K�BENHAVN 1998

ISSN 0108-3902

ISBN 87-7434-087-5

Denne beretning til Folketinget henh�rer under lov om revisionen af statens regnskaber � 18, stk. 1, der p�l�gger statsrevisorerne pligt til med deres eventuelle bem�rkninger at fremsende de af rigsrevisor i henhold til samme lov � 17 udarbejdede beretninger til Folketinget og vedkommende minister.

1. M�lopfyldelse i kontraktstyringsfors�get

2. Aktivitetsoplysninger: Kontraktstyrelser

3. Aktivitetsoplysninger: Kontrolgruppen

4. Bruttoliste for kontrolgruppe

5. Udgiftsudviklingen: Kontraktstyrelser

6. Udgiftsudvikling: Kontrolgruppe

Form�l

1. Fristyrelsesfors�get etableredes den 1. januar 1992, og havde til form�l at forbedre muligheden for politisk styring og at bidrage til en mere effektiv drift af de statslige styrelser. Ideen med fors�get var at give styrelserne nogle s�rlige og friere vilk�r for deres opgavel�sning, som til geng�ld skulle modsvares af sk�rpede resultatkrav.

I begyndelsen af 1993 skiftede fristyrelsesfors�get navn til kontraktstyringsfors�get, og fra december 1995 blev det besluttet at lade resultatkontrakter indg� som et permanent styringsv�rkt�j i staten. Ved indgangen til 1998 har i alt 42 styrelser og institutioner v�ret styret ved hj�lp af resultatkontrakter.

2. I beretning om bevillingskontrollen for 1993 beskrev Rigsrevisionen erfaringerne med kontraktstyring frem til 1. januar 1994.

I beretning om bevillingskontrollen for 1994 oplyste Rigsrevisionen, at man ville foretage opf�lgningen af unders�gelsen fra bevillingskontrollen for 1993 senere, da kontrakterne for de involverede styrelser udl�b ved udgangen af 1995 eller senere.

P� denne baggrund har Rigsrevisionen gennemf�rt en n�rmere unders�gelse af kontraktstyring i staten.

3. Rigsrevisionens unders�gelse af kontraktstyring har haft til form�l:

• at vurdere i hvilket omfang styrelserne har kunnet leve op til de opstillede resultatkrav,
• at vurdere hvor stor en andel af styrelsernes samlede aktiviteter, som har v�ret d�kket af kontrakternes resultatkrav,
• at vurdere hvorvidt styrelsernes anden kontrakt er blevet forbedret i forhold til deres f�rste kontrakt,
• at vurdere implementeringen af kontraktstyringsprincippet, herunder m�lfasts�ttelse, opf�lgning, justering af resultatm�l, konsekvenserne ved manglende resultatopfyldelse samt graden af medarbejderinvolvering,
• at vurdere i hvilket omfang overgangen til kontraktstyring har medf�rt produktivitetsforbedringer, og
• at vurdere kontraktstyringsfors�gets betydning i forhold til den videre udvikling af m�l- og rammestyringen i staten.

4. Rigsrevisionens unders�gelse har omfattet de 20 styrelser, der afsluttede den f�rste kontraktperiode i 1997 eller tidligere. Disse kontrakter betegnes i beretningen som "f�rstegenerationskontrakter".

Rigsrevisionen har ligeledes unders�gt de kontrakter, der er indg�et med styrelser, som allerede har overst�et én kontraktperiode i forbindelse med kontraktstyringsfors�get. Disse resultatkontrakter ben�vnes i beretningen som "andengenerationskontrakter".

5. Unders�gelsen har best�et af en gennemgang af kontrakter, resultatrapporteringer og virksomhedsregnskaber. Herudover har Rigsrevisionen anvendt sp�rgeskemaunders�gelser og interviews. Der er endvidere gennemf�rt en analyse af produktivitetsudviklingen for henholdsvis kontraktstyrelserne og en sammenlignelig kontrolgruppe af statslige institutioner.

Grundlaget for Rigsrevisionens beregninger af m�lopfyldelse og produktivitetsudvikling fremg�r af bilagene til beretningen.

F�rstegenerationskontrakterne

6. Ved udf�rdigelsen af f�rstegenerationskontrakterne var der i hver enkelt kontrakt taget udgangspunkt i den enkelte styrelses specielle forhold. Kontrakterne indeholdt dog en r�kke f�lleselementer, herunder formulering af m�l og resultatkrav for kontraktperioden. Resultatkravene vedr�rte typisk sagsbehandlingstid, enhedsomkostninger, antal klager og brugertilfredshed. Herudover omfattede f�rstegenerationskontrakterne bl.a. en liste over initiativomr�der. Initiativomr�derne havde typisk en mindre veldefineret og kvantificerbar karakter end resultatkrav, men forpligtede dog styrelsen til at tage et initiativ p� et omr�de.

7. Rigsrevisionens unders�gelse viste, at antallet af resultatkrav i f�rstegenerationskontrakterne varierede. Enkelte kontrakter indeholdt blot 4 til 5 resultatkrav, men typisk indeholdt kontrakterne omkring 10 resultatkrav. En resultatkontrakt indeholdt dog over 40 resultatkrav.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at et stort antal resultatkrav indeb�rer en risiko for, at ministeriets styring bliver mindre m�lrettet. En resultatkontrakt b�r s�ledes kun indeholde de v�sentligste krav til styrelsens udvikling.

8. Rigsrevisionens gennemgang af resultatkravene viste, at flere kontrakter indeholdt resultatkrav, hvor kravene var formuleret s� uklart, at det var vanskeligt at efterpr�ve, om de var opfyldt. Disse krav havde typisk mere karakter af hensigtserkl�ringer end egentlige resultatkrav, hvor m�lopfyldelsen kunne efterpr�ves.

Den st�rste del af kontrakterne indeholdt endvidere m�l, som alene kr�vede, at en aktivitet skulle gennemf�res. Der var ikke opstillet krav til indholdet eller resultatet af aktiviteten. Der var s�ledes ikke angivet kvantificerbare krav, der kunne dokumentere eventuelle produktivitets-, kvalitets- eller effektivitetsforbedringer.

9. If�lge Finansministeriets forunders�gelse til kontraktstyringsfors�get skulle resultatkontrakter �ge styrelsernes produktivitet og kvalitet. Rigsrevisionen har derfor unders�gt, om de enkelte kontrakter indeholdt kvantificerbare resultatkrav, der kunne dokumentere en stigning i produktiviteten eller kvaliteten af styrelsernes aktiviteter.

Unders�gelsen viste, at kun én af f�rstegenerationskontrakterne hverken indeholdt krav om produktivitets- eller kvalitetsforbedringer. Ud af i alt 17 kontrakter havde 11 kontrakter kvantificerbare resultatkrav om produktivitetsforbedringer, mens 12 havde kvantificerbare resultatkrav om kvalitetsforbedringer. I alt 7 f�rstegenerationskontrakter omfattede kvantificerbare resultatkrav om b�de produktivitets- og kvalitetsforbedringer.

10. Med henblik p� at vurdere styrelsernes m�lopfyldelse har Rigsrevisionen sammenholdt kontrakternes resultatkrav med styrelsernes afrapporteringer af kontraktperioden. Opg�relsen omfatter de 14 kontrakter, hvor der p� nuv�rende tidspunkt foreligger endelig afrapportering.

11. Rigsrevisionen har valgt at beregne m�lopfyldelse ved hj�lp af 2 forskellige opg�relsesmetoder, der i det f�lgende betegnes som henholdsvis simpel m�lopfyldelse og gradueret m�lopfyldelse.

Ved beregning af simpel m�lopfyldelse sammenholdes antallet af opfyldte resultatkrav for hver kontrakt med antallet af resultatkrav i kontrakten.

Ved beregning af gradueret m�lopfyldelse sammenholdes hvert enkelt resultatkrav i kontrakterne med det opn�ede resultat, hvorefter der beregnes et simpelt gennemsnit af m�lopfyldelsesgraden for alle kontraktens resultatkrav. Fordelen ved denne opg�relsesmetode er, at man f�r belyst, hvor t�t den enkelte styrelse har v�ret p� at opfylde de enkelte resultatkrav.

12. Opg�relsen af den simple m�lopfyldelse for de 14 kontraktstyrelser viste, at kun en enkelt styrelse havde honoreret samtlige resultatkrav. 9 ud af 14 styrelser havde opfyldt 75 % af resultatkravene eller derover. 2 institutioner havde opfyldt mindre end 50 %.

Som gennemsnit havde de 14 styrelser opfyldt godt 75 % af de opstillede resultatm�l.

13. Beregningen af den graduerede m�lopfyldelse viser, at 8 ud af 14 styrelser ikke opn�ede en gennemsnitlig m�lopfyldelse p� 100 %. Generelt har styrelserne dog opn�et en h�jere m�lopfyldelsesgrad efter den graduerede beregning end efter beregningen af simpel m�lopfyldelse. S�ledes har 10 ud af 14 styrelser en gradueret m�lopfyldelse p� mere end 90 %.

Nogle f� styrelser opn�ede store graduerede m�lopfyldelsesprocenter. Dette skyldes bl.a., at enkelte af resultatkravene har v�ret s�rdeles overopfyldte.

14. I Rigsrevisionens sp�rgeskemaunders�gelse oplyste 9 styrelser, at der var v�sentlige omr�der, der ikke var omfattet af kontraktens resultatkrav. 3 styrelser oplyste, at v�sentlige aktivitetsomr�der var blevet nedprioriteret som f�lge af, at omr�derne ikke var omfattet af resultatkrav.

Rigsrevisionens gennemgang af kontrakterne bekr�ftede dette billede. Rigsrevisionen har her set p�, om de aktivitetsspecifikke resultatkrav d�kkede de p� finansloven opf�rte hovedform�l. Det kunne her konstateres, at ingen af styrelserne havde en kontrakt, hvis resultatkrav d�kkede alle styrelsens hovedform�l. Typisk fokuserede resultatkravene p� enkelte af styrelsernes hovedform�l.

15. Det er Rigsrevisionens vurdering af f�rstegenerationskontrakterne, at der generelt set er �konomisk v�sentlige og basale omr�der af styrelsernes aktiviteter, der ikke har v�ret omfattet af resultatkrav.

Andengenerationskontrakterne

16. Alle de unders�gte kontraktstyrelser p� n�r 5 har indg�et nye kontrakter (andengenerationskontrakter) med deres respektive ministerier. Rigsrevisionen har gennemg�et andengenerationskontrakterne is�r for at unders�ge, om resultatkravene er blevet mere pr�cise og mere kvantificerbare i andengenerationskontrakterne.

17. Opbygningen af andengenerationskontrakterne er �ndret, idet der typisk ikke l�ngere sondres mellem resultatkrav og initiativomr�der. I stedet betegnes begge typer m�l som resultatkrav. Dette har medf�rt, at antallet af s�kaldte resultatkrav generelt er �get markant i de nye kontrakter. Det gennemsnitlige antal resultatkrav er steget fra 7 resultatkrav i f�rstegenerationskontrakterne til 28 resultatkrav i andengenerationskontrakterne.

V�ksten i antallet af resultatkrav har betydet, at de nye kontrakter typisk er mindre overskuelige end f�rstegenerationskontrakterne. Det store antal resultatkrav g�r det endvidere sv�rere at vurdere betydningen af de enkelte krav i forhold til hinanden.

18. Mange af de formulerede resultatkrav har karakter af hensigtserkl�ringer frem for resultatkrav, hvor m�lopfyldelsen kan efterpr�ves. Det er Rigsrevisionens generelle indtryk, at antallet af ikke-kvantificerbare resultatkrav er st�rre i andengenerationskontrakterne end i f�rstegenerationskontrakterne.

19. Rigsrevisionens unders�gelse viste, at 2 af de 12 nye kontrakter ikke indeholder kvantificerbare krav om produktivitets- eller kvalitetsforbedringer. Til sammenligning var det tilf�ldet for 1 af 17 f�rstegenerationskontrakter.

I 6 af de 12 f�rstegenerationskontrakter, der blev fornyet, var der kvantificerbare krav om s�vel produktivitets- som kvalitetsforbedringer. Dette var tilf�ldet for 5 af de 12 andengenerationskontrakter.

42 % af andengenerationskontrakter indeholdt kvantificerbare krav om produktivitetsforbedringer, mens 83 % omfattede krav om kvalitetsforbedringer.

65 % af f�rstegenerationskontrakter havde krav om produktivitetsforbedringer, mens 71 % af f�rstegenerationskontrakter indeholdt krav om kvalitetsforbedringer.

I forhold til f�rstegenerationskontrakterne er der s�ledes sket et fald i andelen af kontrakter, som indholder krav om produktivitetsforbedringer, mens andelen af kontrakter med kvalitetskrav er �get.

20. Rigsrevisionen finder det uheldigt, at der i andengenerationskontrakterne er opstillet f�rre kvantificerbare resultatkrav med henblik p� at skabe produktivitetsforbedringer af styrelsernes virke.

V�ksten i antallet af resultatkrav i andengenerationskontrakterne har efter Rigsrevisionens opfattelse gjort kontrakterne mindre overskuelige og derved ogs� mindre styringsegnede.

21. Rigsrevisionen har endvidere sammenholdt d�kningsgraden mellem f�rste- og andengenerationskontrakterne. Form�let har v�ret at unders�ge, om departementerne og styrelserne er blevet bedre til at formulere resultatkrav, s� en st�rre andel af styrelsens aktiviteter bliver styret ved hj�lp af specifikke resultatkrav.

Unders�gelsen viste, at 4 ud af 10 styrelsers andengenerationskontrakter havde resultatkrav, der d�kkede flere hovedform�l end kravene i styrelsernes f�rste kontrakter. Resultatkravene i 3 af de nye kontrakter d�kkede f�rre hovedomr�der end kravene i de tilsvarende f�rstegenerationskontrakter. For 3 styrelser var d�kningen af hovedform�l u�ndret.

Den markante v�kst i antallet af resultatkrav var s�ledes ikke ledsaget af en tilsvarende v�kst i resultatkravenes d�kningsgrad. Der var fortsat v�sentlige dele af styrelsernes aktiviteter, der ikke var omfattet af resultatkrav.

22. Rigsrevisionen finder det positivt, at ca. ¹/3 af andengenerationskontrakterne har f�et kvantificerbare resultatkrav, som retter sig mod en st�rre andel af styrelsernes hovedform�l.

Resultatopf�lgning og kontraktvedligeholdelse

23. Rigsrevisionen finder det positivt, at ministerierne har p�begyndt m�lfasts�ttelsen af styrelsernes aktiviteter, samt at der er kommet mere fokus p� resultatopf�lgningen.

24. Rigsrevisionens unders�gelse viste, at alle departementer havde etableret procedurer for opf�lgning p� styrelsernes resultater. Flere departementer fandt dog, at det var n�dvendigt at videreudvikle opf�lgningsprocedurerne.

25. Kontrakterne for 5 styrelser blev genforhandlet i kontraktperioden, prim�rt fordi foruds�tninger for m�lene blev �ndret fx ved �get sagstilgang. Rigsrevisionen m�dte ogs� enkelte eksempler p�, at foruds�tningerne for de indg�ede resultatm�l blev �ndret undervejs, uden at der blev foretaget en �ndring af m�lene.

26. Rigsrevisionen finder, at �ndringer i v�sentlige foruds�tninger for resultatm�lene burde have medf�rt, at resultatm�lene var blevet taget op til revurdering. Efter Rigsrevisionens opfattelse burde der v�re s� t�t sammenh�ng mellem foruds�tningerne/rammerne for kontrakten og resultatm�lenes ambitionsniveau, at v�sentlige �ndringer i foruds�tningerne medf�rer �ndringer i resultatkravene.

27. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at en �rlig eller halv�rlig opf�lgning i nogle tilf�lde ikke vil v�re tilstr�kkelig til at holde styrelsernes ledelse ajour med de enkelte enheders resultater. Dette g�r sig s�rligt g�ldende i de tilf�lde, hvor enhedernes resultater er opgjort i n�gletal for produktivitet, m�lopfyldelse eller lignende. Omvendt vil resultatkravene i nogle tilf�lde v�re af en s�dan karakter, fx resultater baseret p� brugerunders�gelser, at en hyppigere opf�lgning ikke vil v�re hensigtsm�ssig.

28. Statsrevisorerne bem�rkede, i tilknytning til Rigsrevisionens unders�gelse i bevillingskontrolberetningen for 1993, at det af kontrakterne burde fremg�, hvad der skulle ske, s�fremt kontrakterne blev misligholdt. Rigsrevisionen har p� den baggrund spurgt s�vel kontraktstyrelserne som departementerne, om det i kontrakterne var pr�ciseret, eller om styrelserne p� anden vis var blevet gjort bekendt med, hvad konsekvenserne ville v�re af en manglende kontraktopfyldelse. Unders�gelsen viste, at kun enkelte styrelser var vidende om konsekvenserne af en manglende kontraktopfyldelse.

29. Rigsrevisionen har spurgt Finansministeriet, hvilke overvejelser ministeriet har gjort sig vedr�rende tydeligg�relse af konsekvenserne af manglende kontraktopfyldelse i kontraktbestemmelserne. Finansministeriet henviste til, at man i "Vejledning om Resultatkontrakter", juni 1996, bl.a. havde anf�rt, at det burde tydeligg�res i selve kontrakten, hvad de styringsm�ssige konsekvenser ville blive, hvis resultatkravene ikke blev opfyldt.

30. Rigsrevisionen har gennemg�et de kontrakter, der blev indg�et, efter at vejledningen blev offentliggjort. Gennemgangen viste, at det fortsat ikke var konkretiseret, hvad de administrative og/eller �konomiske konsekvenser ville v�re ved manglende opfyldelse af kontrakten.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Finansministeriet p� dette omr�de burde have p�taget sig en mere aktiv, r�dgivende rolle.

Produktivitets- og kvalitetsforbedringer

31. Rigsrevisionen har s�gt at vurdere, om kontraktstyringen har medf�rt produktivitets- og kvalitetsforbedringer i de ber�rte styrelser.

Rigsrevisionens unders�gelse viste, at der i kontraktperioden generelt var sket produktivitetsforbedringer. Ud af i alt 20 styrelser anf�rte 17, at de kunne dokumentere produktivitetsforbedringer. Af de 17 anf�rte 15, at kontraktstyringen i h�j grad eller i nogen grad havde v�ret en medvirkende �rsag til, at man havde kunnet opn� produktivitetsforbedringerne. For de 3 styrelser, der ikke kunne dokumentere produktivitetsforbedringer, indgik produktivitetsforbedringer ikke som resultatkrav i kontrakten.

32. Det fremg�r endvidere af unders�gelsen, at 18 ud af 20 styrelser tilkendegav, at der var sket kvalitetsforbedringer i kontraktperioden. Af de 18 styrelser anf�rte 13, at kontraktstyringen i h�j grad eller i nogen grad havde v�ret en medvirkende �rsag til, at man havde kunnet opn� kvalitetsforbedringer. For de 2 styrelser, der ikke kunne dokumentere kvalitetsforbedringer, indgik kvalitetsforbedringer ikke som resultatkrav i kontrakten.

33. Samlet kan Rigsrevisionen p� baggrund af sp�rgeskemaunders�gelsen konstatere, at styrelser, der havde opstillet resultatkrav om produktivitets- og/eller kvalitetsforbedringer generelt mente at kunne dokumentere, at der i kontraktperioden var sket en forbedring af s�vel produktivitet som kvalitet.

Rigsrevisionen finder, at krav om produktivitets- og kvalitetsforbedringer b�r v�re en naturlig del af resultatkontrakten, og finder det tilfredsstillende, at dette var tilf�ldet for hovedparten af kontrakterne.

34. Rigsrevisionen har endvidere unders�gt kontraktstyrelsernes generelle produktivitetsudvikling sat i forhold til en sammenlignelig gruppe af statsinstitutioner. Produktivitetsunders�gelsen viste, at 9 ud af 16 kontraktstyrelser havde en aktivitetsudvikling, der var st�rre end udgiftsudviklingen. Generelt viste analysen, at kontraktstyrelserne gennemsnitligt havde en �rlig udgiftsstigning p� 3,8 %, mens aktivitetsstigningen var p� 6,9 % �rligt. Gruppen af kontraktstyrelser havde s�ledes en aktivitetsudvikling, der var n�sten dobbelt s� stor som udgiftsudviklingen i den samme periode.

Blandt de 16 styrelser uden kontrakt, som Rigsrevisionen udvalgte som kontrolgruppe, viste unders�gelsen, at 4 styrelser havde en positiv produktivitetsudvikling. I gennemsnit havde institutionerne i kontrolgruppen en udgiftsstigning p� 9,3 % pr. �r, mens udviklingen i aktiviteter var p� 3,3 % �rligt. Institutionerne i kontrolgruppen oplevede med andre ord en stigning i udgifterne, der var knap 3 gange s� stor som stigningen i aktiviteter.

35. N�r de 2 grupper sammenlignes, kan det konstateres, at der i gruppen af kontraktstyrelser er 9 ud af 16 institutioner, mens det i kontrolgruppen er 4 ud af 16 institutioner, der har haft en positiv produktivitetsudvikling. Analysen indikerer s�ledes, at produktivitetsudviklingen for kontraktstyrelserne har v�ret mere positiv end for sammenlignelige statsinstitutioner, der ikke har haft en resultatkontrakt.

Den relativt positive produktivitetsudvikling for kontraktstyrelserne kan formentlig forklares ved, at der ved overgangen til kontraktstyring skabes nogle udviklingspotentialer, der fremmer en positiv produktivitetsudvikling. Der er samtidig en tydelig tendens til, at produktivitetsudviklingen har v�ret mest positiv for de kontraktstyrelser, der var med i den f�rste fors�gsperiode.

Rigsrevisionens unders�gelse indikerer s�ledes, at kontraktstyringen medvirker til at skabe en positiv produktivitetsudvikling i staten.

Perspektiver for m�l- og rammestyring i staten

36. Den statslige �konomistyring har siden begyndelsen af 1980�erne rettet stadig st�rre fokus mod resultater. Et hovedsigte med budgetreformen i 1980�erne var decentralisering af bevillingsadministrationen, hvor detailstyring blev erstattet med m�l- og rammestyring.

For s� vidt ang�r styrkelsen af rammestyringen, har budgetreformen v�ret en succes. Rammestyring er i dag et helt centralt element i styringen af statens udgifter.

37. En tilsvarende styring af m�l- og resultatsiden er endnu ikke endeligt p� plads. Beskrivelsen af en institutions overordnede politiske m�l i finanslovens anm�rkninger er typisk af s� generel karakter, at de m� udm�ntes i styringsrelevante resultatkrav, f�r de kan tjene som grundlag for m�l- og resultatstyring. Endvidere d�kker oplysningerne om aktiviteter mv. i finanslovens virksomhedsoversigter sj�ldent hele institutionens virke.

38. Med ordningen om afl�ggelse af virksomhedsregnskaber, der fra regnskabs�ret 1997 er gjort obligatorisk for en lang r�kke institutioner, herunder alle kontraktstyrelser, er der sket en styrkelse af m�l- og resultatsiden. Efter Rigsrevisionens opfattelse er sammenk�dningen af resultatkontrakternes resultatkrav og afrapporteringen i virksomhedsregnskaber et positivt skridt i retning af en resultatbaseret �konomistyring i staten.

39. Rigsrevisionens vurdering er, at kontraktstyringskonceptet er et hensigtsm�ssig styringsredskab, som ved at s�tte fokus p� m�l og resultater kan medvirke til produktivitets- og kvalitetsforbedringer i staten. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at kontraktstyring bidrager til, at f� den traditionelle bevillingsstyring afl�st af den mere hensigtsm�ssige resultatstyring.

40. Finansministeriet, Kulturministeriet og Sundhedsministeriet har fremh�vet, at hvis man skal udnytte det effektiviseringspotentiale, der ligger i mere ambiti�se m�l, er det vigtigt, at kontraktstyringen ikke s�ttes ind i en retlig sammenh�ng, hvor mindre end fuld m�lopfyldelse ses som en administrativ fejl.

Finansministeriet anf�rte endvidere, at resultatkontrakter er t�nkt som et alternativ til traditionel regelstyring, og at departementerne ensidigt kunne fasts�tte de samme resultatkrav. Grunden til, at man anvender kontraktformen er if�lge Finansministeriet, at den traditionelle regel- og ordrestyring kommer til kort over for effektivisering, fornyelse og kvalitetsforbedringer i komplicerede organisationer.

41. Rigsrevisionen er enig i, at en m�lopfyldelse under 100 % ikke b�r opfattes som en administrativ fejl. Rigsrevisionen finder det n�dvendigt for resultatstyringskonceptets succes, at der opstilles realistiske resultatkrav og budgetter p� de omr�der, hvor institutionernes opgavevaretagelse er velafgr�nset og veldefineret. En manglende m�lopfyldelse p� disse omr�der b�r medf�re, at departementet og kontraktstyrelsen n�je vurderer �rsagerne til den manglende m�lopfyldelse, herunder revurderer resultatkravene og tager stilling til eventuelle �konomiske eller administrative konsekvenser for styrelsen. For udviklingsopgaver og nye opgaver finder Rigsrevisionen, at der kan opstilles mere ambiti�se m�l, indtil grundlaget for fastl�ggelsen af mere pr�cise resultatkrav foreligger.

42. Finansministeriet gav udtryk for, at Rigsrevisionens unders�gelse i h�jere grad burde afspejle, at resultatkontrakter � i mods�tning til bl.a. de politisk indg�ede fler�rsaftaler � ikke er et led i den politiske styring af forvaltningen.

Kulturministeriet tilkendegav, at dialogen mellem det politiske niveau og den enkelte institution er en vigtig del af kontraktindg�elsen. Kulturministeriet l�gger v�gt p� den dialog mellem det demokratiske systems politiske prioriteringer og det udf�rende niveaus konkrete udm�ntning, som kontrakterne giver anledning til.

Finansministeriet og Kulturministeriets h�ringssvar efterlader det indtryk, at der er forskellige opfattelser af, hvilke niveauer kontraktstyring er rettet imod.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der i henhold til den koncernstyringsmodel, der bl.a. er afspejlet i Finansministeriets rapport om Intern kontrol og resultatopf�lgning, juni 1996, b�r v�re en direkte sammenh�ng mellem de politisk vedtagne m�ls�tninger, som disse kommer til udtryk p� finansloven, og de konkrete resultatkrav.

43. Finansministeriet har bem�rket, at resultatkontrakter i et vist omfang kan ses som bevillingsforuds�tninger, og at dette naturligvis is�r g�lder, hvor kontraktens indhold er refereret i anm�rkningerne. Finansministeriet tilf�jede, at hovedbestemmelsen imidlertid er Budgetvejledningens pkt. 20.1.9., hvorefter anm�rkningernes aktivitetsoplysninger er af orienterende karakter, og at dette ogs� g�lder for anm�rkningernes oplysninger om resultatkrav og foruds�tninger i resultatkontrakter, der indg�s internt i administrationen og typisk ikke har v�ret fremsendt til, endsige forelagt Folketinget. P� denne baggrund finder Finansministeriet ikke, at man � ud fra en bevillingsretlig synsvinkel � kan argumentere for, at alle resultatkrav skal v�re opfyldt for at en kontrakt kan siges at v�re opfyldt.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at resultatkontrakter i et vist omfang kan betragtes som bevillingsforuds�tninger og at dette is�r g�lder, hvor kontraktens indhold er refereret i anm�rkningerne p� finansloven.

Det er endvidere Rigsrevisionens opfattelse, at de v�sentligste resultatkrav som hovedregel b�r refereres i anm�rkningerne.

Rigsrevisionen finder, at Finansministeriet b�r tage initiativ til, at det i h�jere grad sikres, at der skabes forpligtende sammenh�nge mellem resultater og bevillinger. Dette er s�rligt vigtigt p� omr�der, hvor opgaverne er veldefinerede og velafgr�nsede.

44. Finansministeriet har henvist til, at Rigsrevisionen i sin unders�gelse om kontraktstyring flere steder henviser til �konomistyrelsens vejledning om resultatkontrakter p� en m�de, der giver det indtryk, at vejledningen er en forskrift for ministerierne. Dette er efter Finansministeriets opfattelse ikke korrekt. Finansministeriet skriver videre, at det fremg�r af vejledningens forord, at vejledningen opsummerer erfaringerne fra fors�gsordningen og er t�nkt som en f�rste hj�lp til departementer og styrelser, der overvejer at indg� resultatkontrakter, men som st�r lidt t�vende over for opgaven.

45. Finansministeriet har en r�dgivende og konceptudviklende rolle i forbindelse med kontraktstyring. Det er derfor Rigsrevisionens opfattelse, at Finansministeriets vejledninger m� efterleves, hvis kontraktstyring skal bevare dets tilt�nkte rolle. Rigsrevisionen finder det v�sentligt, at Finansministeriet som regeludstedende myndighed fortsat f�lger og vurderer hensigtsm�ssigheden af g�ldende bevillingsm�ssige regler for herved at underst�tte en positiv produktivitets- og kvalitetsudvikling i staten.

46. Denne beretning afgives til statsrevisorerne i henhold til � 17, stk. 2 i rigsrevisorloven (lovbekendtg�relse nr. 3 af 7. januar 1997).

47. I beretning om bevillingskontrollen for 1993 beskrev Rigsrevisionen erfaringerne med kontraktstyring frem til 1. januar 1994. Rigsrevisionen havde unders�gt kontraktstyringsfors�get i 3 udvalgte styrelser samt styrelsernes ressortministerier og Finansministeriet. Rigsrevisionen konkluderede, at det var for tidligt at sige noget endeligt om kontraktstyringsfors�gets succes, men at det var Rigsrevisionens opfattelse, at resultatkravene havde sk�rpet s�vel styrelsernes som departementernes opm�rksomhed mod resultatm�lene, hvilket umiddelbart syntes at have resulteret i st�rre produktivitet, bedre kvalitet, bedre service og bedre �konomi p� de omr�der, hvorp� kontrakten fokuserede. Statsrevisorerne fandt p� baggrund af Rigsrevisionens unders�gelse anledning til at bem�rke, at det af kontrakterne burde fremg�, hvad der skulle ske, s�fremt kontrakterne blev misligholdt.

48. I beretning om bevillingskontrollen for 1994 oplyste Rigsrevisionen, at man ville foretage opf�lgningen af unders�gelsen fra bevillingskontrollen for 1993 senere, da kontrakterne for de involverede styrelser udl�b ved udgangen af 1995 eller senere. Rigsrevisionen tilkendegav ogs�, at resultatet af ministeriernes overvejelser vedr�rende pr�ciseringen i kontrakterne af ansvaret for og konsekvenserne af manglende resultatopfyldelse ville indg� i den endelige vurdering af fors�gene.

P� denne baggrund har Rigsrevisionen gennemf�rt en n�rmere unders�gelse af kontraktstyring i staten.

Form�l

49. Form�let med unders�gelsen har v�ret:

• at vurdere i hvilket omfang styrelserne har kunnet leve op til de opstillede resultatkrav,
• at vurdere hvor stor en andel af styrelsernes samlede aktiviteter, som har v�ret d�kket af kontrakternes resultatkrav,
• at vurdere hvorvidt styrelsernes anden kontrakt er blevet forbedret i forhold til deres f�rste kontrakt,
• at vurdere implementeringen af kontraktstyringsprincippet, herunder m�lfasts�ttelse, opf�lgning, justering af resultatm�l, konsekvenserne ved manglende resultatopfyldelse samt graden af medarbejderinvolvering,
• at vurdere i hvilket omfang kontraktstyring har medf�rt produktivitetsforbedringer,
• at vurdere kontraktstyringens betydning i forhold til den videre udvikling af m�l- og rammestyringen i staten.

Afgr�nsning og metode

50. Unders�gelsen omfatter de 20 styrelser og institutioner, der afsluttede den f�rste kontraktperiode i 1997 eller tidligere. I det f�lgende benyttes betegnelsen styrelser om b�de styrelser og institutioner, der har indg�et en resultatkontrakt. Unders�gelsen omhandlede f�lgende kontraktstyrelser:

• �konomistyrelsen,
• Landsskatteretten,
• Udl�ndingestyrelsen,
• Den Sociale Ankestyrelse,
• Arbejdsskadestyrelsen,
• Statens Institut for Str�lehygiejne,
• L�gemiddelstyrelsen,
• Statens Serum Institut,
• Aarhus Tekniske Skole,
• Aarhus K�bmandsskole,
• UNI�C,
• Forskningscenter Ris�,
• Nationalmuseet,
• Statens Arkiver,
• Statsbiblioteket,
• Statens Museum for Kunst,
• Arkitektskolen i �rhus,
• Finanstilsynet,
• Patentdirektoratet og
• Statens Luftfartsv�sen.

51. Kontrakter for ovenn�vnte styrelser, som alle er blevet afsluttet i perioden 1995-1997, betegnes i beretningen som "f�rstegenerationskontrakter".

52. Rigsrevisionen har ligeledes unders�gt de kontrakter, der er indg�et med styrelser, som allerede har overst�et én kontraktperiode i forbindelse med kontraktstyringsfors�get. Det drejer sig om de nye kontrakter for:

• �konomistyrelsen,
• Landsskatteretten,
• Den Sociale Ankestyrelse,
• Arbejdsskadestyrelsen,
• L�gemiddelstyrelsen,
• Forskningscenter Ris�,
• Nationalmuseet,
• Statens Arkiver,
• Statsbiblioteket,
• Statens Museum for Kunst,
• Arkitektskolen i �rhus og
• Patentdirektoratet.

De nye kontrakter for disse styrelser, hvor alle har afsluttet den f�rste kontraktperiode i 1995, 1996 eller 1997, vil i det f�lgende blive betegnet "andengenerationskontrakter".

53. Unders�gelsen omfatter desuden de 10 departementer kontrakterne var indg�et med: Finansministeriet, Skatteministeriet, Indenrigsministeriet, Socialministeriet, Sundhedsministeriet, Forskningsministeriet, Undervisningsministeriet, Kulturministeriet, Erhvervsministeriet og Trafikministeriet.

54. Rigsrevisionen er opm�rksom p�, at der i det statslige system findes en r�kke andre aftaleformer mellem bevillingsmyndigheder, departementer og styrelser, der p� flere punkter kan sammenlignes med kontraktstyringskonceptet. Som eksempler kan n�vnes fler�rsaftalerne p� Undervisningsministeriets og Trafikministeriets omr�der. S�danne aftaler er ikke medtaget i unders�gelsen.

55. Unders�gelsen har best�et af en gennemgang af kontrakter, resultatrapporteringer og virksomhedsregnskaber. Desuden er der gennemf�rt sp�rgeskemaunders�gelser i de involverede styrelser og departementer, og interviews i de involverede departementer.

56. Der er desuden gennemf�rt en sammenlignende analyse af produktivitetsudviklingen for henholdsvis kontraktstyrelserne og en sammenlignelig kontrolgruppe af styrelser. Analysen er gennemf�rt med udgangspunkt i foreliggende aktivitetsoplysninger i virksomhedsregnskaber eller virksomhedsoversigter samt SCR-oplysninger om styrelsernes bruttoudgifter i kontraktperioden.

57. Rigsrevisionen har ikke n�rmere efterpr�vet validiteten af de oplysninger, som de unders�gte departementer og styrelser har givet i sp�rgeskemaer og interviews. Dette omfatter tillige oplysningerne i resultatrapporteringer, virksomhedsregnskaber og virksomhedsoversigter, som Rigsrevisionen har anvendt i unders�gelsen.

58. Beretningen har i udkast v�ret forelagt de 10 involverede ministeriers departementer. De fremkomne bem�rkninger er i videst muligt omfang indarbejdet i beretningen.

59. Fristyrelsesfors�get blev etableret den 1. januar 1992. If�lge Finansministeriets forunders�gelse fra 1991 var m�ls�tningen med fors�get at forbedre muligheden for politisk styring og at bidrage til en mere effektiv drift af de statslige styrelser. Ideen var p� den ene side at give styrelserne nogle s�rlige og friere vilk�r for deres opgavel�sning. P� den anden side skulle de �gede frihedsgrader modsvares af sk�rpede resultatkrav, s� det sikredes, at de friere rammer blev omsat i �get effektivitet. I januar 1992 fik 7 statslige styrelser status af fristyrelser.

I starten af 1993 skiftede fors�get navn til "Kontraktstyringsfors�get", og yderligere 6 styrelser fik status af kontraktstyrelser.

60. If�lge Finansministeriets publikation "Administrationspolitisk status" fra 1997 spillede Finansministeriet en central rolle ved indg�elsen af disse f�rste kontrakter. Finansministeriet havde reelt en meget fremtr�dende rolle i kontraktforhandlingerne, idet Finansministeriet kunne tilbyde lempelser i budget- og personaleregler, hvorfor Finansministeriet ofte blev opfattet som styrelsernes reelle modpart i forhandlingerne.

I dag indg�s kontrakterne mellem fagministeriet og styrelsen, og Finansministeriet har kun en r�dgivende og konceptudviklende rolle.

61. I efter�ret 1995 gennemf�rte et konsulentfirma en unders�gelse for Finansministeriet af de hidtidige erfaringer med kontraktstyring. Unders�gelsens generelle konklusioner var, at kontraktstyring havde forbedret den generelle dialog mellem departement og styrelser, forbedret dokumentationen for opn�ede aktiviteter og resultater samt effektiviseret opgavevaretagelsen i styrelserne.

Som resultat af den positive evaluering blev det besluttet at lade resultatkontrakter indg� som et permanent styringsv�rkt�j i staten. Finansministeriet anbefaler i dag, at der indg�s resultatkontrakt med alle st�rre styrelser i staten men pointerer, at det er det enkelte departement, som i sidste ende m� vurdere, om det er et hensigtsm�ssigt styringsinstrument.

Ved indgangen til 1998 er eller har 42 styrelser v�ret styret ved hj�lp af resultatkontrakter. Rigsrevisionens unders�gelse omfatter dog kun de 20 styrelser, der har afsluttet en kontraktperiode i 1997 eller tidligere.

62. En resultatkontrakt er ikke en kontrakt i almindelig aftaleretlig betydning, men en kontraktlignende aftale mellem ministeriet og en institution eller styrelse inden for ministeromr�det. Kontrakten �ndrer ikke ved ministeransvaret eller de almindelige instruktionsbef�jelser i forholdet mellem minister og institution. Ministeriet kan derfor til enhver tid afbryde kontraktforholdet.

63. Hver enkelt kontrakt har taget udgangspunkt i den enkelte styrelses specielle forhold. Kontraktbetingelserne er s�ledes blevet tilpasset de enkelte styrelsers behov og opgaver. Hovedparten af f�rstegenerationskontrakterne var opbygget over den skitse til kontrakt, som var optrykt i forunders�gelsen til Fristyrelsesfors�get:

Resultatkontrakternes indhold og opbygning

64. If�lge forunders�gelsen om fristyrelsesfors�get var hensigten, at der p� den ene side skulle skabes nogle s�rlige og friere betingelser for styrelsernes opgavel�sning, og p� den anden side opstilles nogle sk�rpede resultatkrav, s� det sikredes, at de friere rammer blev omsat til �get effektivitet. I forbindelse med at fors�get i 1993 �ndrede navn til Kontraktstyringsfors�get indsk�rpede Finansministeriet, at resultatkravene var kontrakternes omdrejningspunkt.

Det fremg�r af �konomistyrelsens vejledning om resultatkontrakter fra 1996, at resultatkravene skal ses som en foruds�tning for den bevilling, som styrelsen modtager. Rigsrevisionen har som udgangspunkt valgt at vurdere en kontrakt som opfyldt, n�r alle m�l er opfyldt. Dette er gjort ud fra en betragtning om, at kontrakterne ikke indeholder indbyrdes v�gtning af m�lene eller angivelse af en acceptabel margin for den samlede m�lopfyldelse. Rigsrevisionen er enig med bl.a. Kulturministeriet i, at s�danne betingelser kan v�re relevante, bl.a. som et led i at kombinere behovet for b�de ambiti�se og realistiske m�l. Efter Rigsrevisionens opfattelse kunne betingelserne med fordel have indg�et i kontrakterne.

65. Der er ikke fastsat regler for, hvorledes resultatkravene konkret skal udformes. Finansministeriet/�konomistyrelsen har dog udsendt flere publikationer, som indeholder retningslinjer for udformningen af resultatkravene.

If�lge �konomistyrelsens vejledning skal den politisk-administrative styring af styrelserne v�re af overordnet, strategisk karakter, og rettet mod de politisk relevante anliggender. Resultatkravene i kontrakten skal afspejle institutionens strategiske udfordringer i kontraktperioden, herunder de politiske krav og m�ls�tninger til institutionen. F�r en kontrakt kan indg�s, skal departementet og styrelserne i f�llesskab afklare og fastl�gge styrelsernes overordnede m�l og strategiske udvikling. Vurderingen af institutionernes strategiske situation f�r betydning for, hvilke ledelsesm�ssige form�l kontrakten kan have. Det er s�ledes vigtigt, at departementet har et helhedsbillede og helst en samlet strategiplan for styrelsen.

66. Ministeriet skal efterf�lgende foretage en systematisk opf�lgning p� de opn�ede resultater. Det fremg�r af �konomistyrelsens vejledning, at hvert resultatkrav skal g�res kvantificerbart, eller der skal opstilles konkrete succeskriterier for hvert krav, s�ledes at det efterf�lgende kan vurderes om eller i hvilket omfang, m�let er n�et. Dette g�lder for s�vel kvantitative som kvalitative resultatkrav.

67. Da kontrakterne skal tilpasses den enkeltes styrelses forhold, kan der ikke opstilles et klart m�l for, hvor mange resultatkrav en kontrakt b�r indeholde. Det fremg�r af �konomistyrelsens vejledning, at det er vigtigt, at kontrakten d�kker alle styrelsens aktiviteter, ellers kan resultatkontrakten skabe en utilsigtet sk�vvridning af styrelsens aktiviteter. Omvendt b�r der heller ikke opstilles for mange resultatkrav. Et stort antal resultatkrav kan g�re, at b�de politikerne, departement og styrelse mister overblikket, hvorved kontrakten mister sine styringsegenskaber.

68. Det fremg�r af forunders�gelsen til fristyrelsesfors�get, at resultatkontrakter skal v�re med til at �ge styrelsernes "driftsm�ssige effektivitet". Det er Rigsrevisionens opfattelse, at dette kan belyses ved, om der produceres flere ydelser med samme ressourceindsats eller det samme antal ydelser produceres med en reduceret ressourceindsats. Endvidere kunne der opstilles krav om kvaliteten af ydelserne med henblik p� at sikre st�rre brugertilfredshed og/eller m�lopfyldelse. Det fremg�r af �konomistyrelsens vejledning i udarbejdelse af virksomhedsregnskaber fra januar 1998, at regeringen i efter�ret 1997 har besluttet, at der i alle nye resultatkontrakter skal opstilles m�l for sagsbehandlingstider og service- og kvalitetsm�l.

Det er vigtigt, at styrelserne producerer de ydelser, som ministeriet eftersp�rger og at det i givet fald fremg�r af kontrakten, om overopfyldelse af enkelte resultatkrav opvejer underopfyldelse af andre resultatkrav.

69. Fasts�ttelse af m�l og resultater for en statslig styrelse kan v�re vanskelig. Rigsrevisionen har opdelt sin gennemgang af kontrakterne i henholdsvis f�rste- og andengenerationskontrakter. Det er Rigsrevisionens udgangspunkt, at ministeriet og styrelsen ved indg�else af kontrakt nummer 2 m� have l�rt af erfaringerne fra den f�rste kontrakt samt opn�et et forbedret informationsniveau om styrelsens resultater.

70. Ud over resultatkravene indeholdt f�rstegenerationskontrakterne initiativomr�der, som prim�rt vedr�rte udviklingsprojekter af forskellig karakter. Initiativomr�derne har typisk en mindre veldefineret og eksakt kvantificerbar karakter end resultatkravene, men indeholder en forpligtelse for institutionen til at tage initiativ p� omr�det. Eksempelvis skal Statens Institut for Str�lehygiejne sikre, at den danske str�lebeskyttelseslovgivning l�bende ajourf�res i takt med den faglige og teknologiske udvikling og i overensstemmelse med internationale krav og anbefalinger.

Enkelte af initiativomr�derne vedr�rte udvikling af nye m�lemetoder til m�ling af resultatkrav, som ikke umiddelbart er kvantificerbare. N�r den egnede m�lmetode er udviklet og afpr�vet, kan der efterf�lgende opstilles egentlige resultatkrav.

71. Statens Arkiver, Udl�ndingestyrelsen og �konomistyrelsen indgik en s�kaldt udviklingskontrakt, som adskiller sig fra resultatkontrakterne i indhold og opbygning. Udviklingskontrakter indeholder ikke eksakte og kvantificerbare resultatm�l. I stedet er der opstillet en r�kke initiativer til udvikling af institutionens strategiske grundlag og sikring af det n�dvendige datam�ssige grundlag for at opstille konkrete resultatkrav. Det var tilt�nkt, at de opstillede m�l efterf�lgende skulle danne baggrund for egentlige resultatkrav i en senere resultatkontrakt.

72. Som tidligere omtalt var kontrakterne tilpasset de enkelte styrelser og kontrakterne indeholdt derfor forskellige resultatkrav.

Rigsrevisionens unders�gelse viste, at antallet af resultatkrav i f�rstegenerationskontrakterne varierede. Enkelte resultatkontrakter indeholdt kun 4 til 5 resultatkrav, men typisk indeholdt kontrakterne omkring 10 resultatkrav. Resultatkontrakten for Statens Serum Institut afveg fra de �vrige kontrakter, idet kontrakten indeholdt over 40 resultatkrav.

En resultatkontrakt b�r kun indeholde de v�sentligste krav til styrelsens udvikling. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det store antal opstillede resultatkrav for Statens Serum Institut medf�rte risiko for, at ministeriets styring blev mindre m�lrettet. Resultatkontrakten indeholdt mange krav, som alle umiddelbart fremstod med lige stor betydning. Rigsrevisionens gennemgang af kontrakten viste dog, at kun et f�tal af resultatkravene reelt var rettet mod resultatet af styrelsens produktionen.

73. Endvidere indeholdt flere kontrakter resultatkrav, som var formuleret s� uklart, at det var vanskeligt at efterpr�ve, om kravet var opfyldt. Disse resultatkrav havde typisk mere karakter af hensigtserkl�ringer. Et eksempel herp� er kravet i kontrakten for Statens Serum Institut om "at resultaterne af forskning, overv�gning og r�dgivning indg�r som en vigtig del af det faglige grundlag for de beslutninger, som politikere, sundhedsv�sen og industri tr�ffer vedr�rende smitsomme sygdomme og medf�rte lidelsers forebyggelse og bek�mpelse".

74. Rigsrevisionens gennemgang af f�rstegenerationskontrakterne viste endvidere, at kontrakterne generelt indeholdt resultatkrav, hvor det ikke synes helt klart, hvorledes m�lopfyldelsen skulle efterpr�ves.

Eksempelvis havde resultatkontrakten for Forskningscenter Ris� 2 resultatkrav om skabelse af gennemsigtighed og sammenh�ng i �konomistyringen, herunder en kobling mellem den faglige resultatstyringsmodel og �konomistyringssystemet. Det samlede �konomistyringssystem skulle if�lge kontrakten implementeres i l�bet af 1994. I efter�ret 1996 gennemf�rte �konomistyrelsens konsulentafdeling p� opfordring af Forskningsministeriet en evaluering af, om kravet var n�et. Det fremg�r af evalueringsunders�gelsen, at det var n�dvendigt at starte med at dr�fte, hvorledes kontraktens resultatkrav skulle fortolkes. Dette er et godt eksempel p�, at parterne ved kontraktindg�elsen ikke har gjort sig klart, hvorledes opfyldelsen af resultatm�lene skulle efterpr�ves.

75. Hovedparten af kontrakterne indeholdt endvidere m�l, som kr�vede, at en aktivitet skulle gennemf�res, men uden krav til indholdet eller resultatet af aktiviteten. Det var kendetegnende for disse resultatkrav, at der hverken var angivet kvantitative eller kvalitative kvantificerbare resultatkrav, hvis opfyldelse kunne dokumentere produktivitets-, kvalitets- eller effektivitetsforbedringer. Eksempelvis indeholdt Finanstilsynets kontrakt bl.a. f�lgende resultatkrav:

"I perioden 1992-1996 gennemf�res bes�g hos relevante udenlandske tilsynsmyndigheder med henblik p� udarbejdelse af samarbejdsaftaler. I samme periode bes�ges/inspiceres alle udenlandske etableringer af en vis betydning".

Resultatkravene kunne dokumenteres opfyldt ene og alene ved at gennemf�re aktiviteten, men hverken noget om den forventede kvalitet eller produktivitet af styrelsens arbejde.

76. Endvidere indeholdt flere af kontrakterne krav om, at der skulle gennemf�res brugerunders�gelser eller anden evaluering af styrelsens aktiviteter. Eksempelvis indeholdt resultatkontrakterne for de 2 erhvervsskoler klare krav til, hvor stor en andel af brugerne, som ved udgangen af kontraktperioden skulle give udtryk for tilfredshed med l�rernes indsats. I de fleste tilf�lde var der dog ikke opstillet krav til resultaterne af brugerunders�gelserne.

77. If�lge Finansministeriets forunders�gelse til kontraktstyringsfors�get skulle resultatkontrakter �ge styrelsernes produktivitet og kvalitet.

Indeholder resultatkontrakten krav om produktivitets- eller kvalitetsforbedringer p� blot et delomr�de vil det fremg� som "ja" i tabel 1.

Tabel 1. F�rstegenerationskontrakternes resultatkrav om produktivitets- og kvalitetsforbedringer

78. Rigsrevisionens unders�gelse viste, at kun kontrakten for Finanstilsynet hverken indeholdt krav om produktivitets- og/eller kvalitetsforbedringer. I beretning nr. 21/94 om bevillingskontrollen for 1994 omtalte Rigsrevisionen Finanstilsynets resultatkontrakt. Rigsrevisionen fandt det mindre hensigtsm�ssigt, at Finansministeriet og Erhvervsministeriet ikke sikrede, at kontrakten indeholdt kvantificerbare og styringsrelevante resultatkrav som det n�dvendige modsvar til de tildelte �gede frihedsgrader.

Tabel 1 viser videre, at 7 af de 17 kontrakter havde kvantificerbare resultatkrav om b�de produktivitets- og kvalitetsforbedringer.

Det fremg�r endvidere af tabel 1, at 11 af de 17 kontrakter havde kvantificerbare resultatkrav om produktivitetsforbedringer og at 12 af de 17 kontrakter havde kvantificerbare resultatkrav om kvalitetsforbedringer.

4 af de 5 kontrakter uden eksakte resultatkrav om kvalitetsforbedringer havde resultatkrav, som kr�vede, at der skulle gennemf�res brugerunders�gelser og/eller anden evaluering af institutionernes aktiviteter. Kontrakten indeholdt dog ikke krav til resultatet af evalueringen, som institutionen skulle styre mod at opfylde.

79. Med henblik p� at vurdere styrelsernes m�lopfyldelse har Rigsrevisionen sammenholdt kontrakternes resultatkrav med styrelsernes endelige afrapporteringer af kontraktperioden. For flere af styrelserne har den endelige afrapportering v�ret en integreret del af virksomhedsregnskabet.

80. Det fremg�r ikke af kontrakterne, hvordan m�lopfyldelse skal beregnes. En opg�relse, af hvorvidt resultatkravene er blevet opfyldt, kan foretages p� flere m�der. Rigsrevisionen har valgt at beregne m�lopfyldelse ved hj�lp af 2 forskellige opg�relsesmetoder. Ved f�rste beregningsmetode, der i det f�lgende omtales som simpel m�lopfyldelse, sammenholder antallet af opfyldte resultatm�l for hver enkelt kontrakt med antallet af resultatkrav i kontrakten. Beregningsm�den belyser ikke, hvor t�t styrelsen har v�ret p� at opfylde resultatkravene.

Efter dr�ftelser med Finansministeriet har Rigsrevisionen ogs� foretaget en s�kaldt gradueret opg�relsesmetode, hvor man f�r belyst, hvor t�t den enkelte styrelse har v�ret p� at opfylde de enkelte resultatm�l. Et samlet m�l for en styrelses m�lopfyldelse, baseret p� en gradueret m�lopfyldelse, har dog den svaghed, at overopfyldelse af et delm�l kompenserer for ikke opfyldte resultatkrav.

81. Rigsrevisionen har ikke v�gtet resultatkravene i analysen af m�lopfyldelsen, da en s�dan v�gtning ikke fremg�r af kontrakterne. I sagens natur er det ikke ualmindeligt, at m�lopfyldelsen for de enkelte resultatkrav i kontrakten ikke har lige stor betydning for styrelsens samlede pr�station/m�lopfyldelse. Det ville derfor have givet en mere nuanceret analyse, hvis resultatkravene var v�gtet.

Efter Rigsrevisionens opfattelse ville det fremme resultatkontrakternes styringsrelevans, hvis det fremgik af kontrakterne om de enkelte resultatkrav havde forskellig prioritet. Rigsrevisionen mener derfor, at det b�r overvejes, i det omfang det er muligt og hensigtsm�ssigt, at v�gte resultatkravene allerede ved indg�elsen af kontrakterne.

I andengenerationskontrakten for Patentdirektoratet er der, som den eneste kontrakt, foretaget en eksplicit v�gtning af resultatkravene. Resultatkravene er grupperet i 2 hovedomr�der, der v�gtes med henholdsvis 20 % og 80 %. Under de 2 grupper er resultatkravenes v�gtning igen fastsat ved en given procentandel af hovedomr�dets samlede m�lopfyldelse.

Ved at fasts�tte resultatkravenes v�gtning i kontrakten, har ministeriet klart oplyst over for styrelsen, hvad der skal prioriteres h�jst. Endvidere f�r ministeriet herved givet kontraktstyrelsen et vist spillerum til selv at afg�re, hvordan en samlet m�lopfyldelse skal opn�s. Det afg�rende er, at spillereglerne er defineret i kontrakten, og at det fremg�r af kontrakten, hvordan ministeriet prioriterer de enkelte resultatkrav.

82. Rigsrevisionen har gennemg�et m�lopfyldelsen for alle kontrakter, som er blevet afsluttet i 1997 eller tidligere. Kontrakter, som f�rst er afsluttet med udgangen af 1997 er blevet selvst�ndigt behandlet, idet den endelige afrapportering p� disse kontrakter endnu ikke foreligger.

Ved alle opg�relser af m�lopfyldelsesgrad har Rigsrevisionen alene vurderet egentlige resultatkrav, mens de s�kaldte initiativomr�der ikke er vurderet. Initiativomr�derne er typisk af mindre veldefineret og eksakt kvantificerbar karakter end resultatkravene, men indeholder en forpligtelse for institutionen til at tage initiativ p� omr�det. Initiativomr�der indeholder typisk ingen kvantificerbare krav om indholdet eller kvaliteten af initiativet.

Ved opg�relsen af m�lopfyldelsen har Rigsrevisionen ikke taget hensyn til de argumenter, der ligger bagved de faktisk opn�ede resultater i forhold til det opstillede krav. Rigsrevisionen har alene sammenholdt de opn�ede resultater med de opstillede krav.

Endvidere er udviklingskontrakter blevet behandlet for sig, da disse kontrakter prim�rt indeholder s�kaldte initiativomr�der.

Beregningsgrundlaget for de enkelte styrelsers m�lopfyldelsesgrad er vist i bilag 1.

a. Simpel m�lopfyldelse

83. En resultatkontrakt er en kontrakt mellem et departement og en styrelse, hvor det beskrives, hvilke resultater styrelsen skal opn� i en n�rmere angivet periode, og hvilke vilk�r det skal ske under. Den simple m�lopfyldelse giver et m�l for, hvor stor en andel af de opstillede krav styrelsen rent faktisk har opn�et.

Ved opg�relse af simpel m�lopfyldelse sondres der alene mellem opfyldte og ikke-opfyldte resultatkrav. M�lopfyldelse for resultatkrav, som indeholder flere delm�l, er beregnet ved en br�kbetragtning. Et eksempel er et resultatkrav i Landsskatterettens resultatkontrakt, hvoraf det fremg�r, at sagsbehandlingstiden for indkomstsager i 1994 skal v�re under 12 m�neder og i 1995 under 9 m�neder. Eftersom kravet til sagsbehandlingstiden er n�et for 1994, men ikke for 1995 medregnes kravet som � opfyldt. Tilsvarende indeholder et resultatkrav i Arbejdsskadestyrelsens resultatkontrakt 6 delm�l hvoraf 5 er opfyldt, hvorfor kravet regnes som ⁵/6 opfyldt, (jf. bilag 1).

Endelig har nogle af resultatkravene involveret tidsfrister. Et resultatkrav i resultatkontrakten for Statens Museum for Kunst for perioden 1993-1996 forpligter museet til at etablere en museumsbutik inden udgangen af 1993. Rigsrevisionen har vurderet, at kravet var, at museumsbutikken som minimum skulle virke i 3 af kontraktperiodens 4 �r, hvorfor den faktiske etablering i 1995 giver en m�lopfyldelse p� ²/3. En tilsvarende opg�relse er anvendt ved opg�relsen af den graduerede m�lopfyldelse.

Krav som styrelserne ikke har afrapporteret p�, er ligeledes regnet som ikke-opfyldte.

Sundhedsministeriet har anf�rt, at Statens Institut for Str�lehygiejne har opfyldt resultatkravet om tilbagemelding om overskridelse af sagsbehandlingstiden p� 2 uger, selv om det ikke fremg�r af afrapporteringsdelen i virksomhedsregnskabet. Der er udelukkende tale om en formel afrapporteringsfejl.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det er departementernes opgave at udforme kontrakterne p� en m�de, s� der ikke hersker usikkerhed om, hvorvidt afrapporteringen har fundet sted.

b. Gradueret m�lopfyldelse

84. Ved beregning af gradueret m�lopfyldelse sammenholdes hvert enkelt resultatkrav i kontrakterne med det opn�ede resultat, hvorefter der beregnes et simpelt gennemsnit af m�lopfyldelsesgraden for alle kontraktens resultatkrav. Fordelen ved denne opg�relsesmetode er, at man f�r belyst, hvor t�t den enkelte styrelse har v�ret p� at opfylde de enkelte resultatkrav. Dette kan beregningen af simpel m�lopfyldelse ikke belyse. I den samlede vurdering af en styrelses m�lopfyldelse har en gennemsnitsberegning af den graduerede m�lopfyldelse dog den ulempe, at overopfyldte resultatkrav kompenserer for ikke opfyldte resultatkrav.

For nogle af resultatkravene er det ikke muligt at lave en graduering men blot konstatere, hvorvidt resultatkravet er opfyldt eller ikke-opfyldt. I de tilf�lde er m�lopfyldelsesgraden for det enkelte resultatkrav opgjort som henholdsvis 100 % og 0 %. Det g�lder eksempelvis for et resultatkrav i resultatkontrakten for Finanstilsynet, hvor tilsynet forpligter sig til at udvikle et koncept, der giver grundlag for at vurdere finansielle koncerners risiko i et samlet perspektiv. Her kan det blot konstateres, at et koncept er udviklet, og at m�lopfyldelsen derfor er 100 %.

I de tilf�lde, hvor et resultatkrav eksempelvis er formuleret som et bestemt �konomisk resultat, har Rigsrevisionen sammenholdt den �nskede forbedring med den faktisk opn�ede forbedring. Eksempelvis har Nationalmuseet i et resultatkrav forpligtet sig til at �ndre et underskud i museumsbutikken i 1992 til et overskud p� 0,5 mill. kr. i 1995. For at kunne graduere opg�relsen har Rigsrevisionen omformuleret resultatkravet, s�ledes at der tages udgangspunkt i den resultatforbedring, der skal til for at n� m�let om et overskud p� 0,5 mill. kr. i 1995. Museumsbutikken havde ved indgangen af kontraktperioden et driftsunderskud p� 234.000 kr., og kravet var at butikken ved udgangen af kontraktperioden skulle have opn�et et overskud p� en halv mill. kr., alts� en resultatforbedring p� 734.000 kr. Resultatet blev en forbedring p� 6.000 kr., eller 1 % m�lopfyldelse.

c. Unders�gelse af m�lopfyldelse

Tabel 2. M�lopfyldelse for f�rstegenerationskontrakterne

86. Vurderet p� simpel m�lopfyldelse viser tabel 2, at kun en enkelt af styrelserne, Finanstilsynet, havde opfyldt alle resultatm�l, dvs. havde en simpel m�lopfyldelse p� 100 %. Rigsrevisionen skal dog hertil bem�rke, at kontrakten for Finanstilsynet var den eneste kontrakt, som hverken indeholdt krav om produktivitets- eller kvalitetsforbedringer. Det fremg�r endvidere af tabel 2, at vurderet p� simpel m�lopfyldelse havde 9 ud af 14 styrelser opfyldt 75 % af resultatkravene eller derover.

Gennemsnitligt havde styrelserne opfyldt 75 % af de opstillede resultatm�l. Dette skal ses i lyset af, at �rhus Tekniske Skole og �rhus K�bmandsskole havde opfyldt mindre end 50 % af kontrakternes resultatkrav. Rigsrevisionen skal bem�rke, at resultatkravene for �rhus Tekniske Skole og �rhus K�bmandsskole adskilte sig fra de �vrige styrelsers, idet der var opstillet meget ambiti�se resultatkrav, som hvilede p� resultatet af bruger- og interessentunders�gelser.

87. Ved vurderingen p� gradueret m�lopfyldelse fremg�r det af tabel 2, at 8 ud af 14 styrelser ikke n�r en gennemsnitlig m�lopfyldelse p� 100 %. Generelt har styrelserne opn�et en h�jere m�lopfyldelsesgrad efter den graduerede beregning, hvilket bl.a. skyldes, at enkelte delm�l er overopfyldt. S�ledes har 10 ud af 14 styrelser en gradueret m�lopfyldelse p� mere end 90 %.

88. Det fremg�r desuden, at UNI�C og Statens Luftfartsv�sen har haft store graduerede m�lopfyldelsesprocenter. Dette skyldes, at enkelte af resultatkravene har v�ret ekstremt overopfyldte. S�ledes har eftersp�rgselsstigningen p� UNI�C�s markedsstyrede omr�de, herunder eftersp�rgslen p� internetydelser, v�ret af et s�dant omfang, at resultatet er blevet n�sten 14 gange st�rre end resultatm�let. For Statens Luftfartsv�sen er det �rlige driftsresultat gennemsnitligt ca. 12 gange st�rre end forudsat i resultatkravet (jf. bilag 1).

Dette kan skyldes, at ministeriet har fastsat kravene for lavt, eller at institutionen har prioriteret disse krav h�jere end tilsigtet ved kravopstillingen. Rigsrevisionen er dog klar over, at det is�r ved f�rstegenerationskontrakterne kan v�re sv�rt at fasts�tte tilpas ambiti�se og realistiske resultatkrav. Undervisningsministeriet har s�ledes i sit h�ringssvar p�peget, at ingen i starten af 1990�erne var i stand til at forudse den eksplosive udvikling inden for Internettet, der indtraf fra 1993/1994.

d. Resultatkontrakter afsluttet i 1997

89. Forskningscenter Ris�, Arkitektskolen i Aarhus og Statens Serum Institut havde alle en resultatkontakt, som blev afsluttet med udgangen af 1997. Rigsrevisionen har ikke kunnet opstille en fyldestg�rende opg�relse af disse kontrakternes m�lopfyldelse, idet institutioner f�rst skal foretage den endelig afrapportering medio 1998.

Rigsrevisionen har gennemg�et kontrakterne og sammenholdt resultatm�lene med afrapporteringen for 1996. P� det foreliggende grundlag er det ikke Rigsrevisionens indtryk, at m�lopfyldelsen af disse kontrakter vil adskille sig v�sentligt fra den gennemsnitlige m�lopfyldelse for de kontrakter, som blev afsluttet i 1996 eller tidligere.

e. Udviklingskontrakter

90. Statens arkiver, �konomistyrelsen og Udl�ndingestyrelsen havde alle i unders�gelsesperioden indg�et en udviklingskontrakt med deres respektive departementer. Udviklingskontrakter indg�s med det form�l at etablere grundlaget for en egentlig resultatkontrakt. Udviklingskontrakterne indeholdt ikke kvantificerbare resultatkrav for kontraktperioden. Eksempelvis var hovedform�let med Udl�ndingestyrelsens kontrakt at udvikle sagsstatistikker og �vrigt dokumentationsmateriale med henblik p� at tilvejebringe et grundlag for stillingtagen til en egentlig aktivitetsbaseret resultatkontrakt for 1998 og fremefter. I udviklingskontrakten var der ikke opstillet egentlig produktivitets-, effektivitets- og kvalitetskrav. Udviklingskontrakten blev dog i begyndelsen af 1997 udvidet med konkrete � men vejledende � resultatkrav for styrelsen.

Styrelserne har generelt iv�rksat de initiativer, som blev aftalt i kontrakterne.

91. Det fremg�r af �konomistyrelsens vejledning, at det er vigtigt, at kontrakten d�kker alle styrelsens aktiviteter, ellers kan kontrakten skabe en utilsigtet sk�vvridning af styrelsens aktiviteter.

I forbindelse med Rigsrevisionens sp�rgeskemaunders�gelse oplyste 9 styrelser, at der var v�sentlige aktivitetsomr�der, der ikke var omfattet af kontraktens resultatkrav. Flere styrelser anf�rte, at visse "basisydelser" og myndighedsopgaver ikke var omfattet af kontraktens resultatkrav, andre anf�rte, at kontrakten generelt set var rettet mod de udadrettede, service-betonede opgaver.

92. Rigsrevisionens gennemgang af kontrakterne bekr�ftede styrelsernes svar. Rigsrevisionen har ved gennemgangen af kontrakten set p� om de aktivitetsspecifikke og kvantificerbare resultatkrav � dvs. resultatkrav, der kan henf�res til et bestemt hovedform�l � d�kkede de p� finansloven opf�rte hovedform�l.

Rigsrevisionen kunne konstatere, at ingen af f�rstegenerationskontrakterne havde opstillet resultatkrav for alle deres hovedform�l. Typisk fokuserede resultatkravene p� enkelte af styrelsens hovedform�l. Ved gennemgangen af kontrakterne har Rigsrevisionen konstateret, at flertallet af f�rstegenerationskontrakter ikke havde aktivitetsspecifikke resultatkrav, som d�kkede st�rstedelen af styrelsens hovedform�l. Som resultat heraf var dele af styrelsernes produktion ikke d�kket af resultatkrav.

Hertil skal dog n�vnes, at typisk var de mest udgiftstunge og outputrelaterede hovedform�l d�kket. Eksempelvis fokuserede de opstillede resultatkrav i resultatkontrakten for Landsskatteretten p� kun et af styrelsens hovedform�l (sagsbehandling). Selv om finansloven indeholder 4 hovedform�l for Landsskatteretten, d�kker hovedform�let "sagsbehandling" ca. 66 % af rettens udgifter.

Resultatkontrakternes fokusering p� enkelte hovedform�l bet�d endvidere, at disse hovedform�l typisk var d�kket af flere resultatkrav, fx resultatkrav om b�de produktivitets- og kvalitetsforbedringer.

93. 3 styrelser anf�rte i sp�rgeskemaunders�gelsen, at v�sentlige aktivitetsomr�der var blevet nedprioriteret, idet omr�derne ikke var omfattet af resultatkrav. Eksempelvis har Statens Museum for Kunst anf�rt, at kontraktens fokus p� formidling internt p� museet fjernede opm�rksomheden fra andre af museets lovf�stede og vigtige forpligtelser som fx indsamling, registrering og bevaring af kunst.

Kulturministeriet har efterf�lgende i sit h�ringssvar anf�rt, at ministeriet er enig i, at alle institutionens aktiviteter b�r omfattes af resultatkrav. Ministeriet finder det dog vigtigt, at kontrakten anvendes som et styrings- og prioriteringsinstrument i en given kontraktperiode.

94. F�rstegenerationskontrakterne indeholdt ikke kvantificerbare resultatkrav til de 2 tv�rg�ende hovedform�l "Hj�lpefunktioner" og "Generel ledelse og administration". Resultatkontrakterne indeholdt dog typisk initiativomr�der, som var beregnet p� at udvikle disse hovedfunktioner. Eksempelvis indeholdt resultatkontrakten for Landsskatteretten et initiativomr�de, om at nedbringe det gennemsnitlige sygefrav�r fra 10 til 7 dage i kontraktperioden.

Hovedform�lene "Hj�lpefunktioner" og "Generel ledelse og administration" underst�tter typisk produktionen p� de �vrige hovedform�l, og p�virker derfor kun indirekte styrelsernes produktion. Rigsrevisionen finder derfor, at det ikke i alle tilf�lde vil v�re relevant at opstille kvantificerbare resultatkrav til disse hovedform�l.

95. Alle de unders�gte kontraktstyrelser, p� n�r Finanstilsynet, Statens Luftfartsv�sen, UNI�C, �rhus K�bmandsskole og �rhus Tekniske Skole, har indg�et nye kontrakter (andengenerationskontrakter) med deres respektive ministerier.

Der er forskellige �rsager til, at disse styrelsers kontraktforhold ikke blev forl�nget. Finanstilsynet, Aarhus Tekniske Skole og Aarhus K�bmandsskole indgik i fors�get for at afpr�ve nogle af de frihedsgrader, det dav�rende fristyrelsesfors�g kunne tilbyde. Disse frihedsgrader er siden blevet generelle i staten. Undervisningsministeriet finder generelt ikke, at kontraktstyringskonceptet er et velegnet styringsinstrument i forhold til det meget store antal selvejende uddannelsesinstitutioner p� ministeriets omr�de. UNI�C�s relationer til Undervisningsministeriet bliver nu styret gennem selvst�ndige projektaftaler for delomr�der af styrelsens aktiviteter. Trafikministeriet forventer p� sigt at indg� ny kontrakt med Statens Luftfartsv�sen.

96. Opbygningen af andengenerationskontrakterne er �ndret i forhold til f�rstegenerationskontrakterne, idet disse typisk ikke l�ngere sondrer mellem resultatkrav og initiativomr�der. I stedet betegnes begge typer m�l som resultatkrav. Dette har medf�rt, at antallet af s�kaldte resultatkrav generelt er �get markant i de nye kontrakter. Det gennemsnitlige antal resultatkrav er steget fra 7 resultatkrav i f�rstegenerationskontrakterne til 28 resultatkrav i andengenerationskontrakterne.

V�ksten i antallet af resultatkrav har betydet, at de nye kontrakter typisk er mindre overskuelige end f�rstegenerationskontrakterne. Det store antal resultatkrav g�r det endvidere sv�rt at vurdere betydningen af de enkelte krav i forhold til hinanden.

97. Mange af de formulerede resultatkrav har karakter af hensigtserkl�ringer frem for resultatkrav, hvor m�lopfyldelsen kan efterpr�ves. Rigsrevisionen finder, at antallet af ikke-kvantificerbare resultatkrav er st�rre i andengenerationskontrakterne end i f�rstegenerationskontrakterne. Som eksempler herp� kan n�vnes kontrakterne for Statsbiblioteket i �rhus, Arkitektskolen i �rhus og Nationalmuseet.

Tabel 3. Andengenerationskontraktens resultatkrav om produktivitets- og kvalitetsforbedringer

98. Det fremg�r af tabel 3, at 2 af 12 andengenerationskontrakter ikke indeholder kvantificerbare krav om hverken produktivitets- eller kvalitetsforbedringer. Til sammenligning var det tilf�ldet for en af 17 f�rstegenerationskontrakter.

Forskningsministeriet har i sine bem�rkninger til h�ringsudkastet understreget, at i andengenerationskontrakten for Forskningscenteret Ris� er fokus �ndret fra forskningens kvalitet og gennemf�relse af Ris��s resultatsstyringsmodel til Ris��s samarbejde med omverdenen. Denne �ndring i fokus er sket p� baggrund af de positive resultater, evalueringen af Ris��s forskningsaktiviteter fremviste. Ministeriet har p� den baggrund ikke fundet det n�dvendigt at fokusere p� kvaliteten i andengenerationskontrakten.

Kulturministeriet anf�rer i sit h�ringssvar, at fx kontrakten for Statens Arkiver indeholder produktivitetskrav, og n�vner som eksempel et kvantificerbart resultatkrav til sagsbehandlingstid for behandling af sp�rgsm�l vedr�rende godkendelse af arkivsystemer til h�ndtering af konventionelle arkivalier.

Rigsrevisionen skal understrege, at krav om produktivitetsforbedringer foruds�tter, at der ud over oplysninger om aktivitetsniveau ogs� er oplysninger om ressourceforbruget til aktiviteten. I ovenn�vnte eksempel fra Statens Arkiver mangler disse oplysninger. Kortere sagsbehandlingstid er efter Rigsrevisionens opfattelse udtryk for en kvalitetsforbedring, hvilket fremg�r af tabel 3.

5 ud af 12 andengenerationskontrakter indeholdt kvantificerbare krav om b�de produktivitets- og kvalitetsforbedringer, hvilket var tilf�ldet for 7 ud af 17 f�rstegenerationskontrakter.

99. 5 ud af 12 andengenerationskontrakter (42 %) indeholdt kvantificerbare krav om produktivitetsforbedringer. Det skal dog tilf�jes, at Statsbibliotekets resultatkontrakt indeholdt krav om, at produktiviteten ikke m�tte falde. 11 ud af 17 f�rstegenerationskontrakter (65 %) havde krav om produktivitetsforbedringer.

10 ud af 12 andengenerationskontrakter (83 %) indeholdt krav om kvalitetsforbedringer. Det typisk krav vedr�rte kortere sagsbehandlingstid. 12 ud af 17 f�rstegenerationskontrakter (71 %) indeholdt krav om kvalitetsforbedringer.

I forhold til f�rstegenerationskontrakterne er der s�ledes sket et fald i andelen af kontrakter, som indholdt krav om produktivitetsforbedringer, mens andelen af kontrakter med kvalitetskrav er �get.

100. I forbindelse med f�rstegenerationskontrakterne kunne det p� grund af manglende erfaringer v�re sv�rt at opstille relevante krav til evalueringerne og/eller brugerunders�gelser. Styrelserne har nu gennemf�rt brugerunders�gelser og departementerne og styrelserne burde p� baggrund heraf v�re i stand til at afklare omr�der med forbedringspotentiale, og opstille krav herom. Hovedparten af kontrakterne indholdt et krav om, at der skulle foretages evaluering og/eller brugerunders�gelse af styrelsens aktiviteter. Kun i enkelte tilf�lde var der opstillet krav til resultatet af unders�gelserne.

101. Der er mange eksempler p� resultatkrav, der er rettet mod input til styrelsernes produktion fremfor resultatet heraf.

Eksempelvis har Nationalmuseet som et af sine resultatkrav, at museet skal oprette en forskningspulje til at frig�re medarbejdere fra arbejdet i en periode, s� de kan f�rdigg�re st�rre afhandlinger og monografier. Rigsrevisionen finder, at resultatkravet b�r v�re rettet mod resultatet � at f�rdigg�re x antal st�rre afhandlinger og monografier inden for en given periode.

Tabel 4. Udviklingen i resultatkravenes d�kning af hovedform�l

Tabel 4 viser, at 4 ud af 10 andengenerationskontrakter har resultatkrav for flere af deres hovedform�l end i deres f�rste kontrakt. Fx har andengenerationskontrakten for Statens Museum for Kunst aktivitetsspecifikke resultatkrav, der retter sig mod 5 ud af 7 hovedform�l, hvor den tidligere kontrakt kun havde resultatkrav for 2 ud af 7 hovedform�l. Dette indeb�rer, at den nye kontrakt d�kker hovedparten af styrelsens udgifter, mens den f�rste kontrakt indeholdt resultatkrav for under halvdelen af museets udgifter.

Tabel 4 viser endvidere, at resultatkravene i 3 af andengenerationskontrakterne d�kker f�rre hovedform�l end tilf�ldet var i den f�rste kontrakt. Fx havde Nationalmuseet i dets f�rste kontrakt kvantificerbare resultatkrav for 3 ud af 6 hovedform�l. I den nye kontrakt er der kun formuleret resultatkrav for 1 ud af 6 hovedform�l. Hvor den f�rste kontrakt indeholdt resultatkrav til over halvdelen af Nationalmuseets udgifter er andelen i den nye kontrakt faldet til ca. �-del af museets udgifter.

For 3 styrelser er det en u�ndret andel af hovedform�l, hvortil der er opstillet resultatkrav.

Kulturministeriet har i sit h�ringssvar opgjort d�kningsgraden for resultatkravene i ministeriets resultatkontrakter og n�r frem til en noget h�jere d�kningsgrad for is�r andengenerationskontrakterne, end Rigsrevisionen g�r i sin analyse. Dette skyldes, at Rigsrevisionen kun har medregnet de resultatkrav, der er kvantificerbare og aktivitetsspecifikke i sin opg�relse. Et eksempel p� et resultatkrav, der ikke er medregnet, findes i resultatkontakten for Statsbiblioteket for perioden 1997-2000, hvor der bl.a. er opstillet et krav om, at forskningsindsatsen skal �ges og g�res mere synlig. Det bliver dog ikke konkretiseret, hvad den �gede indsats og synligg�relse best�r i. Resultatkravet er med andre ord ikke kvantificeret. Resultatkontrakten mellem Kulturministeriet og Statens Museum for Kunst for perioden 1998-2001 indeholder derimod resultatkrav til forskningsindsatsen, der er kvantificerede. Eksempelvis skal der afsluttes i gennemsnit tre forskningsprojekter �rligt, og museets kunsthistoriske forskning skal g�res mere synlig bl.a. gennem udgivelse af et forskningsbaseret �rsskrift p� engelsk samt ved at udgive alle udstillingskateloger med et forskningsm�ssigt sigte p� engelsk. Fordi kravene er kvantificerede og kan henf�res til et bestemt hovedform�l, er de medtaget i opg�relsen af d�kningsgraden.

103. Kulturministeriet anf�rer i sit h�ringssvar, at det er ministeriets opfattelse, "at resultatm�l, herunder produktivitetskrav fra en tidligere kontraktperiode, fortsat vil v�re g�ldende, selv om de ikke specifikt er indarbejdet som resultatkrav for en efterf�lgende kontraktperiode" og "Det vil generelt v�re tilf�ldet, at den �konomiske d�kningsgrad over tid og imellem kontraktperioder altid vil v�re stigende, uanset at dette ikke n�dvendigvis fremg�r som udspecificerede resultatm�l i den enkelte kontrakt".

Rigsrevisionens analyse af d�kningsgrad tager ikke h�jde for denne m�de at anvende kontraktstyringskonceptet p�. Rigsrevisionen finder i �vrigt, at hvis et resultatkrav fra en tidligere kontrakt skal v�re g�ldende i en senere kontrakt, b�r dette fremg� af den senere kontrakt.

104. P� trods af den markante v�kst i antallet af resultatkrav har der ikke v�ret en stor gennemsnitlig udvikling i resultatkravenes d�kningsgrad. Rigsrevisionens gennemgang af kontrakterne viser, at der generelt stadigv�k er �konomisk v�sentlige og basale dele af styrelsernes aktiviteter, som ikke er omfattet af resultatkrav.

Rigsrevisionens gennemgang af kontrakterne viser endvidere, at flere af andengenerationskontrakterne indeholder kvantificerbare resultatkrav, som retter sig mod hovedform�lene "Generel ledelse og administration" samt "Hj�lpefunktioner". Resultatkontrakten for Patentdirektoratet indeholder fx kvantificerbare resultatkrav for medarbejdernes tilfredshed med arbejdsforholdene i styrelsen.

105. Et af hovedform�lene med at indg� kontrakter er at sikre en l�bende opm�rksomhed og dialog om resultaterne. Herved kan det vurderes, om det er de rigtige ydelser, der leveres, og om ressourceindsatsen st�r m�l med den samfundsm�ssige v�rdi af ydelsen.

Rigsrevisionen har p� baggrund af kontrakterne og sp�rgeskemaunders�gelser valgt at fokusere p� f�lgende forhold vedr�rende implementering af kontraktstyringsprincippet:

• M�lfasts�ttelsen.
• Departementernes opf�lgning, herunder justering af resultatm�lene i kontraktperioden.
• Internt styringsredskab i styrelsen.
• Konsekvenser ved manglende resultatopfyldelse.
• Medarbejderinvolvering.

106. Resultatkravene i kontrakten skal afspejle institutionens udfordringer i kontraktperioden, herunder de politiske krav og m�ls�tninger til institutionen. F�r en kontrakt kan indg�s, skal departementet i f�llesskab med styrelserne afklare og fastl�gge institutionens overordnede m�l og udvikling. Det er s�ledes vigtigt, at departementet har et helhedsbillede og helst en samlet strategiplan for styrelsen. I modsat fald vil det v�re forbundet med store vanskeligheder at opstille d�kkende, klare og tilpas ambiti�se resultatkrav for institutionen.

Det fremg�r endvidere af Finansministeriets evalueringsunders�gelse af de f�rste 13 resultatkontrakter, at styrelserne var meget aktive i udformningen af resultatkravene. Dette blev bekr�ftet af Rigsrevisionens interviews med departementerne. Departementerne tilkendegav s�ledes generelt, at den manglende erfaring med at opstille resultatkrav samt styrelsernes st�rre detailviden medf�rte, at man i nogen grad m�tte basere resultatkravene p� styrelsernes egne udmeldinger om, hvad de opfattede som rimelige og realistiske resultatm�l.

Selv om styrelserne s�ledes havde v�ret aktive i processen om m�lformuleringen, fandt 7 af 20 styrelser dog, at der havde v�ret opstillet resultatkrav, som havde vist sig at v�re mindre styringsrelevante.

107. Det var departementernes generelle vurdering, at resultatkravenes ambitionsniveau var passende. Dog svarede et enkelt departement, at ambitionsniveauet var for lavt.

108. En h�j m�lopfyldelse m� tages som udtryk for, at kontrakten er opfyldt, dvs. at staten har f�et det �nskede for bevillingerne. Omvendt har den politiske m�ls�tning i flere tilf�lde n�ppe v�ret s�rligt ambiti�s, idet styrelserne ikke har haft sv�rt ved at indfri enkelte resultatkrav. Som det fremgik af tabel 2, har specielt UNI�C og Statens Luftfartsv�sen opn�et en betydelig overopfyldelse af visse resultatkrav (jf. ligeledes bilag 1).

Lav m�lopfyldelse er udtryk for, at staten ikke har f�et de ydelser, der er bevilget midler til. Omvendt kan kravene have v�ret meget ambiti�se og styringsrelevante for institutionen.

Det er departementets opgave i f�llesskab med styrelsen at finde et passende niveau for resultatkravene, s� kontrakten kan opfyldes, samtidigt med at resultatkravene er ambiti�se og styringsrelevante.

Resultatkravene skal v�re kvantificerbare, s� departementet kan kontrollere, om styrelserne har levet op til de politiske m�ls�tninger. Rigsrevisionen har konstateret, at det ved en r�kke af de opstillede resultatkrav ikke synes helt klart, hvad de politiske m�ls�tninger har v�ret, samt hvorledes m�lopfyldelsen skulle efterpr�ves.

109. Resultatkontrakterne g�lder typisk for en periode p� 3 eller 4 �r. Styrelserne skal i denne periode str�be efter at opfylde resultatkravene. Det er Rigsrevisionens indtryk, at det i mange tilf�lde kan v�re sv�rt at opstille relevante m�l, som skal g�lde for en 4-�rs periode. Ved gennemgangen af kontrakterne kunne Rigsrevisionen desuden konstatere, at enkelte af de opstillede m�l var mere afh�ngig af andre forhold end institutionens indsats.

Rigsrevisionen har bem�rket, at det ved indg�elsen af nogle af de nye 4-�rs-kontrakter er aftalt, at visse m�l revurderes fx hvert �r eller halvvejs gennem kontaktperioden. Rigsrevisionen finder, at dette tiltag vil kunne medvirke til en mere hensigtsm�ssig m�lfasts�ttelse.

110. Rigsrevisionens unders�gelse viste, at alle departementer havde etableret procedurer for opf�lgning p� styrelsernes resultater. Seks departementer oplyste, at der blev foretaget en �rlig opf�lgning, mens et departement fulgte op halv�rligt og 2 departementer kvartalsvis. Et departement oplyste, at opf�lgning skete p� baggrund af de tidsfrister, som var fastsat i kontrakten. Flere departementer fandt, at det var n�dvendigt at f� videreudviklet opf�lgningsprocedurerne.

Ingen af departementerne havde peget p�, at ambitionsniveauet for de opstillede resultatm�l havde v�ret for h�jt. Alligevel blev som gennemsnit kun 75 % af resultatm�lene indfriet. Opg�relsen af den graduerede m�lopfyldelse viser endvidere, at enkelte styrelser havde overopfyldt enkelte resultatkrav, mens andre resultatkrav ikke var indfriet. I s�danne tilf�lde kunne en bedre opf�lgning fra departementerne have fastholdt styrelserne i at prioritere i overensstemmelse med de opstillede resultatkrav.

111. Departementet skal tilse, at de opstillede m�l til enhver tid er b�de politisk relevante og styringsrelevante. Betydelige �ndringer i foruds�tningerne for resultatm�lene, herunder �ndringer i de politiske prioriteringer, vil kunne n�dvendigg�re justeringer af resultatm�lene.

Statsrevisorerne har til beretning nr. 3/94 om Statens Luftfartsv�sens styring, �konomi og produktivitet i perioden 1989-1993 bem�rket, at der ved udformningen af kontraktstyringsaftaler skal v�re mulighed for l�bende justeringer, s� der altid kan gennemf�res en relevant sammenligning af kontraktens krav og de opn�ede resultater. Konjunktursvingninger, �ndringer i organisationen eller nye principper for fordeling af udgifter m� ikke v�re hindringer for en fyldestg�rende vurdering af kontraktens opfyldelse.

Kontrakterne for 5 styrelser blev genforhandlet i kontraktperioden, prim�rt fordi foruds�tninger for m�lene blev �ndret fx ved �get sagstilgang. I et tilf�lde var der ved indg�elsen af kontrakten aftalt, at kontrakten skulle genforhandles efter et �r.

Rigsrevisionen m�dte enkelte eksempler p�, at foruds�tningerne for de indg�ede resultatm�l blev �ndret undervejs, uden at der blev foretaget en �ndring af m�lene. Et eksempel herp� var kontrakten for Landsskatteretten, hvor det var en eksplicit foruds�tning for de opstillede resultatkrav, at sagstilgangen skulle v�re p� h�jst 3.300 sager om �ret vedr�rende indkomstklager. Under denne foruds�tning skulle Landsskatteretten bl.a. opfylde resultatkrav om sagsbeholdning og gennemsnitlig sagsbehandlingstid. Foruds�tningen vedr�rende sagstilgang holdt imidlertid ikke, idet sagstilgangen i 1995 blev p� 4.202 sager. Landsskatteretten kunne derfor ikke opfylde resultatkravene.

Skatteministeriet har efterf�lgende oplyst, at ministeriet ikke finder det hensigtsm�ssigt l�bende at justere kontrakterne, med mindre der er tale om v�sentlige �ndringer af foruds�tningerne som fx tilf�rsel af nye sagsomr�der. Dette skyldes if�lge ministeriet, at en fastholdelse af m�lene vurderes at give et bedre samlet overblik over de opn�ede resultater i kontraktperioden.

Rigsrevisionen er enig i, at kun v�sentlige �ndringer i foruds�tningerne b�r kr�ve en ny forhandling. Rigsrevisionen finder dog, at idet der er tale om fler�rskontrakter, b�r der i kontrakterne v�re taget h�jde for �ndringer i v�sentlige foruds�tninger. Kontrakten kunne fx indeholde forskellige krav til sagsbehandlingstid ved forskellig tilgang af sager. Herved vil kontrakten forblive styringsrelevant, selv om der sker v�sentlige �ndringer i sagstilgangen.

112. 9 af 20 styrelser anf�rte, at "forventningen om budgetgaranti" var den v�sentligste bev�ggrund til indg� kontrakten. 10 kontraktstyrelser fandt, at departementet fuldt ud � og 8 styrelser at departementet i et vist omfang havde indfriet de l�fter, der var givet i kontrakten. 5 af 20 styrelser anf�rte dog samtidigt at l�ftet om budgetgaranti ikke til fulde var blevet indfriet. 3 departementer svarede ligeledes, at budgetgarantien ikke til fulde var blevet indfriet.

113. Styrelsernes resultatopf�lgning udg�r et internt styringsredskab, der skal forebygge en uhensigtsm�ssig udvikling og bl.a. bidrage til kvalitetssikring af institutionens ydelser. Der skal derfor v�re procedurer for opf�lgning p� opn�ede resultater, herunder sammenholdelse med opstillede resultatkrav. Det er i denne forbindelse vigtigt, at frekvensen af opf�lgningen sikrer, at ledelsen til enhver tid har relevant og aktuel information om virksomheden til sin r�dighed. Det er afg�rende, at institutionerne har etableret relevante styringsv�rkt�jer til at sikre en effektiv resultatopf�lgning.

114. Blandt kontraktstyrelserne svarede 18 ud af 20 bekr�ftende p�, at der var etableret faste interne procedurer for resultatopf�lgning. 13 af styrelserne anf�rte, at der blev fulgt op p� enhedernes resultater kvartalsvis eller oftere. De �vrige 5 styrelser anf�rte, at opf�lgningen var enten �rlig eller halv�rlig.

Rigsrevisionens unders�gelse viste samtidig, at de i kontrakten opstillede resultatkrav for 15 af styrelsernes vedkommende var blevet udm�ntet i resultatkrav til styrelsernes enkelte enheder/kontorer.

115. I beretningen om bevillingskontrollen for 1993 bem�rkede statsrevisorerne, at det af kontrakterne burde fremg�, hvad der skulle ske, s�fremt kontrakterne blev misligholdt. P� Rigsrevisionens sp�rgsm�l om det i kontrakterne var pr�ciseret, eller om styrelserne p� anden vis var blevet gjort bekendt med konsekvenserne af manglende kontraktopfyldelse, svarede 3 kontraktstyrelser bekr�ftende. Statens Arkiver anf�rte, at opfyldelse af kontrakten var en foruds�tning for, at en efterf�lgende 4-�rig kontrakt kunne indg�s. Statens Luftfartsv�sen anf�rte, at i tilf�lde af, at man ikke opfyldte kontraktens krav til driftsresultatet, m�tte Luftfartsv�senet selv d�kke differencen mellem resultatkravet og det faktiske resultat. Ris� var af den opfattelse, at konsekvensen ville v�re d�rligere vilk�r i den efterf�lgende kontrakt. For alle �vrige kontraktstyrelser var svaret et entydigt nej.

Det samme sp�rgsm�l blev rettet til departementerne. Her svarede alle 10 departementer nej.

116. Det fremg�r af ministerredeg�relsen til bevillingskontrolberetningen for 1993, at Finansministeriet ville overveje, hvorledes standardbestemmelsen i kontrakten kunne udbygges, s� ansvaret for manglende opfyldelse af kontraktbestemmelserne blev tydeliggjort.

117. P� denne baggrund rettede Rigsrevisionen henvendelse til Finansministeriet for at f� oplyst, hvilke overvejelser Finansministeriet havde gjort sig, og hvilke r�d Finansministeriet havde givet ministerierne med henblik p� at f� tydeliggjort ansvaret for og konsekvenserne af manglende kontraktopfyldelse i kontraktbestemmelserne. Som svar henviste Finansministeriet til, at man i "Vejledning om Resultatkontrakter", juni 1996, havde anf�rt f�lgende:

"Ud over mulige personalem�ssige konsekvenser vil det v�re naturligt, at det f�r administrative og/eller �konomiske konsekvenser for institutionen, hvis resultatkravene i kontrakten, og dermed foruds�tningen for bevillingen, ikke opfyldes. Departementet b�r i hvert enkelt tilf�lde foretage en konkret vurdering. Det b�r tydeligg�res i selve kontrakten, hvad de styringsm�ssige konsekvenser bliver, hvis resultatkravene ikke opfyldes".

118. Det fremg�r af �konomistyrelsens "Vejledning om resultatkontrakter" fra 1996, at: "Erfaringer viser, at det har afg�rende betydning for medarbejdernes motivation og f�lelse af "medejerskab", at de inddrages i udm�ntning af kontrakten".

Rigsrevisionen spurgte derfor styrelsernes ledelser om omfanget af medarbejderinddragelsen. Vedr�rende inddragelsen af medarbejderne i formuleringen af enhedernes/kontorernes resultatkrav var det hyppigste svar for chefgruppen, at den havde v�ret inddraget "meget", mens det hyppigste svar for AC-gruppen var, at den havde v�ret inddraget "noget". HK-gruppen havde derimod kun v�ret inddraget "lidt" i formuleringen af enhederne/kontorernes resultatkrav.

Ledelserne fandt, at de forskellige medarbejdergrupper generelt havde modtaget resultatkravene positivt. Svarene varierede dog, idet 4 styrelser svarede, at henholdsvis AC-gruppen og HK-gruppen havde modtaget resultatkravene neutralt.

119. Rigsrevisionen har �nsket at vurdere, hvorvidt kontraktstyringen har medf�rt produktivitets- og kvalitetsforbedringer i de ber�rte styrelser. I sp�rgeskemaet blev styrelserne derfor bedt om at tilkendegive, hvorvidt det kunne dokumenteres, at der var sket produktivitets- og/eller kvalitetsforbedringer.

Tabel 5. Angivelse af dokumenterede produktivitets- og kvalitetsforbedringer

120. Det fremg�r endvidere af tabel 5, at 18 ud af 20 styrelser tilkendegav, at der var sket kvalitetsforbedringer i kontraktperioden. Kvalitetsforbedringerne var enten dokumenteret via resultatet af brugerunders�gelser, autoriserede kvalitetscertificeringer eller konkrete opg�relser af kvalitetsparametre s�som antal klager, sagsbehandlingstid mv. Af de 18 styrelser anf�rte 13, at kontraktstyringen i h�j grad eller i nogen grad havde v�ret en medvirkende �rsag til, at man havde kunnet opn� kvalitetsforbedringer. For de 2 styrelser, der ikke kunne dokumentere kvalitetsforbedringer, indgik kvalitetsforbedringer ikke som resultatkrav i kontrakten.

121. Produktivitets- og kvalitetsforbedringskravene i resultatkontrakterne fokuserede typisk kun p� en del af styrelsernes aktiviteter. Rigsrevisionen har p� grundlag af de foreliggende oplysninger ikke kunnet opg�re, hvor stor en andel af styrelsernes samlede aktiviteter de dokumenterede forbedringer kunne henf�res til.

122. Rigsrevisionen har endvidere �nsket at vurdere, hvorvidt kontraktstyring generelt har medf�rt produktivitetsforbedringer. Rigsrevisionen har derfor sammenlignet udviklingen i kontraktstyrelsernes samlede produktivitet med produktivitetsudviklingen for en sammenlignelig gruppe af styrelser, der ikke har haft resultatkontrakter.

123. Det har ikke umiddelbart v�ret muligt at finde de n�dvendige produktivitetsopg�relser i virksomhedsregnskaber og virksomhedsoversigter. Rigsrevisionen har derfor vurderet produktivitetsudviklingen ved at sammenholde institutionernes aktivitetsudvikling i kontraktperioden med udviklingen i institutionernes samlede regnskabsf�rte udgifter. Rigsrevisionen har derefter udarbejdet en tilsvarende sammenstilling for en kontrolgruppe af institutioner med henblik p� at identificere eventuelle forskelle mellem kontraktstyrelsernes produktivitetsudvikling og kontrolgruppens produktivitetsudvikling. I Rigsrevisionens produktivitetsanalyse sammenholdes udviklingen i aktivitet s�ledes med udviklingen i udgifter.

124. Kontrolgruppen er i f�rste omgang valgt udfra, at der, ligesom for kontraktstyrelserne, skulle v�re tale om styrelser, direktorater, institutter, centre og lignende, som enten havde en driftsbevilling, var statsvirksomhed eller nettostyret virksomhed. Institutionerne skulle endvidere have regnskabsf�rte bruttoudgifter i 1996 p� mere end 5 mill. kr. Bruttolisten af de udvalgte institutioner er gengivet i bilag 4. Den endelige udv�lgelse af kontrolgruppen er foretaget udfra en vurdering af, om institutionens opgaver var sammenlignelige med kontraktstyrelsernes.

Rigsrevisionen har som udgangspunkt s�gt at "matche" den enkelte institution i kontrolgruppen med en institution i kontraktgruppen s�ledes, at perioden er identisk for sammenlignelige institutioner i de 2 grupper. I de tilf�lde hvor aktivitetsm�l fra de p�g�ldende �r ikke har v�ret tilg�ngelige, har Rigsrevisionen taget udgangspunkt i henholdsvis de tidligste og de seneste oplysninger inden for kontraktperioden. Eksempelvis er kontraktstyrelse 6 "matchet" med institution 6 i kontrolgruppen. Kontraktperioden for kontraktstyrelse 6 er 1994-1997. Der fandtes ikke regnskabstal for aktiviteterne for 1997, hvorfor analysen for kontraktstyrelse 6�s vedkommende er baseret p� udviklingen i aktiviteterne for 1994 sat i forhold til aktiviteterne for 1996. Institution 6 i kontrolgruppen har tilg�ngelige aktivitetsoplysninger for perioden 1995-1996, hvorfor aktivitetsanalysen er baseret p� denne periode. Rigsrevisionens anvendte aktivitets- og udgiftstal fremg�r af bilag 3 og bilag 6.

For hver enkelt institution g�lder, at Rigsrevisionen har analyseret den samme periode for henholdsvis udviklingen i udgifter og aktiviteter, s�ledes at der er en direkte forbindelse mellem institutionens udgifts- og aktivitetsniveau i den enkelte periode.

125. Skatteministeriet har til den anvendte metode anf�rt, at en produktivitetsanalyse efter Skatteministeriets opfattelse b�r tage udgangspunkt i �rene forud for kontraktperioden. Kun herved kan effekten af kontrakten vurderes.

Rigsrevisionen er enig i, at denne metode ogs� kunne anvendes i en evaluering af kontraktstyrelser. Idet der som hovedregel ikke findes aktivitetsoplysninger p� finansloven f�r 1991, har Rigsrevisionen sk�nnet, at den anvendte metode var den mest hensigtsm�ssige.

126. Rigsrevisionen har anvendt medianen for stigningen p� de enkelte aktivitetsindikatorer som et samlet m�l for den enkelte styrelses aktivitetsudvikling. Medianen er et udtryk for den v�rdi, der deler en ordnet fordeling i 2 lige store dele, dvs. v�rdien af den enhed, der ligger midt i r�kken af enheder, n�r de er ordnet efter stigende v�rdi. Dette m�l er valgt fremfor et gennemsnit, der kan p�virkes af en enkelt meget afvigende v�rdi.

Skatteministeriet bem�rker, at Rigsrevisionen n�ppe har opgjort udviklingen i Landsskatterettens afsluttede sager korrekt. I de fire kontrakt�r har Landsskatteretten afsluttet henholdsvis 4470, 5101, 4553 og 4435 sager. Der var s�ledes tale om en v�sentlig stigning i andet kontrakt�r, ligesom aktiviteten i det tredje kontrakt�r l� h�jere end det f�rste kontrakt�r, hvorefter der dog var et lille fald i fjerde kontrakt�r. Som gennemsnit l� de sidste 3 �r 226 sager over de 4470 sager i det f�rste �r, svarende til en gennemsnitlig stigning p� 5 %.

Rigsrevisionens metode til beregning af udviklingen i % pr. �r tager udgangspunkt i en periode, hvor alene periodens start- og slut�r indg�r i beregningen. Skatteministeriets metode til beregning af aktivitetsudviklingen er derfor anderledes end Rigsrevisionens metode. Rigsrevisionen har �nsket at unders�ge udviklingen i aktiviteter med udgangspunkt i udviklingen over hele perioden forst�et som den stabile udvikling. Landsskatteretten har derfor nok i 1994 og 1995 form�et at have behandlet flere sager end i kontraktens start�r, men denne udvikling har ikke v�ret konstant, hvorfor Rigsrevisionen vurderer, at det giver et mere repr�sentativt billede for aktivitetsudviklingen, n�r der tages udgangspunkt i et start- og slut�r.

Rigsrevisionen finder fortsat, at den anvendte metode, hvor det samlede udtryk for institutionens aktivitetsudvikling er baseret p� medianen for de enkelte institutioners forskellige aktivitetsindikatorer, er relativt robust over for specielle forhold i enkelt�r.

127. Erhvervsministeriet p�peger, at m�lemetoden bag analysen af aktivitetsudviklingen ikke svarer til den anvendte m�lemetode for Patentdirektoratets opfyldelse af resultatkontrakten, hvor der m�les p� produktionen i forhold til de direkte anvendte �rsv�rk.

Rigsrevisionens form�l med analysen var, at sammenligne kontraktstyrelsesgruppen med en gruppe af institutioner, der ikke havde indg�et resultatkontrakter, hvorfor aktivitetsudviklingen ikke kunne baseres p� kontrakternes aktivitetsm�l.

b. Aktivitetsoplysninger

128. De anvendte aktivitetsoplysninger stammer fra virksomhedsregnskaber og virksomhedsoversigter. I det omfang der forel� aktivitetsoplysninger for kontraktperioden, er oplysningerne fra virksomhedsregnskaber anvendt fremfor oplysninger fra virksomhedsoversigter. Aktivitetsudviklingen er som udgangspunkt beregnet udfra aktivitetsniveauet i kontraktens start�r og sat i forhold til aktivitetsniveauet i kontraktens afslutnings�r. I de tilf�lde hvor aktivitetsm�l fra de p�g�ldende �r ikke har v�ret tilg�ngelige, har Rigsrevisionen taget udgangspunkt i hhv. de tidligste og de seneste oplysninger inden for kontraktperioden.

Aktivitetsindikatorerne er ikke v�gtet i forhold til den ressourcem�ssige andel, hovedaktiviteten udg�r af institutionens samlede ressourceforbrug. De anvendte aktivitetsoplysninger samt den anvendte beregningsmetode fremg�r af bilag 2.

129. Kulturministeriet anf�rer i sit h�ringssvar, at der kan v�re enkelte aktiviteter, der er st�rkt afh�ngige af eksterne forhold, og at det vil v�re vanskeligt at opstille relevante produktivitetskrav. Som eksempel n�vnes, at Statens Museum for Kunst under form�let indsamling: Maleri- og skulptursamlingen i 1995 modtog en meget stor arv i form af alle Richard Mortensens efterladte v�rker. Da museet ikke modtog en lignende arv i 1996, vil der efter Rigsrevisionens opg�relsesmetode blive tale om et produktivitetsfald fra 1995-1996.

Kulturministeriet anf�rer, at eksterne forhold kan p�virke aktivitetsm�lingen i enkelt�r, hvilket dog ikke har p�virket Rigsrevisionens beregning af Statens Museum for Kunst. Da m�lingen baseres p� �rene 1994 og 1996, har det "ekstreme" �r, 1995, ikke indg�et i beregningen. Kulturministeriets generelle opfattelse at eksterne forhold kan p�virke aktivitetsdata uforholdsm�ssigt i enkelt�r, er dog relevant, men i s� fald b�de for kontraktstyrelses- og kontrolgruppen.

130. Erhvervsministeriet har p�peget, at det ikke er alle Patentdirektoratets aktiviteter p� rettighedsomr�det, der indg�r i de data fra Patentdirektoratets virksomhedsregnskab, som Rigsrevisionen har anvendt i bilag 2. De anvendte m�l for aktivitetsomfanget d�kker derved kun en del af direktoratets samlede aktiviteter. Ved kun at s�tte udviklingen i denne delm�ngde i forhold til de samlede udgifter fremkommer et misvisende resultat.

Forskningsministeriet finder, at der ud over de aktivitetsm�l Rigsrevisionen l�gger til grund for sin analyse, ogs� b�r l�gges v�gt p� Ris�s forpligtende samarbejde i form af netv�rksindikatorer ved opg�relsen af Ris�s aktiviteter.

Rigsrevisionen har som beskrevet ovenfor prioriteret hensynet til sammenlignelige data, hvor 2 grupper kan sammenlignes, h�jere end en tilbundsg�ende analyse af de enkelte institutioner. Rigsrevisionen har derfor anvendt de aktivitetsindikatorer, de enkelte styrelser selv har valgt at pr�sentere i finanslovens anm�rkninger eller i styrelsernes virksomhedsregnskaber.

131. Kulturministeriet anf�rer endvidere, at Rigsrevisionen baserer sin produktivitetsanalyse p� aktivitetsoplysninger, som ikke n�dvendigvis er et velegnet udtryk for institutionens produktivitet, men er en ressourcem�ssig foruds�tning for udf�relse af aktiviteter. Kulturministeriet n�vner Nationalmuseet hvor antal udstillingskvadratmeter bliver et udtryk for museets produktion. Dette betyder if�lge Kulturministeriet, at institutionens produktivitet efter Rigsrevisionens opg�relse vil v�re afh�ngig af, i hvor h�j grad institutionen udvider sit udstillingsareal og ikke af omfanget af formidling p� det r�dige areal.

Skatteministeriet bem�rker, at udviklingen i aktivitetsniveau ikke tager h�jde for, at kompleksiteten i Landsskatterettens indkomstsager har v�ret stigende i kontraktperioden. Kulturministeriet anf�rer ligeledes, at i mange tilf�lde vil en produktivitetsstigning v�re et udtryk for en forringet kvalitet i de ydelser, som institutionen producerer.

Kultur- og Skatteministeriets kritik af aktivitetsoplysningerne som et d�kkende billede for de enkelte institutioners produktion er berettiget. I aktivitetsoversigterne indg�r ofte indikatorer, der er input- og ikke outputorienterede. Som eksempel kan gives antal indskrevne studerende, magasinplads, �bningstid, samt eksemplet med udstillingsareal som Kulturministeriet beskrev ovenfor. Ligeledes vil aktivitetsindikatorerne sj�ldent afspejle �ndringer i kvaliteten af produktionen.

132. Rigsrevisionen har alligevel valgt at anvende alle tilg�ngelige aktivitetsoplysninger fra finanslovens anm�rkninger eller virksomhedsregnskaber udfra den opfattelse, at det er her institutionerne freml�gger deres resultater til en bred offentlighed. Den anvendte sammenligningsmetode udligner imidlertid i praksis eventuelle variationer i aktivitetsoversigternes kvalitet, n�r der alene sammenlignes mellem gruppen af kontraktstyrelser og kontrolgruppen. Rigsrevisionen skal ogs� understrege, at resultaterne for de enkelte institutioner ikke ukritisk m� tages som udtryk for den p�g�ldende institutions produktivitetsudvikling. Rigsrevisionen har derfor valgt at anonymisere de enkelte styrelser/institutioner, der medg�r i analysen. Resultatet for de enkelte styrelser har dog i udkast v�ret forelagt de ansvarlige ministerier.

c. Udgiftsoplysninger

133. Ved opg�relse af udviklingen i den enkelte institutions samlede regnskabsf�rte udgifter har Rigsrevisionen taget udgangspunkt i oplysningerne i Statens Centrale Regnskabssystem, hvorfra oplysninger fra de relevante hovedkonti stammer. Udgifterne er beregnet med udgangspunkt i 1996-priser og s�ledes korrigeret for prisudviklingen i den relevante periode. Enkelte af institutionerne i gruppen med kontraktstyrelser samt kontrolgruppen har i unders�gelsesperioden bogf�rt relativt store anl�gsudgifter. Disse udgifter er kapitaludgifter, der forrentes over en l�ngere �rr�kke, men som bogf�res i det finans�r, hvor udgiften har fundet sted. Rigsrevisionen har fundet det mest relevant, at kun de udgifter der p� kortere sigt (inden for unders�gelsesperioden) medg�r til finansieringen af aktiviteterne indg�r i analysen. Bruttoudgifterne i analysen er derfor korrigeret for udviklingen i anl�gskontiene. Rigsrevisionen har ligeledes udeladt visse tilskud under driftsudgifter. De anvendte udgiftstal fremg�r af bilag 5.

134. Beregningerne af udgiftsudviklingen er foretaget ud fra den samme metode som aktivitetsudviklingen. Udviklingen i aktiviteter og udgifter er s�ledes opgjort som �rlig tilv�kst i procent (jf. bilag 2). Ved at anvende den samme metode ved beregningen af udgifts- og aktivitetsudviklingen bliver 1:1-forholdet mellem de 2 st�rrelser udtryk for en neutral produktivitetsudvikling, under foruds�tning af en line�r sammenh�ng mellem udgifts- og aktivitetsudviklingen.

d. Produktivitetsanalysens resultater

Tabel 6. Udgifts- og aktivitetsudviklingen for kontraktstyrelser

Tabel 6 viser udgiftsudvikling sat i forhold til aktivitetsudvikling. Tabellen viser, at 9 ud af 16 kontraktstyrelser har haft en aktivitetsudvikling, der har v�ret st�rre end udviklingen i udgifter. Kontraktstyrelse 1 har s�ledes haft et udgiftsfald over perioden p� i gennemsnit 4,4 % om �ret, mens aktiviteten er steget med 4,7 % om �ret i kontraktperioden. En institution som kontraktstyrelse 4 har omvendt haft et fald i udgifterne p� ca. 0,4 % om �ret i perioden, mens aktiviteterne er faldet med 6 % om �ret.

Figur 1. Produktivitetsudvikling � Kontraktstyrelser

Figur 1 angiver, hvorledes udviklingen for den enkelte institutions aktiviteter og udgifter har v�ret i kontraktperioden. Er institutionen placeret over 1:1-linjen, har aktivitetsudviklingen v�ret st�rre end udgiftsudviklingen. De institutioner, der er placeret under 1:1-linjen, har derimod haft en negativ produktivitetsudvikling. Afstanden til linjen angiver, hvor stor produktivitetsudviklingen for den enkelte institution har v�ret. For institutioner, der er placeret over linjen, betyder det, at jo l�ngere v�k fra linjen man er placeret, jo mere positiv har produktivitetsudviklingen v�ret. Omvendt betyder det for institutioner, der er placeret under linjen, at jo st�rre afstand fra linjen, jo mere negativ har produktivitetsudviklingen v�ret.

Figur 1 viser bl.a., at kontraktstyrelse 3 har haft en meget positiv produktivitetsudvikling, mens kontraktstyrelse 4 har haft den mest negative produktivitetsudvikling blandt gruppen af kontraktstyrelser. Rigsrevisionen skal dog som beskrevet ovenfor g�re opm�rksom p�, at hovedsigtet med analysen har v�ret at sammenligne gruppen af kontraktstyrelser med en kontrolgruppe. Figur 1 viser, at blandt de kontraktstyrelser, der var del af fristyrelsesfors�get fra 1992, har 4 ud af 5 styrelser haft en positiv produktivitetsudvikling. Blandt de styrelser, der p�begyndte kontraktperioden i 1993 eller senere, har 5 ud af 11 haft en positiv produktivitetsudvikling.

Generelt viser analysen, at kontraktstyrelserne gennemsnitligt har haft en �rlig udgiftsstigning p� 3,8 %, mens aktivitetsstigningen har v�ret 6,9 % �rligt. Gruppen af kontraktstyrelser har s�ledes i kontraktperioderne haft en aktivitetsudvikling, der er n�sten dobbelt s� stor som udgiftsudviklingen i den samme periode.

Tabel 7. Udgifts- og aktivitetsudviklingen for kontrolgruppe

Figur 2. Produktivitetsudvikling: Kontrolgruppe

Resultaterne i tabel 7 og figur 2 viser, at 4 ud af 16 institutioner har haft en positiv produktivitetsudvikling. I gennemsnit har institutionerne i kontrolgruppen haft en udgiftsstigning p� 9,3 % �rligt, mens udviklingen i aktiviteter har v�ret p� 3,3 % �rligt. Stigningen i udgifterne har v�ret ca. 3 gange s� stor som stigningen i aktiviteterne.

138. N�r de 2 grupper sammenlignes kan det dels konstateres, at der i gruppen af kontraktstyrelser er 9 ud af 16 institutioner, mens det i kontrolgruppen er 4 ud af 16 institutioner, der har haft en positiv produktivitetsudvikling. Rigsrevisionens analyse indikerer s�ledes, at produktivitetsudviklingen for kontraktstyrelserne har v�ret mere positiv end for sammenlignelige statsinstitutioner, der ikke har haft en resultatkontrakt.

Rigsrevisionen skal understrege, at produktivitetsudviklingen for kontrolgruppen ikke n�dvendigvis er repr�sentativ for produktivitetsudviklingen for staten som helhed. Det prim�re form�l har v�ret at sammenligne 2 sammenlignelige grupper med baggrund i en identisk metode.

139. Umiddelbart er det bem�rkelsesv�rdigt, at kontraktstyrelserne har en s� positiv produktivitetsudvikling sammenholdt med kontrolgruppen, n�r dette holdes op mod den manglende pr�cision i formuleringen af kontrakternes resultatkrav, og den ufuldst�ndige m�lopfyldelse Rigsrevisionen fremdrog ovenfor.

Den relativt positive produktivitetsudvikling kan derfor formodentlig forklares ved, at der i de implicerede styrelser ved overgangen til kontraktstyrelser skabes nogle udviklingspotentialer, der fremmer en positiv produktivitetsudvikling p� trods af den manglende pr�cision i kontrakternes resultatkrav. Der er dog en tydelig tendens til, at produktivitetsudviklingen har v�ret mest positiv for de kontraktstyrelser, der indgik kontrakt f�rst.

140. Den statslige �konomistyring har siden begyndelsen af 1980�erne rettet stadig st�rre opm�rksomhed mod resultater. Et hovedsigte med budgetreformen i 80�erne var decentralisering af bevillingsadministrationen, hvor detailstyring blev erstattet med m�l- og rammestyring.

For s� vidt ang�r styrkelsen af rammestyring, har budgetreformen v�ret en succes. Rammestyringen er i dag et helt centralt element i styringen af statens udgifter og indt�gter. Ved rammestyring fordeles en �konomisk ramme til de enkelte institutioner. Disse kan herefter selv foretage en prioritering af, hvorledes rammen udnyttes mest effektivt for at leve op til institutionens m�ls�tninger. Der er etableret formaliserede og systematiske procedurer for udgifts og indt�gtsopf�lgning fx ved rammeredeg�relser og statsregnskabet.

141. Det er ikke endnu lykkedes at etablere et tilsvarende styringssystem for m�l- og resultatsiden. Finanslovens anm�rkninger skal indeholde en beskrivelse af det overordnede politiske m�l for institutionen. Den m�lformulering er typisk af s� overordnet karakter, at den ikke umiddelbart kan danne grundlag for m�l- og resultatstyring. Den l�bende m�l- og resultatstyring m� derfor bygge p�, at det overordnede form�l udm�ntes i styringsrelevante kvantificerbare resultatkrav. Finansloven indeholder endvidere virksomhedsoversigter, hvor informationer om aktivitet, produktivitet, effektivitet mv. pr�senteres. Informationerne i virksomhedsoversigten d�kker sj�ldent hele institutionens virke. Der er heller ikke etableret en systematisk l�bende opf�lgning, idet kun st�rre afvigelser vedr�rende virksomhedsoversigternes informationer skal oplyses p� forslag til lov om till�gsbevilling.

For yderligere at styrke m�l- og resultatsiden iv�rksatte Finansministeriet i 1995 fors�get med afl�ggelse af virksomhedsregnskaber. Virksomhedsregnskabet skal sikre, at den �konomiske rapportering suppleres med en rapportering af opn�ede resultater. Fra og med regnskabs�ret 1997 er ordningen blevet obligatorisk for bl.a. alle kontraktstyrelser (jf. Akt 82 af 4/12 1996). Efter Rigsrevisionens opfattelse er det er positivt skridt i retning af en resultatbaseret �konomistyring i staten, at der i kontrakterne opstilles resultatkrav til styrelserne, og at styrelserne efterf�lgende i virksomhedsregnskaberne rapporterer om m�lopfyldelsen.

142. Rigsrevisionens vurdering er, at kontraktstyringskonceptet er et hensigtsm�ssig styringsredskab, som fokuserer p� m�l og resultater, som kan medvirke til produktivitets- og kvalitetsforbedringer i staten. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at kontraktstyring bidrager til, at f� den traditionelle bevillingsstyring afl�st af den mere hensigtsm�ssige resultatstyring. Rigsrevisionens analyse af produktivitetsudviklingen i kontraktstyrelserne viste generelt, at kontraktstyrelserne havde haft en positiv produktivitetsudvikling, is�r de f�rste kontraktstyrelser. De f�rste kontrakter var karakteriseret ved, at kontrakterne indeholdt et relativt overskueligt antal resultatkrav. Rigsrevisionen finder, at det er vigtigt for den videre udvikling af kontraktstyringskonceptet, at antallet af resultatkrav skal v�re overskueligt, og at der er en klar opdeling mellem egentlige resultatkrav og initiativomr�der.

143. Rigsrevisionen finder, at implementeringen af kontraktstyringskonceptet p� en r�kke andre omr�der kunne have v�ret mere hensigtsm�ssig.

Resultatkontrakter skal v�re med til at opstille klare resultatm�l for den enkelte styrelse. Uden disse m�l vil den �konomiske og faglige afrapportering i virksomhedsregnskabet v�re ufuldst�ndig. Rigsrevisionens unders�gelse har vist, at det har v�ret sv�rt at opstille kvantificerbare m�l og resultatkrav for de statslige styrelser. Rigsrevisionens unders�gelse viste endvidere, at de seneste kontrakter indeholdt f�rre kvantificerbare resultatm�l end de f�rste kontrakter.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at hvis kontraktstyringskonceptet skal v�re et relevant styringsv�rkt�j, m� der i de fremtidige kontrakter opstilles kvantificerbare m�l og resultatkrav, som d�kker institutionens kerneomr�der, og som kan efterpr�ves.

144. Finansministeriet, Kulturministeriet og Sundhedsministeriet har fremh�vet, at hvis man skal udnytte det effektiviseringspotentiale, der ligger i mere ambiti�se m�l, er det vigtigt, at kontraktstyringen ikke s�ttes ind i en retlig sammenh�ng, hvor mindre end fuld m�lopfyldelse ses som en administrativ fejl.

Finansministeriet anf�rte endvidere, at resultatkontrakter er t�nkt som et alternativ til traditionel regelstyring, og at departementerne ensidigt kunne fasts�tte de samme resultatkrav. Grunden til, at man anvender kontraktformen er if�lge Finansministeriet, at den traditionelle regel- og ordrestyring kommer til kort over for effektivisering, fornyelse og kvalitetsforbedringer i komplicerede organisationer.

145. Rigsrevisionen er enig i, at en m�lopfyldelse under 100 % ikke b�r opfattes som en administrativ fejl. Rigsrevisionen finder det n�dvendigt for resultatstyringskonceptets succes, at der opstilles realistiske resultatkrav og budgetter p� de omr�der, hvor institutionernes opgavevaretagelse er velafgr�nset og veldefineret. En manglende m�lopfyldelse p� disse omr�der b�r medf�re, at departementet og kontraktstyrelsen n�je vurderer �rsagerne til den manglende m�lopfyldelse, herunder revurderer resultatkravene og tager stilling til eventuelle �konomiske eller administrative konsekvenser for styrelsen. For udviklingsopgaver og nye opgaver finder Rigsrevisionen, at der kan opstilles mere ambiti�se m�l, indtil grundlaget for fastl�ggelsen af mere pr�cise resultatkrav foreligger.

146. Finansministeriet anf�rte, at Rigsrevisionens unders�gelse i h�jere grad burde afspejle, at resultatkontrakter � i mods�tning til bl.a. de politisk indg�ede fler�rsaftaler � ikke er et led i den politiske styring af forvaltningen.

Kulturministeriet tilkendegav i sit h�ringssvar, at dialogen mellem det politiske niveau og den enkelte institution er en vigtig del af kontraktindg�elsen. Kulturministeriet l�gger v�gt p� den dialog mellem det demokratiske systems politiske prioriteringer og det udf�rende niveaus konkrete udm�ntning, som kontrakterne giver anledning til.

Finansministeriets og Kulturministeriets h�ringssvar efterlader det indtryk, at der er forskellige opfattelser af, hvilke niveauer kontraktstyring er rettet imod.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der i henhold til den koncernstyringsmodel, der bl.a. er afspejlet i Finansministeriets rapport om Intern kontrol og resultatopf�lgning, juni 1996, b�r v�re en direkte sammenh�ng mellem de politisk vedtagne m�ls�tninger, som disse kommer til udtryk p� finansloven, og de konkrete resultatkrav.

147. Efter Rigsrevisionens opfattelse sker den bevillingsm�ssige kobling mellem kontrakternes resultatkrav og finanslovbevillingen i anm�rkningerne til institutionernes hovedkonti. Resultatkravene bliver omtalt forskelligt i anm�rkningerne til de enkelte kontraktstyrelser. Som eksempel p� en anm�rkning, hvor resultatkravene reelt bliver en foruds�tning for �rets bevilling, er anm�rkningen p� Finanslov 1998 for � 26.21.41. Patentdirektoratet. Her er der under overskriften "Budgetteringsforuds�tninger" anf�rt, at "Patentdirektoratets udgifter og indt�gter er budgetteret under foruds�tning af de m�ngdevurderinger og det aktivitetsniveau, som ligger til grund for resultatkontrakten". De v�sentligste resultatkrav er her gengivet umiddelbart f�r ovenst�ende overskrift. I andre tilf�lde er sammenh�ngen mellem resultatkravene og �rets bevilling mindre entydig. I nogle tilf�lde er gengivelsen af resultatkontraktens krav s�ledes meget summarisk. Rigsrevisionen har dog ikke konstateret tilf�lde hvor g�ldende resultatkontrakter ikke � som minimum � er omtalt i anm�rkningerne til hovedkonti.

148. Finansministeriet har bem�rket, at resultatkontrakter i et vist omfang kan ses som bevillingsforuds�tninger, og at dette naturligvis is�r g�lder hvor kontraktens indhold er refereret i anm�rkningerne. Finansministeriet tilf�jede, at hovedbestemmelsen imidlertid er Budgetvejledningens pkt. 20.1.9., hvorefter anm�rkningernes aktivitetsoplysninger er af orienterende karakter, og at dette ogs� g�lder for anm�rkningernes oplysninger om resultatkrav og foruds�tninger i resultatkontrakter, der indg�s internt i administrationen og typisk ikke har v�ret fremsendt til, endsige forelagt Folketinget. P� denne baggrund finder Finansministeriet ikke, at man � ud fra en bevillingsretlig synsvinkel � kan argumentere for, at alle resultatkrav skal v�re opfyldt for at en kontrakt kan siges at v�re opfyldt.

Rigsrevisionen er enig i, at resultatkontrakter i et vist omfang kan betragtes som bevillingsforuds�tninger og at dette is�r g�lder, hvor kontraktens indhold er refereret i anm�rkningerne p� finansloven.

Det er endvidere Rigsrevisionens opfattelse, at de v�sentligste resultatkrav som hovedregel b�r refereres i anm�rkningerne.

Rigsrevisionen finder, at Finansministeriet b�r tage initiativ til, at det i h�jere grad sikres, at der skabes forpligtende sammenh�nge mellem resultater og bevillinger. Dette er s�rligt vigtigt p� omr�der, hvor opgaverne er veldefinerede og velafgr�nsede.

149. Finansministeriet har henvist til, at Rigsrevisionen i sin unders�gelse om kontraktstyring flere steder henviser til �konomistyrelsens vejledning om resultatkontrakter p� en m�de, der giver det indtryk, at vejledningen er en forskrift for ministerierne. Dette er efter Finansministeriets opfattelse ikke korrekt. Finansministeriet skriver videre, at det fremg�r af vejledningens forord, at vejledningen opsummerer erfaringerne fra fors�gsordningen og er t�nkt som en f�rste hj�lp til departementer og styrelser, der overvejer at indg� resultatkontrakter, men st�r lidt t�vende over for opgaven.

150. Finansministeriet har en r�dgivende og konceptudviklende rolle i forbindelse med kontraktstyring. Det er derfor Rigsrevisionens opfattelse, at Finansministeriets vejledninger m� efterleves, hvis kontraktstyring skal bevare dets tilt�nkte rolle. Rigsrevisionen finder det v�sentligt, at Finansministeriet som regeludstedende myndighed fortsat f�lger og vurderer hensigtsm�ssigheden af g�ldende bevillingsm�ssige regler, for herved at underst�tte en positiv produktivitets- og kvalitetsudvikling i staten.

Rigsrevisionen, den 21. april 1998

Henrik Otbo

/Annie N�rskov

Denne beretning er undergivet rigsrevisorlovens regler om en efterf�lgende redeg�relse fra ministre og rigsrevisors bem�rkninger hertil. Statsrevisorernes endelige stillingtagen vil finde sted i forbindelse med afgivelsen til Folketinget af den endelige bet�nkning over statsregnskabet.