KØBENHAVN 1998

ISSN 0108-3902

ISBN 87-7434-088-1

Denne beretning til Folketinget henhører under lov om revisionen af statens regnskaber § 18, stk. 1, der pålægger statsrevisorerne pligt til med deres eventuelle bemærkninger at fremsende de af rigsrevisor i henhold til samme lov § 17 udarbejdede beretninger til Folketinget og vedkommende minister.

1. Ordliste

1. I marts 1995 indgik Told- og Skattestyrelsen en kontrakt (med en leverandør) om udvikling, levering og vedligeholdelse af et edb-system med betegnelsen "Det integrerede Erhvervssystem" (herefter Erhvervssystemet).

En væsentlig årsag til at indføre et nye system var, at siden sammenlægningen i 1990 af det daværende Statsskattedirektorat og Direktoratet for Toldvæsenet til Told•Skat er de hidtidige edb-systemer fortsat blevet anvendt. Begge de tidligere organisationer havde systemer til virksomhedsregistrering, opkrævningsformål og virksomhedskontrol. Systemerne havde samme eller sammenlignelige formål, men var opbygget efter forskellige principper og kunne ikke umiddelbart arbejde sammen og udveksle data. Told- og Skattestyrelsen iværksatte på daværende tidspunkt en række midlertidige løsninger med henblik på den videre anvendelse af de to sæt edb-systemer, der omfattede 25 forskellige edb-systemer.

På denne baggrund begyndte Told- og Skattestyrelsen i 1992 arbejdet med fastlæggelse af kravspecifikationer for et nyt erhvervssystem.

2. Det nye system skulle samlet registrere oplysninger om virksomhederne samt varetage regnskabsførelse, opkrævning og kontrol af skatter og afgifter for erhvervsvirksomheder. Systemet skulle tillige understøtte organisationsstrukturen i told- og skatteregionerne, samt medvirke til at skabe en bedre og mere sammenhængende administration og effektiv opgaveløsning.

Erhvervssystemet var opdelt i 5 delsystemer: A. Virksomhedsregistrering, B. Angivelser, C. Udsøgning, planlægning mv., D. Regnskab og E. Restance.

Erhvervssystemet var planlagt til at skulle kunne indeholde og bearbejde en meget betydelig datamængde. Systemet skulle indeholde alle Told•Skats oplysninger om 700.000 aktive og inaktive virksomheder. Dette betød bl.a., at Erhvervssystemet årligt skulle behandle ca. 3,2 mill. A-skatteredegørelser. Systemet skulle også håndtere transaktioner vedrørende opkrævning og tilbageføring af fx told- og forbrugsafgifter, der i 1996 udgjorde ca. 163,5 mia. kr. i nettoindtægter.

3. Erhvervssystemet indgik i et samlet edb-projekt, der også omfattede anskaffelse af edb-materiel samt et projekt vedrørende konvertering af data fra de hidtidige virksomhedsrelaterede edb-systemer til Erhvervssystemet.

Udgifterne til Erhvervssystemet udgør en mindre del af edb-projektets samlede, forventede omkostninger på 150-200 mill. kr.

4. Efter kontrakten skulle Erhvervssystemet have været afleveret i perioden fra maj 1996 til marts 1998. Udviklingen af systemet har imidlertid været præget af betydelige forsinkelser samt en række tekniske, styringsmæssige og organisatoriske problemer.

På grund af de konstaterede problemer førte styrelsen og leverandøren gennem sidste halvdel af 1996 forhandlinger om projektets videre forløb, og i januar/februar 1997 underskrev parterne et tillæg til den oprindelige kontrakt, der bl.a. indebar en udskydelse af leveringen af Erhvervssystemets enkelte delsystemer fra 8 måneder og op til 1½ år. Styrelsen har påtaget sig ansvaret for ½ år af forsinkelserne i perioden frem til foråret 1996.

Umiddelbart efter underskrivelsen af kontrakttillægget meddelte leverandøren, at en revurdering af projektet havde vist, at dette var betydeligt større, end leverandøren tidligere havde skønnet, samt foreslog ændringer i og en udskydelse af leveringen.

Told- og Skattestyrelsen og leverandøren førte på ny forhandlinger om projektets videre forløb, og den 12. november 1997 indgik parterne en ny tillægskontrakt. Den nye tillægskontrakt indebar i forhold til den oprindelige kontrakt en forsinkelse i leveringen på over 3 år, samt en væsentlig reduktion i Erhvervssystemets omfang, idet kun systemet vedrørende virksomhedsregistrering blev omfattet af kontrakten. Ved indgåelse af det seneste kontrakttillæg accepterede leverandøren at betale bod og erstatning.

5. Hovedformålet med undersøgelsen har været at beskrive og vurdere forløbet af udviklingen af Erhvervssystemet, hvor de væsentligste problemer og konsekvenser er gennemgået og vurderet. Rigsrevisionens undersøgelse vedrører perioden fra 1990 til 1997.

Undersøgelsen behandler et kontraktmæssigt forhold mellem en statslig institution og en privat virksomhed.

Told- og Skattestyrelsen har peget på, at beretningen behandler et kompliceret fagligt kontraktligt samspil over flere år mellem en privat leverandør og en offentlig myndighed, der er aftager.

Det er Told- og Skattestyrelsens opfattelse, at en efterfølgende revision må inddrage begge parters handlinger og hensigter, samt at modpartens strategi og overvejelser kun har været kendt i ufuldstændigt omfang gennem forløbet. Hvis opmærksomheden er centreret om den ene part, vil det optegnede billede ikke være fuldt dækkende i henseende til ansvarsplacering.

Rigsrevisionens undersøgelsen har haft til formål at belyse Told- og Skattestyrelsens rolle i forløbet. Leverandørens rolle er kun behandlet i det omfang, den fremgår af de foreliggende dokumenter og belyser styrelsens håndtering af sagen.

Rigsrevisionen er enig i, at dette ikke giver et dækkende grundlag for ansvarsplaceringen. Dette har imidlertid helle ikke været et formål med undersøgelsen, der således ikke indeholder en samlet vurdering af ansvaret for projektets forsinkelse.

Rigsrevisionen har gennemgået kontrakten mellem leverandøren og Told- og Skattestyrelsen. Nogle af de kontraktlige forhold, herunder særligt kontraktsum, erstatning og bod vil ikke blive oplyst i den følgende gennemgang, da de vedrører forretningsforhold af væsentlig økonomisk betydning.

Systemet skal i henhold til rigsrevisorlovens § 10, stk. 2, forelægges Rigsrevisionen til udtalelse inden ibrugtagning.

I bilag 1 bliver der givet en kort forklaring af de anvendte edb-tekniske udtryk.

6. Ved indgåelsen af kontrakten i efteråret 1994 var der inddraget et konsulentfirma i vurderingen af de indkomne tilbud. Efter indstilling til skatteministeren indgik Told- og Skattestyrelsen kontrakt med leverandøren, som blev valgt blandt 5 tilbudsgivere.

I forbindelse med kontraktindgåelsen fulgte styrelsen ikke konsulentfirmaets anbefaling om at undersøge, om der forelå dokumentation for, at udviklingen af systemer svarende til Erhvervssystemets med en tekniske opbygning tidligere var gennemført med et udviklingsværktøj, som det leverandøren ønskede at anvende. Det viste sig senere, at leverandøren ikke havde erfaring med udvikling af systemer i den tekniske opbygning, som Told- og Skattestyrelsen ønskede samt at leverandørens udviklingsværktøj ikke var fuldt funktionsdygtigt før i begyndelsen af 1996. Told- og Skattestyrelsen sikrede sig endvidere ikke, at styrelsens og leverandørens udviklingsværktøjer umiddelbart kunne kommunikere.

Efter Rigsrevisionens opfattelse burde Told- og Skattestyrelsen i videre omfang havde undersøgt leverandørens erfaringer med udviklingsværktøjet, og om dette før havde været anvendt til at udvikle systemer med lignende teknisk opbygning som Erhvervssystemet.

Endvidere finder Rigsrevisionen, at styrelsen ved en demonstration e.l. burde have sikret sig, at udviklingsværktøjerne kunne kommunikere.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at valget af leverandør og de af denne valgte udviklingsværktøjer set i sammenhæng med den af styrelsen ønskede tekniske løsning medførte, at Erhvervssystemet blev behæftet med betydelig risiko.

7. I overensstemmelse med kontrakten etablerede leverandøren og Told- og Skattestyrelsen en fælles projektorganisation. Styrelsen etablerede tillige en intern projektorganisation.

En konsulentundersøgelse fra marts 1996 pegede på en række problemer i den interne projektorganisation omfattende bl.a. usikkerhed om trufne beslutninger, manglende samarbejde mellem projektgrupperne og uklarhed om opgaver, ansvar og kompetence. Styrelsen gennemførte på konsulentfirmaets anbefaling i juni 1996 en reorganisering af projektorganisationen. I maj 1996 blev ansvarsområdet for de enkelte funktioner i projektorganisationen beskrevet. Der blev aldrig udarbejdet uddybende funktionsbeskrivelser, men dog udarbejdet en række minivejledninger.

Rigsrevisionen finder reorganiseringen i juni 1996 hensigtsmæssig, herunder at styrelsen udarbejdede minivejledninger, der i et vist omfang kompenserede for de manglende funktionsbeskrivelser. Rigsrevisionen finder dog under hensyn til den tidligere konstaterede usikkerhed om opgaver, ansvar og kompetence i projektorganisationen, at det havde været mere hensigtsmæssigt, hvis der var blevet udarbejdet egentlige funktionsbeskrivelser.

8. Udviklingen af erhvervssystemet blev indledt med en konceptfase, hvor grundlaget for det videre udviklingsarbejde skulle fastlægges. Denne fase var planlagt afsluttet den 15. august 1995, men blev præget af forsinkelser, hvor væsentlige elementer først blev afsluttet meget sent i projektforløbet. Endnu udestår udarbejdelsen af dokumentation, der beskriver sammenhængen mellem leverandørens og styrelsens udviklingsværktøjer.

Et væsentligt element i konceptfasen var demonstrationen af en pilotinstallation, der skulle illustrere principperne i den valgte løsning. Godkendelsen af pilotinstallationen blev ved flere lejligheder udskudt.

Rigsrevisionen konstaterer, at nogle af forsinkelserne i konceptfasen beroede på styrelsen.

Det er Told- og Skattestyrelsens opfattelse, at isoleret set betød hvert af områderne naturligvis en forsinkelse af projektet, men der var ingen af disse områder, der havde høj vægt i forhold til problemerne med den samlede projektfremdrift. Styrelsen har endvidere anført, at forsinkelserne først ville få reel indflydelse når design og konstruktion af Erhvervssystemet skulle i gang. Forsinkelserne var uden betydning, så længe leverandøren ikke havde nået disse faser.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at den forsinkede godkendelse af konceptfasen, herunder den manglende afklaring af forskellighederne mellem udviklingsmiljøerne, har medført usikkerhed om grundlaget for Erhvervssystemet og øget ressourceforbruget, ligesom forsinkelserne i et vist omfang må antages at have påvirket projektets fremdrift. Rigsrevisionen finder det uheldigt, at styrelsen dels udviste langmodighed over for leverandøren med hensyn til overholdelse af tidsfristerne, dels ikke selv leverede sine bidrag til konceptfasen inden for de aftalte tidsfrister.

Rigsrevisionen finder endvidere, at styrelsen burde have sikret sig tilstrækkelig dokumentation for demonstrationen af pilotinstallationen.

9. Indgåelsen af kontrakten om Erhvervssystemet indebar et formaliseret og struktureret samarbejde mellem leverandøren og Told- og Skattestyrelsen. Perioden fra august 1995 til februar 1996 var præget af gentagne forsinkelser, som styrelsen i et vist omfang accepterede. Først i februar 1996 forsøgte styrelsen i langt højere grad end tidligere at fastholde leverandøren på de kontraktlige forpligtelser.

Styrelsen bad konsulentfirmaet om at gennemgå projektforløbet ligesom den i marts måned rettede henvendelse til Kammeradvokaten. Kammeradvokaten konstaterede, at det var erkendt, at styrelsen var ansvarlig for en del af forsinkelserne, og i konsulentrapporten blev der peget på, at styrelsen gav et utilstrækkeligt forretningsmæssigt modspil til leverandøren, og ikke i tilstrækkelig grad holdt fast i kontraktens bestemmelser.

I januar/februar 1997 indgik parterne en ny aftale om Erhvervssystemet, der bl.a. indeholdt ny tidsplan. På et styregruppemøde umiddelbart efter underskrivelsen konkluderede styrelsen på baggrund af en statusrapport, at leverandøren ikke kunne gennemføre leveringen i henhold til den netop underskrevne aftale.

Den primære problemstilling for Told- og Skattestyrelsen bestod herefter i at sikre den hurtigste udvikling og implementering af de mest nødvendige dele af Erhvervssystemet samt begrænse tab. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at Told- og Skattestyrelsen har håndteret denne problemstilling tilfredsstillende.

Rigsrevisionen finder, at styrelsens leverandørstyring i perioden frem til februar/marts 1996 var utilstrækkelig. Rigsrevisionen finder styrelsens opstramning af leverandørstyringen i løbet 1996 positiv, og at styringen i 1997 var forsvarlig.

10. I de første faser af projektet var det Told- og Skattestyrelsens opgave at færdiggøre udarbejdelsen af en kravspecifikation for Erhvervssystemet.

I november 1995 stod det imidlertid klart, at styrelsen ikke kunne aflevere kravspecifikationen inden for den fastsatte tidsfrist. Perioden fra november 1995 til februar 1996 var præget af drøftelser mellem leverandøren og styrelsen om indholdet af kravspecifikationen.

Konsulentfirmaet pegede imidlertid på, at leverandøren havde haft betydeligt flere spørgsmål end forventeligt i fasen. Det blev anslået, at kun 15 % af spørgsmålene var relevante for fasen. Styrelsen vurderede, at på baggrund af mangler i kravspecifikationen måtte den påtage sig ansvar for op til ½ år af forsinkelsen af delsystem A. Virksomhedsregistrering i perioden frem til perioden medio 1996.

Rigsrevisionen bemærker, at styrelsens forsinkede udarbejdelse af kravspecifikationen bidrog til de første forsinkelser i udviklingen af Erhvervssystemet. Rigsrevisionen har dog noteret sig, at i henhold til konsulentfirmaet var kravspecifikationen i februar 1996 tilstrækkelig til, at leverandøren kunne have påbegyndt design af systemet.

11. Udgifterne til Erhvervssystemet udgør en mindre del af de samlede udgifter til edb-projektet. Indtil udgangen af 1997 var der til det samlede edb-projekt afholdt udgifter på i alt 143,7 mill. kr., af en samlet skønnet udgift på 177,7 mill. kr. Dette skøn er opgjort efter reduktionen af Erhvervssystemet.

Internt anvendte Told•Skat fra 1992 til udgangen af 1997 i alt 161,5 årsværk, til udviklingen af Erhvervssystemet.

Rigsrevisionen kan konstatere, at der er foretaget betaling for kontraktligt fastsatte delydelser i tilknytning til Erhvervssystemet. Der vil først blive betalt for selve systemet ved levering.

Rigsrevisionen har konstateret, at forbruget for det samlede edb-projekt fortsat forventes at ligge inden for det oprindelige skøn på 150-200 mill. kr. Det skal dog bemærkes, at såfremt Erhvervssystemet var gennemført i det oprindelige kontraktlige omfang, dvs. uden reduktion af delsystemerne B-E, ville de samlede udgifter for hele edb-projektet overstige 200 mill. kr. inkl. følgeudgifter til fx konvertering.

Rigsrevisionen kan endvidere konstatere, at det på nuværende tidspunkt ikke er muligt at opgøre, hvad det vil koste Told•Skat at anskaffe edb-faciliteter svarende til det oprindelige Erhvervssystem.

12. Det er Rigsrevisionens vurdering, at skatteministeren har holdt Finansudvalget og Skatteudvalget orienteret om problemerne ved udviklingen af Erhvervssystemet i passende omfang. Rigsrevisionen finder dog, at styrelsens ansvar for nogle af forsinkelserne burde have fremgået tydeligere.

Told- og Skattestyrelsen har oplyst, at man på baggrund af drøftelser med Finansministeriet fandt, at orienterende forelæggelser var tilstrækkelige, idet man ikke mente at der forelå et bevillingsproblem. Styrelsen henviste til tekstanmærkning nr. 1 under Skatteministeriets finanslovsparagraf, hvorefter ministeriet bemyndiges til på edb-området at indgå flerårige rammeaftaler, der udmøntes i etårige drifts- og systemforvaltningskontrakter.

Rigsrevisionen finder, at udformningen af tekstanmærkning nr. 1 kan give anledning til misforståelse, idet det ikke eksplicit fremgår, at tekstanmærkningen omfatter indgåelse af flerårige aftaler om systemudvikling.

Rigsrevisionen finder, at skatteministeren bør tydeliggøre tekstanmærkningen.

13. Rigsrevisionens gennemgang af den økonomiske og kontraktlige styring af projektet vedrørende konvertering af data fra de hidtidige virksomhedsrelaterede edb-systemer til Erhvervssystemet viste, at frem til udgangen af 1997 var der afholdt udgifter til konverteringsopgaven på 24,3 mill. kr. Herudover var anvendt i alt 29,5 årsværk på opgaven.

Konverteringsopgaven er ikke gennemført med udgangspunkt i en fastpriskontrakt, men er i overensstemmelse med den bestående rammeaftale med leverandøren beskrevet og prisfastsat løbende, som projektet skrider frem. Leverandøren har løbende foretaget justeringer i budgetoverslaget, og i perioden fra februar 1995 til september 1996 er den forventede pris forøget fra 19,3 til 44,2 mill. kr. Efter reduktionen af erhvervssystemet er den forventede pris for konverteringsopgaven reduceret til 30,6 mill. kr.

Leverandøren havde fremsendt i alt 6 udkast til fastpriskontrakter svarende til en samlet sum af ca. 4,6 mill. kr. Styrelsen underskrev imidlertid ikke 5 af de 6 kontrakter på grund af uenighed mellem parterne. Leverandøren og styrelsen aftalte dog, at arbejdet blev gennemført i henhold til kontrakterne. Styrelsen har endvidere oplyst, at der alene for de definerede opgaver er indgået fastprisaftale.

Rigsrevisionen er opmærksom på, at det kan være vanskeligt præcist at opgøre omfanget og de forventede udgifter ved en konvertering af data til nye systemer.

Rigsrevisionen bemærker, at netop det forhold, at konverteringsprojektet ikke er reguleret af en fastpriskontrakt gør det nødvendigt at Told- og Skattestyrelsen har det fornødne overblik over projektets styring og økonomi.

Det er imidlertid Rigsrevisionens opfattelse, at de økonomiske styringsredskaber var utilstrækkelige og blev iværksat for sent. Rigsrevisionen finder, at styrelsen i det omfang det havde været muligt, burde have indgået yderligere faste aftaler med leverandøren. Rigsrevisionen finder endvidere, at de manglende underskrifter på 5 af 6 kontrakter forøgede usikkerheden.

14. Rigsrevisionen har konstateret, at Told•Skat modtager bod samt erstatning som kompensation for direkte skønnede tab som følge af forsinkelserne og reduktionen af Erhvervssystemet.

Rigsrevisionen kan endvidere konstatere, at forsinkelserne i udviklingen vil medføre, at der i modsætning til de oprindelige planer skal foretages en årtusindsikring af de edb-systemer, som Erhvervssystemet skulle erstatte. Rigsrevisionen har noteret sig, at leverandøren har indvilget i vederlagsfrit af udføre denne opgave.

15. Forsinkelsen i leveringen af Erhvervssystemet har haft og vil få konsekvenser for effektiviteten i Told•Skats opgavevaretagelse.

• Told- og Skattestyrelsen forventer at overholde resultatkravene i 4-årsaftalen med Finansministeriet for 1994-1997, selv om det var forudsat, at Erhvervssystemet skulle bidrage til en produktivitetsstigning ved frigørelse af 100 årsværk i 1997 og yderligere 100 i 1998.
• Effekten af en organisationsændring i 1996 er endnu ikke blevet udnyttet optimalt, da den var baseret på Erhvervssystemet.
• Forskellige lovgivningsinitiativer på erhvervsområdet er blevet forsinket.
• Told•Skat må også efter den 1. marts 1997 anvende de hidtidige edb-faciliteter ved virksomhedskontrollen. Konsekvenserne for effektiviteten af kontrollen kan endnu ikke vurderes.
• Med reduktionen af Erhvervssystemet til kun at omfatte delsystem A. Virksomhedsregistrering vil det umiddelbart kun være muligt for Told- og Skattestyrelsen at erstatte enkelte af de hidtidige edb-systemer. For de virksomhedsrelaterede edb-systemer, som Erhvervssystemet ikke erstatter, må styrelsen finde nye edb-løsninger, eller, i det omfang det er muligt, fortsat anvende de hidtidige systemer.
• Told•Skat skal opgradere det nuværende regnskabssystem eller indsætte et nyt system den 1. januar 1999, da det nuværende system ikke umiddelbart er anvendeligt efter denne dato.

Rigsrevisionen har bemærket, at forsinkelserne i udviklingen af Erhvervssystemet ikke har forhindret Told•Skat i at opfylde aftalen med Finansministeriet. Den manglende frigørelse af årsværk i 1997 og 1998 har betydet en væsentlig begrænsning i Told•Skat muligheder for at overføre årsværk fra de bundne opgaver til initiativopgaverne. Told- og Skattestyrelsen har bemærket, at det ikke er muligt præcist at opgøre om Erhvervssystemet ville have resulteret i fx mere og bedre kontrol, lavere restancer, bedre information og vejledning mv.

Det må imidlertid konstateres, at den forventning man havde til, at Erhvervssystemet kunne bidrage til en bedre service over for virksomhederne, effektivisere den interne administration samt øget effektivitet i kontrollen og opkrævningen af skatter og afgifter først vil kunne opnås på et senere tidspunkt.

16. Rigsrevisionen skal generelt i relation til sagen bemærke, at i starten af 1990erne, da Told- og Skattestyrelsen begyndte arbejdet med fastlæggelse af kravspecifikationer for et nyt erhvervssystem, var det almindelig praksis at håndtere edb-løsninger for store komplicerede områder ved at etablere omfattende egenudviklede systemer, der skulle kunne håndtere hele områdets edb-behov. Konceptet for Erhvervssystemet var fastlagt i overensstemmelse med denne filosofi.

I de seneste år har mange forladt denne model i erkendelse af, at udviklingen af store centrale systemer ofte indebærer en lang udviklingstid og heraf følgende flere ændringer undervejs samt en kompliceret styring. Edb-løsninger for store komplicerede områder vil derfor nu typisk være at etablere et antal mindre systemer – normalt baseret på tilrettede standardsystemer – der kan kommunikere indbyrdes. I denne situation er tidshorisonten normalt væsentligt kortere, referencer tilgængelige og løbende funktionel og teknologisk udvikling kommer automatisk via opgraderinger fra leverandøren. Disse forhold giver mulighed for en lettere styring af forløbet. Der kan i denne forbindelse henvises til statsrevisorernes beretning nr. 14/1994 om Videregående Uddannelsers Edb-system (VUE-projektet), hvor der blev peget på væsentlige problemer i forbindelse med bl.a. styringen af projektet.

Forløbet omkring udviklingen af Erhvervssystemet har også vist, hvor vanskeligt det er at gennemføre udviklingsprojekter, hvor væsentlige dele søges nyudviklet.

Forløbet har tillige vist, at en effektiv leverandørstyring er af største væsentlighed ved større edb-projekter. En mere effektiv leverandørstyring kunne i det konkrete tilfælde næppe have forhindret mange af de konstaterede problemer i at opstå, men kunne sandsynligvis have begrænset forsinkelserne.

17. Efterfølgende beretning afgives til statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997.

Told•Skat omfatter Told- og Skattestyrelsen, 29 told- og skatteregioner og 8 toldcentre og vedrører § 09.21.01 Told•Skat i finanslov for finansåret 1997. Styrelsen er den centrale enhed og varetager bl.a. opgaver i relation til planlægning, styring og udvikling af Told•Skats opgaveløsning. Regionerne varetager hovedparten af den operationelle opkrævning, kontrol og information af borgere og virksomheder.

I henhold til finansloven for 1997 udgør Told•Skats samlede budgetterede udgifter (driftsbevilling) 2.670,5 mill. kr. Det samlede antal medarbejdere inden for Told•Skat i 1997 svarede til i alt 5.784 årsværk.

18. Told- og Skattestyrelsen indgik den 29. marts 1995 kontrakt med en leverandør om udvikling, levering og vedligeholdelse (herefter: udvikling) af Erhvervssystemet. Erhvervssystemet skulle erstatte en række gamle virksomhedsrettede edb-systemer fra før sammenlægningen af toldvæsenet og skattevæsenet i 1990. Udviklingen af Erhvervssystemet indgår i et samlet edb-projekt, der tillige omfatter konvertering af data fra de eksisterende virksomhedsrelaterede edb-systemer til Erhvervssystemet samt investeringer i edb-udstyr med henblik på bl.a. kontorautomatisering. Udgifterne til det samlede edb-projekt var fra starten skønnet til 150-200 mill. kr.

Rigsrevisionen har løbende fulgt styrelsens arbejde med Erhvervssystemet og konstaterede, at der i forbindelse med udviklingen af systemet opstod en række problemer, der medførte store forsinkelser i udviklingen af systemet og som kan få væsentlige konsekvenser for Told·Skats virksomhed.

Systemet skal i henhold til rigsrevisorlovens § 10, stk. 2, forelægges Rigsrevisionen til udtalelse inden ibrugtagning.

19. Formålet med denne undersøgelse er at beskrive og vurdere forløbet af udviklingen og leveringen af Told•Skats Erhvervssystem, samt at belyse de konstaterede problemers konsekvenser for Told•Skat.

Undersøgelsen har især været koncentreret om følgende forhold:

• at redegøre for forløbet vedrørende udviklingen af Told•Skats Erhvervssystem,
• at redegøre for og vurdere de tekniske og organisatoriske problemstillinger, som særligt har påvirket udviklingsforløbet,
• at redegøre for og vurdere styrelsens styring af erhvervsprojektet,
• at beskrive edb-projektets økonomi, herunder orienteringen af bevillingsmyndighederne,
• at gennemgå og vurdere den økonomiske og kontraktmæssige styring af projektet vedrørende konverteringen af data fra de hidtidige edb-systemer til Erhvervssystemet, og
• at redegøre for konsekvenserne af de konstaterede problemer, herunder for effektiviteten i Told•Skats opgavevaretagelser.

20. Erhvervssystemet indgår i et større edb-projekt, der omfatter følgende elementer:

• udvikling af Erhvervssystemet,
• konvertering af data fra de hidtidige edb-systemer til det nye Erhvervssystem,
• anskaffelse af nyt materiel til central og regional databehandling og gennemførelse af en udbygning af netværket til datakommunikation, og
• indkøb af værktøjer og edb-udstyr, der kan understøtte den enkelte sagsbehandler.

21. Beretningens hovedvægt er lagt på udviklingen af Erhvervssystemet. De øvrige dele af det samlede edb-projekt, dvs. konverteringen samt anskaffelse af materiel til databehandling og edb-udstyr mv., er alene omtalt til belysning af de økonomiske og bevillingsmæssige forhold for det samlede edb-projekt. I undersøgelsen indgår ikke herudover nogen vurdering af disse anskaffelser.

22. Rigsrevisionens undersøgelse vedrører perioden fra 1990 til 1997. Hovedvægten er lagt på forløbet fra 1994, hvor Told- og Skattestyrelsen gennemførte udbudsforretningen og traf valg af leverandør, til november 1997, hvor der senest blev underskrevet et tillæg til den oprindelige kontrakt om den videre udvikling af Erhvervssystemet.

23. Undersøgelsen behandler et kontraktmæssigt forhold mellem en statslig institution og en privat virksomhed.

Told- og Skattestyrelsen har peget på, at beretningen behandler et kompliceret fagligt kontraktligt samspil over flere år mellem en privat leverandør og en offentlig myndighed, der er aftager.

Det er Told- og Skattestyrelsens opfattelse, at en efterfølgende revision må inddrage begge parters handlinger og hensigter, samt at modpartens strategi og overvejelser kun har været kendt i ufuldstændigt omfang gennem forløbet. Hvis opmærksomheden er centreret om den ene part, vil det optegnede billede ikke være fuldt dækkende i henseende til ansvarsplacering.

Rigsrevisionens undersøgelsen har haft til formål at belyse Told- og Skattestyrelsens rolle i forløbet. Leverandørens rolle er kun behandlet i det omfang, den fremgår af de foreliggende dokumenter og belyser styrelsens håndtering af sagen.

Rigsrevisionen er enig i, at dette ikke giver et dækkende grundlag for ansvarsplaceringen. Dette har imidlertid helle ikke været et formål med undersøgelsen, der således ikke indeholder en samlet vurdering af ansvaret for projektets forsinkelse.

24. Rigsrevisionen har gennemgået kontrakten mellem leverandøren og Told- og Skattestyrelsen. Nogle af de kontraktlige forhold, herunder særligt kontraktsum, erstatning og bod vil ikke blive oplyst i den følgende gennemgang, da de vedrører forretningsforhold af væsentlig økonomisk betydning.

25. Rigsrevisionen har løbende fulgt udviklingen af Told•Skats Erhvervssystem og er på en række møder blevet orienteret om forløbet af sagen. Herudover har Rigsrevisionen foretaget en gennemgang af udvalgte sagsakter, herunder bl.a.

• mødereferater og diverse rapporter fra konverterings- og erhvervsprojektets projekt- og styregrupper,
• Told- og Skattestyrelsens brevveksling med og rapporter fra eksterne rådgivere,
• brevveksling mellem styrelsen og leverandøren,
• kontrakter, samt
• budget- og regnskabsmateriale.

Beretningen har i udkast været forelagt Skatteministeriet, som i sit svar har henholdt sig til en redegørelse fra Told- og Skattestyrelsen. Bemærkninger herfra er i videst muligt omfang indarbejdet i beretningen.

I bilag 1. Ordliste bliver der givet en kort forklaring af de anvendte edb-tekniske udtryk.

26. Den 1. januar 1990 blev det daværende Statsskattedirektorat, der varetog opgaver i relation til den direkte beskatning (indkomst og formuebeskatning) og Direktoratet for Toldvæsenet, der varetog opgaver vedrørende den indirekte beskatning (moms, punktafgifter mv.), sammenlagt til Told- og Skattestyrelsen. Den 1. maj samme år blev amtsskatteinspektoraterne og distriktstoldkamrene sammenlagt til 31 told- og skatteregioner (fra 1. januar 1998 29 regioner og 8 toldcentre).

27. Som et led i sammenlægningen udformede Told- og Skattestyrelsen i 1990 en samlet strategi for den fremtidige edb-anvendelse. Edb-strategien blev baseret på målsætninger om:

• vidtgående decentralisering, med størst mulig selvstændighed for den enkelte told- og skatteregion, herunder kontakt og samspil med borgere og virksomheder samt medarbejderindflydelse,
• høj driftsstabilitet, hvilket krævede, at Told•Skat modtog edb-ydelser fra mere end én leverandør,
• indsigt i og kontrol med leverandørernes prispolitik og dermed størst mulig besparelse, hvilket krævede konkurrence mellem forskellige leverandører, rådgivning fra uvildige eksperter og opbygning af edb-viden i Skatteministeriets driftsorganisation, samt
• produktivitet og effektivitet, herunder i betjeningen af borgere og virksomheder samt motivation af medarbejdere.

Med henblik på at muliggøre udbud blev der foretaget en opdeling af Told•Skats edb-behov i fem hovedgrupper af systemer. Hovedgrupperne omfattede personorienterede, vareorienterede, ejendomsorienterede, fælles systemer samt erhvervs- og virksomhedsrelaterede systemer. Erhvervssystemet er omfattet af den sidste gruppe.

28. Efter sammenlægningen i 1990 fortsatte Told•Skat med at bruge de hidtidige edb-systemer. Der var i begge de tidligere organisationer systemer til virksomhedsregistrering, opkrævningsformål og virksomhedskontrol. Systemerne havde samme eller sammenlignelige formål, men var opbygget efter forskellige principper og kunne ikke umiddelbart arbejde sammen og udveksle data. Told- og Skattestyrelsen iværksatte en række midlertidige løsninger med henblik på den videre anvendelse af de to sæt edb-systemer, der omfattede 25 forskellige edb-systemer. På denne baggrund begyndte Told- og Skattestyrelsen i 1992 arbejdet med fastlæggelse af kravspecifikationer for et nyt erhvervssystem, der bl.a. skulle integrere funktionerne fra de hidtidige toldsystemer med de tilsvarende skattesystemer og drage nytte af de nyeste teknikker.

Erhvervssystemet skulle tillige understøtte organisationsstrukturen i told- og skatteregionerne, samt medvirke til at skabe en bedre og mere sammenhængende administration og effektiv opgaveløsning.

29. Udviklingen af Erhvervssystemet skulle indgå som en del af et edb-projekt, der endvidere omfattede modernisering i form af anskaffelse af nyt materiel til central og regional databehandling, udbygning af netværket til datakommunikation, samt indkøb af værktøjer og edb-udstyr, der kunne understøtte den enkelte sagsbehandler. Herudover omfattede projektet en betydelig opgave i forbindelse med konverteringen af data fra de hidtidige edb-systemer til det nye Erhvervssystem.

De samlede udgifter til edb-projektet var forventet at udgøre 150-200 mill. kr. Udgifterne til Erhvervssystemet udgør en mindre del af de forventede samlede omkostninger.

30. Erhvervssystemet var planlagt til at skulle kunne indeholde og bearbejde en meget betydelig datamængde. Systemet skulle indeholde alle Told•Skats oplysninger om 700.000 aktive og inaktive virksomheder, samt varetage Told•Skats samlede edb-mæssige opgaver i forbindelse med opkrævning og kontrol samt regnskab med virksomhedernes afregning af moms, A-skat, told og punktafgifter. Dette betød bl.a., at Erhvervssystemet årligt skulle behandle ca. 3,2 mill. A-skatteredegørelser. Systemet skulle fx også håndtere transaktioner vedrørende opkrævning og tilbageføring af fx told- og forbrugsafgifter, der i 1996 udgjorde ca. 163,5 mia. kr. i nettoindtægter.

31. Erhvervssystemet blev opdelt i følgende 5 delsystemer, der skulle udvikles etapevis:

A. Virksomhedsregistrering, hvis formål var registrering af data om virksomheder, der i henhold til lov skal registreres hos Told·Skat på grund af skatte-, told-, afgifts-, eller oplysningspligt. I dette delsystem skulle fx navn, adresse bankkontonummer mv. registreres, ligesom hver virksomhed skulle tildeles et virksomhedsnummer.

B. Angivelser, hvor formålet var varetagelse af funktioner vedrørende angivelsesbehandling, regelbehandling og rykkerprocedurer. Delsystemet skulle varetage udsendelse af angivelser for fx moms og punktafgifter. Systemet skulle endvidere gennemføre en maskinel kontrol af indsendte angivelser.

C. Udsøgning, planlægning mv., hvor formålet var udsøgning af virksomheder og personer til nærmere gennemgang, informationssøgning, sagsstyring og planlægning. Her skulle Told•Skats kontakter til en virksomhed registreres, således at bemærkninger fra virksomhedsbesøg og eventuelle reguleringer i skatter og afgifter ville fremgå. Delsystemet skulle endvidere indeholde en aktivitetsstyringsdel og hjælpeværktøjer til planlægning. Endelig skulle systemet omfatte et produktionsregnskab, som skulle anvendes til opsamling af oplysninger til brug for Told•Skats virksomhedsregnskab og overordnede styring.

D. Regnskab, hvor formålet var at varetage regnskabsbehandling, behandling af ind- og udbetalinger samt modregning. Delsystemet skulle sende aggregerede regnskabsoplysninger videre til Statens Centrale Regnskabssystem.

E. Restance, hvor formålet var restancebehandling, sagsstyring og planlægning. Systemet skulle håndtere betalingsaftaler og behandle udsendelse af tilsigelser om udlæg.

32. I det følgende er gennemgået forløbet af udviklingen af Erhvervssystemet og de væsentligste årsager til projektudviklingen og forsinkelserne er omtalt. Gennemgangen af udviklingsforløbet er opdelt i tre tidsmæssige perioder, der hver er indledt med en oversigt over datoerne for periodens hovedbegivenheder.

Den nærmere analyse og vurdering af de væsentligste problemstillinger, der efter Rigsrevisionens opfattelse påvirkede sagens forløb, er behandlet i kap. V.

33. I perioden august 1992 til marts 1995 var der følgende hovedbegivenheder:

• August 1992: Told- Skattestyrelsen iværksatte udarbejdelse af kravspecifikationer og løsningsforslag for Erhvervssystemet.
• August 1994: Tilbudsgrundlag klar til udbud.
• Marts 1995: Told- og Skattestyrelsen indgår kontrakt med leverandøren.

34. I august 1992 påbegyndte Told- og Skattestyrelsen udarbejdelsen af kravspecifikationer og løsningsforslag for Erhvervssystemet. I de indledende vurderinger af Erhvervssystemets økonomi var der tilknyttet 2 private konsulentfirmaer til projektet. Det ene konsulentfirma har videre gennem hele projektets forløb udført forskellige analyse- og rådgivningsopgaver for Told- og Skattestyrelsen.

35. Den 18. maj 1994 fremsendte skatteministeren en orientering om den planlagte edb-investering til Folketingets Skatteudvalg og Finansudvalg. Skatteministeren orienterede herefter ved flere lejligheder de to udvalg om udviklingen af Erhvervssystemet. Orienteringen af de to udvalg er behandlet nærmere i pkt. 95ff.

36. Udbudsforretningen for Erhvervssystemet blev gennemført i efteråret 1994, og den 29. marts 1995 indgik styrelsen kontrakt med en leverandør. Kontrakten omfattede levering af design, konstruktion/programmering, test og implementering af programmel til administration af virksomhedsregistrering samt opkrævning og kontrol af skatter og afgifter for erhvervsvirksomheder. Udbudsforretningen og kontraktindgåelsen er nærmere behandlet i pkt. 58ff.

Kontrakten indeholdt en hovedtidsplan for hver af Erhvervssystemets delsystemer, som skulle afleveres og implementeres etapevist i perioden medio 1996 til primo 1998.

Tabel 1. Leveringstidspunkter i henhold til den oprindelige kontrakt

Herudover indeholdt tidsplanen en indledende fase til udarbejdelse af koncept for design, konstruktion, test og levering af systemleverancen samt dennes relationer til den tekniske arkitektur (konceptfasen). Denne fase skulle efter planen afsluttes den 15. august 1995.

Konceptfasen er behandlet nærmere i pkt. 74ff.

37. Efter indgåelsen af kontrakten etablerede styrelsen en intern projektorganisation, der skulle kunne matche de krav, der var fastlagt i kontrakten. Herudover blev der som led i kontrakten mellem Told- og Skattestyrelsen og leverandøren etableret en organisation bestående af en styregruppe og en projektgruppe, der skulle varetage både den overordnede styring, herunder kontraktlige forhold, og det løbende samarbejde mellem parterne. Projektorganisationen er nærmere behandlet i pkt. 65ff.

38. I perioden april 1995 til februar 1997 var der følgende hovedbegivenheder:

• August 1995: De første forsinkelser indtrådte, konceptfasen kunne ikke som planlagt afsluttes den 15. august og udviklingen af delsystem A blev konstateret forsinket 3 uger.
• Oktober 1995: Delsystem A konstateret forsinket i tre måneder.
• December 1995: Told- og Skattestyrelsens udarbejdelse af kravspecifikationer til delsystem A bliver konstateret forsinket.
• Februar 1996: Leverandøren meddelte nye forsinkelser, og foreslog en reduktion i det tekniske ambitionsniveau. Styrelsen bad konsulentfirmaet gennemgå forløbet.
• Marts 1996: Konsulentfirmaets rapport om sagsforløbet.
• Maj 1996: Styrelsen konkretiserede de krav, den måtte stille for videreførsel af samarbejdet.
• Juni 1996: Drøftelser mellem parterne om udviklingsprojektets videre forløb blev indledt.
• Oktober 1996: Grundlaget for indgåelse af et nyt kontrakttillæg var til stede.
• Januar/februar 1997: Tillæg til kontrakten vedrørende det videre projektforløb blev underskrevet.

39. I august 1995 blev det konstateret, at konceptfasen ikke som planlagt kunne afsluttes i august 1995. Først i november 1995 blev resultatet godkendt med forbehold, da der forelå en plan for afslutningen. Endnu udestår enkelte dele af konceptfasen.

40. Udover forsinkelserne i konceptfasen blev det i august 1995 konstateret, at udviklingen af delsystem A var forsinket i 3 uger. I oktober 1995 viste nye tidsplaner for projektet, at leveringen af delsystem A nu var forsinket med tre måneder i forhold til den oprindelige plan. Told- og Skattestyrelsen accepterede denne forsinkelse, da styrelsen erkendte at have en del af ansvaret herfor.

Det viste sig i øvrigt senere, at Told- og Skattestyrelsen den 1. december 1995 skulle have udarbejdet en kravspecifikation for delsystem A, men inden udgangen af november stod det klart, at styrelsen ikke kunne aflevere denne inden for tidsfristen.

Kravspecifikationen er nærmere behandlet i pkt. 85ff.

41. I februar 1996 foreslog leverandøren en ændring i tidsplanerne, således at leveringen af delsystem A blev udskudt fra ultimo maj 1996 til ultimo januar 1997. Told- og Skattestyrelsen meddelte, at dette ikke var acceptabelt og fastholdt, at leveringen skulle finde sted som aftalt.

Efter forhandlinger i februar og marts om nye tidsplaner fremlagde leverandøren et forslag til ny hovedtidsplan, der indebar, at delsystem A skulle leveres den 2. december 1996. Planen indeholdt imidlertid en reduktion i både det tekniske og det funktionsmæssige ambitionsniveau i forhold til kontrakten, der ville betyde såvel en større sårbarhed over for driftsforstyrrelser som en større afhængighed af leverandøren. Begge dele var i strid med Told•Skats edb-strategi, hvilket styrelsen ikke kunne acceptere.

Leveringen af delsystem B, C og D skulle ligeledes udskydes.

42. Udover at forslaget indebar forsinkelser og et forslag om en reduktion i det tekniske ambitionsniveau, fandt styrelsen, at leverandøren søgte at lægge større ansvar og opgaver over på denne, end det var forudsat i kontrakten. Told- og Skattestyrelsen anmodede derfor konsulentfirmaet om at analysere den samlede situation i forhold til den indgåede kontrakt.

Konsulentfirmaet konstaterede i en rapport fra marts 1996 en række problemer hos både Told- og Skattestyrelsen og leverandøren samt i forholdet mellem parterne. Der blev således peget på vanskeligheder i forbindelse med planlægning, styring og gennemførelse af det teknisk vanskelige edb-projekt.

Told- og Skattestyrelsens anvendelse af konsulentfirmaet er behandlet løbende i beretningen, herunder særligt i pkt. 88.

43. Efter modtagelsen af leverandørens kommentarer til konsulentrapporten konkretiserede styrelsen i maj 1996 kravene for at videreføre samarbejdet om projektet. På hvilket grundlag, der blev indledt drøftelser om projektets videre forløb.

Drøftelserne blev afsluttet i oktober 1996 og mundede ud i 3 hovedkonklusioner:

• Leverandøren accepterede, at projektplanlægningen var leverandørens ansvar og at denne skulle forbedres. Leverandøren ville tilføre yderligere ressourcer.
• For samarbejdet/specifikationsarbejdet blev der gennemført en drøftelse om mønsterprocesser og specifikationsniveau, som med udgangspunkt i specifikationen til delsystem B kunne generaliseres til øvrige delsystemer.
• Den af Told- og Skattestyrelsen ønskede tekniske løsning blev fastholdt. Leverandøren fastholdt samtidig, at dennes udviklingsværktøj kunne levere et system, der levede op til kontraktens forudsætninger og indhold.

Samtidig havde Told- og Skattestyrelsen i juni 1996 gennemført en reorganisering af styrelsens interne projektorganisation.

Fra oktober 1996 blev der endvidere gennemført en række justeringer i Erhvervsprojektets organisation og styring, herunder af samarbejdet mellem parterne i styregruppen og projektgruppen.

44. Samtidig med drøftelserne om ændringer i tidsplanen, projektets indhold og tilrettelæggelse rettede Told- og Skattestyrelsen henvendelse til Kammeradvokaten om de kontraktmæssige forhold. Kammeradvokaten fandt, at det var usikkert, om Told- og Skattestyrelsen var berettiget til at ophæve kontrakten. Kammeradvokaten pegede på, at styrelsen havde erkendt, at en del af forsinkelserne og problemerne kunne tilskrives styrelsen. Told- og Skattestyrelsen havde i et statusnotat til departementet fra juni 1996 vurderet, at man på grund af mangler i kravspecifikationen vedrørende delsystem A måtte påtage sig ansvar for op til ½ år af den opslåede forsinkelse. Kammeradvokaten foreslog derfor, at styrelsen hidtil havde udvist en betydelig langmodighed over for leverandøren.

Kammeradvokaten foreslog, at Told- og Skattestyrelsen hurtigt fik afklaret, hvorvidt styrelsen fortsat havde tillid til, at leverandøren ville være i stand til at gennemføre projektet eventuelt med visse i fællesskab foretagne tilpasninger.

45. I den løbende periode fra oktober 1996 til februar 1997 havde Told- og Skattestyrelsen løbende kontakt til Kammeradvokaten om udformningen af det første tillæg til kontrakten vedrørende udsættelsen af Erhvervssystemets levering og om håndhævelsen af kontraktens bodsbestemmelser ved forsinkelse i leveringen.

Kammeradvokaten fandt i november 1996, at der ikke var grundlag for at forlange bod fra leverandøren i forbindelse med forsinkelserne i leveringen af delsystem A. Dette skyldtes navnlig, at der var en fælles forståelse for, at det ville være bedst for parterne at indgå et forlig om bl.a. nye udskudte tidsplaner, samt at drøftelserne havde været ført med dette klare sigte. Såfremt det derimod ikke lykkedes for Told- og Skattestyrelsen at indgå et kontrakttillæg med leverandøren om det nye grundlag for samarbejde, ville der foreligge en ny situation, hvor det burde overvejes, om det var berettiget at anvende kontraktens bestemmelser om bod.

46. Told- og Skattestyrelsen underskrev den 16. februar 1997 to kontrakttillæg, der vedrørte dels en ny hovedtidsplan og betalingsplan, dels forskellige ændringer i delsystem A. Leverandøren underskrev tillægskontrakterne den 14. og 25. januar 1997. Den nye hovedtidsplan indebar følgende nye leveringstidspunkter:

Tabel 2. Status i februar 1997 vedrørende nye leveringstidspunkter og forsinkelse i levering

47. I perioden februar 1997 til november 1997 var der følgende hovedbegivenheder:

• Februar 1997: Leverandøren meddelte nye forsinkelser i forhold til den netop indgåede hovedtidsplan.
• Marts 1997: Drøftelser om fastlæggelse af et revideret projekt- og tidsplan blev indledt, herunder om en begrænsning af opgaven.
• Juni 1997: Konsulentfirmaets rapport om leverandørens troværdighed.
• August 1997: Told- og Skattestyrelsen rejste bodskrav over for leverandøren.
• November 1997: Told- og Skattestyrelsen og leverandøren underskrev en ny tillægskontrakt om et reduceret Erhvervssystem.

48. Umiddelbart efter underskrivelsen af kontrakttillæggene oplyste leverandøren på et møde den 18. februar 1997 i styregruppen, at man i december 1996 og januar 1997 havde gennemført en større gennemgang af projektet herunder en fornyet vurdering af udviklingsopgavens omfang. Leverandøren konstaterede, at udviklingsopgaven var vokset med 33 % i forhold til dennes tidligere vurdering. Leverandøren fremlagde på ny et løsningsforslag, der dels indebar en reduktion i det tekniske og funktionelle ambitionsniveau, dels en opdeling i leveringen af delsystem A, således at den sidste del skulle leveres den 31. december 1997. Told- og Skattestyrelsen vurderede løsningsforslaget som utilstrækkeligt og gav udtryk for, at en udsættelse af leverancerne umiddelbart efter underskrift af et kontrakttillæg, der indeholdt en revideret hovedtidsplan, var vanskelig at forstå.

Det var samtidig styrelsens opfattelse, at der ikke var sket en forøgelse af kravene til systemet i forhold til det system, der var beskrevet i udbudsforretningen. Styrelsen antog derfor, at leverandøren i sin oprindelige vurdering havde underestimeret opgaven.

49. Efter råd fra Kammeradvokaten meddelte styrelsen, at indtil andet eventuelt måtte blive meddelt skriftligt, ville styrelsen fastholde leverandørens nuværende forpligtelser i henhold til kontrakten, herunder at delsystem A med det aftalte indhold skulle leveres den 30. juli 1997. Told- og Skattestyrelsen var dog indstillet på sideløbende at drøfte eventuelle forslag til løsning af de opståede problemer, men understregede, at deltagelsen skete uden efterfølgende kontraktlige konsekvenser (præjudice), og at drøftelserne således under ingen omstændigheder kunne tolkes som afkald på rettigheder i henhold til kontrakten.

50. Told- og Skattestyrelsen havde i forbindelse med de seneste leveringsproblemer anmodet konsulentfirmaet om at undersøge, hvorvidt leverandøren i et fremtidigt forløb kunne opfattes som en troværdig leverandør, og om det var sandsynligt, at denne kunne opfylde leveranceforpligtelsen.

Det fremgik af konsulentfirmaets rapport fra juni 1997, at det ikke var sandsynligt, at Erhvervssystemet ville kunne leveres i henhold til kontrakten. Konsulentfirmaet vurderede, at projektet dog kunne gennemføres, hvis det blev reduceret i omfang, og hvis leverandøren gennemførte igangsatte initiativer omkring ledelse og styring, herunder kvalitetsstyring samt tilførte mere teknisk kompetence.

Det fremgik i øvrigt af rapporten, at der fortsat ikke var enighed mellem parterne om muligheden for at realisere Told- og Skattestyrelsens oprindelige grundlæggende målsætninger for Erhvervssystemets tekniske arkitektur (en 3 tier løsning), jf. bilag 1.

51. I 1997 blev der løbende forhandlet om en revideret tidsplan og om ændringer i kontrakten, herunder om en begrænsning af opgaven til leveringen af delsystem A og C, samt om erstatning for styrelsens tab i forbindelse med begrænsningen.

52. Den 31. juli 1997 meddelte Told- og Skattestyrelsen leverandøren, at i henhold til kontrakten skulle delsystem A have været afleveret denne dato, og at der derfor skulle betales dagbod.

Leverandøren afviste bodskravet med den begrundelse, at Told- og Skattestyrelsen efter indgåelse af tillægskontrakterne dels havde bestilt en række ændringsforslag til første leverance af delsystem A, dels havde accepteret en udskydelse af leverancedatoen for delsystem A. Endelig var det leverandørens opfattelse, at den endelige tidsplan skulle baseres på de seneste drøftelser om en opsplitning af kontrakten.

53. Told- og Skattestyrelsen erkendte efterfølgende, at man havde accepteret en forøgelse af udviklingstiden med 3 uger og beklagede, at man ikke i forbindelse med udarbejdelsen af skrivelsen af 31. juli 1997 om bod havde været opmærksom herpå. Styrelsen fastholdt imidlertid, at man ikke havde godkendt en udskydelse af leveringstidspunktet på styregruppemødet, og kunne derfor ikke acceptere, at den endelige tidsplan blev baseret på drøftelserne om en opsplitning i kontrakten.

Det var derfor opfattelsen, at såfremt leveringen af delsystem A overskred den 20. august 1997, skulle leverandøren betale dagbod i henhold til kontrakten. Den 21. august 1997 rejste Told- og Skattestyrelsen på ny bodskrav på grund af forsinkelse i leveringen af delsystem A. Dette blev senere accepteret af leverandøren.

54. Efter råd fra Kammeradvokaten var Told- og Skattestyrelsens forhandlingsmæssige udgangspunkt, at det var sikrest at holde sig til den gældende kontrakt i en konfliktsituation, da en ny kontrakt ikke umiddelbart ville give styrelsen et krav på en prisreduktion på grund af den manglende levering. Hertil kom, at det kunne give problemer i relation til EU’s udbudsregler, hvis der blev indgået en ny kontrakt.

55. Forhandlingerne mellem leverandøren og Told- og Skattestyrelsen tog udgangspunkt i en begrænsning af Erhvervssystemet til levering af delsystemerne A og C, og man sigtede på en leveringsdato medio 1999 for begge delsystemer. I løbet af efteråret 1997 stod det imidlertid klart for styrelsen, at den ikke havde mulighed for at vente på delsystem C til dette tidspunkt, da visse dele skulle bruges allerede i 1998. Delsystem C blev derfor i lighed med B, D og E udtaget af kontraktforhandlingerne.

56. Den 12. november 1997 indgik leverandøren og Told- og Skattestyrelsen en aftale om den videre udvikling af Erhvervssystemet. Aftalen blev efter råd fra Kammeradvokaten udfærdiget som et tillæg til den oprindelige kontrakt.

Kontrakttillægget indebar levering af delsystem A den 15. september 1999 med forventet ibrugtagning medio år 2000 samt et udredningsarbejde omkring delsystem C. Herudover omfattede kontrakttillægget aftaler om leverandørens betaling af bod og erstatning samt udførelse af vederlagsfrie ydelser med henblik på dækning af dele af styrelsens tab som følge af forsinkelsen af leveringen af Erhvervssystemet.

Mulige tab for styrelsen er omtalt i pkt. 117ff.

57. Det indgår i kontrakttillægget, at leverandøren er forpligtet til at yde erstatning, hvis Det Centrale Virksomhedsregister bliver sat i drift inden den 15. juni 2000. Dette skyldtes, at parallelt med udviklingen af Erhvervssystemet har man under Økonomiministeriets ressort arbejdet med udviklingen af Det Centrale Virksomhedsregister, hvor det var en forudsætning, at de to systemer i vidt omfang skulle kommunikere og udveksle data. Særligt skulle virksomhedsregistret trække det nødvendige datagrundlag fra delsystem A. Hvis Det Centrale Virksomhedsregister sættes i drift inden den 15. juni 2000, vil det ikke kunne hente datagrundlaget fra Erhvervssystemet.

Det forventes, at Det Centrale Virksomhedsregister kan implementeres i sidste halvår af 1999, dvs. før delsystem A kan tages i brug. Det vil derfor være nødvendigt, at Told•Skat foretager nogle justeringer i de eksisterende virksomhedsrelaterede edb-systemer for at kunne håndtere samspillet med virksomhedsregistret i overgangsperioden.

Tabel 3. Status i november 1997 vedrørende leveringstidspunkter

58. I efteråret 1994 gennemførte Told- og Skattestyrelsen en begrænset udbudsforretning blandt 5 udvalgte potentielle leverandører. Styrelsen foretog i samråd med konsulentfirmaet en vurdering af de indkomne tilbud og afgav herefter indstilling til skatteministeren.

a. Procedure for leverandørvalget

59. I forbindelse med udbudsforretningen oplyste styrelsen over for leverandørerne, at leverandørvalget ville ske på grundlag af det økonomisk og teknisk mest fordelagtige tilbud.

Efter drøftelser mellem skatteministeren og told- og skattedirektøren blev det besluttet at inddrage en ekstern konsulent i vurderingen af de 5 tilbud. Styrelsen valgte det samme konsulentfirma, som havde medvirket som konsulent ved foranalysen af Erhvervssystemet samt ved udformningen af tilbudsgrundlaget. Konsulentfirmaet skulle efter en første gennemlæsning af tilbudsmaterialet foreslå 2-3 tilbud frasorteret og pege på nøgleområder i de tilbageværende tilbud til nærmere analyse. Konsulentfirmaets vurderinger ville blive sammenholdt med resultatet fra styrelsens egen evalueringskomite.

Tabel 4. Rigsrevisionens sammenskrivning af konsulentfirmaets vurdering

Tabel 4 viser Rigsrevisionens sammenskrivning af konsulentfirmaets vurdering af de tilbageværende tilbudsgivers opfyldelse af de opstillede vurderingskriterier. Det fremgår, at der til alle tilbudsgivere er bemærkninger om begrænsninger og mulige problemområder.

60. Konsulentfirmaet konkluderede:

• Prisen pegede på tilbudsgiver 1, men dette skulle vurderes i forhold til den afhængighed, Told- og Skattestyrelsen ville få af tilbudsgiver 1 og tilbudsgiverens programorienterede udviklingsværktøj HPS, samt i forhold til prissætningen på kommende udviklings- og forvaltningsopgaver. Konsulentfirmaet vurderede, at styrelsen ved et valg af tilbudsgiver 1 burde sikre sig viden om tilbudsgiverens erfaring med HPS, samt skaffe sig HPS-referencer i øvrigt. Styrelsen måtte endvidere, som en konsekvens af afhængigheden, forberede sig på en stram leverandørstyring.
• Tilbudsgiverne stod lige for så vidt angik løsningens fleksibilitet (flytbarhed mellem alternative tekniske platforme), men de bindinger, som ville være konsekvensen af det aktuelle leverandørvalg, ville være forskellige. Konsulentfirmaet anbefalede på dette område tilbudsgiver 2, herefter tilbudsgiver 3, og så var der afstand ned til tilbudsgiver 1.
• Alle tilbudsgiverne kunne levere et kvalitetssikkert produkt, men der var forbehold af forskellig art hos alle.

Konsulentfirmaets samlede konklusion var, at bortset fra prisen var tilbudet fra tilbudsgiver 2 det bedste. Firmaet konstaterede imidlertid, at eftersom Told- og Skattestyrelsen havde forbehold over for tilbudsgivers krav om at måtte sælge produktet videre til anden side, måtte det have som konsekvens, at tilbudet blev forkastet. Told- og Skattestyrelsen har supplerende oplyst, at det anførte forbehold gjorde, at der reelt ikke var mulighed for at vælge dette inden for rammerne af EU’s udbudsregler.

61. Styrelsen oplyste over for Rigsrevisionen, at resultatet af konsulentfirmaets vurdering på de afgørende områder var sammenfaldende med styrelsens, og at styrelsen derfor i det hele støttede sig til konsulentfirmaets skriftlige begrundelser.

Styrelsen indstillede til skatteministeren efter at konsulentfirmaet havde afleveret sin rapport, at der blev indledt nærmere forhandlinger med tilbudsgiver 1 (herefter kaldet leverandøren) om indgåelse af en kontrakt. Det fremgik bl.a. af indstillingen:

• at tilbudene fra tilbudsgiver 2 og 3 var for dyre i forhold til den tilbudte leverance, og
• at der ved valg af tilbudsgiver 1 blev opnået den klart billigste samlede pris for udviklingen af Erhvervssystemet, samt at tilbudet samtidigt sikrede en kvalitetssikker leverance, der på alle væsentlige områder levede op til de krav, som blev stillet i udbudsmaterialet.

62. Styrelsen gjorde i indstillingen opmærksom på to forhold vedrørende tilbudsgiver 1, som konsulentfirmaet havde påpeget.

For det første, at tilbudsgiver 1’s udviklingsværktøj ville stille krav til styrelsen om en meget professionel leverandørstyring, da der på det tidspunkt ikke var andre softwarehuse i Danmark, som anvendte værktøjet. Styrelsen var dog af den opfattelse, at dette forhold meget vel kunne være ændret, når der eventuelt skulle gennemføres udbud af vedligeholdelsen af Erhvervssystemet, hvilket tidligst var forventet at skulle ske i år 2000. Styrelsen ville kontraktligt sikre sig, at udviklingsværktøjet ikke ville skabe uacceptable bindinger mellem Told•Skat og den senere leverandør ved at leverandøren forpligtede sig til i givet fald at anvende andre værktøjer uden udgift for styrelsen.

For det andet, at tilbudsgiver 1 byggede sit tilbud på hjælpesystemer, som i udgangspunktet ville medføre, at valget af hardware-leverandører blev begrænset til 2 firmaer. Styrelsen anførte, at de her nævnte forhold dog ikke rokkede væsentligt ved styrelsens vurdering af tilbudet.

Styrelsen har efterfølgende oplyst, at den valgte at basere sig på tilbudsgiver 1’s hjælpesystem, idet der her i hvert tilfælde var 2 hardware-leverandører. Såfremt styrelsen ønskede softwaren afviklet på et andet fabrikat, kunne dette ske med et varsel på 3 – 6 måneder.

b. Konsekvenser af Told- og Skattestyrelsens valg af leverandør

63. I konsulentfirmaets indstilling om valg af leverandør blev det anbefalet at undersøge, hvorvidt leverandøren kunne fremvise referenceinstallationer, der dokumenterede, at systemer med lignende tekniske opbygning som Erhvervssystemet tidligere var blevet udviklet ved hjælp af udviklingsværktøjet HPS. Styrelsen fulgte ikke denne anbefaling. Styrelsen har hertil bemærket, at der ingen referenceinstallationer var med den ønskede tekniske løsning, men at leverandøren gav et tilbud om levering af en sådan installation. Ifølge styrelsen kunne de gennemførte undersøgelser ikke afgøre om leverandøren var i stand hertil.

Det viste sig i foråret 1996, at leverandøren ikke havde erfaring med udvikling af systemer i den ønskede konfiguration, og at referenceinstallationer ikke fandtes. Dette peger på, at Erhvervssystemet blev behæftet med betydelig risiko.

Told- og Skattestyrelsen har hertil bemærket, at leverandørens formåen med udviklingsværktøjet nøje blev undersøgt og vurderet af Told- og Skattestyrelsen inden kontraktunderskrivelsen. I denne forbindelse blev det anført, at på tidspunktet for indgåelsen af kontrakten var HPS et udviklingsværktøj i fremgang, som der var stor tillid til. Det blev benyttet af en række store organisationer omfattende bl.a. banker, og blev samtidig understøttet og markedsført af et stort edb-firma i Danmark. HPS var således på tidspunktet for kontraktindgåelsen ved at vinde fodfæste som det udviklingsværktøj, der dannede de facto standarden på området. Der var desuden allerede ved kontraktindgåelsen viden om de risici, som havde vist sig ved HPS. Styrelsen har hele tiden fulgt op på disse risici.

Det har kunnet konstateres, at leverandørens udviklingsværktøj først blev fuldt funktionsdygtigt i begyndelsen af 1996, da HPS på tidspunktet for kontraktens indgåelse ikke forelå i en endelig version, men kun i en testversion. Ifølge styrelsen var dette ikke blevet oplyst af leverandøren, og emnet havde ikke været drøftet.

Ifølge Rigsrevisionens oplysninger har den efterfølgende udvikling vist, at HPS ikke opfyldte forventningerne, og at værktøjet i dag har en noget begrænset anvendelse, da brugerne ved anvendelsen ikke opnåede de forventede besparelser.

64. Med baggrund i Told- og Skattestyrelsens strategi om uafhængighed af enkeltleverandører var der i kontrakten indføjet et krav om, at styrelsen selv skulle have egen systemdokumentation. Styrelsen havde i august 1994, inden gennemførelsen af udbudsforretningen og kontraktindgåelsen, indkøbt det brugerorienterede udviklingsværktøj System Architect. Styrelsen ønskede at anvende udviklingsværktøjet til udarbejdelse af kravspecifikationen, samt som lager for den systemdokumentation, der sammen med programmer og programdokumentation skulle udgøre det fuldstændige grundlag for vedligeholdelse og videreudvikling af Erhvervssystemets programmer (et såkaldt repository). Ifølge kontrakten skulle leverandøren levere de nødvendige informationer om det færdige systems struktur og indhold samt sammenhænge til de logiske informationer til styrelsens repository, og at denne leverance skulle ske på elektronisk form. Ifølge styrelsen var et væsentligt kriterium for valget af udviklingsværktøjet, at ingen af de potentielle leverandører selv anvendte værktøjet, og man derfor ikke på forhånd ville favorisere en given leverandør.

Styrelsen sikrede sig ikke, at de to udviklingsværktøjer umiddelbart kunne kommunikere. Det kan konstateres, at styrelsen ikke kontraktligt sikrede, at der i forbindelse med konceptfasen blev gennemført pilottest heraf. I sommeren 1996 blev det imidlertid konstateret, at værktøjerne ikke kunne kommunikere, hvorfor det blev nødvendigt at gennemføre en manuel bearbejdning af data i forbindelse med overførsel af information. Dette medfører efter Rigsrevisionens opfattelse, at opdateringen af styrelsens repository er blevet mindre sikker, da denne skal ske delvist manuelt.

Efter styrelsens opfattelse var det i praksis ikke muligt at sikre, at udviklingsværktøjerne kunne kommunikere, når HPS først leverede dokumentation på et meget sent tidspunkt. Det var en del af tilbudet, at leverandøren skulle bygge en teknisk bro, men det viste sig ikke at kunne lade sig gøre. Styrelsen fastholdt dog sit krav om dokumentation og fik hele tiden som forudsat referencer til leverandørens dokumentation i HPS. Det var styrelsens opfattelse, at opdateringen af repositoryet ikke blev mindre sikker som følge af, at udviklingsværktøjerne ikke kunne kommunikere.

65. Rammerne for samarbejdet mellem leverandøren og Told- og Skattestyrelsen samt den fælles projektorganisation fremgik af kontrakten om udviklingen af Erhvervssystemet.

I det følgende afsnit er beskrevet projektorganisationen, som den er fastlagt i kontrakten. Herefter er Told- og Skattestyrelsens interne projektorganisation gennemgået og vurderet.

a. Projektorganisationens opbygning

Figur 1. Projektorganisationen i henhold til den oprindelige kontrakt

Styregruppen bestod af beslutningstagere fra styrelsen og leverandøren samt parternes projektledere. Styregruppen skulle godkende alle kontraktforhold, herunder aftalte delleverancer, ændringer med tidsmæssige og økonomiske konsekvenser, samt alle udgifter i projektet udover kontraktsummen før disse blev afholdt.

Styregruppen skulle varetage projektets overordnede styring og godkende alle ydelser i henhold til kontrakten ved specificerede målepunkter, typisk delleverancer, i henhold til hovedtidsplanen samt godkende alle ændringer med tidsmæssige og økonomiske konsekvenser i henhold til kontraktbilag 1, (Hovedtidsplan).

67. Kvalitetssikringsgruppen fungerede på tværs af delprojekterne, og kvalitetssikringen skulle ske på målepunkter fastlagt i kontrakten med afrapportering til styregruppen. Det blev pålagt leverandøren at sikre, at projektevalueringer blev afholdt, og at alle dele af design- og konstruktionsdokumentationen blev behandlet.

68. Det løbende samarbejde foregik i projektgruppen, der bestod af projektledelsen fra styrelsen og leverandøren. Projektgruppen rapporterede månedligt til styregruppen via mødereferater og statusrapporter. Projektgruppens styring og opfølgning på igangværende aktiviteter skulle ske på baggrund af statusrapporter udarbejdet hver måned af leverandøren forud for et projektgruppemøde. Projektgruppen afholdt møde hver 14. dag eller efter behov.

69. På det første styregruppemøde i maj 1995 blev det besluttet at etablere en projektorganisation for udviklingsopgaven og en for konverteringsopgaven. I det følgende er udelukkende udviklingsopgaven behandlet.

b. Told- og Skattestyrelsens interne projektorganisation

70. Efter indgåelsen af kontrakten etablerede Told- og Skattestyrelsen en intern projektorganisation, der skulle kunne leve op til de krav kontrakten med leverandøren krævede. Projektorganisationen i Told- og Skattestyrelsen skulle bl.a. sikre fremdriften samt målopfyldelsen for projektet, et ensartet output/kvalitet forhold og medarbejderkontinuitet. Organisationen skulle effektivt kunne håndtere opståede problemer/kritiske situationer, herunder kunne reagere hurtigt, effektivt og ensartet. Endelig skulle organisationen sikre en klar ansvarsplacering i projektet.

Projektorganisationens ledelse bestod af en administrativ projektleder samt en faglig koordinator, en edb-koordinator, en informationsmedarbejder, en kvalitetsansvarlig og en projektsekretær samt tre delprojektledere. For at sikre ensartethed i udviklingsforløbet på tværs af delprojekterne blev der udpeget metodeansvarlige medarbejdere med organisatorisk tilknytning til hvert delprojekt.

Figur 2. Den interne projektorganisation i Told•Skat i perioden april 1995 – juni 1996¹⁾.