994 i publikationen, "Lønpolitik '94", at ordninger, hvor undervisning på åben uddannelse samt indtægtsdækket virksomhed på erhvervsskolerne blev varetaget som bijob af lærere, der i forvejen var ansat til undervisning ved skolen, burde ændres, således at funktionerne blev varetaget som led i lærernes hovedstillinger.

63. Undervisningsministeriet leverede efter Rigsrevisionens anmodning talmateriale over størrelse af overarbejdet ved erhvervsskolerne, når flere ansættelsesforhold ved samme skole tæller som et ansættelsesforhold.

Tabel 3. Erhvervsskolernes overtimer (overtimer i første ansættelsesforhold og arbejdstimer i øvrige ansættelsesforhold ved samme skole) i procent af de totale arbejdstimer, hvor samtlige ansættelsesforhold ved samme skole tæller som ét ansættelsesforhold

Tabellen viser, at overarbejdet på handelsskoler totalt set har været faldende siden 1993, dog er overarbejdet steget svagt i 1995. Hvis 1993 sammenlignes med 1996 er overarbejdet faldet med 4,2 %-point på handelsskolerne svarende til ca. 29 %. På de tekniske skoler er overarbejdet ligeledes totalt set faldet med 1,8 %-point svarende til ca. 23 %.

Af tabellen ses desuden, at overarbejdet, hvis 1993 sammenlignes med 1996, faldt på alle skoler med undtagelse af EUC-Midt, hvor overarbejdet er steget med ca. 41 %.

Hvis tallene for 1993 og 1994 i tabel 2 sammenlignes med Undervisningsministeriets udmeldte grænser for skoleåret 1993/94 på 12 % for handelsskoler og 7 % for tekniske skoler ses, at samtlige handelsskoler har overskredet den tilladte grænse for overarbejde i 1993. I 1994 er to skoler under den udmeldte grænse. På tekniske skoler har 2 ud af 7 skoler overskredet grænsen i 1993. I 1994 har 3 skoler holdt sig under den udmeldte grænse. For både handelsskoler og tekniske skoler totalt er grænsen overskredet i 1993.

65. Tabel 3 viser desuden, at overarbejdet, når der sammenlignes med tabel 2, er væsentligt større, når flere ansættelsesforhold ved samme institution tæller som et ansættelsesforhold. Ifølge tabel 2 er det gennemsnitlige overarbejde i 1996 på handelsskolerne på 5,9 %, hvorimod det gennemsnitlige overarbejdstimetal er på 10,4 % efter tabel 3. På tekniske skoler er gennemsnittet for overarbejde i 1996 efter tabel 2 på 5,7 % og efter tabel 3 på 6,2 %. Det ses, at det særligt er på handelsskoler, lærerne har flere ansættelsesforhold. Dette skyldes, at der på handelsskoler i højere grad undervises på åben uddannelse.

66. Rigsrevisionen er opmærksom på, at Undervisningsministeriet som led i de igangværende overenskomstforhandlinger ønsker at drøfte spørgsmålet om, hvorledes ansættelsesforhold ved samme skole bør defineres, og dermed hvornår timerne udløser overarbejdsbetaling. Af oplægget, der er udgangspunkt for de videre forhandlinger om arbejdsvilkår for lærere, der ikke fortrinsvis er ansat til åben uddannelse og indtægtsdækket virksomhed, fremgår det, at arbejde, der normalt strækker sig ud over kl. 17 på hverdage eller er placeret i weekends, ikke medregnes i arbejdstidsopgørelsen, medmindre andet aftales lokalt.

Aftalen skal ses som et forsøg på at begrænse lærernes muligheder for bibeskæftigelse ved egen skole. Aftalen vil medføre, at alt arbejde før kl. 17 skal indgå i arbejdstidsnormen, og at der derfor ikke for arbejde udført før kl. 17 kan oprettes flere ansættelsesforhold.

Forhandlingerne er endnu ikke påbegyndt.

67. Af hensyn til muligheden for at sammenligne med statens opgørelser over over- og merarbejde beregnede Rigsrevisionen erhvervsskolernes over- og merarbejde i 1996. De endelige tal for 1997 foreligger endnu ikke.

Tabel 4. Erhvervsskolernes over- og merarbejde i 1996 i procent af lønsummen, hvor flere ansættelsesforhold ved samme skole tæller som flere selvstændige ansættelser.

68. Tabel 4 viser, at skolernes gennemsnitlige overarbejde i 1996 udgør 6,4 % på handelsskoler og 6,3 % på tekniske skoler. Til sammenligning hermed er overarbejdet i staten som helhed i 1996 på 1,8 %.

Ved en sammenligning med tabel 2 ses, at procentsatserne, når overarbejdet opgøres i timer, er afvigende fra tabel 4, selv om den samme opgørelsesmetode er anvendt. Dette skyldes, at de ansattes årsløn ikke er lige høj.

e. Afgift på over- og merarbejde i staten

69. Metoden til opgørelse af skolernes over- og merarbejde skal ses i sammenhæng med, at der pr. 1. januar 1997 er indført en 40 %-afgift på over- og merarbejde i staten, jf. Finansministeriets cirkulære nr. 231 om afgift på over- og merarbejde i staten af 19. december 1996. Formålet med indførelsen af afgiften på over- og merarbejde var at give et økonomisk incitament til at intensivere bestræbelserne på at reducere over- og merarbejdet gennem konvertering til normal beskæftigelse.

Erhvervsskolerne har i første halvår af 1997 haft dispensation fra afgiften, men fra skoleåret 1997/1998 skal erhvervsskolerne ligesom statslige institutioner betale afgiften. Det fremgår af en skrivelse fra Finansministeriet, at erhvervsskolerne har en særordning, hvilket medfører, at skolerne fra august 1997 betaler 100 % for et overtimetal ud over 5 % opgjort efter metoden i tabel 2.

70. Finansministeriets seneste opgørelser over overarbejde i staten i de første tre kvartaler af 1997 viste, at overarbejdet i staten som helhed var faldet. Efter afgiftens indførelse var overarbejdet for de institutioner, der var omfattet af afgiften, faldet med 40 % i forhold til de tilsvarende kvartaler i årene forud.

Overarbejdsbetalingerne til erhvervsskolerne udgjorde i de første 3. kvartaler af 1997 ca. 209 mill. kr. I hele staten inkl. erhvervsskolerne blev der udbetalt ca. 416 mill. kr.

f. Lærere med et højt timeantal

71. Af Rigsrevisionens tidligere undersøgelse fremgik det, at ved en enkelt handelsskole havde 69 ansatte en indtægt i 1992 inkl. overarbejde på over 500.000 kr. ved egen skole, hvilket opgjort på timebasis svarede til 50 fuldtidsstillinger ud over deres eget fuldtidsarbejde. En fuldtidsstilling – dvs. et årsværk – svarer til 1924 timer.

Rigsrevisionen anmodede derfor i forbindelse med den nuværende undersøgelse de 13 skoler om at udarbejde en liste over de ti lærere, der havde det højeste antal timer ved egen skole i finansåret 1996, når samtlige ansættelsesforhold var indregnet.

Opgørelserne viste, at de ti lærere, der havde haft det højeste antal timer i 1996, på hver af de 13 besøgte skoler, var i intervallet 2.409-4.283 timer på handelsskoler og 2.101-2.696 timer på tekniske skoler. Omregnet til fuldtidsbeskæftigelse svarede dette til mellem 1,25-2,23 årsværk på handelsskoler og mellem 1,09-1,40 årsværk på tekniske skoler.

Tabel 5. Gennemsnitlige antal timer og årsværk for de 10 lærere med det højeste timeantal ved de enkelte skoler.

Af tabellen ses, at hver af de undersøgte handelsskoler vil kunne ansætte mellem 4 og 7 ekstra lærere, hvis de allerede ansatte lærere kun har fuldtidsbeskæftigelse. På de tekniske skoler vil der på hver skole kunne ansættes mellem 1 og 3 lærere.

73. I forbindelse med undersøgelsen benyttede Rigsrevisionen SCL-systemets faciliteter til at undersøge højtlønnede læreres ansættelsesforhold dels ved andre erhvervsskoler dels ved andre institutioner under Undervisningsministeriets område. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at en række lærere havde flere ansættelsesforhold på forskellige andre skoler.

74. Der var eksempler på, at to lærere på en handelsskole havde arbejdsopgaver ved egen skole svarende til hver 2 årsværk. Den ene lærer havde desuden 3 andre ansættelsesforhold ved andre uddannelsesinstitutioner.

Undervisningsministeriet indhentede skolens kommentar til det fremdragne forhold. Skolen oplyste, at man var opmærksom på den ansattes høje timetal, og at dette allerede var blevet justeret. Skolen var imidlertid af den opfattelse, at den pågældendes aktiviteter uden for skolen ikke havde haft indflydelse på indsatsen på egen skole.

På en anden handelsskole havde en lærer ud over ansættelse som lektor og timelærer ved skolen desuden ansættelse som timelærer ved 3 andre skoler, ligesom samme person var fagkonsulent i Undervisningsministeriet.

75. Det følger af erhvervsskolelovens § 10a, der udtømmende opregner, hvordan en skole kan placere sine likvide midler, at skolerne ikke må investere i aktier. Skolerne kan som følge heraf heller ikke oprette aktieselskaber.

Aktieselskabers ansatte er ikke omfattet af Finansministeriets kompetence til at aftale eller fastsætte løn- og andre ansættelsesvilkår – medmindre det fremgår af særlovgivning eller vedtægter. Statslige selskaber kan således selv indgå aftaler om løn- og andre ansættelsesvilkår for deres ansatte.

76. En handelsskole havde imidlertid i samarbejde med en arbejdsgiverforening oprettet et aktieselskab, hvis formål var at udbyde uddannelser i transport- og godskoncepter. Selskabet havde i 1995 en omsætning på 3 mill. kr.

Skolen oplyste, at en række af handelsskolens fastansatte lærere medvirkede ved undervisnings- og konsulentopgaver i aktieselskabet. Lærere, der varetog opgaver i selskabet, havde mulighed for at oppebære en løn, der var langt højere end den, de ville kunne oppebære efter statslige aftaler og overenskomster. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at en lærer, der var fastansat ved handelsskolen, havde modtaget et honorar på 70.000 kr. for konsulentbistand i aktieselskabet.

Rigsrevisionen anmodede Undervisningsministeriet om en udtalelse om skolens deltagelse i etableringen af et selvstændigt aktieselskab i relation til de løn- og personalemæssige forhold.

Ministeriet fandt, at skolen med en repræsentant i aktieselskabets bestyrelse og indehaver af direktørposten kunne omgå bestemmelsen i erhvervsskolelovens § 15 om løn- og ansættelsesvilkår.

Undervisningsministeriet fandt i øvrigt, at oprettelsen af et aktieselskab, der udbød uddannelses- og kursusvirksomhed inden for transportområdet, var en direkte sammenblanding af aktiviteterne mellem aktieselskabet og skolen. Ministeriet fandt endvidere, at der var tale om et konkurrenceforhold til skolens egen indtægtsdækkede virksomhed.

Ministeriet pålagde bestyrelsen for handelsskolen at afhænde aktierne i selskabet samt trække sig ud af selskabets bestyrelse og direktion.

Undervisningsministeriet oplyste, at skolen havde afhændet aktierne og var udtrådt af aktieselskabets bestyrelse pr. 31. december 1997. Ministeriet oplyste videre, at afviklingen af engagementet i aktieselskabet var sket uden tab for skolen.

77. Samme handelsskole havde ligeledes sammen med en teknisk skole, et voksenundervisningscenter og et AMU-center indgået en samarbejdsaftale om etablering af et fælles erhvervsuddannelsesprojekt. Projektet blev drevet som en selvstændig økonomisk og juridisk enhed med egen bestyrelse samt særskilt revision og årsregnskab.

Rigsrevisionen konstaterede ved skolebesøget, at handelsskolens fastansatte personale varetog opgaver i forbindelse med projektet, og at der bl.a. var udbetalt konsulenthonorarer på 400 kr. i timen til dette personale. Aflønningen var ikke i overensstemmelse med statens aftaler og overenskomster og var væsentlig højere end den timeløn, der kunne opnås på statens område.

Undervisningsministeriet fandt, at samarbejdsaftalen var ugyldig og pålagde skolen at træde tilbage fra samarbejdsaftalen og søge de nødvendige ændringer gennemført, så erhvervsuddannelsesprojektet ikke optrådte som en selvstændig økonomisk og juridisk enhed, men derimod som en del af skolens virksomhed, jf. erhvervsskolelovens § 25a. Lærere og andet personale, der udførte aktiviteter ved projektet, skulle herefter aflønnes direkte af skolen efter gældende regler.

Undervisningsministeriet anførte i høringssvaret, at handelsskolen havde fulgt ministeriets pålæg.

78. Den tidligere undersøgelse af lønforhold ved erhvervsskolerne viste en række forhold, hvor erhvervsskolerne ikke fulgte gældende regler i aftaler og overenskomster, herunder at en række skoler udbetalte individuelt fastsatte lønninger, uden at der var sket forelæggelse for Finansministeriet eller Undervisningsministeriet.

Rigsrevisionen foretog på den baggrund en opfølgning af disse problemstillinger med henblik på at vurdere, hvorvidt der fortsat var eksempler på uhjemlede forhold.

79. I forbindelse med den sidste undersøgelse konstaterede Rigsrevisionen, at en række skoler udbetalte individuelt fastsat løn. Den nuværende undersøgelse viste, at der ved flere skoler, der ikke tidligere var blevet undersøgt, også blev udbetalt individuelt fastsatte lønninger.

80. På en teknisk skole var der indgået en aftale, hvor lønniveauet for fastansatte lå i intervallet mellem 15.000 kr. og 27.000 kr. månedligt. Der var endvidere mulighed for at yde tillæg i størrelsesordenen 2.500 kr. til 5.000 kr.

Undervisningsministeriet oplyste efterfølgende, at skolen var blevet pålagt at udtræde af aftalen, og at denne var opsagt med virkning pr. 31. december 1997.

Ved skolen var der endvidere ansat to "hangarmænd", en håndværker og en flymekaniker, der blev aflønnet på særlige vilkår. Timelønnen var beregnet ud fra gennemsnitslønnen i en overenskomst på det privat arbejdsmarked.

Undervisningsministeriet har erklæret sig enig med Rigsrevisionen i, at aflønningen burde ske efter statens regler.

81. En handelsskole havde ansat en række instruktører efter en individuel kontrakt om løn- og ansættelsesvilkår. De individuelt fastsatte lønninger udgjorde mellem 2.000 kr. og 23.000 kr. om måneden for et varierende antal timer.

Undervisningsministeriet tilkendegav, at skolen ikke havde hjemmel til selv at ansætte de pågældende personer på individuelle kontraktvilkår. Ansættelserne burde ifølge ministeriet være sket efter statens regler og kun undtagelsesvis på særlige kontraktvilkår efter godkendelse af ministeriet.

Undervisningsministeriet oplyste efterfølgende, at sagen var afsluttet med, at ministeriet havde tilbageholdt 550.000 kr. i skolens tilskud på baggrund af de uhjemlede kontraktaflønninger.

b. Honorarer

82. Fastansatte medarbejderes løn- og ansættelsesvilkår er reguleret af den overenskomst, de er ansat efter, samt af den udfærdigede ansættelsesskrivelse. Det følger af ansættelsesforholdet, at der ikke kan udbetales honorarer til fastansatte lærere, ligesom udefra kommende personer heller ikke kan modtage honorarer, når betalinger sker for almindelig undervisning.

83. Rigsrevisionen konstaterede ligesom ved sidste undersøgelse, at flere skoler på trods af Undervisningsministeriets påtale heraf fortsat udbetalte honorarer til såvel ansatte ved skolerne som eksterne undervisere og konsulenter. Honorarerne blev både udbetalt som A- og B-indkomst. De honorarer, der blev udbetalt som B-indkomst, var i regnskabet enten konteret som fremmede tjenesteydelser og påvirkede dermed ikke lønsummen eller udbetalt og konteret som almindelig løn.

84. Ved en teknisk skole bemærkede Rigsrevisionen, at skolens revisor i revisionsprotokollatet for 1994 havde anført, at et fald i lønudgifterne skyldtes, at timelærerne fakturerede deres lønninger som tjenesteydelser fra deres personlige firmaer i stedet for at lade sig ansætte på timelærerkontrakt.

Rigsrevisionen konstaterede, at mellem 30 og 40 personer fik udbetalt undervisningshonorar som B-indkomst, der var konteret som fremmede tjenesteydelser. Der var i 1995 udbetalt ca. 1,6 mill. kr. og ca. 670.000 kr. i 1. halvår af 1996.

Rigsrevisionen anmodede Undervisningsministeriet om at forelægge den anvendte praksis for Told- og Skattestyrelsen.

Told- og Skatteregionen vurderede i juni 1997, at de udbetalte ydelser måtte anses for at være løn og konkluderede, at alene enkeltstående foredrag kunne anses for at være B-indkomst. Regionen meddelte videre, at skolen var ansvarlig for den manglende indeholdelse og indbetaling af A-skat og arbejdsmarkedsbidrag i perioden januar – juni 1997.

Undervisningsministeriet oplyste efterfølgende, at skatteregionens afgørelse, hvad angår spørgsmålet om A- eller B-indkomst, var blevet prøvet i Told- og Skattestyrelsen, som var enige i, at undervisningshonorarer måtte anses for at være A-indkomst. Hvad angår skolens ansvar for manglende indeholdelse af A-skat mv. i perioden januar - juni 1997, havde Told- og Skatteregionen efterfølgende tilbagekaldt kravet om efterangivelse, idet man fandt, at skolen handlede i god tro.

85. Undervisningsministeriet udsendte som opfølgning på Rigsrevisionens besøg i september 1997 en skrivelse til samtlige erhvervsskolers bestyrelser, revisorer og ledere. I skrivelsen understregede Undervisningsministeriet, at honorarer kun kunne udbetales i forbindelse med foredrag, hvor det blev forudsat, at der var tale om en enkeltstående fremlæggelse, der ikke indgik i en fortløbende undervisning, ligesom foredragsholderen forudsattes ikke at have et ansættelsesforhold på den pågældende skole.

86. Udbetaling af tillæg til statsansatte kan alene ske, såfremt det fremgår af en overenskomst eller i henhold til en aftale indgået mellem Finansministeriet og den forhandlingsberettigede organisation. Det er dog muligt at yde et tillæg uden for aftale/overenskomst, hvis tillægget udbetales fra lokal- eller cheflønspuljen.

Enkelte af de besøgte skoler udbetalte fortsat uhjemlede tillæg. To af skolerne havde allerede i forbindelse med den første undersøgelse fået påtalt lignende forhold.

87. Ved en teknisk skole havde en inspektør ud over den almindelige løn uretmæssigt oppebåret et årligt tillæg på ca. 117.000 kr.

Undervisningsministeriet meddelte skolen, at det for meget udbetalte på ca. 335.000 kr. ville blive tilbageholdt i skolens tilskud.

88. Ved samme skole var der udbetalt et særligt tillæg til 24 lærere. Ifølge aftale af 1. april 1986 indgået mellem Finansministeriet og Statstjenestemændenes Centralorganisation II kunne tillægget maksimalt ydes til 13 fuldtidsansatte.

Undervisningsministeriets efterfølgende undersøgelse viste, at ministeriet i 1989 havde tildelt skolen yderligere 4 tillæg, så skolen reelt kunne udbetale tillæg til 17 personer. Skolen dokumenterede endvidere en ansøgning af 10. november 1989 til Undervisningsministeriet om yderligere 4 tillæg. Undervisningsministeriet havde ikke behandlet ansøgningen.

Ministeriet oplyste, at der ville blive tilbageholdt et beløb svarende til 3 tillæg i skolens tilskud, idet der var tvivl om, hvorvidt 4 af tillæggene var godkendte.

Rigsrevisionen har noteret sig, at Undervisningsministeriet ikke har behandlet skolens ansøgning af 10. november 1989, og at skolen på trods af manglende godkendelse har ydet særlige tillæg til lærerne.

89. Rigsrevisionen konstaterede, at en handelsskoles tidligere direktør, der nu var ansat som studielektor, oppebar et pensionsgivende udligningstillæg på ca. 101.000 kr. årligt. Årsagen hertil samt beregningsgrundlaget fremgik ikke af personalesagen.

Undervisningsministeriet fandt det klart utilfredsstillende, at årsagen og beregningen af lønudligningstillægget ikke fremgik af personalesagen. Ministeriet stillede sig uforstående over for, at bestyrelsen ikke havde fundet anledning til at rådføre sig med erhvervsskoleafdelingen med henblik på at afklare, hvorledes man skulle gribe de lønmæssige forhold an i forbindelse med den tidligere direktørs overgang til en stilling som studielektor. Det var ministeriets opfattelse, at den valgte løsning i økonomisk henseende var højest uhensigtsmæssig for skolen.

Da ministeriet fandt, at sagen havde væsentlig principiel betydning, ville spørgsmålet blive forelagt Finansministeriet. Undervisningsministeriet tog samtidig forbehold med hensyn til den nødvendige opfølgning som følge heraf. Sagen er endnu ikke afsluttet.

90. Det følger af cirkulære om ansættelse, aflønning mv. af timelærere ved tekniske skoler af 8. december 1995, at arbejdstiden for kvotatimelærere højest kan udgøre 839 arbejdstimer pr. arbejdsår, jf. § 4, stk. 2.

Kvotatimelærere ved handelsskoler kan kun ansættes for en planlægningsperiode ad gangen, dog maksimalt 47 uger i 52 på hinanden følgende uger, jf. cirkulære af 8. december 1995. For kvotatimelærere ved handelsskoler findes ikke en øvre grænse for arbejdstiden.

91. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at normen for kvotatimelærere på de 839 timer var overskredet på en række tekniske skoler. Der var eksempler på, at lærere var ansat med en fast årlig norm svarende til fuldtidsbeskæftigelse. Samme forhold gjorde sig gældende for kvotatimelærere ved handelsskoler, hvor lønningerne svarede til årslønnen for en fuldtidsbeskæftiget fastansat lærer på samme skalatrin.

92. For timelærere ansat efter Finansministeriets cirkulære af 3. oktober 1991 om timelønnet undervisning (AC-timelønscirkulæret) gælder, at der maksimalt kan udføres 500 timers undervisning årligt. Det er dog muligt at indgå aftale om et højere timeantal, dog højest 780 timer årligt. Timelønnen pr. arbejdstime, dvs. hvilke satser skolen er berettiget til at anvende, fastsættes af Finansministeriet efter en vurdering af undervisningens niveau. Satserne har betydning for det antal minutter, der tildeles til forberedelse af undervisningen. Forberedelsestiden varierer mellem ingen forberedelsestid for undervisning efter sats VII til 90 minutters forberedelse for undervisning efter sats I.

Erhvervsskolerne kan som udgangspunkt ikke anvende sats I og II, idet disse satser er forbeholdt undervisning på højere læreranstalter.

93. For AC-timelærere var det maksimale årlige arbejdstimetal ligeledes overskredet på en række skoler. Eksempelvis var der ved en teknisk skole to lærere ansat efter timelønscirkulæret med et timeantal, der næsten svarede til fuldtidsansættelse.

Desuden havde en enkelt skole anvendt timelønscirkulærets satser til aflønning af eksamensvagter. Denne aflønningsform medførte, at timelønnen blev over dobbelt så stor, som hvis gældende regler havde været fulgt. På en afdeling ved en teknisk skole fulgtes gældende aftaler ligeledes ikke, idet alle timelærerne var aflønnet med en fast timeløn på 210 kr.

En anden teknisk skole havde uden forelæggelse for Finansministeriet anvendt timelønscirkulærets sats I og II.

94. Undervisningsministeriet fandt skolernes anvendelse af kvotatimelærere uacceptabel og henstillede til skolerne, at de skulle holde sig inden for de givne normer, og hvis dette ikke var muligt, tilbyde de pågældende fastansættelse, alternativt ansætte flere timelærere. Undervisningsministeriet fandt endvidere, at undervisning af så stort et omfang burde varetages af fastansatte lærere.

Undervisningsministeriet fremhævede i en skrivelse af 26. september 1997 til erhvervsskolernes bestyrelser, revisorer og ledere, at Rigsrevisionen i flere tilfælde havde konstateret, at der blev anvendt uautoriserede satser til aflønning af timelærere. Ministeriet indskærpede, at der ikke kunne ske individuel lønfastsættelse, og at statens lønregler til enhver tid skulle følges.

Ministeriet bemærkede endvidere, at AC-timelønscirkulærets sats I og II i almindelighed ikke kan anvendes på erhvervsskoleområdet.

Rigsrevisionen er enig i Undervisningsministeriets konklusioner.

95. Rigsrevisionens tidligere undersøgelse viste en række fejl og mangler i forbindelse med skolernes indrapportering til SCL-lønsystemet, ligesom det blev konstateret, at de procedurer, der var foreskrevet i Finansministeriets bekendtgørelse nr. 1163 af 20. december 1994 om statens regnskabsvæsen, ikke i alle tilfælde blev overholdt. På den baggrund foretog Rigsrevisionen på ny en gennemgang af procedurerne.

96. Det fremgår af bekendtgørelse om statens regnskabsvæsen, at i forbindelse med indrapportering af lønbilag og frigivelse af disse skal forretningsgangene være tilrettelagt således, at ingen enkeltperson har den fulde rådighed over lønsystemet.

Ved godt halvdelen af de besøgte skoler konstaterede Rigsrevisionen, at én person havde den fulde rådighed over lønsystemet, ligesom det kunne konstateres, at ikke alle personer, der var udpeget til at varetage frigivelsesfunktionen, havde fornødent kendskab til lønsystemet. Undersøgelsen viste endvidere, at enkelte skoler fortsat foretog indrapportering til lønsystemet på grundlag af uformelle bilag eller bilag, der manglede attestation.

De erhvervsskoler, hvor der blev konstateret personsammenfald ved indrapporterings- og frigivelsesfunktionerne, har efterfølgende meddelt Undervisningsministeriet, at forretningsgangene vil blive ændret i overensstemmelse med reglerne.

97. Det fremgår af erhvervsskoleloven § 4, at undervisningsministeren fører tilsyn med og vejleder skolerne og kan indhente oplysninger om bl.a. institutionernes drift ved dette tilsyn. Undervisningsministeriet har oplyst, at der i ministeriet er afsat 2-3 årsværk til at beskæftige sig med lønforhold ved erhvervsskolerne.

98. Siden Rigsrevisionens sidste undersøgelse har Undervisningsministeriet foretaget en række ændringer i ministeriets tilsyn på området.

Ministeriet anførte i oktober 1997 i en redegørelse til Rigsrevisionen om ministeriets tilsyn med erhvervsskolerne, at der er en skærpet opmærksomhed på lønområdet.

I forbindelse med erhvervsskoleafdelingens gennemgang af årsregnskaber og revisionsprotokollater har afdelingen hvert år siden Rigsrevisionens sidste undersøgelse stillet spørgsmål om revision af lønområdet til revisorerne og skolerne på knap halvdelen af samtlige erhvervsskoler. Spørgsmålene har spændt vidt fra ønsket om en simpel uddybning af beskrivelsen af lønrevisionen til egentlige krav om tilskudstilbageførelse som følge af udbetaling af uhjemlet løn. Ministeriet antager i den forbindelse, at visheden om, at lønområdet altid bliver kontrolleret i forbindelse med gennemgangen af revisionsprotokollatet, har haft en vis præventiv effekt.

Undervisningsministeriets forhandlingskontor benytter sig af et lønstatistiksystem, der giver mulighed for at følge skolernes aflønning af personale, herunder om der bliver udbetalt korrekte tillæg mv.

99. Ministeriet har desuden med virkning fra januar 1997 gennemført en mere regelmæssig kontakt med lønkonsulenterne i form af kvartalsvise møder mellem lønkonsulenterne og erhvervsskoleafdelingens lønenhed, regnskabsenhed og controllerenhed.

Lønkonsulenterne er ansat ved forskellige erhvervsskoler og har til opgave at rådgive og vejlede skolerne i forbindelse med anvendelsen af SCL-systemet. Undervisningsministeriet yder tilskud svarende til lønnen for ca. ½ årsværk (100.000 kr.) samt maksimalt 400 overarbejdstimer pr. år til den enkelte lønkonsulent.

Rigsrevisionen konstaterede i forbindelse med den sidste undersøgelse bl.a., at der ikke ved varetagelsen af lønkonsulentens opgaver var foreskrevet en informationspligt over for ministeriet vedrørende eventuelle forhold, som konsulenterne måtte blive opmærksomme på. Rigsrevisionen gjorde efterfølgende i en skrivelse fra maj 1996 til Undervisningsministeriet opmærksom på, at der kunne opstå loyalitetskonflikter, såfremt der måtte være fejl eller mangler vedrørende lønforhold ved den skole, hvor lønkonsulenten var ansat.

Undersøgelsen viste, at der stadig ingen informationspligt foreligger, men det vil fremover indgå i instruksen for lønkonsulenterne, at der skal udarbejdes en årlig rapport om lønkonsulentarbejdet, herunder om forekommende problemer. Afrapporteringen finder sted første gang i januar 1998 for finansåret 1997.

Undervisningsministeriet oplyste efterfølgende, at konsulentordningen endnu ikke var endeligt på plads, idet Finansministeriet ikke har villet acceptere de ændrede løn- og ansættelsesvilkår, som Undervisningsministeriet havde foreslået i forbindelse med en ændring af lønkonsulentordningen. På den baggrund var den afrapportering, der efter planen skulle være sket i januar 1998, blevet udskudt. Undervisningsministeriet oplyste tillige, at ministeriet fortsat ikke ønskede en specifik informationspligt, men at ministeriet var enig med Rigsrevisionen i, at fejl og forsømmelser skulle rapporteres til ministeriet, dog uden at der skulle ske indberetning af den konkrete skole.

100. Med virkning fra 1. januar 1997 har ministeriet endvidere etableret en controllerfunktion med det formål at styrke og modernisere ministeriets tilsyn med skolernes anvendelse af offentlige tilskud. Ved et møde mellem Rigsrevisionen og Undervisningsministeriets controllerenhed i juni 1997 blev det præciseret, at enheden ikke overtager ansvaret for kontrolindsatsen, idet det løbende tilsyn og de konkrete kontrolopgaver fortsat er placeret i de respektive fagkontorer i ministeriets afdelinger. Det blev oplyst, at controllerenhedens opgaver mere er orienteret mod udvikling af kontrol- og overvågningssystemer, koordinering, formidling og konsulenttjeneste, såvel på tværs i ministeriet som i forhold til de enkelte afdelingers institutioner.

Undervisningsministeriet oplyste efterfølgende, at såfremt controllerne fandt uregelmæssigheder ud over rene bagateller, der blev afklaret på stedet, ville disse blive rapporteret til driftsenheden til videre foranstaltninger.

101. Endelig udsteder Undervisningsministeriet løbende cirkulæreskrivelser til skolerne, der forklarer ny regler eller præciserer gældende regler.

102. Rigsrevisionen bemærkede i den sidste beretning, at de enkelte skolerevisorers foretagne revision ved en hensigtsmæssig tilrettelagt lønrevision burde have afdækket de konstaterede forhold. Oplysningerne omkring lønforhold i de enkelte revisionsprotokollater var i flere tilfælde utilstrækkelige.

103. Ifølge revisionsbekendtgørelsens § 1 skal revisionen omfatte regnskabet for den selvejende institutions samlede virksomhed. Det fremgår desuden af revisionsbekendtgørelsens bilag 1, pkt. 6, at revisionen på lønområdet omfatter kontrol med, at skolens dispositioner sker i overensstemmelse med de af Finansministeriet fastsatte eller aftalte bestemmelser om løn- og ansættelsesvilkår for det ved skolen ansatte personale, dvs. at skolens personale aflønnes i henhold til gældende overenskomster, aftaler m.m. Revisor skal desuden foretage en gennemgang af skolens forretningsgange på lønområdet samt efterfølgende stikprøvevise gennemgange af enkeltsager.

104. I maj 1997 fremsendte Undervisningsministeriet på anmodning fra Rigsrevisionen en orientering om resultatet af erhvervsskoleafdelingens gennemgang af revisionsprotokollaterne for 1995. Det fremgik af skrivelsen, at de udførte revisionsarbejder for nogle skoler (15-20) ikke var beskrevet tilfredsstillende, især for så vidt angik revisorernes beskrivelse og/eller vurdering samt konklusioner på den gennemførte lønrevision. Revisionen på lønområdet havde dog afdækket en række fejl og mangler mv. i skolernes forvaltning på løn- og personaleområdet, forretningsgange mv. Det fremgik endvidere af skrivelsen, at Undervisningsministeriet havde fulgt op på de fremdragne forhold.

105. I forbindelse med Rigsrevisionens besøg ved skolerne blev der afholdt møder med skolernes revisorer. På møderne oplyste revisorerne generelt, at Rigsrevisionens tidligere undersøgelse havde haft en betydelig effekt, og at revisorerne havde stor opmærksomhed rettet mod lønrevisionen.

106. Rigsrevisionen foretog i forbindelse med skolebesøgene en overordnet gennemgang af lønafsnittene i revisionsprotokollater for 1995 for de undersøgte skoler. Gennemgangen viste, at protokollaterne generelt indeholdt flere oplysninger om den udførte lønrevision samt eventuel kritik af skolens dispositioner i forhold til tidligere protokollater. Rigsrevisionens gennemgang af protokollaterne viste også, at der stadig var enkelte skoler, hvor revisorerne ikke havde udført fornøden revision af dispositioner på løn- og personaleområdet.

Undervisningsministeriet har ønsket at understrege, at ministeriet over for én skole havde påpeget, at revisionen på løn- og personaleområdet forekom klart utilstrækkelig.

Rigsrevisionen, den 16. marts 1998

Henrik Otbo

/Kjeld Küpper

Denne beretning er undergivet rigsrevisorlovens regler om en efterfølgende redegørelse fra ministre og rigsrevisors bemærkninger hertil. Statsrevisorernes endelige stillingtagen vil finde sted i forbindelse med afgivelsen til Folketinget af den endelige betænkning over statsregnskabet.