KØBENHAVN 1998

ISSN 0108-3902

ISBN 87-7434-092-1

Denne beretning til Folketinget henhører under lov om revisionen af statens regnskaber § 18, stk. 1, der pålægger statsrevisorerne pligt til med deres eventuelle bemærkninger at fremsende de af rigsrevisor i henhold til samme lov § 17 udarbejdede beretninger til Folketinget og vedkommende minister.

1. Ordliste

2. Placeringen af de danske lejre samt den nordisk-polske brigades hovedkvarter i Bosnien

1. Undersøgelsens overordnede formål er at undersøge styringen af aktiviteter og ressourcer ved forsvarets deltagelse i fredsstøttende operationer, især i det tidligere Jugoslavien.

Det overordnede formål er opdelt i en række delformål, hvor hensigten har været:

• at undersøge og vurdere styringen af økonomi, materiel og personel i forbindelse med forsvarets deltagelse i fredsstøttende operationer,
• at give en historisk oversigt over fredsstøttende operationer initieret af FN’s Sikkerhedsråd, og hvor det danske forsvar har bidraget med personel og materiel,
• at belyse de økonomiske forhold ved dansk deltagelse i fredsstøttende operationer i det tidligere Jugoslavien i henholdsvis FN- og NATO-regi, og
• at redegøre for de økonomiske mellemværender mellem FN og Danmark i forbindelse med Danmarks deltagelse i FN-missioner, herunder Danmarks tilgodehavende hos FN vedrørende Det Danske FN-kontingent på Cypern.

Undersøgelsen har omfattet indhentning, bearbejdning og analyse af et betydeligt skriftligt materiale. Der er endvidere indhentet oplysninger ved interviews hos relevante myndigheder, såsom de operative kommandoer, Hærens Materielkommando, Den Danske Internationale Brigade og enhederne i det tidligere Jugoslavien.

I forbindelse med undersøgelsen har Rigsrevisionen i samarbejde med Forsvarets Interne Revision foretaget stedlig revision hos udsendte enheder.

Undersøgelsen er koncentreret om indsatsen i det tidligere Jugoslavien i perioden 1992 til 1997, og den omhandler primært forhold af administrativ og økonomisk karakter. Beretningen omfatter derfor ikke den operative side af opgavevaretagelsen ved de fredsstøttende operationer.

Forsvarsministeriet har i høringssvaret bemærket, at operative forhold i relation til gennemførelse af fredsstøttende operationer altid bør komme i første række. Såfremt de operative aspekter ikke er tilgodeset, kan dette i værste fald medføre tab af menneskeliv. Forsvarsministeriet er videre af den opfattelse, at der i sagens natur ikke vil kunne gives et fuldstændigt billede af forholdene i et missionsområde, hvis de operative forhold ikke medtages i en behandling af fredsstøttende operationer.

Rigsrevisionen deler Forsvarsministeriets opfattelse, men finder, at en hensigtsmæssig styring af personel, materiel og økonomi er en væsentlig forudsætning for, at de operative opgaver kan løses effektivt og under skyldig hensyntagen til økonomien.

2. Efter § 1, stk. 2, nr. 3, i lov nr. 909 af 8. december 1993 om forsvarets formål, opgaver og organisation mv. (forsvarsloven) har forsvaret bl.a. til formål at fremme en fredelig udvikling i verden med respekt for menneskerettighederne.

Efter § 1, stk. 3, skal forsvaret, på mandat fra FN eller Conference on Security and Cooperation in Europe (CSCE) (nu Organisation on Security and Cooperation in Europe – OSCE), med militære midler, direkte eller stillet til rådighed gennem NATO, kunne bidrage til løsning af konfliktforebyggende, fredsbevarende, fredsskabende, humanitære og andre lignende opgaver. I § 3 bemyndiges forsvarsministeren til at fastsætte størrelse, sammensætning og organisation af styrker til løsning af internationale opgaver.

3. Udsendelser af danske styrker til rent fredsstøttende operationer blev i en årrække besluttet af den siddende regering på grundlag af en folketingsbeslutning af 30. april 1964.

Med folketingsbeslutning af 25. november 1993 gav Folketinget sit samtykke til opstilling af en dansk international brigade, og til at hele eller dele af denne styrke kunne deltage i konfliktforebyggende, fredsbevarende, humanitære og andre lignende operationer på mandat fra FN eller OSCE. Mulighederne for dansk deltagelse vurderes i hvert enkelt tilfælde ud fra en lang række faktorer, herunder muligheden for at udnytte Den Danske Internationale Brigade.

Såfremt deltagelsen i en fredsstøttende operation kan indebære anvendelse af militære magtmidler mod en fremmed stat, skal Folketingets samtykke i henhold til grundlovens § 19, stk. 2, indhentes.

4. Retningslinjerne for finansiering af forsvarets deltagelse i fredsstøttende operationer fremgår af aftaler om forsvarets ordning (forsvarsforligene). I aftalen for årene 1989-1991 blev det fastsat, at udgifter i forbindelse FN-operationer skulle afholdes uden for forsvarsbudgettet.

Ifølge den efterfølgende aftale for 1993-1994 skulle udgifter til opstilling mv. af den internationale enhed afholdes af forsvarsbudgettet, mens udgifter til hel eller delvis indsættelse af enheden forudsattes afholdt uden for forsvarsbudgettet. Denne aftale blev forlænget med virkning for 1995.

Efter gældende aftale om forsvarets ordning for perioden 1995-1999 skal udgifterne vedrørende forsvarets deltagelse i fredsstøttende operationer afholdes inden for forsvarsrammen. Der afsættes inden for rammen et årligt nettobeløb på 530 mill. kr. (1996-prisniveau) svarende til udsendelse af ca. 1.500 mand i FN-tjeneste.

5. Dansk deltagelse i fredsstøttende operationer kan omfatte udsendelse af egentlige troppestyrker (kontingenter), eller mindre enheder og enkeltpersoner, der indgår i sammensatte enheder som fx internationale stabe (elementer). Endvidere kan enkeltpersoner udsendes som observatører.

Deltagelsen initieres normalt gennem fremkomsten af en anmodning fra en international organisation gennem de sædvanlige diplomatiske kanaler. Anmodningen og et eventuelt forslag til dansk deltagelse behandles i et samarbejde mellem Forsvarsministeriet og Udenrigsministeriet, hvor Forsvarskommandoen analyserer opgaven og udarbejder indstilling til Forsvarsministeriet.

6. Danmark har været en betydende bidragyder til fredsstøttende operationer i FN-, NATO-, OSCE- og EU-regi.

Deltagelse i FN-missioner har omfattet udsendelse af observatører til i alt 14 lande samt kontingentudsendelser til Gaza, Cypern, Congo, Libanon, Namibia, Kuwait og Albanien.

Den væsentligste indsats har siden 1992 især været koncentreret om det tidligere Jugoslavien.

7. Forsvarets deltagelse i FN-missioner i det tidligere Jugoslavien blev indledt i april 1992. FN’s Sikkerhedsråd havde med resolution nr. 743 af 21. februar 1992 vedtaget at gennemføre en fredsstøttende operation (United Nation Protection Force) i Kroatien (UNPROFOR I/UNCRO). Efter anmodning fra FN deltog Danmark med en infanteribataljon samt stabspersonel og observatører. Styrken blev hjemtaget i efteråret 1995, da kroatiske styrker på dette tidspunkt havde overtaget kontrollen med området.

FN’s sikkerhedsråd vedtog den 14. september 1992 med resolution nr. 776 at udvide UNPROFOR med en mission i Bosnien (UNPROFOR II). Danmark bidrog fra november 1992 med et hovedkvarterskompagni samt stabspersonel og observatører. I august 1993 blev det yderligere besluttet, at der som led i en fællesnordisk styrke skulle udsendes en kampvognseskadron og et flystøtteelement. Missionen blev ophævet med udgangen af 1995.

Danmark deltager endvidere med et stabselement samt en enhed på ca. 40 mand i en præventiv FN-styrke i Makedonien (UNPROFOR III/UNPREDEP). Missionen, der blev etableret på grundlag af FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 795 fra 1992, er fortsat i funktion.

8. Efter indgåelse af Dayton fredsaftalen i december 1995 bemyndigede FN’s Sikkerhedsråd NATO til at lede en multinational implementeringsstyrke (IFOR), som skulle sikre, at fredsaftalens militære aspekter blev efterlevet.

Danmarks bidrag til denne styrke, der omfatter et brigadestabskompagni og en reduceret bataljon mv., indgår i en fælles nordisk-polsk brigade.

Styrken skiftede i december 1996 status til at være en stabiliseringsstyrke (SFOR). Den nye status medførte ingen væsentlige ændringer i det danske bidrag.

9. FN’s sanktioner mod det tidligere Jugoslavien omfattede dels en våbenembargo, dels en særlig embargo mod Serbien-Montenegro. Med baggrund i skiftende FN-resolutioner har NATO overvåget og kontrolleret skibsfarten i området. Søværnets korvetter har gennemført en række togter til Adriaterhavet og herunder deltaget i NATO’s maritime operationer.

Flyvevåbnet har endelig løst visse transportopgaver i relation til de udsendte styrker, og personel fra flyvevåbnet har været udsendt til løsning af diverse specialopgaver.

10. Hærens myndigheder har været de væsentligste bidragydere til de fredsstøttende operationer, idet det bemærkes, at også søværnet og flyvevåbnet har bidraget med personel og enheder. I den forbindelse har henholdsvis Søværnets Operative Kommando og Flyvertaktisk Kommando samt de tilsvarende materielkommandoer været involveret i opgaveløsningen.

Indtil 1. oktober 1994 varetog forsvarets FN-afdeling opgaverne med rekruttering og uddannelse af personel samt en række administrative opgaver. FN-afdelingen blev på dette tidspunkt nedlagt, og dens opgaver overtaget af Hærens Operative Kommando og Danske Livregiment.

Opgaverne vedrørende deltagelse i fredsstøttende operationer blev herefter indpasset i forsvarets normale struktur og involverer en lang række af forsvarets myndigheder.

Forsvarschefen varetager den overordnede ledelse, mens Hærens Operative Kommando er den centrale myndighed i den operative struktur. Hærens Operative Kommando er endvidere tillagt en række koordineringsopgaver samt visse administrative og logistiske beføjelser.

I den administrative og logistiske struktur varetager Danske Livregiment opgaver inden for forvaltning af personel og materiel, forsyninger og transport samt kasse- og regnskabstjeneste mv.

Hærens Materielkommando og tilknyttede myndigheder, især Hærens Forsyningstjeneste, varetager væsentlige støttefunktioner inden for materiel- og forsyningsområdet.

Forsvarets Sundhedstjeneste yder sundhedsfaglig rådgivning samt bistand i forbindelse med tilvejebringelse og uddannelse af sundhedsfagligt personel.

Hærens Operative Kommando har som den planlæggende og koordinerende myndighed etableret en plangruppe for fredsstøttende operationer samt en situationsrumssektion. Plangruppen omfatter personel fra alle involverede myndigheder. Situationsrumssektionen varetager den løbende kontakt med udsendte enheder.

Rigsrevisionen har bemærket, at opgaverne vedrørende de fredsstøttende operationer, efter nedlæggelsen af FN-afdelingen, blev indpasset i forsvarets organisation uden egentlige ændringer.

11. Iværksættelsen af en FN-mission finder normalt sted på grundlag af et af FN fremlagt såkaldt Aide Memoire, der angiver missionens mandat og opgaver samt indeholder en række retningslinjer for og oplysninger om opgavefordeling og samarbejde mellem FN og de troppebidragydende lande. De mere detaljerede aftaler om det enkelte lands bidrag indgås enkeltvis mellem det pågældende land og FN.

Der findes endvidere i FN-systemet et omfattende regelværk for organisationens aktivitetsudøvelse og administration. Disse regler omfatter bl.a. retningslinjer for FN’s refusion af udgifter gennem udstedelse af et Letter of Assist, der indebærer et tilsagn fra FN om, at man vil refundere en given udgift.

For så vidt angår NATO-operationerne følges de normalt gældende NATO-bestemmelser, hvor de enkelte lande individuelt eller i samarbejde tilvejebringer logistisk støtte til egne styrker og selv afholder alle omkostninger ved deltagelse i operationerne.

Samarbejdet inden for den nordisk-polske brigade er aftalt i et Memorandum of Understanding mellem deltagerlandene. Landene har endvidere etableret et samarbejdsforum, Nordic Coordination Group, der er det styrende og koordinerende organ i relation til brigaden. Nordic Coordination Group aftaler bl.a. det årlige budget for fællesudgifter og beslutter hvilke udgifter, der skal indgå i fællesbudgettet.

Rigsrevisionen har bemærket, at der ikke forud for etablering af FN-missionerne forelå et detaljeret aftalegrundlag, der fastlagde dels FN’s, dels de troppebidragydende landes rettigheder og forpligtelser. Således har de meget generelle retningslinjer, der er indeholdt i Aide Memoire, givet anledning til mange fortolkningsproblemer og langvarige forhandlinger om økonomiske spørgsmål.

12. Udsendelse af troppebidrag til fredsstøttende operationer finder sted med udgangspunkt i et opstillingsdirektiv, der udstedes af Forsvarskommandoen. Direktivet udmøntes af Hærens Operative Kommando i en detaljeret opstillingsbefaling.

Inden udsendelsen udfører chefen for det pågældende kontingent sammen med personel fra sin stab mfl. rekognoscering i missionsområdet.

Under udsendelsen indgår kontingenterne i FN’s eller NATO’s kommandostruktur og er således under operativ kontrol af chefen for den samlede mission. Kontingenterne er i løbende kontakt med Hærens Operative Kommando og holder dagligt kommandoen orienteret om situationen.

13. Ved udsendelse til FN-missioner er det i princippet FN’s opgave at forsyne kontingenterne med alle fornødenheder. FN har i praksis kun varetaget forsyningerne med fødevarer og brændstof, mens kontingenterne i øvrigt er blevet forsynet nationalt eller har foretaget lokale indkøb. De afholdte udgifter refunderes af FN.

Ved etableringen af IFOR i NATO-regi blev forsyningsvirksomheden et nationalt anliggende. Deltagerlandene i den nordisk-polske brigade besluttede dog at etablere et fælles logistiksystem, Nordic Support Group, med hovedkvarter og fremskudt lager i Pécs i det sydlige Ungarn. Hvert af landene knyttede endvidere et nationalt forsyningselement til hovedkvarteret.

Rigsrevisionen bemærkede, at de danske lagerbeholdninger havde et meget betydeligt omfang og den registrerede lagerværdi beløb sig i november 1997 til 70 mill. kr. Hærens Forsyningstjeneste havde netop gennemgået lagrene og beregnet, at beholdninger til en samlet værdi af 52 mill. kr. kunne hjemtages.

Rigsrevisionen konstaterede endvidere, at det danske forsyningselement stort set rekvirerede alle forsyninger fra Danmark og i modsætning til de øvrige nordiske lande ikke udnyttede mulighederne for at opnå besparelser ved at foretage lokale indkøb.

Forsvarskommandoen oplyste, at hæren dog ville iværksætte tiltag til dels at øge lokalindkøbene, dels at reducere lagerbeholdningerne.

Forsvarskommandoen har i høringssvaret omtalt en undersøgelse vedrørende lokalindkøb i Ungarn. Undersøgelsen indikerer, at der er visse problemer forbundet med lokale indkøb. Rigsrevisionen har endnu ikke haft lejlighed til at vurdere undersøgelsen.

Rigsrevisionen finder det bemærkelsesværdigt, at Danmark stort set som det eneste land i den nordisk-polske brigade benytter det fremskudte lager i Pécs i Ungarn samt opretholder en logistisk lejr i Bosnien.

14. Rigsrevisionens stedlige revisionsbesøg i 1996 viste, at de lokale lager- og pengeregnskabsfunktioner ved udsendte enheder virkede utilfredsstillende.

For lagerregnskabets vedkommende var konsekvenserne en svigtende registrering af forbrug af beholdninger og manglende fakturering ved salg af lagergenstande. Regnskabet kunne heller ikke anvendes som grundlag for kontrol med beholdningernes tilstedeværelse eller opgørelse af lagerværdier. Situationen blev dog væsentligt forbedret i løbet af 1997 efter indførelsen af et elektronisk lagerregistreringssystem.

Det lokale pengeregnskab omfatter forvaltning af en forskudssum, der er udlagt fra Danske Livregiment. I UNPROFOR-perioden omfattede regnskabsfunktionerne bl.a. udarbejdelse af refusionsopgørelser til FN over lokalt afholdte udgifter. Undersøgelsen viste, at det udsendte personel har været utilstrækkeligt uddannet til løsning af regnskabsopgaverne, og at personellet til dels har haft et mangelfuldt kendskab til FN’s refusionsregler og administrative procedurer. Forholdet har bevirket, at afregning af refusioner fra FN i en række tilfælde er blevet stærkt forsinket, eller at krav ikke blev anmeldt til refusion.

Problemerne med såvel lager- som pengeregnskaberne kan efter Rigsrevisionens vurdering i stort omfang henføres til personellets mangelfulde uddannelse og manglen på fyldestgørende procedurebeskrivelser og arbejdsinstrukser.

Rigsrevisionen finder det på den baggrund positivt, at forsvaret i efteråret 1996 iværksatte tiltag til at forbedre uddannelserne og styrke procedurerne.

15. Det danske kontingent i den nordisk-polske brigade i IFOR/SFOR består af et hovedkvarterskompagni samt en let panserinfanteribataljon. Bataljonens operative opgaver omfatter bl.a. løbende patruljering og overvågning af et udpeget ansvarsområde.

Bataljonen er indkvarteret i to adskilte lejre, der er placeret på hver sin side af en interetnisk grænselinje. Den ene af lejrene er indrettet i en tidligere serbisk kaserne, som vederlagsfrit er stillet til rådighed af den serbiske regering i Bosnien.

Den anden lejr er indrettet i en tidligere fabriksejendom, som forsvaret har lejet af en privat udlejer. Lejemålet er indgået "under protest", idet Bosnien havde forpligtet sig til omkostningsfrit at stille alle nødvendige faciliteter til rådighed for IFOR-styrkerne. Det blev i kontrakten anført, at den danske bataljon ville kræve alle betalte lejebeløb refunderet af Bosnien. Sådanne refusionskrav er dog ikke blevet fremsat, idet Forsvarskommandoen endnu ikke har afsluttet sine overvejelser, om man vil kræve afholdte lejeudgifter og vedligeholdelsesudgifter refunderet af henholdsvis regeringen i Bosnien og den private udlejer.

16. Erfaringerne fra forsvarets deltagelse i nyere fredsstøttende operationer er i et vist omfang blevet opsamlet og bearbejdet ved forskellige myndigheder i forsvaret. Hærens Operative Kommando har fx udarbejdet et større notat herom med angivelse af en række konkrete erfaringer og anbefalinger.

Forsvarskommandoen har imidlertid vurderet, at man har behov for en mere systematisk evaluering af indsatsen. Som grundlag herfor iværksatte man i efteråret 1996 udviklingen af en database. Programmet for databasen blev færdigudviklet i december 1997. Oplysningerne i databasen skal danne grundlag for udarbejdelsen af et katalog over de indhøstede erfaringer. Erfaringsopsamlingen, der skal omfatte såvel operationelle som administrative og logistiske forhold, foregår inden for rammerne af samarbejdet i Nordic Coordination Group.

Rigsrevisionen finder det positivt, at der er taget initiativ til en systematisk erfaringsopsamling.

17. Forsvaret har i perioden 1992-1997 anvendt i alt 7.291 årsværk til personeludsendelser til troppekontingenterne i det tidligere Jugoslavien. Medregnes den tid, der anvendes i Danmark til opstilling, supplerende uddannelse og afvikling af fridage efter hjemkomst mv., udgør det samlede tidsforbrug i alt 10.935 årsværk. Hertil kommer et ikke oplyst tidsforbrug ved kommandomyndigheder og støttefunktioner.

Det personelmæssige grundlag for kontingentudsendelser til fredsstøttende operationer har i de seneste år været Den Danske Internationale Brigade (DIB). Brigadens enheder bliver dog i betydeligt omfang suppleret med enheder fra den øvrige del af hærens fredsstyrke.

Oprettelsen af Den Danske Internationale Brigade blev besluttet i 1993. Det er målsætningen, at brigadens organisatoriske styrke skal udgøre i alt 4.609 personer, hvoraf 20 % skal være fast tjenstgørende personel, mens 80 % af personellet skal hverves blandt værnepligtige, der indgår en rådighedskontrakt med brigaden.

Rådighedskontrakterne der indgås for en 3-årig periode indebærer, at personellet i denne periode står til rådighed for brigaden og herunder kan udsendes til tjeneste i internationale missioner efter behov. Planlægningsgrundlaget indebærer dog, at den enkelte kun udsendes i 1 periode på 6 måneder.

Brigadens frivillige personel gennemgår en normal værnepligtsuddannelse ved et af hærens regimenter. Uddannelsen suppleres herefter på en række områder.

18. Det er et mål for forsvaret, at udsendte enheder i lighed med Den Danske Internationale Brigade skal sammensættes af ca. 20 % fast tjenstgørende personel og ca. 80 % kontraktansatte. Det har dog vist sig vanskeligt at opfylde denne målsætning i praksis, bl.a. fordi udsendte styrker også har omfattet enheder fra den stående styrke. Forsvarsministeriet har oplyst, at 20/80-fordelingen ikke nødvendigvis skal være gældende for udsendte styrker.

Undersøgelsen har vist, at den faktiske sammensætning af personellet ved kontingenterne i det tidligere Jugoslavien i 1992-1997 har bestået af 40 % fast tjenstgørende og 60 % frivillige.

Det fremgår videre af undersøgelsen, at der ved de enkelte udsendte enheder har været en tendens til, at andelen af fast tjenstgørende personel har været faldende gennem perioden, og at forsvaret har været tættest på at opnå 20/80-målsætningen ved opstilling af infanterienheder. Opstilling af stabs-, støtte- og specialenheder kræver derimod personel med særlige uddannelser og erfaringer, som kun findes hos forsvarets fast tjenstgørende personel.

Behovet for at udsende fast tjenstgørende personel har medført en betydelig belastning af forsvarets personel. Belastningen har især ramt personel fra sergent- og konstabelgrupperne med specialiserede funktionsuddannelser, herunder kampvognspersonel, telegrafpersonel, mekanikere og forsyningspersonel.

Forsvaret har konstateret stigende vanskeligheder med at besætte funktionerne på frivillig basis. Det har derfor været nødvendigt at beordre det samme personel til tjeneste i det tidligere Jugoslavien i gentagne udsendelsesperioder. Denne tendens er forstærket af, at der i de senere år har været en ikke uvæsentlig afgang af personel fra forsvaret inden for de belastede grupper. Forsvaret har ikke ført statistik over afgangsårsager, men formoder, at der kan være en sammenhæng mellem den forøgede afgang af personel og gentagne beordringer til tjeneste i udlandet.

Sammenlagt har trækket på personelressourcer til de fredsstøttende operationer medført, at visse andre opgaver er blevet nedprioriteret, udskudt eller forsinket, og øvelsesvirksomheden for værnepligtsenheder og især genindkaldte værnepligtige har været reduceret. Dette problem er dog fra 1997 til dels blevet løst ved ansættelse af personel af reserven til at udfylde vakancer.

19. Forsvarets indsats i det tidligere Jugoslavien har været meget materielkrævende og medført et betydeligt træk på hærens materielbeholdninger. Det har endvidere været nødvendigt at foretage nyanskaffelser for at dække behovet.

Ved deltagelse i FN-missioner opdeles det medbragte materiel i to grupper på grundlag af FN’s refusionsregler.

Nationalt ejet materiel omfatter personlig beklædning, udrustning og bevæbning mv. FN refunderer herfor et standardbeløb pr. person pr. måned.

Kontingentejet materiel omfatter alt materiel, som er anskaffet for nationale midler, men som FN har godkendt som refusionsberettiget materiel. Refusionerne omfatter udgifter til vedligeholdelse og værditab som følge af slitage eller skader mv.

FN stillede endvidere i mindre omfang materiel til rådighed for kontingenterne.

De største forvaltningsmæssige problemer knytter sig til det kontingentejede materiel, hvor der af hensyn til beregning af FN-refusioner skal foretages opgørelser af materiellets værdiforringelse under anvendelsen i missionsområdet. Udgangspunktet herfor er en optælling, registrering og værdiansættelse af materiellet ved ankomsten til missionsområdet (insurvey). Bl.a. på grund af forsvarets mangelfulde registreringer af det medbragte materiel blev processen langvarig.

Efterfølgende tilgang af nyt materiel skal forud være godkendt af FN for at kunne indgå i refusionsgrundlaget.

Forsvaret opgjorde i 1994 genanskaffelsesværdien af det medbragte materiel til i alt 1.100 mill. kr. Insurvey-værdien udgjorde dog kun 679 mill. kr., og den af FN endeligt godkendte værdi blev i 1997 fastsat til ca. 660 mill. kr.

De endelige regler for beregning af FN’s refusioner til dækning af værditab på materiellet under UNPROFOR-operationerne blev først fastsat i 1996. Refusionerne blev herved fastsat som årlige afskrivninger, hvor afskrivningssatsen for den enkelte gruppe af materiel afhænger af den forventede nedslidningstakt.

Den danske repræsentation ved FN har gennemført i alt fire forhandlingsrunder med FN om endelig fastsættelse og godkendelse af kravet. Ved den seneste forhandlingsrunde i april 1997 deltog en delegation fra Forsvarskommandoen. Der opnåedes herunder enighed om såvel insurvey-værdier som refusionsbeløb. Refusionsbeløbet blev fastsat til 241,2 mill. kr. Beløbet indeholder ikke erstatning for tabtgået materiel mv. eller materiel, der er hjemtaget før missionsafslutningen. Forsvarskommandoen har på dette grundlag beregnet de endelige refusioner til 274,4 mill. kr. FN har imidlertid meddelt, af man tidligst vil kunne tage stilling til restkravene i 1999.

Rigsrevisionen finder det uheldigt, at der forud for etableringen af FN-missionerne i det tidligere Jugoslavien ikke forelå en fast aftale om beregning af materielrefusioner. Forsvarskommandoen har dog oplyst, at Danmark var land nr. 2, der fik afsluttet forhandlingerne med FN om insurvey.

Rigsrevisionen finder det videre uheldigt, at der er gået så lang tid med fastsættelse og godkendelse af danske refusionskrav.

20. Under deltagelsen i IFOR/SFOR-operationerne leverer Danmark selv alt nødvendigt materiel til egne kontingenter og afholder selv alle omkostninger derved. Forsvaret har derfor ikke fundet det hensigtsmæssigt at foretage en værdiansættelse af det medbragte materiel.

Set i relation til FN-operationerne har deltagelsen i IFOR/SFOR været yderligere materielkrævende og medført en betydelig nedslidning af materiellet.

Rigsrevisionen må konstatere, at forsvaret ikke har foretaget en beregning af det reelle værditab på materiellet under anvendelsen i det tidligere Jugoslavien. Disse omkostninger er af en betydelig størrelsesorden og burde derfor fremgå af budgetter og regnskaber for operationerne.

21. Forsvarets bogførte nettoudgifter ved deltagelsen i FN-operationerne i det tidligere Jugoslavien har udgjort i alt 1.742 mill. kr. Der har været udsendt personel til operationerne svarende til 5.266 årsværk. Den gennemsnitlige nettoudgift udgjorde 331.000 kr. pr. årsværk.

Tilsvarende har nettoudgifterne vedrørende NATO-operationerne i 1996-1997 beløbet sig til 1.078 mill. kr. Personeludsendelser hertil har omfattet 2.025 årsværk, og nettoudgiften pr. årsværk udgør i gennemsnit 553.000 kr. Den betragtelige stigning i udgiften pr. årsværk kan tilskrives forskelle i operationsformål, men især at FN-systemet afholder en række udgifter og som nævnt yder refusion vedrørende deltagelsen i FN-operationer.

Nettoudgifterne er opgjort på grundlag af finansregnskabet og tager ikke hensyn til forskydning i lagerbeholdninger eller til nedslidning af materiel.

Rigsrevisionen har gennemgået forsvarets interne omkostningsregnskaber for FN- og NATO-operationerne, men har ikke fundet regnskaberne egnede til analyseformål. Årsagen hertil er bl.a. manglende konsistens i bogføringen, fejlposteringer mellem regnskabsår og konti samt manglende reel lagerforbrugsregistrering.

Rigsrevisionen har ligeledes gennemgået forsvarets formålsopdelte regnskab vedrørende de fredsstøttende operationer. Betydelige ændringer i konteringsprincipper og fejlagtige periodiseringer mv. har medført, at regnskabet ikke kan anvendes til belysning af den økonomiske udvikling på området.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at den igangværende omlægning af forsvarets økonomistyring vil muliggøre en forbedring af de oplysninger om den økonomiske og aktivitetsmæssige udvikling, der på dette væsentlige udgiftsområde gives til bevillingsmyndighederne.

22. Undersøgelsen har omfattet en gennemgang af forsvarets løbende styring af budgetter for de fredsstøttende operationer. Budgetansvaret blev i perioden 1992-1997 varetaget centralt af Forsvarskommandoen, idet Hærens Operative Kommando, Hærens Materielkommando og Danske Livregiment dog har været inddraget i budgetlægningen for så vidt angår materiel anskaffet via driften, forbrug og genforsyning af reservedele samt forsyninger.

Disponering og bogføring af forbruget er imidlertid foregået ved de opstillende myndigheder, Hærens Materielkommando, Danske Livregiment og udsendte missioner. Dette har efter Rigsrevisionens opfattelse medført en uklar fordeling af budgetansvaret. Endvidere har økonomistyringen, især på materiel- og forsyningsområdet, været baseret på forbrugsiagttagelse.

23. Forsvarets deltagelse i FN-operationer har medført et betydeligt økonomisk mellemværende mellem Danmark og FN. Årsagen hertil er, at en række medlemslande ikke har indbetalt deres bidrag til FN’s budget. FN har derfor ikke kunnet honorere godkendte refusionskrav i takt med deres fremsættelse.

Danmarks tilgodehavende hos FN vedrørende missionerne i det tidligere Jugoslavien er ikke endeligt opgjort, men er foreløbigt beregnet til ca. 169 mill. kr.

Danmark har yderligere et tilgodehavende hos FN vedrørende tidligere afsluttede missioner på i alt ca. 783 mill. kr., hvoraf ca. 730 mill. kr. hidrører fra Danmarks deltagelse i FN’s fredsbevarende mission på Cypern. Dette tilgodehavende er tidligere omtalt i statsrevisorernes beretning nr. 14/1990 om Det Danske FN-kontingent (DANCON) på Cypern, jf. Endelig betænkning over statsregnskabet for 1992, s. 61. Tilgodehavendet vedrørende Cypern, som på daværende tidspunkt udgjorde ca. 743 mill. kr., er nedbragt via refusion fra FN på ca. 9 mill. kr. samt modregning af Danmarks egne frivillige bidrag til FN med ca. 4 mill. kr.

Der er i de senere år kun indgået ubetydelige betalinger vedrørende de afsluttede missioner.

Det samlede danske tilgodehavende hos FN vedrørende deltagelse i fredsstøttende missioner udgjorde ultimo januar 1998 i alt ca. 952 mill. kr.

24. For så vidt angår deltagelsen i NATO-operationerne i det tidligere Jugoslavien deltager forsvaret i et økonomisk samarbejde med de øvrige lande i den nordisk-polske brigade. Samarbejdet omfatter driften af det fælles logistiksystem Nordic Support Group. Fællesbudgettet udgjorde i 1997 ca. 47 mill. kr.

I henhold til den indgåede aftale (Memorandum of Understanding) forestår Sverige udarbejdelsen af fælles budgetter og regnskaber, som godkendes i Nordic Coordination Group, og den svenske rigsrevision, Riksrevisionsverket, forestår revisionen af regnskaberne.

25. I overensstemmelse med Dayton fredsaftalen varetager de militære missioner også projekter med et ikke militært tilsnit (civil-militære projekter).

Den danske bataljon i den nordisk-polske brigade har herunder gennemført 9 mindre genopbygningsprojekter til en værdi af 1,4 mill. kr. Bevillingen blev stillet til rådighed af Udenrigsministeriet.

Brigaden ansøgte endvidere i maj 1997 Europa-Kommissionen om støtte til civil-militære projekter og fik godkendt i alt 54 projekter til en værdi af 7,6 mill. kr. På brigadens vegne underskrev brigadechefen en kontrakt herom, og Nordic Coordination Group besluttede efterfølgende at godkende kontrakten.

Forsvarskommandoen har oplyst, at en lignende kontrakt ikke vil kunne forventes indgået på samme vilkår fremover.

Rigsrevisionen finder det utilstrækkeligt belyst, hvilken hjemmel den danske bataljon har til at indgå i civile samarbejdsprojekter og herunder at indgå i juridisk bindende aftaler.

26. Rigsrevisionen har bemærket, at forsvaret i forlængelse af nedlæggelsen af FN-afdelingen i 1994, har søgt varetagelsen af opgaverne vedrørende personel, materiel og økonomi i tilknytning til fredsstøttende operationer, indpasset i forsvarets eksisterende struktur uden egentlige organisationsændringer.

På baggrund af Rigsrevisionen undersøgelse af styringen, jf. især kap. VII om tilrettelæggelsen af forvaltningen af materielområdet og kap. VIII om den økonomiske styring, er det Rigsrevisionens opfattelse, at forsvaret som følge af den tiltagende betydning, disse operationer har haft i de senere år, bør tilpasse organisationen til opgaverne.

Forsvarskommandoen har oplyst, at der i 1997 er iværksat et arbejde med opbygning af en forvaltningsstruktur, herunder decentralisering af området med virkning fra 1999. I den forbindelse vil økonomiforvaltningen blive baseret på udarbejdelse af egentlige budgetter og tildeling af dispositionsrammer for de enkelte missioner, så de krav, der stilles til forvaltningen i forbindelse med de internationale opgaver, kan tilgodeses.

Rigsrevisionen finder, at det bør overvejes at oprette en myndighed til varetagelsen af de forvaltningsmæssige opgaver i tilknytning til de udsendte enheder.

27. Denne beretning afgives til statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven (lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997).

Beretningen omhandler aktivitets- og ressourcestyringen ved forsvarets deltagelse i fredsstøttende operationer.

Undersøgelsen fokuserer primært på forsvarets tilrettelæggelse af ressourcestyringen inden for områderne personel, materiel og økonomi i forbindelse med det danske forsvars deltagelse i fredsstøttende operationer hovedsageligt i det tidligere Jugoslavien.

Beretningen vedrører i det væsentlige Forsvarskommandoen med underliggende myndigheder, især hærens myndigheder: Hærens Operative Kommando, Hærens Materielkommando og Danske Livregiment. Flyvevåbnet og søværnet har i mindre omfang været involveret i fredsstøttende operationer.

Beretningen har i udkast været forelagt Forsvarsministeriet til høring. Høringssvaret, som omfattede bemærkninger fra såvel ministeriet som Forsvarskommandoen, er i videst muligt omfang indarbejdet i beretningen.

Rigsrevisionen har generelt anvendt begrebet fredsstøttende operationer som omfattende fredsbevarende, fredsskabende og fredsstøttende operationer.

28. Rigsrevisionens undersøgelse har haft som overordnet formål at undersøge styringen af aktiviteter og ressourcer ved forsvarets deltagelse i fredsstøttende operationer, især i det tidligere Jugoslavien i perioden 1992-1997.

Rigsrevisionen har lagt særlig vægt på at undersøge forsvarets tilrettelæggelse af forvaltningen af personel, materiel og økonomi. Udviklingen i de operative aktiviteter har indgået i Rigsrevisionens undersøgelse og vurderinger, i det omfang disse aktiviteter har haft konsekvenser for forvaltningen af de nævnte områder.

Undersøgelsen har haft følgende hovedformål:

• at undersøge og vurdere styringen af områderne økonomi, materiel og personel i forbindelse med forsvarets deltagelse i fredsstøttende operationer,
• at belyse den økonomiske udvikling ved dansk deltagelse i de forskellige typer af operationer i det tidligere Jugoslavien,
• at belyse de finansielle relationer til FN (personel- og materiel-refusioner mv.) ved deltagelse i UNPROFOR-missionerne i det tidligere Jugoslavien,
• at belyse de finansielle forhold i forbindelse med operationerne i NATO-regi ved deltagelse i IFOR- og SFOR-operationerne i det tidligere Jugoslavien,
• at give en historisk oversigt over fredsstøttende operationer initieret af FN’s Sikkerhedsråd, hvor det danske forsvar har bidraget med personel og materiel,
• at redegøre for de økonomiske mellemværender mellem FN og Danmark i forbindelse med dansk deltagelse i FN-missioner, og
• at redegøre for den fortsatte udvikling i Danmarks tilgodehavende hos FN vedrørende Det Danske FN-kontingent på Cypern.

29. Fredsstøttende operationer i det tidligere Jugoslavien har været genstand for adskillige og hastige ændringer i takt med udviklingen i den politiske og militære situation i området. Rigsrevisionen har løbende fulgt udviklingen i det tidligere Jugoslavien og i den tilknyttede hjemlige støttestruktur. Igennem hele perioden fra FN-missionernes start i 1992 har Rigsrevisionen haft kontakt med Forsvarskommandoen, bl.a. vedrørende den finansielle revision. Dele af den finansielle revision er blevet udført i samarbejde med Forsvarets Interne Revision. Rigsrevisionen skal fremhæve, at mange af de kritiske forhold, Rigsrevisionen løbende har peget på, successivt er blevet ændret og forbedret af de pågældende ansvarlige myndigheder.

30. Til brug for udarbejdelse af beretningen har Rigsrevisionen indhentet, bearbejdet og analyseret et betydeligt skriftligt materiale.

Desuden har Rigsrevisionen indhentet oplysninger og gennemført interviews ved relevante myndigheder, såsom de operative kommandoer og Hærens Materielkommando, Den Danske Internationale Brigade, Danske Livregiment og enhederne i det tidligere Jugoslavien.

Endvidere har Rigsrevisionen i samarbejde med Forsvarets Interne Revision foretaget stedlig revision (bl.a. kasseeftersyn og lageroptælling) i henholdsvis august 1996 og november 1997 hos den danske bataljon i den nordisk-polske brigade i Bosnien samt hos National Support Element i Pécs i Ungarn.

Endelig er der udført analyser af lagerregnskaber samt i øvrigt analyser af relevante regnskabsdata.

31. Rigsrevisionen har i beretningen valgt at fokusere på forvaltningen af personel og materiel. Endvidere omhandler beretningen de økonomiske forhold ved forsvarets deltagelse i fredsstøttende operationer generelt og i særdeleshed med vægt på aktiviteterne i det tidligere Jugoslavien.

Videre har Rigsrevisionen valgt at koncentrere undersøgelsen om indsatsen i det tidligere Jugoslavien i perioden 1992 til 1997. Øvrige fredsstøttende operationer i FN-regi er alene medtaget til belysning af de opståede mellemværende mellem Danmark og FN.

Rigsrevisionens undersøgelse har ikke omfattet en særskilt undersøgelse af den operative side af opgavevaretagelsen i forbindelse med de fredsstøttende operationer. Rigsrevisionen har forståelse for, at den stærke fokus på de operative forhold, som udgør den primære aktivitet, især ved påbegyndelsen af en operation kan føre til nedprioritering af andre aktiviteter.

32. Forsvarskommandoen har i høringssvaret anført, at det er dens opfattelse, at operative forhold i relation til gennemførelse af fredsstøttende operationer altid bør komme i første række. Såfremt de operative aspekter ikke er tilgodeset, kan dette i værste fald medføre tab af menneskeliv. Forsvarskommandoen er dog også opmærksom på, at såvel driftsmæssige som økonomiske forhold skal vægtes i forbindelse med planlægning, udsendelse og opretholdelse af danske bidrag til fredsstøttende operationer. Således starter en ny mission altid med udgangspunkt i de operative behov, men justeres i henhold til de nationale administrative bestemmelser i takt med, at truslen i området falder, og operationerne får en mere rutinemæssig karakter.

Forsvarskommandoen er videre af den opfattelse, at hvis de operative forhold ikke medtages i en behandling af fredsstøttende operationer, vil der i sagens natur ikke kunne gives et fuldstændigt billede af forholdene i et missionsområde. Dette er i særlig grad tilfældet, når der er tale om oprettelse af en ny mission, eller når missionen gennemføres i et uroligt og risikofyldt område.

Forsvarsministeriet har desuden peget på, at det forekommer problematisk at behandle de økonomiske og administrative vilkår adskilt fra operative vilkår, idet grundlaget for økonomiske og administrative beslutninger i initialfasen af en operation ofte vil være mangelfuldt og forbundet med en vis usikkerhed.

Rigsrevisionen er enig i at den operative udvikling bør lægges til grund for undersøgelse og vurdering af varetagelsen af de administrative og økonomiske opgaver. Det er herudover Rigsrevisionens opfattelse, at en hensigtsmæssig tilrettelæggelse af forvaltningen af personel, materiel og økonomi er en forudsætning for, at de operative opgaver kan løses effektivt og under skyldig hensyntagen til økonomien.

Det er Rigsrevisionens indtryk, at forsvaret internationalt set nyder stor anerkendelse for de danske styrkers deltagelse i fredsstøttende operationer. Bl.a. på baggrund heraf er det efter Rigsrevisionens opfattelse væsentligt, at der drages nytte af indhøstede erfaringer på det operative område såvel som inden for det økonomiske og administrative felt, så danske styrker kan fastholde og forbedre sin effektivitet ved deltagelse i fredsstøttende operationer.

33. Med vedtagelsen af lov nr. 909 af 8. december 1993 om forsvarets formål, opgaver og organisation m.v. (forsvarsloven) blev forsvarets opgaver og formål, som ikke fremgik af den tidligere lov (lov nr. 203 af 26. maj 1982) om forsvarets organisation m.v., fastlagt.

Efter § 1, stk. 2, nr. 3, har forsvaret bl.a. til formål at fremme en fredelig udvikling i verden med respekt for menneskerettighederne.

Efter § 1, stk. 3, skal forsvaret, på mandat fra FN eller CSCE (nu OSCE), med militære midler, direkte eller stillet til rådighed gennem NATO, kunne bidrage til løsning af konfliktforebyggende, fredsbevarende, fredsskabende, humanitære og andre lignende opgaver.

I § 3 bemyndiges forsvarsministeren til at fastsætte størrelse, sammensætning og organisation af styrker til løsning af internationale opgaver.

Forsvarschefen kan efter § 5, efter bemyndigelse fra forsvarsministeren, delegere dele af kommandoen over de militære styrker mv., som indsættes til løsning af internationale opgaver, til chefen for den pågældende internationale styrke eller mission. Forsvarschefen kan tillige delegere, også efter ministerens bemyndigelse, dele af sin kommando over de militære styrker til chefen for forsvarets operative styrker.

34. Af bemærkningerne til lovforslaget fremgår, at forsvaret skal kunne udruste og uddanne enheder til forskelligartede opgaver, at det skal være muligt at støtte enhederne logistisk i en længere periode og over store afstande, og at enhederne skal kunne indgå i kommandostrukturen i rammen af de nævnte organisationer.

35. Efter § 11, stk. 1, i lov om forsvarets personel, jf. lovbekendtgørelse nr. 104 af 7. februar 1994, er forsvarets personel, efter forsvarsministerens nærmere bestemmelse, pligtig at forrette tjeneste uden for landets grænser, herunder tjeneste i forbindelse med opgaver, der udføres efter anmodning fra internationale organisationer.

36. Efter grundlovens § 19, stk. 2, skal Folketinget give sit samtykke til, at regeringen anvender magtmidler mod en fremmed stat.

Udsendelse af danske FN-styrker til fredsstøttende operationer blev i en årrække besluttet af den siddende regering på grundlag af en folketingsbeslutning af 30. april 1964. Folketinget gav hermed sit samtykke til opstilling af en permanent, dansk militær beredskabsstyrke, og til at denne styrke, efter anmodning fra FN og på grundlag af en vurdering af den almindelige situation, af regeringen kunne stilles til rådighed for FN med henblik på at bistå ved gennemførelsen af de af FN vedtagne fredsstøttende forholdsregler.

Udsendelsen af korvetten Olfert Fischer til blokadevirksomhed i forbindelse med Golfkrigen og den senere udvikling vedrørende operationerne i det tidligere Jugoslavien forudsatte imidlertid, at de danske styrker kunne anvende egentlige magtmidler. Beslutning om dansk deltagelse i disse operationer blev følgeligt truffet af Folketinget.

37. Med folketingsbeslutning af 25. november 1993 gav Folketinget sit samtykke til opstilling af Den Danske International Brigade, og til at hele eller dele af denne styrke kan deltage i konfliktforebyggende, fredsbevarende, fredsskabende, humanitære og andre lignende operationer på mandat fra FN eller OSCE.

Det fremgår af bemærkningerne til beslutningsforslaget, at Folketingets samtykke fortsat skal indhentes forudgående i hvert enkelt tilfælde, hvis der er tale om afgivelse af danske styrker til operationer, hvor magtanvendelse mod fremmed stat ud over selvforsvar er autoriseret.

Forsvarsministeriet har oplyst, at mulighederne for dansk deltagelse i hvert enkelt tilfælde vurderes ud fra en lang række faktorer, herunder muligheden for at udnytte Den Danske Internationale Brigade.

38. I forbindelse med aftalen af 14. marts 1989 om forsvarets ordning (forsvarsforliget) for årene 1989-1991 mellem Socialdemokratiet, Det Konservative Folkeparti, Venstre, Det Radikale Venstre og Kristelig Folkeparti, blev det afklaret, at udgifter i forbindelse med fremtidige FN-operationer, skulle afholdes uden for forsvarsbudgettet. Det vil på daværende tidspunkt sige udgifter til opretholdelse af den permanente FN-beredskabsstyrke og FN-afdelingen i Jægerspris. Endvidere blev der aftalt kompensation for forsvarets udgifter til FN-operationer.

Forligspartierne vedtog med tillægsaftale af 3. april 1991, at aftalen af 14. marts 1989 skulle videreføres i 1992.

39. Udgifter til opstilling mv. af den internationale enhed forudsættes i aftalen om forsvarets ordning for 1993-1994 afholdt af forsvarsbudgettet, mens udgifter til hel eller delvis indsættelse af enheden forudsættes afholdt uden for forsvarsbudgettet.

Forsvarsforliget blev for 1995, som følge af manglende politisk enighed, en forlængelse af tidligere års forlig.

40. Aftalen om forsvarets ordning for perioden 1995-1999, som blev indgået den 8. december 1995, lægger rammerne for de internationale aktiviteter for denne periode. Udgifterne vedrørende forsvarets deltagelse i internationale opgaver skal afholdes inden for forsvarsrammen. Der er inden for rammen afsat et årligt nettobeløb på 530 mill. kr. (1996-prisniveau) svarende til udsendelse af ca. 1.500 mand i FN-tjeneste. Forsvaret kan udover almindelig overførselsadgang årligt overføre mer- eller mindreforbrug i forhold til nettobeløbet på 545 mill. kr. til efterfølgende år inden for forligsperioden. Forsvarets deltagelse i løsning af opgaver i FN-, OSCE- og NATO-regi forelægges forligspartierne.

I forsvarsforliget er endvidere indeholdt bevilling til nyt materiel til Den Danske Internationale Brigade. Der skal anskaffes special- og transportkøretøjer, samt renoveres og opdateres et antal pansrede mandskabsvogne, som anvendes af Den Danske Internationale Brigade. Der iværksættes anskaffelse af ca. 50 brugte middeltunge kampvogne af Leopard 2 typen samt anskaffelse af ca. 20 pansrede mandskabsvogne med hjul til Den Danske Internationale Brigade, og endelig skal der anskaffes diverse materiel, bl.a. natobservationsudstyr, sanitetsmateriel og kommunikationsudstyr.

Bevillinger vedrørende materiel til Den Danske Internationale Brigade (1996-prisniveau)

41. Dansk personel deltager i fredsstøttende operationer som enkeltpersoner eller som del af udsendte enheder. Det samlede danske bidrag til en mission betegnes normalt DANCON efterfulgt af missionens navn.

I tilknytning til multinationale stabe eller enheder, hvori der indgår dansk personel, oprettes normalt et element benævnt DANELM efterfulgt af den overordnede strukturs navn eller lokaliteten.

Endelig kan enkeltpersoner udsendes som observatører i FN-, OSCE- og EU-observatørmissioner.

42. Anmodning fra internationale organisationer om dansk støtte til en fredsstøttende operation fremkommer normalt ad de sædvanlige diplomatiske kanaler til Udenrigsministeriet, som derefter anmoder Forsvarsministeriet om en analyse af opgaven samt et forslag til beslutning. Analysen og indstilling til beslutningsforslaget udarbejdes af Forsvarskommandoen. Beslutningsgrundlaget forhandles herefter mellem Forsvarsministeriet og Udenrigsministeriet, som fastlægger en løsningsmodel.

For FN-missionernes vedkommende vil grundlaget for udarbejdelse af en løsningsmodel som regel være et af FN fremlagt såkaldt Aide Memoire, jf. pkt. 66.

Udenrigsministeriet forelægger løsningsmodellen for den pågældende internationale organisation, og når der er opnået enighed om det danske bidrags størrelse og sammensætning, forelægges et aktstykke vedrørende missionen af forsvarsministeren for Finansudvalget, jf. senest Akt 27 12/10 1994 vedrørende udsendelse af styrker til Makedonien.

Forsvarsministeriet har oplyst, at det generelt gælder, at Forsvarsministeriet efter aftale med Finansministeriet ikke længere fremsætter aktstykker vedrørende udsendelse af enheder til fredsstøttende operationer.

Forsvarsministeriet har videre oplyst, at det principielt gælder, at regerningen kan træffe beslutning om udsendelse af styrker i fredsstøttende operationer. Kun såfremt styrkens mandat indeholder mulighed for anvendelse af militære magtmidler i den betydning, som fremgår af grundloven, § 19, stk. 2, skal sagen forelægges Folketinget.

43. Danmark har traditionelt været en betydende bidragyder til FN’s fredsstøttende operationer med hensyn til at stille troppestyrker og observatører til rådighed. Denne tradition er i de senere år blevet udbygget med en betydelig dansk deltagelse i de NATO-ledede fredsstøttende operationer samt observatørmissioner i OSCE- og EU-regi.

Allerede ved udsendelsen af den første FN-observatørmission til Mellemøsten i 1948 var der dansk deltagelse, og Danmark har gennem årene haft udsendt FN-observatører til i alt 14 forskellige lande. Af disse missioner er 7 uafsluttede og har fortsat dansk deltagelse, herunder missionen i Mellemøsten fra 1948 og en mission i Kashmir fra 1949.

Danske troppebidrag blev første gang udsendt i 1956 til den fredsstøttende mission, som FN etablerede ved afslutningen af Suezkrisen. Missionen blev afsluttet i 1967.

Den hidtil længstvarende udsendelse af troppebidrag har været deltagelsen i FN-styrken på Cypern, som blev etableret med dansk deltagelse i 1964. Det danske troppebidrag blev hjemtaget i december 1992, jf. statsrevisorernes beretning nr. 14/1990 om Det Danske FN-kontingent (DANCON) på Cypern.

Danmark har herudover deltaget med troppestyrker til FN-missioner i Congo (1960-1964), Libanon (1978), Namibia (1989-1990) og Kuwait (1991-1995).

Endelig har Danmark siden 1991 udsendt enkeltpersoner til FN’s vagtkorps i Irak, og i 1997 har et dansk kontingent i en kortere periode været tilknyttet en FN-mission i Albanien. Bortset herfra har danske kontingentudsendelser siden 1992 været koncentreret om det tidligere Jugoslavien.

Uden for FN-systemet har Danmark siden 1992 bidraget med observatører til EU-missionen i det tidligere Jugoslavien og OSCE-missioner i forskellige lande, herunder især det tidligere Jugoslavien.

44. Baggrunden for FN-missionen i Kroatien var den situation, der var opstået, da Slovenien og Kroatien i juni 1991 erklærede sig for selvstændige lande. Efter ordre fra den jugoslaviske forbundsregering forsøgte forbundshæren at undertrykke selvstændighedsbevægelserne i de to delstater. Forbundshæren led imidlertid nederlag mod de slovenske styrker, og efter et mislykket mæglingsforsøg i EU-regi blev forbundshæren trukket ud af Slovenien i juli 1991.

I Kroatien, hvor der fandtes et betydeligt serbisk mindretal, forstærkedes kampene derimod mellem kroatiske militsenheder på den ene side og forbundshæren samt serbiske paramilitære enheder på den anden side. Efter nogle mislykkede forsøg var det imidlertid i februar lykkedes at tilvejebringe en så stabil våbenstilstand, at FN’s Sikkerhedsråd med resolution nr. 743 af 21. februar 1992 vedtog at etablere en fredsstøttende mission i Kroatien.

45. Efter anmodning fra FN bidrog Danmark fra april 1992 med en infanteribataljon på 860 mand, stabspersonel til styrke- og sektorhovedkvarter på 25 mand og en militærobservatørstyrke på 7 mand. Fra maj 1993 blev styrken forstærket med yderligere ca. 100 mand. Bataljonen blev indsat i Krajina regionen.

Bataljonens personeltal og sammensætning undergik senere nogle mindre ændringer og blev fx i august 1994 reduceret med et dansk kompagni, men fik samtidig tilført en litauisk deling.

Den 29. august 1995 besluttede FN, at opgaverne for FN-styrkerne i dette område var bortfaldet, efter at kroatiske styrker havde generobret området fra serberne, og i september 1995 blev ca. 350 mand fra den danske bataljon taget hjem. Det blev på dette tidspunkt overvejet at overføre de resterende 550 mand til et andet område i Kroatien, men efter nye kroatiske erobringer besluttedes det den 27. september 1995 at hjemtage hele det danske kontingent. Hovedstyrken blev hjemtaget i oktober 1995, og den 1. december afrejste de sidste danske soldater.

b. UNPROFOR II i Bosnien

46. Bosnien erklærede sig efter en folkeafstemning selvstændig i marts 1992. Dette medførte hurtigt indbyrdes kampe mellem republikkens tre etniske grupper: Muslimer, serbere og kroater. Med henblik på at beskytte flygtningestrømmene samt sikre humanitær bistand vedtog FN’s Sikkerhedsråd den 14. september 1992 resolution nr. 776 om en udvidelse af UNPROFOR med etablering af en mission i Bosnien. FN anmodede umiddelbart herefter Danmark om at bidrage med en styrke, og den 8. november 1992 ankom et 142 mand stort hovedkvarterskompagni, 8 stabsofficerer og stabshjælpere samt 20 observatører til Kiseljak i Bosnien. Styrken blev yderligere forstærket med 30 mand i maj 1993, men igen reduceret med 30 mand i august 1994. Styrken bestod herefter af i alt 160 mand.

Folketinget havde yderligere den 17. august 1993 besluttet, at der som led i en fællesnordisk FN-styrke i Tuzla-området skulle udsendes en dansk kampvognseskadron og et flystøtteelement. Eskadronen, der med støttepersonel og stabspersonel omfattede ca. 130 mand og 10 Leopard-kampvogne, blev udsendt i oktober 1993. På grund af vanskeligheder med de serbiske myndigheder, der ikke ville tillade kampvognene at passere gennem Serbien, måtte eskadronen omdirigeres gennem Kroatien. Den var derfor først på plads i Tuzla-området den 23. februar 1994.

Ved etableringen af NATO’s fredsimplementeringsstyrke, Implementation Force (IFOR), og nedlæggelsen af UNPROFOR den 20. december 1995 blev kampvognseskadronen overført til IFOR, hvor den indgik i den danske bataljon, da denne ankom til Doboj-området i januar 1996, jf. pkt. 49.

Hovedkvarterskompagniet i Kiseljak blev ikke overført til IFOR, men hjemtaget til Danmark i løbet af januar 1996.

c. UNPROFOR III/UNPREDEP i Makedonien

47. På grundlag af FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 795 fra 1992 om udsendelse af en præventiv styrke til Makedonien blev Danmark anmodet om at bidrage med stabspersonel, idet man allerede havde givet tilsagn om at bestride funktionen som chef for styrken. Der blev herefter udsendt 5 officerer og 2 stabshjælpere. Det danske bidrag blev i oktober 1994 udvidet til at omfatte ca. 40 mand. Der er herefter ikke sket væsentlige ændringer i den danske deltagelse i missionen.

d. NATO-operationer i Bosnien

48. I oktober 1995 blev der forhandlet en våbenhvile mellem de stridende parter i Bosnien, som førte frem til Dayton fredsaftalen i december 1995. Forud for Dayton aftalens indgåelse har der siden 1991 taget forskellige initiativer vedrørende fredsforhandlinger initieret af bl.a. EU. Herunder blev en række planer forelagt for de stridende parter (Carrington-planen, Vance-Owen-planen og Owen-Stoltenberg-planen mv.). Ingen af disse planer resulterede i fred i området. I efteråret 1995 påbegyndte den amerikanske udsending Richard Holbrooke at forhandle med de stridende parter, og det førte til, at forhandlingerne i Dayton, USA, blev indledt den 1. november 1995. Fredsaftalen blev underskrevet den 14. december 1995.

49. Med resolution nr. 1031 af 15. december 1995 bemyndigede FN’s Sikkerhedsråd NATO til at lede IFOR, som skulle sikre, at Dayton fredsaftalens militære aspekter blev efterlevet. Styrken skulle sammensættes af tropper, der var uddannet og udrustet til i givet fald at gennemtvinge overholdelsen af fredsbetingelserne med magt.

Danmarks overvejelser om mulighederne for at bidrage til den forventede implementeringsstyrke blev indledt i september 1995, og efter en række drøftelser mellem Danmark, Norge, Sverige, Finland og Polen besluttede de fem lande at deltage i IFOR med en fælles brigade. Brigaden blev placeret i Doboj-området, hvor den organisatorisk indgik i en amerikansk division. I tilknytning til brigaden etablerede de fem lande et fælles forsyningselement i Pécs i Ungarn.

Det danske bidrag til brigaden omfattede ca. 800 mand, der var fordelt på et brigadestabskompagni og en reduceret bataljon samt diverse supplerende elementer. Endvidere har skiftende enheder fra de baltiske lande været tilknyttet den danske bataljon. Hovedparten af det danske kontingent ankom til missionsområdet den 15. januar 1996.

Den 20. december 1996 skiftede styrken status og blev herefter benævnt stabiliseringsstyrke, Stabilisation Force (SFOR). Ændringerne medførte en reduktion af den samlede styrke og mængden af udrustning. For det danske kontingents vedkommende forekom der dog kun en mindre reduktion af personeltallet.

e. Maritime Monitor og Sharp Guard

50. FN’s Sikkerhedsråd vedtog med resolution nr. 713 af 25. september 1991 en våbenembargo mod Jugoslavien, og med resolution nr. 757 af 30. maj 1992 indførtes en særlig embargo mod Serbien-Montenegro. Embargoen blev efterfølgende både skærpet og lempet gennem vedtagelsen af en række resolutioner.

Efter anmodning fra FN iværksatte NATO i 1992 med operation Maritime Monitor en overvågning af skibsfarten til og fra det tidligere Jugoslavien. Der foretoges herunder rapportering til FN om observerede overtrædelser af embargoen.

Med resolution nr. 820 af 17. april 1993 udvidede Sikkerhedsrådet mandatet til at omfatte anvendelse af de nødvendige midler for at håndhæve embargoen. NATO besluttede derfor den 8. juni 1993 at iværksætte operation Sharp Guard, som indebar en øget indsættelse af orlogsfartøjer i området og gennemførelse af en egentlig kontrol med skibsfarten, herunder undersøgelser af skibenes last og bestemmelsessted. Overtrædelse af embargoen medførte omdirigering af skibene.

51. Søværnet har i perioder stillet korvetter til rådighed for begge operationer. I perioden 9.-26. september 1992 deltog en korvet således i operation Maritime Monitor. Deltagelsen fandt sted som led i en planlagt NATO-øvelse, der blev henlagt til Adriaterhavet og ikke som sædvanlig i Atlanterhavet.

Med folketingsbeslutning nr. B 99 af 8. juli 1993 og B 84 af 12. april 1994 blev det vedtaget, at danske korvetter også kunne deltage i operation Sharp Guard. I hvert af årene 1993, 1994 og 1995 blev der herefter gennemført to togter til Adriaterhavet, mens deltagelsen i 1996 kun omfattede et enkelt togt. Hvert togt omfattede typisk en tilstedeværelse i operationsområdet på ca. 20 døgn, idet et af togterne i 1993 dog også omfattede normale NATO-øvelser og derfor strakte sig over 55 forlægningsdøgn. Deltagelsen i Sharp Guard er i øvrigt trådt i stedet for den normale øvelsesvirksomhed i NATO’s atlanterhavsflåde (Standing Naval Forces Atlantic).

f. Andet

52. Flyvevåbnet har på forskellig vis medvirket ved det fredsstøttende arbejde i det tidligere Jugoslavien.

Personel fra flyvevåbnet har således været udsendt til løsning af specialopgaver eller deltagere i NATO’s internationale stabe i forbindelse med blokaden af luftrummet over det tidligere Jugoslavien (operation Deny Flight). Deltagelsen har i perioden 1992-1996 varieret mellem 8 og 16 årsværk.

Flyvevåbnet har også løst visse transportopgaver i relation til de udsendte styrker, og et C-130 transportfly er tilmeldt NATO’s "on call air lift pool" og kan således også indsættes i det tidligere Jugoslavien, hvis behovet skulle opstå.

53. Forsvaret har endvidere stillet et vekslende antal officerer til rådighed for EU’s og OSCE’s observatørmissioner i det tidligere Jugoslavien.

EU’s observatørmission blev etableret i 1991, missionen er til enhver tid underlagt det land, der har formandskabet i EU. Under det danske formandskab i 1993 havde forsvaret udsendt mere end 50 personer til missionen, men deltagelsen har i de seneste år omfattet 15 personer.

Deltagelsen i OSCE-missionen har løbende omfattet 1-2 personer.

54. En række lande har på dansk initiativ siden 1995 arbejdet på etablering af en hurtig udrykningsbrigade, som kan stilles til rådighed for FN til fredsbevarende og humanitære operationer.

Brigaden skal sammensættes af de enkelte landes nationale bidrag til det såkaldte "UN Stand-by Arrangements System", som er FN’s register over styrker, som potentielt kan stilles til rådighed for FN.

Idéen bag brigaden er at have en pulje af enheder, som med hensyn til fælles procedurer, træning og anden planlægning opstilles på et fælles grundlag. Herved skulle forberedelsestiden blive reduceret og en hurtigere indsættelse skulle kunne muliggøres.

Der er for øjeblikket 12 deltagerlande i SHIRBRIG-projektet: Argentina, Belgien, Canada, Finland, Holland, Irland, Norge, Polen, Sverige, Tjekkiet, Østrig og Danmark.

SHIRBRIG ledes af en Styrekomité, som er sammensat af repræsentanter fra de 12 deltagende lande samt 1 observatør fra FN. Komitéen har ansvaret for udgivelse af direktiver for organisation og træning samt bestemmelser for de praktiske omstændigheder omkring en eventuel indsættelse af brigaden.

Direktiverne fra Styrekomitéen omsættes af det permanente stabselement, kaldet Planlægningselementet, til træningsmanualer, håndbøger og detaljerede uddannelsesprogrammer.

55. Ved tilmelding til SHIRBRIG har det enkelte land ikke forpligtet sig til automatisk at lade deres enheder indsætte i en SHIRBRIG-sammenhæng. Det vil fortsat være op til de pågældende landes regeringer og parlamenter at afgøre. I SHIRBRIG sigtes der mod at dublere styrkebidragene til brigaden, hvorved brigadens organisation vil komme til at fremstå som en pulje af enheder, hvori der findes mindst to af hver slags enhed.

Brigadens hovedkvarter er etableret på Høvelte kaserne og med en dansk brigadegeneral som første chef. Det er målet, at brigaden skal være operativ i 1999.

56. Opgaverne vedrørende udsendelse af fredsstøttende missioner løses inden for forsvarets normale struktur og involverer en lang række af forsvarets myndigheder. Hærens myndigheder har været de væsentligste bidragydere, idet det bemærkes, at også søværnet og flyvevåbnet har bidraget med personel og enheder. I den forbindelse har henholdsvis Søværnets Operative Kommando og Flyvertaktisk Kommando samt de tilsvarende materielkommandoer været involveret i opgaveløsningen.

Indtil 1. oktober 1994 havde en særlig FN-afdeling med hjemsted i Jægersprislejren varetaget opgaverne vedrørende rekruttering og uddannelse af personel samt en række administrative opgaver vedrørende internationale operationer. I forbindelse med beslutningen om at oprette en dansk international brigade blev det forudsat, at FN-afdelingen skulle nedlægges og dens opgaver overtages af Hærens Operative Kommando og Danske Livregiment, der er placeret i Vordingborg.

Den herefter beskrevne organisation og opgavefordeling vedrører tiden efter 1. oktober 1994.

57. På baggrund af de politiske beslutninger udsteder forsvarschefen de overordnede direktiver for opstilling, udsendelse og indsættelse samt vedligeholdelse af styrkerne. Forsvarschefen har endvidere den fulde kommando over de udsendte styrker.

58. I den operative struktur er Hærens Operative Kommando den centrale myndighed, som har den operative kommando samt visse administrative og logistiske beføjelse over de udsendte styrker. Hærens Operative Kommando varetager desuden følgende opgaver:

• Fastsættelse af materielnorm
• Befalinger om opstilling, udsendelse og hjemtagning af enheder og elementer
• Løbende kommunikation med de udsendte styrker
• Orientering af foresatte myndigheder
• Koordinering med sideordnede myndigheder
• Presse- og informationstjeneste
• Generel orientering af pårørende
• Beslutninger om organisationsændringer
• Kontrol og inspektion
• Koordinering af opstilling og uddannelse af enhederne hos de enkelte regimenter

Under udsendelsen til missionsområdet er den operative kontrol med styrkerne overdraget til chefen for den pågældende mission.

59. Opstillingen af styrker til udsendelse i fredsstøttende missioner foretages inden for rammerne af Den Danske Internationale Brigade. Brigaden er i lighed med øvrige danske brigader en opstillingsenhed i krigsstrukturen, men adskiller sig herfra ved også i fredstid at have en fuldt bemandet stab samt et brigadestabskompagni. Den Danske Internationale Brigades mobiliseringspligtige personel er endvidere ansat på særlige kontrakter. Brigaden og dens personel er omtalt nærmere i pkt. 104-109.

Uddannelse og opstilling af de enheder (kompagnier, eskadroner mv.), der er designeret til Den Danske Internationale Brigade foregår ved hærens regimenter efter hærens almindelige uddannelsesdirektiver. Brigadens opgaver i relation hertil er,

• at sikre en tilstrækkelig ensartethed i uddannelsen gennem udstedelse af et supplerende uddannelsesdirektiv,
• at gennemføre inspektion af og kontrol med uddannelsen, og
• at tilrettelægge og gennemføre en afsluttende uddannelse af 2 ugers varighed for enhederne og deres personel.

60. I den administrative og logistiske struktur varetager Danske Livregiment følgende opgaver for de udsendte enheder:

• Personelforvaltning
• Materielforvaltning
• Genforsyning
• Transport til og fra indsættelsesområdet i forbindelse med rotation og besøg
• Posttjeneste
• Kasse- og regnskabstjeneste
• Velfærdstjeneste
• Kantinetjeneste
• Reglementsforvaltning
• Kontrol og inspektion

61. Hærens Materielkommando og tilknyttede myndigheder, især Hærens Forsyningstjeneste, varetager væsentlige støttefunktioner i relation til udsendte enheder og yder herunder bl.a. bistand til:

• Klargøring og eventuel ombygning af materiel
• Anskaffelse af missionsorienteret nyt materiel
• Anskaffelse af andet materiel til opfyldning af ikke komplette materielsæt
• Fremstilling af specialmateriel
• Planlægning for opstilling og sammensætning af forsynings- og vedligeholdelsesstrukturer, herunder opbygning af værkstedscontainere samt værktøjs- og reservedelspakninger
• Teknisk bistand til de udsendte enheder på en række områder, herunder inspektion af sikkerhedsmæssige forhold omkring ammunitionsoplægning
• Forsyninger med erstatningsmateriel og reservedele gennem Danske Livregiment
• Kontrol og inspektion

Hærens Materielkommando er endvidere den centrale koordinerende myndighed i hæren for udpegning af fagligt personel (våben-, motor- og elektronikmekanikere) til tjeneste ved fredsstøttende missioner.

62. Af myndigheder uden for hæren, som understøtter eller har understøttet kontingentudsendelserne, kan nævnes Flyvertaktisk Kommando, der har udført visse transportflyvninger med personel og gods til kontingenterne, samt Flyvematerielkommandoen, der bistod med hvidmalingen af materiel til UNPROFOR-kontingenterne.

Endvidere kan nævnes Forsvarets Sundhedstjeneste, som yder sundhedsfaglig rådgivning samt bistand i forbindelse med tilvejebringelse og uddannelse af sundhedsfagligt personel.

63. Hærens Operative Kommando har som den centrale planlæggende og koordinerende myndighed etableret dels en plangruppe for fredsstøttende operationer, dels en situationsrumssektion.

Situationsrumssektionen udfører en kontinuerlig døgnbemanding af et situationsrum, hvor man er i løbende kontakt med de udsendte enheder og underretter foresatte myndigheder om udviklingen og indtrufne hændelser i operationsområderne. På grundlag af meldinger og forslag fra kontingenterne har Hærens Operative Kommando oprettet en telefonavis som information for pårørende til det udsendte personel.

Den etablerede plangruppe for de fredsstøttende operationer har til opgave at koordinere og fordele opgaverne. Gruppen mødes fast en gang hver måned og indkaldes desuden efter behov. Chefen for situationsrumssektionen fungerer også som formand for plangruppen, der i øvrigt omfatter personel fra Hærens Operative Kommandos sektioner samt repræsentanter for Forsvarskommandoen, Flyvertaktisk Kommando, Forsvarets Sundhedstjeneste, Hærens Materielkommando og Danske Livregiment.

64. Med hensyn til ansvars- og opgavefordelingen har Forsvarskommandoen oplyst, at Hærens Materielkommandos driftsvirksomhed (forsynings- og vedligeholdelsesvirksomhed samt inspektionsvirksomhed) er rettet mod forvaltende myndigheder og disses underlagte brugende enheder. Danske Livregiment er forvaltende myndighed for udsendte enheder, der er brugende enheder under Danske Livregiment.

Planlægnings- og anskaffelsesvirksomheden sker i samspil med Hærens Operative Kommando og Forsvarskommandoen.

Ifølge Forsvarskommandoen er opgaverne i relation til udsendte styrker generelt indpasset i normalprocedurerne, hvilket efter kommandoens opfattelse bedst sikrer effektive opgaveløsninger. Forsvarskommandoen har videre anført, at situationsrummet og plangruppen er etableret henset til det vitale behov, der er, for at overvåge situationen og tage højde for kommende problemer.

65. Vedrørende forsvarets løbende tilpasning af strukturen til opgaverne har Forsvarsministeriet i høringssvaret anført følgende: "De forskellige forsvarsforlig siden 1989 samt den nu arbejdende Forsvarskommission er udtryk for, at forsvaret løbende, systematisk og konsekvent tilpasses, jf. i øvrigt Lov om forsvarets formål, opgaver og organisation mv."

66. Forud for iværksættelsen af en mission fremlægger FN normalt et dokument, et Aide Memoire, der indeholder organisationens retningslinjer for de lande, der bidrager med tropper til missionen. Dokumentet angiver missionens mandat og opgaver og indeholder oplysninger om:

• missionsområdet med hensyn til terræn og klima,
• hvilke typer enheder man ønsker stillet til rådighed,
• hvordan enhederne ønskes organiseret, bemandet og udrustet, og
• hvilket behov der er for personel med særlige kvalifikationer, fx håndværksmæssige eller sundhedsfaglige uddannelser.

De opstillede normer er i det væsentlige af vejledende karakter. For så vidt angår hovedkvarterskompagnier/stabskompagnier fremsættes der dog egentlige krav.

Aide Memoire indeholder endvidere oplysninger om, hvilken støtte FN-systemet kan yde til de troppebidragydende nationer med hensyn til:

• at stille udstyr til rådighed,
• at varetage forsyningsvirksomhed,
• at arrangere og koordinere transport af personel og materiel mv., og
• at stille indkvarteringsmuligheder til rådighed.

Det er endvidere anført i dokumentet, hvilke udgifter der kan refunderes af FN, og hvilke administrative procedurer der skal følges. Aide Memoire indeholder kun de helt overordnede retningslinjer.

Dokumentet har ikke i alle tilfælde været udarbejdet inden Danmarks afgivelse af tilsagn om deltagelse i en mission. For så vidt angår UNPROFOR-missionerne forelå Aide Memoire den 1. marts 1992. Retningslinjerne blev efterfølgende opdateret og tilrettet i 1993, 1994 og 1995.

67. De mere detaljerede aftaler om det enkelte lands bidrag med tropper og materiel indgås enkeltvis mellem det pågældende land og FN. Aftalerne kan variere betydeligt, især med hensyn til omfanget af det udstyr og materiel, som det pågældende land selv skal medbringe.

Der findes endvidere i FN-systemet et omfattende regelværk, der er gældende for organisationens aktivitetsudøvelse og administration og dermed også har betydning for de bidragydende lande og deres relationer til FN. De i den forbindelse mest betydende bestemmelser er samlet i "United Nations Field Administration Manual".

68. Af FN’s regelsæt skal især fremhæves systemet vedrørende udarbejdelse af Letter of Assist (LOA), som indebærer et tilsagn fra FN om, at man vil refundere en given udgift eller omkostning. Systemet anvendes, når kontingenterne i forbindelse med udsendelse, rotation og hjemtagning samt under opholdet i missionsområdet afholder diverse udgifter eller får tilført forsyninger og reservedele mv. fra hjemlandet.

Ifølge FN’s regler er det en forudsætning for at opnå refusion, at FN forud har godkendt afholdelsen af udgifter gennem udstedelse af et LOA, som kan være enten periodisk eller specifikt. Et periodisk LOA indeholder en bemyndigelse til den nationale myndighed til at afholde bestemte udgiftsarter inden for en fastsat beløbsramme i en given periode, mens det specifikke LOA anvendes ved større enkeltanskaffelser og uforudsete udgifter o.l. LOA’erne udstedes af forskellige myndigheder inden for FN afhængig af, hvilke udgiftsområder de vedrører.

For at opnå korrekt afregning fra FN af fremsendte refusionsopgørelser er det på den baggrund vigtigt, at opgørelserne entydigt henviser til det relevante LOA, og at forskellige udgiftsområder ikke sammenblandes i de enkelte opgørelser.

FN’s regler for refusion af personeludgifter og omkostninger ved nedslidning af materiel omtales i kap. VI og VII. Forsvarets økonomiske mellemværende med FN omtales nærmere i kap. VIII.

b. Vedrørende NATO-missioner

69. De overordnede retningslinjer for opgavefordeling mellem NATO og de troppebidragydende lande er indeholdt i NATO-dokumentet SACEUR OPLAN 10405 JOINT ENDAVOUR. Ved overgangen til SFOR blev retningslinjerne revurderet og derefter benævnt JOINT GUARD. Principperne for samarbejdet på det logistiske og finansielle område er i overensstemmelse med de normalt gældende NATO-bestemmelser.

Det fremgår heraf, at NATO og de troppebidragydende lande har et fælles ansvar for logistisk støtte til operationerne, men at de enkelte lande individuelt eller i samarbejde må tilvejebringe logistisk støtte til egne styrker, og at de enkelte lande selv afholder alle omkostninger ved egen deltagelse i missionerne. NATO afholder de overordnede fællesomkostninger, fortrinsvis drift af hovedkvarter og etablering af nødvendig infrastruktur.

I forbindelse med oprettelsen af IFOR anmodede NATO endvidere de deltagende lande om at indgå aftale om gensidig støtte. Aftalen indebærer:

• at intet personel, køretøj eller materiel i øvrigt fra IFOR vil blive nægtet støtte fra en IFOR-lokalitet under forudsætning af, at den ønskede støtte er til rådighed og kan leveres uden operative ulemper for lokaliteten, og
• at ethvert IFOR kontingent kan rekvirere og modtage støtte samt efterfølgende acceptere regninger herfor. Det modtagende kontingents regering er forpligtet til at anerkende og refundere det fulde beløb for de modtagne ydelser.

70. Samarbejdet inden for den nordisk-polske brigade er aftalt i et Memorandum of Understanding mellem de fem deltagende lande. Deltagerlandene har etableret et samarbejdsforum, Nordic Coordination Group, der er det styrende og koordinerende organ i relation til brigaden. Memorandum of Understanding er godkendt af Nordic Coordination Group. Arbejdet her varetages fra dansk side af personel fra Forsvarskommandoen.

Memorandum of Understanding beskriver bl.a. brigadens organisation og kommandoforhold, ansvarsfordeling samt aftaler om finansiering.

På det økonomiske område godkender Nordic Coordination Group det årlige budget for fællesudgifter, ligesom man løbende drøfter og beslutter, hvilke udgifter der henholdsvis skal indgå i fællesbudgettet eller afholdes af de nationale myndigheder.

Det svenske forsvar har ansvaret for økonomiforvaltningen og aflægger regnskaber for afholdte fællesudgifter, der fordeles mellem deltagerlandene i samme forhold som de enkelte landes styrkebidrag til brigaden. Fællesudgifterne samt regnskabsaflæggelse og revision omtales nærmere i pkt. 156-159.

c. Andre aftaler

71. Troppekontingenterne er under udsendelse i FN-missioner formelt klassificeret som eksperter på mission for FN og nyder derfor de privilegier og den immunitet, der i øvrigt er gældende for organisationen og dens medarbejdere, og som fremgår af "Convention on Privileges and Immunities of the United Nations".

Kontingenternes og de enkelte deltageres rettigheder og forpligtelser i relation til værtslandet kan i tilknytning hertil være nærmere aftalt mellem FN/NATO og det pågældende værtsland i et særligt dokument, "Status of Forces Agreement".

Aftalen vil bl.a. normalt omfatte en række økonomiske forhold som fx skatte- og toldbetalinger og betalingsspørgsmål i relation til anvendelse af veje, jernbaner, havneanlæg og lufthavne samt forbrug af el og vand mv.

72. Når det er endeligt afklaret, hvilket bidrag Danmark skal yde til en fredsstøttende mission, og Forsvarskommandoen er blevet bemyndiget dertil, udsender Forsvarskommandoen et direktiv (opstillingsdirektiv) vedrørende opstilling, udsendelse, indsættelse og vedligeholdelse af det pågældende militære bidrag. Direktivet tilsendes forsvarets kommandomyndigheder samt Forsvarets Sundhedstjeneste. I direktivet pålægges det kommandomyndigheden med fornøden støtte fra øvrige kommandomyndigheder at gennemføre den pålagte opgave.

73. Direktivet udmøntes i en opstillingsbefaling, der detaljeret angiver, fx hvilke regimenter mv. der skal opstille enhederne, og hvordan enhederne skal være organiseret og udrustet. Befalingen indeholder endvidere bestemmelser om gennemførelse af uddannelser og indsættelse mv. samt en række bestemmelser om udførelsen af den faglige og administrative tjeneste. Der udstedes nye befalinger for hvert efterfølgende hold, der skal udsendes.

b. Rekognoscering og erfaringsgrundlag

74. Inden starten af en ny mission udsendes der altid et rekognosceringshold, der har til opgave at udbygge de foreliggende informationer om de operative og logistiske forhold i området. Rekognosceringen udføres af chefen for den pågældende enhed og udpeget personel fra hans stab samt eventuelle specialister og underordnede chefer.

I de tilfælde, hvor det danske kontingent indgår i en multinational sammenhæng som fx en fællesnordisk bataljon, tilrettelægges og gennemføres rekognosceringen i en multinational ramme, idet detailrekognosceringen af ansvarsområder dog normalt gennemføres nationalt.

Rekognosceringsholdet rapporterer til Hærens Operative Kommando om sine observationer, og der kan på grundlag heraf gennemføres tilpasninger i styrkebidragets organisation eller udrustning.

Forud for hver af de halvårlige rotationer gennemføres der yderligere en rekognoscering af den kommende chef og udvalgt personel fra dennes stab samt underordnede chefer. Resultaterne herfra udnyttes i stor udstrækning ved egen enhed til at optimere forberedelserne inden indsættelsen i missionsområdet.

75. Den operative situation i Kroatien var ved starten af UNPROFOR i 1992 markant forskellig fra situationen ved de FN-operationer, hvor Danmark tidligere havde bidraget med troppestyrker. Det var derfor kun i meget begrænset omfang muligt at trække på erfaringer fra tidligere missioner ved opstillingen af UNPROFOR-kontingentet. Med baggrund i den aktuelle operative situation udarbejdede Hærens Operative Kommando derfor i 1992 et direktiv for udsendelse af enheder i fredsstøttende operationer. Dette grundlag blev løbende tilrettet og suppleret i lyset af indvundne erfaringer, og reglerne har siden januar 1996 været indeholdt i "Hærens Operative Kommandos bestemmelser for styrker udsendt i fredsstøttende operationer". Bestemmelserne er senest blevet opdateret i oktober 1997.

76. De udsendte kontingenter indgår efter ankomsten til missionsområdet i FN’s eller NATO’s kommandostruktur, således at de under udsendelsen er under operativ kontrol, udvidet med visse logistiske og administrative beføjelser, af chefen for den samlede mission (Force Commander).

Forsvarschefen har den overordnede kommando og chefen for Hærens Operative Kommando den operative kommando over udsendte kontingenter.

Det er en grundregel, at man fra nationalt hold ikke griber ind i de operative forhold ved udsendte styrker, når den operative kontrol er overdraget til FN eller NATO.

77. De udsendte kontingenter er i løbende kontakt med situationsrummet ved Hærens Operative Kommando i Karup. Udsendte kontingenter af underafdelings størrelse eller derover skal dagligt holde kommandoen underrettet om situationen i missionsområdet. Af hensyn til orientering af de udsendtes pårørende skal den daglige situationsrapport endvidere indeholde kontingentets bidrag til en telefonavis.

Hver måned skal alle udsendte enheder og elementer til Hærens Operative Kommando indsende en månedsrapport, der giver et opdateret billede af funktionsvilkårene i missionsområdet, og der rapporteres endvidere løbende om en række detailforhold og særlige hændelser mv.

b. Forsyninger

78. Ved udsendelser til UNPROFOR-missioner skulle kontingenterne i henhold til Aide Memoire ved første etablering i missionsområdet ud over våben, ammunition og udstyr selv medbringe forsyninger til 60 dage. Det var herefter FN’s opgave at forsyne kontingenterne med alle fornødenheder.

Forsyningerne med forbrugsvarer og tjenesteydelser mv. foregik i praksis på forskellige måder:

• Forbrugsvarer som friske fødevarer og brændstof blev udleveret direkte fra FN’s depoter og udleveringssteder. FN’s hoveddepot i Brindisi (Italien), hvorfra forsyninger blev sejlet til Split i Kroatien og derfra fordelt til udleveringsstederne i missionsområderne. Med hensyn til fødevarer indgik FN kontrakter med skiftende private leverandører, der leverede forsyningerne til et depot ved lufthavnen i Zagreb, hvor de enten blev afhentet direkte af de enkelte kontingenter eller af FN fragtet videre til udleveringsstederne. Forsyningerne med brændstof og fødevarer foretoges rutinemæssigt hver syvende dag.
• En række udgifter afholdtes direkte af de enkelte kontingenter mod efterfølgende refusion fra FN. Dette gjaldt fx lokale indkøb af befæstningmateriel (grus) og vand samt betaling af husleje, renovationsudgifter og motorvejsafgifter mv. Det var dog en forudsætning, at FN forud havde godkendt afholdelsen af udgifterne, eller de økonomiske rammer for afholdelsen af udgiftsarten.
• Reservedele til det medbragte udstyr leveredes for Danmarks vedkommende fra forsvarets depoter i Danmark. Udgifterne hertil refunderes af FN på grundlag af fakturaer fra Hærens Materielkommando. Det var også i disse tilfælde en forudsætning, at FN forud gennem et LOA havde godkendt leverancen.

For at sikre forsyningen med reservedele og erstatningsmateriel mv. etablerede forsvaret i alt 3 fremskudte lagre ved de udsendte enheder. Lagerbeholdningerne, der var oplagt i de danske lejre, forblev forsvarets ejendom, mens forbruget af beholdningerne blev faktureret til FN under henvisning til det relevante LOA.

Forsvarskommandoen har herom i høringssvaret oplyst, at Danmark konsekvent har anvendt en "salgspris" på disse reservedele, der indeholder et 25 % overheadtillæg i forhold til seneste anskaffelsespris i det nationale lagerstyringssystem. Dette overhead skal dække tab under fragt, tab under oplægning og tab som følge af manglende registrering af udleveringer mv.

Forsvarskommandoen har ikke oplyst yderligere om baggrunden for at beregne et overheadtillæg på 25 %. Rigsrevisionen er således ikke bekendt med, om tillægget dækker de faktiske omkostninger, og om tillægget i øvrigt er i overensstemmelse med eventuelle FN-regler på området.

79. Ved etableringen af IFOR i NATO-regi og det deraf følgende bortfald af logistisk støtte fra FN blev al forsyningsvirksomhed et nationalt anliggende.

I praksis besluttede landene i den nordisk-polske brigade dog at etablere et fælles logistiksystem Nordic Support Group. Nordic Support Group er i relation til brigaden den logistikansvarlige myndighed. Gruppen har hovedkvarter i Pécs i det sydlige Ungarn, hvor også brigadens fremskudte lager er placeret.

Nordic Support Group omfatter organisatorisk en fælles stab samt et hovedkvarterskompagni, i alt 88 personer. Nordic Support Group har i Modricia (Bosnien) placeret et fremskudt forsyningsområde bemandet med 3-4 personer fra Nordic Support Group samt transportdelingen fra hovedkvarterskompagniet, primært til transport af fødevarer og brændstof samt transport af øvrige forsyninger fra Nordic Support Group til den nordisk-polske brigade.

Til Nordic Support Group har hvert af deltagerlandene knyttet et nationalt forsyningselement National Support Element. Det danske element, National Support Element Denmark, omfattede 21 personer i 1997, mens der ved de øvrige 4 landes elementer var ansat i alt 42 personer.

Samarbejdet i staben, der omfatter fællesdrift af lager- og kontorfaciliteter samt fælles forsyning med forbrugsvarer, er tilrettelagt således, at hver af de nordiske lande varetager et speciale.

Fra dansk side forestår man forsyninger med fødevarer og drikkevand, som siden 1. marts 1997 er blevet leveret af en dansk virksomhed. Tidligere var det et firma i Monaco, der havde kontrakten vedrørende disse leverancer.

Det norske element varetager forsyninger med brændstof og andre olieprodukter, mens det finske element udfører lokale indkøb af konstruktionsmaterialer. Det svenske element forestår som tidligere nævnt fællesregnskabet.

De nationale elementer forsyner selv egne kontingenter med øvrige forbrugsvarer samt materiel, udrustning og reservedele.

80. Rigsrevisionen bemærkede ved besøg ved National Support Element Denmark i november 1997, at elementet stort set rekvirerede alle forsyninger fra hærens myndigheder i Danmark og kun i meget ringe udstrækning foretog lokale indkøb af forsyninger, herunder forbrugsvarer i Ungarn. Det danske element adskilte sig på dette punkt væsentligt fra de øvrige nordiske lande.

Efter Rigsrevisionens opfattelse ville det som følge af det lavere prisniveau i Ungarn være muligt at opnå besparelser ved at foretage indkøb lokalt, ligesom transportudgifterne samt øvrige nationale indkøbsomkostninger på den måde kunne reduceres.

Forsvarskommandoen har efterfølgende oplyst, at Hærens Operative Kommando i koordination med Danske Livregiment har iværksat tiltag til i højere grad at foretage lokalindkøb af forsyninger og kontorartikler mv., hvor dette driftsøkonomisk er fordelagtigt. Det er oplyst, at man på den givne foranledning vil iværksætte yderligere tiltag til, at der foretages lokalindkøb i det omfang, det er relevant.

I høringssvaret blev det oplyst, at Hærens Operative Kommando, Danske Livregiment og Hærens Materielkommando har iværksat en undersøgelse af hvilke forsyninger det kan betale sig at anskaffe lokalt. Undersøgelsen har vist, at det det på visse områder er dyrere at anskaffe genstande lokalt samt at der på andre områder kan være kvalitetsmæssige problemer. Det er videre oplyst, at forsvarets kontakt til de andre landes kontingenter har vist, at de har de samme problemer med lokalanskaffelser.

Rigsrevisionen har endnu ikke haft lejlighed til at vurdere den omtalte undersøgelse.

81. Rigsrevisionen bemærkede endvidere, at Danmark stort set var alene om at benytte lagerfaciliteterne i Pécs, mens de øvrige nationer i stedet oplagrede forsyninger og reservedele mv. direkte i lejrene i Bosnien.

De danske lagerbeholdninger havde på besøgstidspunktet i november 1997 et betydeligt omfang. Den registrerede lagerværdi beløb sig til 70 mill. kr., og især på reservedelsområdet havde de enkelte lagernumre en meget lav omsætningshastighed. Det blev imidlertid oplyst, at Hærens Forsyningstjeneste kort tid forinden revisionsbesøget havde gennemgået lagrene og herunder beregnet, at beholdninger til en samlet værdi af 52 mill. kr. kunne hjemtages til Danmark. Det blev efterfølgende besluttet, at hjemtagelsen af beholdningerne skulle finde sted i januar-februar 1998.

Under hensyn hertil samt til den stabile militære situation i Bosnien, hvor der forefindes rigeligt med lagerkapacitet i de danske lejre, udbad Rigsrevisionen sig Forsvarskommandoens kommentarer til, at forsvaret fortsat opretholdt lageret i Pécs.

Forsvarskommandoen oplyste, at opbygning og opretholdelse af et lager i Pécs er en følge af det logistiske koncept, der blev aftalt i Memorandum of Understanding. Konceptet er i øvrigt i overensstemmelse med den nationale danske doktrin for udsendelse af reaktionsstyrker i almindelighed, hvis man ser bort fra, at afstanden fra Bosnien til Pécs er for stor i forhold til det anførte i doktrinen.

Efter den kroatiske generobring af Krajina i efteråret 1995, hvor store dele af den danske bataljons forsyninger blev ødelagt under kamphandlinger, blev det besluttet, at hovedparten af forsyningerne fysisk skulle opbevares uden for indsatsområdet. Dette er, for så vidt angår IFOR- og SFOR-kontingenterne hidtil sket i Pécs, men i forbindelse med den øgede anvendelse af lokalindkøb i Ungarn bliver lagerbeholdningerne i Pécs yderligere reduceret ud over den vedtagne hjemtagelse af forsyninger.

Rigsrevisionen finder det på baggrund af ovennævnte bemærkelsesværdigt, at Danmark som det eneste land i brigaden opretholder såvel en logistisk lejr i Bosnien som det fremskudte lager i Pécs i Ungarn.

c. Rotation af personel

82. De enkelte hold under en mission udsendes for en periode på 6 måneder, hvorefter der foretages en rotation. Rotationen omfatter kun personel og personlig udrustning, mens materiel og udstyr går i arv fra hold til hold.

I henhold til Aide Memoire er det FN’s opgave at tilrettelægge transporten af personellet til og fra operationsområdet samt at afholde de dermed forbundne udgifter. I den første periode under UNPROFOR planlagde og gennemførte Danmark, via et LOA, selv rotationsflyvningerne til og fra missionen, primært med et civilt danske selskab. Efterfølgende chartrede FN et fly, som forestod kontingenternes rotationer.

Personeltransporten blev indtil udgangen af 1997 udført ved et antal flyvninger med chartrede passagerfly over en periode på 7 dage. Fra 1998 gennemføres transporten af besparelseshensyn med militære transportfly, der chartres hos det svenske luftvåben. Udskiftningen tilrettelægges, så det tiltrædende nøglepersonel udsendes med første fly, mens deres fratrædende modparter hjemtages i slutningen af rotationen. Der opnås herved en kort overlapningsperiode, hvor der foretages overdragelsesforretning og herunder orienteres om igangværende sager og løbende problemer mv.

Forud for hver rotation foretager den udpegede kommende chef sammen med udvalgte nøglepersoner fra dennes stab en rekognosceringsrejse til indsatsområdet med henblik på at orientere sig om forholdene i området og deltage i planlægningen af rotationens og overdragelsesforretningens gennemførelse.

I forbindelse med overdragelsesforretningen skal der foretages optællinger og afstemninger af alle aktiver, herunder kontante beholdninger og materiel af alle kategorier.

d. Forsyningsregnskab

83. Registreringen af lagerbeholdninger ved UNPROFOR-kontingenterne blev oprindeligt anlagt i et håndskrevet løsbladssystem, ligesom rekvirering og levering af nye forsyninger var baseret på manuelle blanketsystemer. Forsvarskommandoen har oplyst, at enhederne til regnskabsføring og styring af reservedelsbeholdningen blev udstyret med et pc-system. Systemet kunne imidlertid ikke imødekomme basale krav, der må stilles til varetagelse af beholdningsansvar, ligesom der var mange fejl og nedbrud. Endeligt var systemet ikke egnet til udarbejdelse af forbrugsrapporter til UNPROFOR hovedkvarteret for udleveringer fra de nationale lagre.

Konsekvenserne heraf var svigtende registrering af forbrug af beholdninger og manglende fakturering ved salg af lagergenstande. Som følge heraf blev der ikke fremsat refusionskrav. Lagerregnskabet kunne heller ikke anvendes som grundlag for kontrol med beholdningernes tilstedeværelse eller opgørelse af lagerværdier.

Forsvarskommandoen har oplyst, at udarbejdelse af refusionsgrundlag/forbrugsrapporter vedrørende reservedelsforbrug i henhold til LOA, blev opgjort via det forbrugende værksted, som opsamlede forbrugsdata og indsendte forbrugsopgørelserne, jf. FN’s retningslinjer vedrørende refusion. Disse retningslinjer var en stadig kilde til diskussion, da debitorerne ved UNPROFOR i flere tilfælde afviste indhold i forbrugsopgørelserne med bemærkning om, at et specifikt forbrug lå uden for pågældende debitors ansvarsområde. Når alle debitorer afviste ansvar for dette specifikke forbrug, skulle problemet løses ved forhandling ved missionen. Et andet problem var, at UNPROFOR’s lokalkontorer, uanset fælles bestemmelser, havde egne tolkninger af FN’s retningslinjer. Dette skabte af og til sproglige vanskeligheder i forhandlingssituationer, som under tiden bevirkede, at refusionsanmodningen ikke blev godkendt.

84. Forsvaret besluttede på grundlag af ovennævnte registrerings- og styringsvanskeligheder at anskaffe et nyt edb-lagerstyringssystem til brug ved de udsendte styrker. Systemet, der er et kommercielt standardsystem, blev på forsøgsbasis taget i anvendelse i 1994 og var efter forskellige tilpasninger klar til brug for IFOR-styrken ved dennes udsendelse i december 1995.

Ved et revisionsbesøg, der blev gennemført ved enhederne i Ungarn og Bosnien i samarbejde mellem Rigsrevisionen og Forsvarets Interne Revision i august 1996, blev det konstateret, at lagerregistreringen fortsat var meget mangelfuld og uoverskuelig. Det elektroniske lagerregistreringssystem var kun taget i brug i begrænset omfang, og den manuelle registrering var ufuldstændig. Den samlede lagerregistrering var stadig så mangelfuld, at den ikke kunne anvendes som grundlag for opgørelse af hverken de fysiske beholdninger eller lagerværdierne, ligesom det løbende forbrug af reservedele og forsyninger vanskeligt kunne vurderes. Der savnedes endvidere forretningsgange for fakturering ved salg til andre lande.

85. Ved et efterfølgende revisionsbesøg i Ungarn og Bosnien i november 1997 konstateredes en positiv udvikling med hensyn til lagerregistreringen. Beholdningerne var for hovedpartens vedkommende optalt og registreret i det elektroniske lagerregistreringssystem, men der forekom dog fortsat visse mangler. Beholdningerne på enkelte lokationer var endnu ikke optalt, og flytning af lagergenstande fra en lokation til en anden blev ikke altid registreret. Endelig blev der ikke foretaget registrering af genstande, der blev udtaget fra lagrene og sendt til ombytning eller reparation.

86. Det er Rigsrevisionens vurdering, at de vedvarende problemer med lagerbogføringen i betydeligt omfang kan henføres til, at det udsendte lagerpersonel ikke har været i besiddelse af den fornødne erfaring med forvaltningen af lagre og lagerregistreringssystemer og heller ikke har haft tilstrækkeligt kendskab til det elektroniske lagerregistreringssystems anvendelsesmuligheder eller har haft fuld forståelse for nødvendigheden af præcision i registreringerne.

Det har endvidere været en medvirkende årsag, at der ikke udover brugermanualen til systemet har foreligget tilstrækkelige procedurebeskrivelser og instrukser for arbejdets udførelse. Uddannelse i anvendelse af systemet varetages nu af Hærens Logistikskole, hvilket ifølge Hærens Operative Kommando har højnet niveauet med hensyn til anvendelse af systemet.

e. Lokalt pengeregnskab

87. Danske Livregiment har siden efteråret 1994 været regnskabsforvaltende og lønansvarlig myndighed for alle udsendte kontingenter og er instruksgivende for kontingenternes kasse- og regnskabsfunktioner.

Regnskabstjenesten ved kontingenterne er organiseret som forskudskasser og udfører en række lokale betalinger og regnskabsmæssige opgaver på grundlag af forskudssummer, som er udlagt fra Danske Livregiments kasse. Forskudssummerne forvaltes efter Danske Livregiments nærmere bestemmelser og med Danske Livregiment som tilsynsansvarlig myndighed. Forskudssummerne afregnes løbende med Danske Livregiment som bogførende myndighed.

De udsendte enheder udfører primært følgende regnskabsopgaver:

• Regnskab med lokalt afholdte udgifter og modtagne indtægter.
• Opgørelse og fakturering af refusionsberettigede udgifter over for FN.
• Opgørelse og fakturering af udlæg for den nordisk-polske brigade.
• Regnskab med og afregning af diverse mellemværender.

Regnskabstjenesten ved kontingenterne har i stort omfang været overladt til personel uden særlig regnskabsmæssig baggrund, udover et kortvarende kursus inden udsendelsen.

Regnskabs- og kassepersonalets utilstrækkelige uddannelse har medført en mindre tilfredsstillende varetagelse af regnskabsopgaverne og medvirket til, at det administrative samarbejde mellem kontingenterne og FN om budgetmæssige spørgsmål, udgiftsrefusioner uden for LOA-systemet mv. har givet anledning til problemer. Medvirkende hertil har været, at det udsendte personel i nogle tilfælde har haft et mangelfuldt kendskab til FN’s ofte komplicerede procedurer. Fx er enhedernes fremsendte opgørelser over refusionsberettigede udgifter i en række tilfælde blevet afvist af FN’s lokaladministration på grund af formelle fejl som fx sammenblanding af forskellige udgiftsarter i samme opgørelse. Endvidere savnedes i perioden detailregler ved missionerne for, hvilke aktiviteter der udløste FN-refusioner, samt retningslinjer for hvorledes registrering og opfølgning skulle foregå. Først i foråret 1997 var der foretaget den nødvendige gennemgang af Danske Livregiments debitormasse så bl.a. refusionskrav tilbage til 1993 kunne opgøres og fremsættes over for FN.

Endvidere har man ved kontingenterne ikke været i besiddelse af regnskabsmæssige registreringssystemer, der muliggjorde en hurtig lokal opfølgning på det løbende forbrug, budgetter og udestående fordringer uden for LOA- systemet. Dette har især givet problemer på grund af det tidsmæssige efterslæb, der ofte er mellem hjemsendelse af kassekladde, bogføring ved Danske Livregiment og kontingenternes modtagelse af udskrifter fra de danske edb-systemer.

Problemet er dog i nogen grad blevet løst ved, at det udsendte regnskabs- og budgetpersonel har ført egne regnskaber i regneark o.l. Ibrugtagning af en pc-udgave af det danske FØRST-system har været på tale, men er foreløbig opgivet til fordel for en standardiseret regnearksløsning.

88. Ved stedlig revision, der blev gennemført af Rigsrevisionen og Forsvarets Interne Revision i 1996 ved Danske Livregiment og en række af de udsendte enheder, blev der fortsat konstateret betydelige mangler ved regnskabstjenesten, herunder manglende afstemninger og ufuldstændige afregninger af fællesudgifter. Foranlediget heraf iværksatte forsvaret tiltag til at forbedre regnskabsførelsen. Bl.a. styrkede man uddannelsen af såvel regnskabspersonel som chefer, og man tilrettelagde med regnskabspersonel fra Hærens Operative Kommando og Danske Livregiment en regelmæssig tilsyns- og rådgivningsvirksomhed ved kontingenterne. Endvidere bistår National Support Elements regnskabsførere nu regnskabsførerne i missionsområdet med vejledning og rådgivning, samt gennemgår og kontrollere missionernes regnskaber forud for fremsendelsen til Danske Livregiment.

89. Ved indgåelse af Dayton fredsaftalen i december 1995 aftalte parterne bl.a., at der skulle oprettes en grænselinje (Inter-Entity Boundary Line) omkring den tidligere frontlinje samt en Zone of Separation på ca. 2 km omkring denne. Parterne skulle trække sine styrker og tunge våben tilbage til kaserner eller andre våbendepoter, og styrkerne skulle afvæbnes og hjemsendes. Dette skete i løbet af sommeren 1996. Det var således IFOR’s hovedopgave at skille de stridende parter, overdrage landområder mellem parterne og sørge for, at parterne hjemsendte de fleste af de soldater, der havde deltaget i krigen.

I Dayton fredsaftalen blev det også fastlagt, at NATO-styrken skulle have bevægelsesfrihed i hele missionsområdet, og at denne frihed om nødvendigt skulle forsvares og/eller gennemtvinges med anvendelse af magt.

Efter et år med IFOR havde den politiske- og militære situation stabiliseret sig så meget, at IFOR blev afløst af SFOR, som havde til opgave at opretholde den stabile militære situation.

Det var således IFOR’s, og senere SFOR’s primære opgave, løbende at kontrollere tilstedeværelsen af våbnene i depoterne og kasernerne samt overvåge parternes væbnede styrker.

90. Grundlaget for den nordisk-polske brigade er et Memorandum of Understanding, jf. pkt. 70.

Den nordisk-polske brigade deltog i IFOR og deltager i SFOR-styrken. Brigadens opgaver er en følge af SFOR’s opgaver. Således er det bl.a. brigadens opgave at overvåge 156 km af den inter-etniske grænselinje, den tilhørende Zone of Separation samt et areal på ca. 1.500 km².

91. Brigadehovedkvarteret bemandes af styrker fra alle deltagende lande i brigaden. Det hovedsageligt danske brigadehovedkvarterskompagni på ca. 150 mand, suppleret af personel fra Sverige, Polen og Finland, varetager tjenesten med vagt og bevogtning af hovedkvarteret, lejrvedligeholdelse og drift, herunder køkken, cafeteria, administration og postvæsen. Der er ansat 40-50 lokale til vedligeholdelse og drift af lejren.

Derudover består brigaden af infanteribataljoner fra alle de deltagende lande. Norge varetager ledelsen af militærpolitikorpset, suppleret af alle deltagende lande.

92. Den danske bataljon foretager løbende patruljering og overvågning af ansvarsområdet og skal reagere umiddelbart ved krænkelser af Dayton fredsaftalen. Der gennemføres dagpatruljer i bataljonens ansvarsområde og natpatruljer i genhusningsområder, hvor der er forekommet sprængninger af især muslimske huse.

Bataljonen skal tillige kontrollere parternes militære styrker via inspektioner af øvelser, våbendepoter og kaserner samt overvåge parternes minerydnings-aktiviteter. Bataljonen skal bemande et centralt beliggende checkpoint ved Doboj.

Det seneste danske rotationshold i SFOR har herudover bl.a. varetaget følgende specifikke opgaver:

• at yde støtte til FN’s internationale politi styrke,
• at udføre opgaver under lokalvalget,
• at foretage sikring af radiotårn ved Duga Njiva, og
• at forestå uddeling af nødhjælp.

b. De danske lejre

93. Placeringen af de to danske lejre i Doboj-området fremgår af kortet i bilag 2. Camp Valhalla er placeret i føderationen Bosnien, mens Camp Dannevirke er placeret i serbisk kontrolleret område. Af samme kort fremgår "grænsen" mellem de tidligere stridende parter.

Placeringen af de 2 danske lejre blev afgjort ved rekognosceringer i december 1995. Placeringen af brigadehovedkvarteret (Northpole Barracks), som ligeledes er vist på kortet (bilag 2), blev afgjort ved rekognoscering i januar 1996. Afgørende for den danske bataljon var, at man var placeret på begge sider af den inter-etniske grænselinje, så man kunne indtage en neutral rolle i forhold til begge parter.

94. Camp Valhalla, som er hovedlejren, huser i alt ca. 450 mand. Lejren er opbygget i en tidligere fabriks- og lagerejendom i føderationen. Lejren er beliggende i bunden af et højdedrag, og som følge deraf har der været behov for ekstra befæstning af såvel lejren som operations- og beskyttelsesrummene.

Lejren rummer stab og stabskompagni, et panserinfanterikompagni samt hovedkantine, messe og kostforplejning. Hertil kommer dele af et amerikansk artilleribatteri.

Herudover varetager en række civilt ansatte bosniere funktioner i lejren, herunder tolkebistand, rengøring, vask og cafeteriaopgaver.

De fleste faciliteter er indrettet i ejendommens lagerhal. Her er opført beboelsesrum/-containere i 2 etager, messer, tv-stuer, boldbaner, motionsrum, vask, køkken, pølsevogn, cafeteria, administration, posthus og skadestue.

95. Camp Dannevirke er beliggende i serbisk kontrolleret område ca. 3 km syd for Doboj by i Ozren dalen, der på 3 sider er omgivet af højdedrag kontrolleret af føderationen. Lejren er indrettet i en tidligere serbisk kaserne og forsyningsdepot, som vederlagsfrit er stillet til rådighed for de danske styrker.

Lejren benyttes af den danske bataljons logistikkompagni på ca. 160 mand, kampvognseskadronen samt dele af den baltiske styrke. Lejren rummer den danske bataljons autoværksteder og forsynings- og reservedelslagre. Logistikkompagniets hovedopgaver består af transport-, forsynings- og vedligeholdelsestjeneste, bjærgnings- og rydningstjeneste samt reparationsarbejder vedrørende køretøjer for den danske bataljon. Endvidere repareres i et vist omfang køretøjer for brigadehovedkvarteret.

Til belysning af det økonomiske aktivitetsomfang ved de danske lejre kan nævnes følgende månedlige nøgletal:

• Ca. 5 mill. kr. vedrørende reservedele
• Ca. 1.200 kr. pr. mand til mad og vand
• Ca. 200.000 kr. til brændstof til ca. 285 køretøjer. (Ca. 9.000 kørte km pr. måned)
• Ca. 1 mill. kr. til forsyninger (udrustning og vedligeholdelsesmaterialer)

c. Lejeaftale mv.

96. Rigsrevisionen konstaterede ved stedlig revision i november 1997, at der var indgået en lejeaftale med en privat udlejer vedrørende bygninger og arealer til brug for Camp Valhalla.

Ifølge lejekontrakten var lejemålet indgået "under protest", idet regeringen i Bosnien havde forpligtet sig til omkostningsfrit at stille de faciliteter, som er nødvendige for gennemførelsen af operationerne, til rådighed for IFOR-styrkerne. Det fremgik videre af kontrakten, at den danske bataljon ville kræve alle betalte lejebeløb refunderet af regeringen i Bosnien. Det blev under Rigsrevisionens besøg oplyst, at bataljonen ikke havde fremsat sådanne refusionskrav mod regeringen.

Lejemålet trådte i kraft den 8. januar 1996, og lejeafgiften udgjorde pr. 1. februar 1996 ca. 115.000 kr. pr. måned. Lejeafgiften inkluderede vedligeholdelse og reparation af det lejede, mens eventuelle forbedringer, der blev udført af den danske bataljon, vederlagsfrit skulle overdrages til udlejeren ved lejemålets udløb. Udlejeren havde efter det oplyste ikke opfyldt sin vedligeholdelsesforpligtelse, og bataljonen havde selv bekostet nødvendige reparationer, herunder nødtørftige reparationer af et bygningstag. Bataljonen havde i øvrigt anvendt store økonomiske ressourcer i forbindelse med etablering af lejren.

Spørgsmålet om betaling af vedligeholdelses udgifter og lejeafgift blev af Rigsrevisionen rejst over for Forsvarskommandoen.

97. Forsvarskommandoen oplyste, at det fremgik af aftalen med NATO, at de nødvendige faciliteter skulle stilles gratis til rådighed.

Forsvarskommandoen oplyste endvidere, at der mellem landene i den nordisk-polske brigade var tvivl om fortolkningen af om "nødvendige faciliteter" inkluderede privat ejendom og dermed de faciliteter, der anvendes til Camp Valhalla.

Endelig bemærkede Forsvarskommandoen, at NATO har fortolket aftalen som omfattende privat ejendom, som dermed bør blive stillet gratis til rådighed.

98. Forsvarskommandoen konkluderede, at der for tiden hverken er enighed i Nordic Coordination Group om fortolkningen af aftalen eller om den fremgangsmåde, der bør vælges på baggrund heraf. Forsvarskommandoen har til hensigt at få skabt en afklaring af problematikken i Nordic Coordination Group, og på denne baggrund at forholde sig til, om allerede afholdte udgifter til leje skal kræves refunderet. Hertil kommer refusion af vedligeholdelsesudgifter, som skal afholdes af udlejer.

99. Forsvaret har oplyst, at der ikke på overordnet niveau er foretaget en systematisk indhentning og bearbejdning af erfaringer med deltagelsen i UNPROFOR eller tidligere FN-missioner.

Erfaringerne fra de nyere operationer er dog i et vist omfang blevet indhentet og bearbejdet ved forskellige myndigheder i forsvaret. Ud over den løbende rapportering fra udsendte enheder og elementer, er det pålagt alle chefer, at de ved afslutning af en udsendelsesperiode eller mission skal udarbejde en "End of Tour Report", der giver en samlet vurdering af funktionsbetingelserne og de indhøstede erfaringer i hele udsendelsesperioden.

Efter hjemkomsten gennemføres der en række debriefinger af såvel chefer som personel ved Hærens Operative Kommando og opstillende myndigheder mfl. Debriefingerne er mundtlige, men kan udbygges med skriftlige tilbagemeldinger fra enhederne. Såvel "End of Tour Reports" som debriefinger har medvirket til erfaringsopsamling ved relevante myndigheder og stabe.

Hærens Operative Kommando udarbejdede endvidere i april 1997 et notat om individuelle erfaringer fra nyere fredsstøttende operationer, hvori der redegøres for konkrete erfaringer og anbefalinger vedrørende alle faser og opgaver under en fredsstøttende operation fra forberedelsesfasen til afvikling af operationen. Notatet vil bl.a. blive anvendt af Hærens Officersskole med henblik på udarbejdelse af en håndbog i fredsstøttende operationer.

100. I lyset af det betydelige omfang af forsvarets deltagelse i fredsstøttende operationer i de senere år har også Forsvarskommandoen vurderet, at man har behov for en mere systematisk evaluering af indsatsen på dette område. Som indledning hertil iværksatte man i efteråret 1996 udviklingen af en database og udarbejdede et rapporteringsskema, der skal medvirke til en systematisk indhentning og bearbejdning af erfaringer, som skal opdeles i hovedområder efter henholdsvis funktioner og faser. Det er herunder overladt til de enkelte myndigheder at vurdere, hvilke erfaringer der skal rapporteres, idet der skal være tale om principielle erfaringer, såvel generelle som specifikke.

Forsvarskommandoen oplyste, at man på grundlag af de nævnte rapporteringer og registreringer havde til hensigt at udarbejde forslag til katalog over danske erfaringer fra nyere fredsstøttende operationer.

Forsvarskommandoen har senest i januar 1998 oplyst, at man i efteråret 1997 blev opmærksom på, at der i Nordic Coordination Group foregik en tilsvarende erfaringsindsamling. Forsvarskommandoen valgte derfor at indtræde i dette arbejde gennem deltagelse i en arbejdsgruppe, der bl.a. havde til opgave at etablere en database til opsamling af erfaringer fra nyere fredsstøttende operationer.

Programmet for databasen blev fordelt til de relevante myndigheder i januar 1998. Efter det oplyste vil der blive udarbejdet et katalog over de indhøstede erfaringer, når oplysningerne i databasen kan danne grundlag herfor.

101. Forsvarsministeriet har bemærket, at der løbende er indhøstet og udarbejdet "Lessons Learned", som er blevet anvendt i forbindelse med uddannelse og udsendelse af danske bidrag til fredsstøttende missioner. Det bemærkes, at kun dele af "Lessons Learned" fra en mission kan nyttiggøres i forbindelse med nye missioner, idet grundlag, sammensætning og gennemførelse af de enkelte missioner ofte varierer væsentligt.

Angående den omtalte database, som er under udarbejdelse, har Forsvarsministeriet bemærket, at denne indeholder allerede konstaterede "Lessons Learned". Det nye ved databasen er alene, at computerens muligheder i relation til systematik og hurtig søgning nu anvendes.

Herudover har Forsvarsministeriet anført, at de indsamlede erfaringer indgår i det arbejde, der er iværksat i forbindelse med den forestående decentralisering af området. I denne sammenhæng pegede ministeriet på udarbejdelse af et direktiv for området og revision af økonomihåndbogen. Disse publikationer forventes at indgå i den nødvendige uddannelse af forvaltningspersonellet.

Endelig har Forsvarsministeriet anført, at den nu iværksatte indsamling af erfaringer fra fredsstøttende operationer også omfatter de administrative og logistiske funktioner.

102. Det er Forsvarsministeriets opfattelse, at Forsvarskommandoens systematiske evaluering af indsatsen på det fredsstøttende område primært har været rettet mod praktiske samt operative forhold vedrørende forberedelse, udsendelse, gennemførelse og afslutning af fredsstøttende operationer.

Evaluering af eksisterende koncepter og doktriner på det overordnede FN- og NATO-niveau foregår, ifølge Forsvarsministeriet, mere sporadisk, selv om der er oprettet en "Lessons Learned Unit" i FN’s hovedkvarter. Ministeriet anførte videre, at hvis rapporter peger på uhensigtsmæssige forhold, vil en implementering af forslag til forbedringer ofte være meget langsigtet eller ikke-eksisterende. Ministeriet fremhævede i den forbindelse, at ændringer af overordnet karakter især i FN-systemet kan være vanskelige at få gennemført.

Forsvarsministeriet har endelig anført, at det med de skiftende krav til fredsstøttende operationer er nødvendigt, at også de konceptuelle områder til stadighed søges tilpasset. For at skabe en fælles forståelse omkring de overordnede problemområder og få disse præsenteret for – og diskuteret med – organisationerne kan afholdelse af uformelle seminarer med deltagelse af troppebidragydende lande og ledende personer fra organisationerne være særdeles nyttige. Det direkte resultat af sådanne uformelle seminarer kan ifølge Forsvarsministeriet formentligt ikke direkte aflæses, men kan på sigt medføre en mulighed for rent faktisk at ændre uhensigtsmæssige forhold.

Tabel 1. Anvendte årsværk ved udsendelse af personel til UNPROFOR- og IFOR/SFOR-
kontingenterne i perioden 1992-1997

Som det fremgår af tabel 1, har forsvaret i alt anvendt 7.291 årsværk til personeludsendelser til troppekontingenterne i det tidligere Jugoslavien i årene 1992-1997. Heri er ikke medregnet den tid, der er anvendt i Danmark til opstilling, supplerende uddannelse, briefinger, afvikling af fridage efter hjemkomst, debriefing og afmønstring. Tidsforbruget hertil har udgjort ca. 13 uger for hver udsendelsesperiode på 26 uger.

Det reelle personelforbrug ved missionsdeltagelsen er således 50 % højere end de angivne årsværk, hvilket svarer til et samlet forbrug på 10.935 årsværk i perioden 1992-1997 eller i gennemsnit 1.822 pr. år. Hertil kommer yderligere et ikke oplyst tidsforbrug ved kommandomyndigheder og støttefunktioner i Danmark.

104. Det personelmæssige grundlag for kontingentudsendelser til fredsstøttende operationer har i de seneste år været Den Danske Internationale Brigade. Såvel Den Danske Internationale Brigade som værnepligtige indkaldt til anden fredsstyrke samt den øvrige del af hærens fredsstyrke udgør det samlede grundlag for fredsstøttende operationer. Det er ofte nødvendigt at anvende/rekruttere personel, som ikke indgår i brigaden til fredsstøttende operationer.

Oprettelsen af Den Danske Internationale Brigade blev besluttet ved aftalen om forsvarets ordning for 1993-1994, og med folketingsbeslutning B 1 25/11 1993 gav Folketinget som tidligere nævnt sit samtykke til, at brigaden kunne oprettes.

Brigadens formål er:

• at kunne deltage i konfliktforebyggende, fredsbevarende, fredsskabende, humanitære og andre lignende operationer på mandat fra FN eller OSCE,
• at kunne opstilles som en brigade til rådighed for NATO, primært for Alliancens Hurtige Reaktionsstyrker, og
• at deltage i det nationale forsvar.

Brigaden er i princippet organiseret som andre danske panserinfanteribrigader, men er udvidet med et luftværnsmissilbatteri og en logistikbataljon. Brigaden kan yderligere forstærkes med andre enheder, såfremt en aktuel opgaves art og omfang kræver det.

Brigadens personel udgøres dels af forsvarets faste personel, dels af hjemsendt værnepligtigt personel, der indgår en rådighedskontrakt med brigaden (frivillige). Det er målsætningen, at brigadens samlede organisatoriske styrke skal udgøre i alt 4.609 personer, der er sammensat således:

Oversigt over sammensætningen af personel i Den Danske Internationale Brigade

Herudover indgår der 30 sygeplejersker i brigaden.

105. For det fast tjenstgørende personel er tjenesten ved brigaden et led i forsvarets almindelige tjenesteomgang. Personel med rådighedskontrakt må derimod rekrutteres på frivillig basis blandt tjenstgørende og hjemsendte værnepligtige.

Rekrutteringsindsatsen rettes i stort omfang mod unge, der nærmer sig værnepligtsalderen, idet man ønsker at opstille og udsende enheder, der også er uddannet som samlede enheder. Man indkalder derfor de værnepligtige, som på sessionstidspunktet har vist interesse for at tegne kontrakt med Den Danske Internationale Brigade, til særligt udpegede enheder ved regimenterne.

Indtil det normale tidspunkt for hjemsendelse følger uddannelsen af disse enheder samme retningslinjer som ved andre tilsvarende enheder. Chefen for Den Danske Internationale Brigade har dog givet et særligt direktiv til de uddannende regimenter for at sikre en tilstrækkelig ensartethed i uddannelsen. Ved afslutningen af den normale værnepligtsuddannelse tegnes der kontrakt med Den Danske Internationale Brigade, før personellet gennemgår den supplerende uddannelse.

Den Danske Internationale Brigade indgår også kontrakter med personel, der ikke har aftjent værnepligten ved en af de udpegede enheder. Dette sker fx for at udfylde de vakancer, der opstår, når personel ved de udpegede enheder ved afslutningen af deres uddannelse alligevel ikke ønsker at tegne kontrakt. Endvidere tilvejebringes personellet til visse specialenheder ved enkeltmandshvervning blandt hjemsendt personel.

106. Kontrakterne med Den Danske Internationale Brigade indgås for en 3-årig periode, og de indebærer, at personellet i denne periode står til rådighed for brigaden og herunder:

• kan indkaldes med ned til 5 dages varsel.
• kan indkaldes til vedligeholdende uddannelse o.l. i op til 10 uger. Der gives ved sådanne indkaldelser et varsel på mere end 3 måneder.
• kan udsendes til tjeneste i internationale missioner efter behov. Kontrakten sætter ingen grænser for antallet af udsendelser, men det nuværende planlægningsgrundlag indebærer, at den enkelte kun udsendes i 1 periode på 6 måneder. Udsendelsen kan ske i hele kontraktperioden og derfor i princippet indebære, at hjemkomst fra en given mission kan ske op til 6 måneder efter kontraktens ophør. Det tilstræbes imidlertid, at udsendelsen placeres i begyndelsen af kontraktperioden.

Under uddannelse, indkaldelser og udsendelse er personellet omfattet af forsvarets normale løn- og ansættelsesforhold i henhold til gældende aftale med den forhandlingsberettigede organisation. For rådighedsforpligtelsen ydes en særlig godtgørelse på 45.000 kr., der udbetales ved kontraktperiodens udløb, når den ansatte har opfyldt alle de i kontrakten fastsatte forpligtelser.

107. Etableringen af Den Danske Internationale Brigade blev gennemført over årene 1994-1996, og i løbet af 1995 blev "DIB-kontrakter" den almindeligste ansættelsesform for frivilligt personel til udsendelse i fredsstøttende operationer. Indtil da blev frivilligt personel ansat på korttidskontrakter, som blev indgået mellem personellet og den daværende FN-afdeling.

Disse kontrakter adskiller sig især fra "DIB-kontrakterne" ved kun at omfatte 1 udsendelsesperiode med tilhørende uddannelses- og afviklingsperioder, men ingen yderligere rådighedsforpligtelser.

Korttidskontrakterne anvendes fortsat i et vist omfang, især ved hvervning af tidligere hjemsendt personel med specialuddannelser. Årsagen hertil er dels, at det har vist sig vanskeligt at udfylde alle specialistfunktioner inden for de normale kontraktbetingelser med bl.a. den 3-årige rådighedsforpligtelse, dels at man ved operationerne i det tidligere Jugoslavien har haft behov for at oprette funktioner, som ikke indgår i brigadens normering.

Korttidskontrakterne anvendes også, når der i en konkret situation skal opstilles og udsendes en enhed af en type, som på det pågældende tidspunkt ikke uddannes til Den Danske Internationale Brigade.

108. Sammenfattende kan det udsendte personel efter tilhørsforhold til forsvaret kategoriseres i 2 hovedgrupper:

• Fast tjenstgørende personel. Kategorien omfatter personel, der er ansat som tjenestemænd eller på tjenestemandslignende vilkår samt personel på langtidskontrakt eller tidsubestemt korttidskontrakt. Dette personel indgår i forsvarets fredsstyrke og gør i det daglige tjeneste ved forsvarets stabe eller hærens regimenter, værksteder og skoler mv.
• Personel med "DIB-kontrakt" eller korttidskontrakt (frivillige). Personellet indgår ikke i forsvarets fredsstyrke og har ingen funktioner i forsvaret ud over de kontraktlige forpligtelser.

109. Uddannelsen af frivillige til Den Danske Internationale Brigade omfatter følgende elementer:

• Værnepligtsuddannelse ved et af hærens regimenter (første samlede uddannelse). Uddannelsen følger de generelle og almindelige principper for uddannelse af hærens enheder. Alle værnepligtige undervises herunder i generelle emner vedrørende international tjeneste, fx krigens love.
• Resterende uddannelse i 5 uger, der er fordelt med 3 uger ved regimentet og 2 uger ved brigaden. Der gennemføres herunder supplerende dele af såvel enkeltmandsuddannelsen som enhedsuddannelsen, og der undervises endvidere i de særlige fremgangsmåder, der anvendes i forbindelse med fredsstøttende og lignende operationer.
• Missionsorienteret uddannelse i ca. 10 dage. Uddannelsen foregår ved det regiment, der opstiller den enhed, der udsendes.

I tilknytning til den missionsorienterede uddannelse afholdes der endvidere en række kurser for chefer og nøglepersonel. Kurserne, der er direkte rettet mod varetagelsen af specialfunktioner ved den udsendte enhed, havde for UNPROFOR-kontingenternes vedkommende en varighed på 1-14 dage, men er senere blevet udvidet på specielt de administrative områder, jf. pkt. 88.

110. Opstilling af personel til de enkelte enheder foretages ved udpegede regimenter, idet officerer af majorgrad med videregående uddannelse og derover dog udpeges af Forsvarskommandoen.

Det er et mål for forsvaret, at udsendte enheder i lighed med Den Danske Internationale Brigade skal sammensættes af 20 % fast tjenstgørende personel og 80 % kontraktansatte med henholdsvis "DIB-kontrakter" og korttidskontrakter. Det har dog vist sig vanskeligt at opfylde denne målsætning i praksis, bl.a. fordi udsendte styrker også har omfattet enheder fra stående styrke.

Forsvarsministeriet har herom oplyst, at 20/80-fordelingen ikke nødvendigvis skal være gældende for udsendte styrker. Som eksempel nævner ministeriet, at det forhold, at dele af staben og hovedkvarterskompagniet ved den nordisk-polske brigade samt dele af stabskompagniet, logistikkompagniet og hele kampvognseskadronen ved den danske bataljon i SFOR er fra stående styrke, i sagens natur umuliggør en 20/80-fordeling ved det udsendte styrkebidrag som helhed.

Ved udsendelsen af kontingentet til UNPROFOR I udgjorde det fast tjenstgørende personel i alt 77 % af styrken. Årsagen hertil var, at man havde behov for at opstille styrken så hurtigt, at det ikke var muligt med så kort varsel at rekruttere frivillige med de fornødne kvalifikationer.

Allerede ved udsendelsen af hold II var andelen af tjenstgørende personel faldet til 43 %, men det er ikke på noget tidspunkt lykkedes at opnå den ønskede 20/80-fordeling.

Tabel 2. Personel ved UNPROFOR- og IFOR/SFOR-kontingenterne i årene 1992-1997 fordelt
på ansættelsesform

Som det fremgår af tabel 2, har det udsendte personel i årene 1992-1997 totalt set fordelt sig med 40 % tjenstgørende og 60 % frivillige. Tallene dækker imidlertid over betydelige variationer mellem de enkelte kontingenter.

Tabel 3. Procentuel andel af tjenstgørende personel ved UNPROFOR- og IFOR/SFOR-
kontingenterne i årene 1992-1997

Det fremgår af tabel 3, at den operative infanterienhed UNPROFOR I i 1995 var tæt på at nå målsætningen om at omfatte 20 % tjenstgørende personel, mens stabsenhederne og især kampvognseskadronen har haft langt større behov for personel med specifikke uddannelser, som det ikke har været muligt at rekruttere blandt de værnepligtige. Der har dog ved de enkelte enheder været en generel tendens til, at antallet af fast tjenstgørende personel har været faldende gennem perioden, hvilket skal ses i sammenhæng med den samtidige opbygning af Den Danske Internationale Brigade.

Det fremgår videre af tabel 3, at andelen af fast tjenstgørende personel stiger betydeligt i forbindelse med etableringen af IFOR i 1996. Den væsentligste årsag hertil er det danske kontingents sammensætning med relativt store stabs-, støtte- og specialenheder, der kræver personel med særlige uddannelser og erfaringer, som kun findes hos forsvarets tjenstgørende personel.

Tabel 4. Årsværkforbrug for tjenstgørende personel ved UNPROFOR- og IFOR /SFOR-
kontingenterne fordelt på stillingsgrupper i årene 1992-1997

Det fremgår af tabel 4, at forsvaret i perioden 1992-1997 har anvendt i alt 2.915 årsværk på den direkte tjeneste i det tidligere Jugoslavien. I dette tal er medregnet de korte overlapningsperioder, der har fundet sted i forbindelse med rotationer. Under forudsætning af en gennemsnitlig overlapningsperiode på 3-4 dage og udsendelsesperioder af 6 måneders varighed svarer årsværkforbruget til ca. 5.700 personudsendelser i perioden.

Udsendelserne har været meget ujævnt fordelt på personel- og uddannelsesgrupper.

Forsvarskommandoen har for perioden fra 1. april 1992 til 30. november 1997 udarbejdet en opgørelse over fast tjenstgørende personel, som har været udsendt til midlertidig international tjeneste i regi af FN, NATO, EU, OSCE mfl. Opgørelsen omfatter også en opgørelse over belastningsgraden for de personelgrupper, der især har været belastet af udstationeringer.

Det fremgår heraf, at visse funktioner, der bestrides af personel fra sergent- og konstabelgrupperne har været særligt belastet.

Tabel 5. Antal udsendelsesperioder for visse specialuddannelser inden for hærens sergent- og
konstabelgrupper

Som det fremgår af tabel 5, har især kampvognspersonellet været udsendt flere gange, men også andre grupper som telegrafpersonel, mekanikere og forsyningspersonel har været udsat for en betydelig belastning med hensyn til gentagne udkommanderinger.

Rigsrevisionen erfarede under undersøgelsen, at forsvaret havde stigende vanskeligheder med at besætte de pågældende funktioner på frivillig basis. Det havde derfor i betydeligt omfang været nødvendigt at beordre det samme personel til tjeneste i det tidligere Jugoslavien i gentagne udsendelsesperioder. Denne tendens blev forstærket, fordi der i de senere år har været en ikke uvæsentlig afgang fra forsvaret af personel inden for de belastede grupper.

Forsvarskommandoen har oplyst, at man ikke kan afvise, at der er en sammenhæng mellem forsvarets deltagelse i fredsstøttende operationer og den forøgede afgang af personel fra især de belastede personelgrupper, men forsvaret har ikke ført statistik over afgangsårsager, og kan derfor ikke oplyse om omfanget af personer, som har taget deres afsked som konsekvens af beordring til tjeneste i udlandet.

Forsvarskommandoen har endvidere oplyst, at det på en række områder kan være vanskeligt at rekruttere eller fastholde personel. Som årsag hertil anførtes dels konkurrencen med det civile erhvervsliv om velkvalificeret personel, hvor forsvaret ikke har samme grad af fleksibilitet med hensyn til løn- og ansættelsesforhold, dels det stigende omfang af tjeneste i udlandet, ofte under barske eller direkte risikofyldte vilkår.

Tidligere undersøgelser gennemført af Forsvarets Center for Lederskab tyder endvidere på, at årsagerne til personellets afgang er komplekse og ikke kan henføres til enkeltårsager. Ud over forholdene på arbejdsmarkedet spiller også familiemæssige hensyn en rolle. Forsvarskommandoen har endvidere som årsag peget på en generel stemning i forsvaret i lyset af udsigterne til generelle nedskæringer som en mulig medvirkende årsag.

112. Forsvarsministeriet nedsatte i november 1992 en arbejdsgruppe vedrørende FN ydelser mv. for danske styrker mfl. i udlandet. Denne arbejdsgruppe fik i december 1996 til opgave, at "følge udviklingen for personel, der udsendes i forbindelse med dansk forsvars internationale engagement, herunder i fornødent omfang fremsætte forslag til en justering og/eller ændring af løn- og ansættelsesvilkår mv. på et koordineret og i muligt omfang ensartet grundlag."

Der foreligger endnu ingen oplysninger om aktuelle forslag til ændring af løn- og ansættelsesvilkår som middel til fastholdelse af personellet.

113. Forsvarskommandoen har oplyst, at man ikke har vurderet det hensigtsmæssigt at søge at uddanne sig ud af problemet med de belastede personelgrupper, da karakteren i de internationale opgaver skifter hurtigere end længden på uddannelserne. Forsvaret søger i stedet at styrke den brede generelle uddannelse med flere anvendelsesområder.

Forsvaret har endvidere søgt at afbøde problemet gennem anvendelse af civilt personel til udsendelse. Forsvarsministeriet har skabt mulighed herfor gennem indgåelse af aftaler med Forsvarets Civil-Etat og Forsvarsarbejdernes Landsorganisation. Virkningen heraf begrænses dog af, at en række af de internationale opgaver har en sådan karakter, at kun militært personel kan anvendes.

114. Forsvarets personel er imidlertid ikke blot blevet belastet på grund af de direkte udsendelser, men også den tilknyttede uddannelses- og støttevirksomhed i Danmark har medført et meget betydeligt træk på især hærens personelressourcer.

Såvel Hærens Operative Kommandos som Hærens Materielkommandos opgavevaretagelse i forbindelse med de fredsstøttende operationer, har krævet en betydelig ressourceanvendelse, og ved hærens regimenter og skoler har opgaver i forbindelse med opstilling og uddannelse af enhederne udgjort en belastning.

Sammenlagt har trækket på personelressourcerne til de fredsstøttende operationer bevirket en knaphed på personel til løsning af forsvarets andre opgaver. På uddannelsesområdet har der bl.a. været tale om en betydelig nedskæring i omfanget af øvelsesvirksomhed for genindkaldte værnepligtige (mønstringer).

Forsvarskommandoen har oplyst, at mønstringsniveauet fra 1997 er blevet sat betydeligt op, og at tidligere års mønstringsefterslæb forventes at være indhentet ved udgangen af 1998. Dette skyldes bl.a., at Forsvarsministeriet fra oktober 1997 har meddelt Forsvarskommandoen tilladelse til at ansætte officerer af reserven som vikarer til dækning af længerevarende vakancer (over 2 måneder), der opstår, når linjeofficerer beordres til tjeneste ved udsendte enheder. Forsvarskommandoen fik endvidere kompetence til at vikaransætte stampersonel af reserven.

115. Personel, der indgår i fredsstøttende missioner, er under uddannelsen omfattet af forsvarets normale løn- og ansættelsesforhold, som de er aftalt med de respektive forhandlingsberettigede organisationer.

Under udsendelsen aflønnes personellet med sædvanlig hjemmeløn. I en lang række tilfælde tillægges de udsendte dog en midlertidig højere grad, som udløser et funktionstillæg under udsendelsen. Der ydes endvidere et fast månedligt løntillæg på 2.656 kr. (1997-niveau). Både løn og løntillæg er skattepligtig indtægt for modtageren.

I tillæg hertil ydes et skattefrit udetillæg, hvis størrelse varierer fra ca. 5.700 kr. om måneden for en konstabel til ca. 8.500 kr. for en oberst/brigadegeneral (1997-niveau).

Endelig udbetales af FN under udsendelsen til FN-missioner en kontant godtgørelse. Beløbet er på ca. 8 kr. pr. dag, hvortil kommer ca. 17. kr. pr. dag under afvikling af maksimalt 7 dages FN-orlov pr. udsendelsesperiode.

Udbetaling af løn og ydelser til personel under udsendelse til FN-tjeneste er et nationalt anliggende, men FN refunderer delvis lønudgifterne i form af et standardbeløb pr. person pr. måned. Beløbet var for UNPROFOR-missionerne fastsat til ca. 6.240 kr., hvortil kom et tillæg på ca. 1.820 kr. for et begrænset antal specialister. Refusionerne er blevet beregnet og udbetalt løbende af FN på grundlag af kontingenternes indberettede styrketal.

Rigsrevisionen har gennem Forsvarskommandoen indhentet oplysninger om løn- og ansættelsesforhold for personel, der udsendes til fredsstøttende missioner fra de øvrige nordiske lande. Det fremgår heraf, at det danske og svenske lønniveau stort set er sammenfaldende, idet det danske personel dog får udbetalt en forholdsmæssig større del af lønnen som skattefrit tillæg end deres svenske kollegaer. Det norske lønniveau er lidt højere end det danske, mens det finske er væsentligt lavere.

116. Inden for rammerne af det militære samarbejde med de central- og østeuropæiske lande har forsvaret i 1994 indgået en samarbejdsaftale med de tre baltiske lande. I henhold til aftalen har forsvaret ydet støtte til de tre landes opbygning af nationale forsvar efter vestlige normer.

Samarbejdet har endvidere omfattet de fredsstøttende aktiviteter, idet en række enheder fra de baltiske lande har gennemført en supplerende og missionsforberedende uddannelse i Danmark. Enhederne er efter endt uddannelse blevet udsendt som integrerede dele af de danske styrkebidrag til FN- og NATO-missionerne i Kroatien og Bosnien.

Enhederne har under deres udsendelse været udstyret med dansk materiel. De har ikke erstattet danske enheder, men udgjort et supplement hertil.

For så vidt angår FN-missionerne omfattede den baltiske deltagelse tre litauiske og to estiske delinger, der blev uddannet i Danmark og derefter udsendt til tjeneste i den danske bataljon i Kroatien. Siden etableringen af IFOR/ SFOR har det danske kontingent til stadighed omfattet en deltagelse af skiftende baltiske enheder.

Den missionsforberedende uddannelse har for de baltiske enheder haft en varighed af ca. 2 måneder, hvor de bl.a. er blevet uddannet til anvendelse af dansk materiel og uddannet på en række øvrige områder i relation til fredsstøttende operationer.

117. Udgifterne til uddannelse og udsendelse af de baltiske enheder afholdes under Forsvarsministeriets bevilling til østsamarbejdsaktiviteter. I overensstemmelse med samarbejdsaftalen fordeles de udgifter, der er fælles for det samlede dansk/baltiske kontingent, forholdsmæssigt efter antallet af personer fra de enkelte lande.

118. Materiel til fredsstøttende operationer udtages principielt som det kvalitativt bedste af forsvarets beholdninger, herunder af mobiliseringsstyrkens beholdninger i hærens depoter. Dette har ved tidligere FN-missioner været problemfrit, da fredsoperationer traditionelt set har været meget lidt materielkrævende.

I modsætning hertil har indsatsen i det tidligere Jugoslavien været mere materielkrævende. Den militære situation nødvendiggjorde en langt mere effektiv personel- og materielbeskyttelse, end forholdene på fx Cypern krævede, både med hensyn til pansring af materiellet, bevæbning samt befæstning af lejre og observationsposter mv. Overvågningsopgaverne medførte endvidere et hidtil ukendt behov for natoobservationsudstyr. Infrastrukturen i missionsområderne var meget ringe, og man måtte selv etablere alle nødvendige lejrfaciliteter som el- og vandforsyning, indkvartering, køkken, vaskeri, værksteder og skadestue.

Endvidere medførte de store geografiske afstande og mængden af materiel i sig selv et særligt behov for transportkapacitet og løftegrej til håndtering af containere mv. Kommunikationen internt i det tidligere Jugoslavien og med Danmark nødvendiggjorde etablering af et satellitkommunikationssystem.

Behovet for materiel ved de udsendte kontingenter omfattede også materieltyper, der ikke indgik i de eksisterende materielbeholdninger. Der har derfor været behov for at foretage visse nyanskaffelser af materiel. Nyanskaffelserne er indgået i mobiliseringsstyrkens beholdninger, herunder især ved Den Danske Internationale Brigade, og derfra udlånt til missionerne. Erfaringerne fra det tidligere Jugoslavien har i betydeligt omfang haft betydning for valget af materieltyper til brigaden.

119. Forsvarets materielanskaffelser udgiftsføres umiddelbart ved betalingen (straksafskrivning), og der beregnes således ingen løbende afskrivninger til dækning af værdiforringelse ved materiellets anvendelse til diverse formål, heller ikke under udlånet til missionerne i det tidligere Jugoslavien. Omkostningerne vedrørende værdiforringelsen indgår derfor ikke i budgetter eller regnskaber for missionerne.

Refusioner fra FN til dækning af slitage på materiellet indgår i Forsvarskommandoens indtægter.

120. Ud over det materiel, der er udlånt fra hærens beholdninger, er der direkte til kontingenterne anskaffet en betydelig mængde materiel over den løbende drift. Udgifterne hertil er bogført direkte på kontingenternes udgiftskonti. For UNPROFOR-kontingenternes vedkommende har udgifterne til disse anskaffelser beløbet sig til i alt 213 mill. kr.

121. Aide Memoire for en FN-mission indeholder bl.a. oplysninger om, hvilket udstyr/materiel FN anser for nødvendigt med hensyn til løsning af den pålagte opgave. Fortegnelsen er af vejledende art, og de nærmere detaljer aftales løbende mellem Danmark og FN.

Opstilling og godkendelse af, hvilket materiel der skal medtages, sker i plangruppen for fredsstøttende operationer med efterfølgende godkendelse af chefen for Hærens Operative Kommando og Forsvarskommandoen. Eventuelle efterfølgende ændringer i organisation og materielnormer, sker på baggrund af indhøstede erfaringer under de efterfølgende udsendelser.

122. I henhold til Aide Memoire er det udsendte personels personlige beklædning, udrustning og bevæbning et nationalt anliggende, og udstyret er nationalt finansieret og ejet. Til denne gruppe hører endvidere materiel, som forsvarets myndigheder har ønsket at medbringe, men som FN ikke vil yde refusioner for.

FN refunderer delvis udgifterne til mandskabets personlige udrustning med et standardbeløb pr. person pr. måned. Beløbet er ens for alle deltagende kontingenter og er helt uafhængig af, hvilket udstyr der faktisk er medbragt.

123. Tilvejebringelse af materiel i øvrigt og afholdelse af omkostninger herved er i princippet et FN-anliggende. I praksis har de danske kontingenter til UNPROFOR dog selv medbragt langt den væsentligste del af det nødvendige materiel og selv forestået vedligeholdelsen heraf, mens FN efterfølgende har refunderet omkostningerne. Materiellet i denne gruppe skal forud være godkendt af FN som værende refusionsberettiget.

124. Materiellet ved en FN-mission kan inddeles i fire grupper efter ejer- og finansieringsform:

• Nationalt ejet materiel. Materiellet omfatter personlig beklædning, udrustning og bevæbning samt medbragt materiel, som FN ikke har godkendt som refusionsberettiget. FN refunderer et standardbeløb pr. person pr. måned.
• Kontingentejet materiel. Gruppen omfatter alt udstyr, køretøjer og lejrmateriel, som er anskaffet for nationale midler, men som FN har godkendt som refusionsberettiget materiel. Refusionerne omfatter udgifter til vedligeholdelse og værditab som følge af slitage eller skader mv.
• FN-ejet materiel. Gruppen omfatter FN-finansieret materiel, som stilles til rådighed for udsendte kontingenter.
• Værtsejet materiel som omfatter det materiel der er stillet tilrådighed af det land, hvor FN-missionen foregår.

b. Materielregnskab

125. De forskellige former for finansiering af materiellet bevirker at materiellet forvaltes efter forskellige regelsæt, og kontingentet skal føre separate materielregnskaber for materielgrupperne. Hertil kommer, at forsvaret kræver separate regnskaber for velfærds- og idrætsmateriel samt ammunitionsbeholdninger. Disse regnskaber underopdeles igen efter materiellets og beholdningernes finansierings- og ejerforhold.

126. De største forvaltningsmæssige vanskeligheder knytter sig til det kontingentejede materiel, hvor der af hensyn til beregning af FN-refusioner skal foretages opgørelser af materiellets værdiforringelse under anvendelsen i missionsområdet.

Udgangspunktet herfor er en såkaldt insurvey-opgørelse, hvis forløb er opdelt i to faser. Første fase omfatter en optælling, registrering og foreløbig opgørelse af materiellets aktuelle værdi ved ankomsten til missionsområdet. Værdiansættelsen skal ifølge Aide Memoire foretages senest 30 dage efter indsættelsen og opgøres efter princippet om "fair market value" under hensyntagen til materiellets alder og stand.

Anden fase i insurvey-opgørelsen er en endelig gennemgang og godkendelse af opgørelsen ved FN i New York.

I praksis har udarbejdelsen af insurvey dog haft et langstrakt forløb og medført mange forhandlinger om godkendelse af materieltyper, mængder og værdier. Danmarks Faste Mission ved FN i New York har oplyst, at det langstrakte forløb kan tilskrives forhold ved FN, som på grund af personalemangel samt mangel på edb-ressourcer først kunne indlede anden fase af godkendelsesprocessen medio 1995. Den endelige godkendelse af insurvey-opgørelsen blev først opnået i april 1997.

En medvirkende årsag til det langvarige forløb har dog også været, at forsvaret i stort omfang opererer med materiel i "sæt", dvs. samlede pakninger af sammenhørende genstande, mens FN krævede optælling og registrering af enkeltgenstande.

Insurvey-fortegnelsen danner grundlag for regnskabet vedrørende det kontingentejede materiel, der føres ved Danske Livregiment. Dette regnskab ajourføres løbende på grundlag af månedlige indberetninger fra kontingentet om materielbevægelser, som skal være godkendt af FN. Bevægelserne kan kun omfatte:

• Tilgang af nyt materiel gennem oprettelse af et LOA.
• Afgang af materiel.
• Tab, skader og kassationer, der er godkendt af FN.
• Reparationer foretaget ved ombytning.

De månedlige indberetninger om materielbevægelser fremsendes til FN, når de er godkendt af Danske Livregiment.

127. Det tidligere omtalte LOA er i forbindelse med tilgang af nyt materiel et dokument, der udstedes af FN som en bekræftelse på, at FN accepterer, at værdien af materielleverancen indgår i grundlaget for beregning af materielrefusioner.

Ved hjemtagning af materiel i løbet af en kontingentudsendelse udgår materiellet af materielregnskabet, og der udarbejdes en outsurvey-rapport, der omfatter en optælling og tilstandsvurdering af materiellet. Rapporten, der skal godkendes af FN, danner efterfølgende grundlag for fremsættelse af refusionskrav over for FN.

Ved afgang af materiel som følge af tab, skader og kassationer udarbejdes ligeledes rapporter som grundlag for fremsættelse af refusionskrav.

Forsvaret opgjorde i 1994 genanskaffelsesværdien af det til UNPROFOR medbragte materiel til i alt 1.100 mill. kr. Den aktuelle vurderingsværdi af materiellet var dog væsentligt lavere, og den samlede insurvey-værdi af det kontingentejede materiel blev opgjort til ca. 679 mill. kr. Insurvey-værdien er efterfølgende blevet reguleret, bl.a. som følge af forhandlinger med FN, og den værdiansættelse, der danner grundlag for beregning af refusioner fra FN, blev i april 1997 fastsat til 660,4 mill. kr.

128. Materiellets fortsatte tilstedeværelse ved kontingentet kontrolleres ved mønstringer (optælling og inspektion). Mønstringer af kontingentejet og FN-ejet materiel kan initieres og foretages af såvel FN som forsvarets egne myndigheder. Der skal altid gennemføres en fuldstændig mønstring af disse materielgrupper ved enhver rotation, der medfører et chefskifte, og der skal afholdes mindst en mønstring om året.

Grundlaget for optælling og afstemning af beholdningerne er henholdsvis det af Danske Livregiment førte regnskab over det kontingentejede materiel samt regnskabet vedrørende det FN-ejede materiel, der kun føres ved kontingentet.

Regnskabet for det FN-ejede materiel danner grundlag for mønstring af det lånte materiel inden det leveres tilbage til FN. Afleveringsforretningen har ingen økonomiske konsekvenser for forsvaret, da FN afholder alle omkostninger ved nedslidning og tab mv.

Det nationalt ejede materiel, der er FN uvedkommende, regnskabsføres og mønstres efter de nationale bestemmelser.

c. Materielrefusioner

129. FN’s refusioner vedrørende det kontingentejede materiel er ved tidligere kontingentudsendelser blevet beregnet på grundlag af en afskrivningsperiode på fire år, hvor de årlige afskrivninger har været fastsat til 30 % i de to første år og 20 % i de to efterfølgende år. Refusionerne blev alt efter FN’s betalingsevne udbetalt som årlige acontobeløb og endelig opgjort ved kontingentets hjemtagning.

Grundlaget for den endelige refusionsopgørelse var et outsurvey, der omfattede en optælling, tilstandsvurdering og værdiansættelse af materiellet, hvorefter materiellets værdi blev modregnet i acontobetalte refusionsbeløb.

Forsvarskommandoen har oplyst, at man primo 1992 ved etableringen af UNPROFOR-missionerne intet kendskab havde til FN’s refusionsordning for kontingentejet materiel, men at man efter modtagelsen af Aide Memoire i marts 1992 forventede en mindre refusion for slitage af materiellet. I 1993 meddelte FN imidlertid, at man overvejede at ændre den hidtidige administrative praksis for materielrefusion til de troppebidragydende lande. FN’s overvejelser var begrundet i, at man fandt den gamle ordning for kostbar for organisationen. Samtidig ønskede man at finde en ordning, der var lettere at administrere.

Overvejelserne og forhandlingerne i FN blev i 1996 afsluttet med vedtagelse af resolution nr. 50/222 af 11. april 1996, hvorefter materielrefusioner for fremtidige FN-missioner ville blive beregnet efter et rent leasingprincip, mens der for UNPROFOR-missionernes vedkommende blev fastsat en særlig ordning, der blev gældende for hele UNPROFOR-perioden. De heri deltagende nationer kunne frit vælge om de ville anvende den særlige UNPROFOR-ordning eller det nye leasingprincip. Danmark valgte UNPROFOR-ordningen.

130. Efter UNPROFOR-ordningen blev alt godkendt kontingentejet materiel inddelt i en række grupper efter art og forventet nedslidningstakt. For hver af disse materielgrupper yder FN refusion i form af en årlig afskrivning, der under hensyntagen til nedslidningstakten er fastsat som en procentuel andel af den godkendte insurvey- eller den værdi der er anført i LOA. Refusionsbeløbene blev herved reduceret i forhold til en beregning efter den tidligere ordning, idet afskrivningsperioderne blev forlænget betydeligt i forhold til den gamle ordning, fx blev de årlige afskrivninger for en så værditung materielgruppe som kampvogne fastsat til 10 %.

Tabel 6. Opgørelse af materielrefusion ved FN-operationerne i det tidligere Jugoslavien
(løbende priser)

132. På grundlag af UNPROFOR-ordningen har Den Danske Mission ved FN’s hovedkvarter i New York, på Forsvarsministeriets vegne, gennemført i alt fire forhandlingsrunder om endelig fastsættelse og godkendelse af de danske refusionskrav.

Ved den seneste forhandlingsrunde i april 1997 blev der opnået principiel enighed om såvel insurvey-opgørelsen som de refusioner, Danmark har krav på som følge af materiellets værditab under anvendelsen ved UNPROFOR-missionerne. Forhandlingsresultatet blev nedfældet i et udkast til Memorandum of Understanding. Det endelige dokument er endnu ikke tilsendt Forsvarskommandoen til godkendelse.

133. Forsvarskommandoen har oplyst, at forhandlingerne er forløbet stort set tilfredsstillende, samt at det langvarige forhandlingsforløb med UNPROFOR hovedsageligt er forårsaget af, at FN ikke havde fastsat konkrete bestemmelser for format og indhold af insurvey-opgørelsen. Danmark fik som nr. 2 af de deltagende nationer godkendt opgørelsen.

Det aftalte refusionsbeløb på 241,2 mill. kr. er beregnet på grundlag af de godkendte insurvey-værdier og de refusionssatser, FN har fastsat. Der er endnu ikke taget stilling til refusion for den del af materiellet, der er gået tabt eller er blevet totalbeskadiget under udstationeringen. Dette materiel skal efter reglerne erstattes fuldt ud. I tabel 6 er anført udestående refusion på 33,2 mill. kr.

Forsvarskommandoen har oplyst, at tabtgået og beskadiget materiel i det væsentlige omfatter materiel, der gik tabt eller blev beskadiget under kamphandlingerne i sommeren 1995, da kroatiske styrker generobrede Krajina-regionen.

FN meddelte under forhandlingerne i april 1997, at man først forventer at kunne tage stilling til refusionskrav for tabt og beskadiget materiel i 1999.

134. De samlede danske refusionskrav vedrørende kontingentejet materiel ved UNPROFOR-kontingenterne omfatter således 274,4 mill. kr., hvoraf 241,2 mill. kr. nu er godkendt. Forsvarskommandoen har oplyst, at man ikke har foretaget andre opgørelser eller beregninger over værdiforringelsen af materiellet. Det kan derfor ikke oplyses, om refusionerne modsvarer det reelle værditab.

135. Uanset at FN først i 1996 vedtog principper for refusion af materieludgifter vedrørende UNPROFOR, modtog Danmark i både 1994, 1995 og 1996 acontobetalinger på i alt 136,8 mill. kr. Af de samlede refusionskrav vedrørende materiel udestår således 137,6 mill. kr., hvoraf 104,4 mill. kr. er godkendt af FN.

136. I overensstemmelse med det sædvanlige NATO-koncept leverer Danmark selv alt nødvendigt materiel til egne kontingenter og afholder selv alle omkostninger herved. Forud for iværksættelsen af en mission udarbejder Hærens Operative Kommando en opgørelse over, hvad missionen koster materielmæssigt, herunder hvad der skal anskaffes.

Forsvaret har derfor ikke fundet det hensigtsmæssigt at foretage en værdiansættelse af det medbragte materiel, hvorfor der ikke kan foretages en opgørelse af værditabet.

Sammenholdt med FN-operationerne har deltagelsen i IFOR/SFOR imidlertid været yderligere materielkrævende. Ved opstillingen af IFOR var det således en forudsætning, at styrken skulle være i stand til om nødvendigt at sikre overholdelsen af Dayton fredsaftalen med magt, og den usikre militære situation nødvendiggjorde, at styrkerne skulle være i stand til at gennemføre egentlige kamphandlinger i forsvarsøjemed.

For den nordisk-polske brigade blev disse krav deltvist opfyldt med hjælp fra den amerikanske division, som brigaden indgik i, idet divisionen stillede artilleri-, fly- og helikopterstøtte til rådighed for brigaden. Det danske materielbidrag har dog også været af en betydelig størrelse og har bl.a. omfattet en stor mængde transportmateriel, herunder pansrede køretøjer.

I takt med, at anskaffelserne af nyt materiel til Den Danske Internationale Brigade er blevet effektueret, er der endvidere sket en modernisering af materiellet. De bæltedrevne, pansrede mandskabsvogne er fx blevet suppleret med hjuldrevne køretøjer, som har vist sig langt bedre egnet til løsning af opgaverne i Bosnien, herunder patruljering og anden kørsel på landevej.

137. Den intensive brug af materiel udtaget, bl.a. fra hærens beholdninger af materiel til uddannelses- og øvelsesformål til anvendelse i det tidligere Jugoslavien har medført en betydelig nedslidning af materiellet, hvis levetid dermed forringes væsentligt. Omkostningerne som følge af nedslidningen af materiellet og dermed tab i værdi indgår ikke i forsvarets regnskaber, som ikke indeholder afskrivninger. Forsvaret har ikke på anden vis beregnet eller vurderet værditabets størrelse. Det må imidlertid anslås, at der på dette punkt foreligger omkostninger af en meget betydelig størrelsesorden, som ikke fremgår af budgetter og regnskaber for deltagelsen i fredsstøttende operationer.

138. Den overordnede økonomistyring og budgetansvaret for FN-operationerne i det tidligere Jugoslavien var fra operationsstarten i 1992 centralt placeret hos Forsvarskommandoen. Gennemførelsen af operationerne, herunder opgaverne med at opstille, formere, restuddanne, udsende og vedligeholde styrkerne blev uddelegeret til Hærens Operative Kommando.

Fra starten af UNPROFOR operationerne var økonomistyringen opdelt på økonomiske enheder svarende til de enkelte kontingenter. Udgifter og omkostninger i relation til personellet blev registreret på de økonomiske enheder fra opstillingstidspunktet, hvor personellet påbegynder uddannelse, rejseaktivitet mv. rettet mod den konkrete mission.

For hvert kontingent er den økonomiske styring struktureret efter 3 hovedinddelinger:

• En finansstyring, der relaterer sig til udgifter og indtægter svarende til det eksterne regnskab, jf. standardkontoplanen.
• En omkostningsstyring svarende til finansstyringen korrigeret for lagerforbrug.
• En formålsstyring, der relaterer sig til produktionsmål.

Tabel 7. Bruttoudgifter til operationer i FN-, OSCE- og NATO-regi inkl. EU- og OSCE-observatører
ifølge finansloven (budgettal)

Det fremgår af tabel 7, at langt hovedparten af udgifterne relaterer sig til FN- og NATO-operationerne i det tidligere Jugoslavien, hvorfor efterfølgende økonomiske analyse alene redegør for udviklingen heri.

Tabel 8. Forsvarets udgifter og indtægter ved FN-operationer i det tidligere Jugoslavien
(løbende priser)

Det fremgår af tabel 8, at personeludgifterne i perioden i form af lønninger på 1.322 mill. kr. og merudgifter ved særlig tjeneste på 314 mill. kr. med fradrag af FN-refusioner for personeludgifter på 335 mill. kr. i alt i perioden har udgjort 1.300 mill. kr., svarende til ca. 75 % af de samlede nettoudgifter på 1.742 mill. kr. Merudgifter ved særlig tjeneste, omfatter omkostningsdækkende ydelser til personellet i forbindelse med befordring og ophold i udlandet, merudgifter i forbindelse med forflyttelse samt merudgifter ved udstationering i udlandet. Merudgifterne ved særlig tjeneste ekskl. FN-refusion herfor udgør gennemsnitligt i perioden ca. 18 % af de samlede nettoudgifter.

Driftsanskaffelser af materiel og reservedele via den løbende drift er næststørste udgiftspost og udgør i perioden 283 mill. kr., svarende til 16 % af de samlede nettoudgifter. Udgifter til administration, transport og øvrige driftsudgifter udgør i perioden 193 mill. kr., svarende til 12 % af de samlede nettoudgifter.

Det samlede antal årsværk udgør i perioden 5.266, og den gennemsnitlige nettoudgift pr. årsværk udgør 331.000 kr.

Tabel 9. Forsvarets udgifter og indtægter ved NATO-operationerne i Bosnien (løbende priser)

Der ydes ikke refusion fra NATO til dækning af personeludgifterne. Lønninger og merudgifter ved særlig tjeneste udgør fortsat den største udgiftspost. Disse udgifter udgør i alt i perioden 720 mill. kr. svarende til 67 % af de samlede nettoudgifter på 1.078 mill. kr. Merudgifterne ved særlig tjeneste udgør 15 % af de samlede nettoudgifter. Diverse indtægter omfatter bl.a. salg af reservedele mv.

Driftsanskaffelser af materiel og reservedele er næststørste udgiftspost og udgør i perioden 235 mill. kr., svarende til 22 % af de samlede nettoudgifter. De store udgifter vedrørende reservedele mv. for IFOR/SFOR skyldes bl.a. lageropbygning i Pécs, Ungarn, og i Doboj, Bosnien. Udgifter til administration, transport og øvrige driftsudgifter udgør i perioden 135 mill. kr., svarende til 13 % af de samlede nettoudgifter. Det samlede antal årsværk udgør i perioden 2.025, og den gennemsnitlige nettoudgift pr. årsværk udgør 553.000 kr.

142. Sammenlignes driftsudgifterne for henholdsvis FN- og NATO-operationerne ses umiddelbart, at NATO-operationerne i gennemsnit pr. årsværk er væsentligt dyrere end FN-operationerne. Dette forhold kan tilskrives den store forskel i udrustning, bevæbning og aktivitet. En anden årsag til forskellen er, at FN-systemet yder bidrag til dækning af personeludgifter og direkte afholder en lang række af operationsudgifterne som fx fødevarer, brændstof, reparationer og reservedele samt lejrudgifter. Udgifter afholdt af FN indgår således ikke i tabel 8 og skal derfor medtages ved en direkte sammenligning mellem de to operationer. Forholdet ses tydeligt belyst i det relativt lave ressourceforbrug i FN-operationerne til reservedele.

Det bemærkes, at der via NATO’s budget er afholdt udgifter i relation til IFOR/SFOR. Disse udgifter indgår ikke i opgørelsen.

143. Tabel 8 og 9 viser finansforbruget og tager derfor ikke hensyn til forskydningen af forbruget ved træk på egne lagre. Finansforbruget viser heller ikke de meget betydelige værdiforringelser, der løbende finder sted ved nedslidning af materiellet. Som det fremgår af opgørelsen i pkt. 131 af FN-refusionerne for materielnedslidningen, har forsvaret ved disse missioner medbragt materiel til en værdi af 660 mill. kr. For IFOR/SFOR-operationen er den samlede materielværdi ikke opgjort, men det må antages, at beløbet for den samlede materielværdi er væsentligt højere end ved FN-operationerne.

b. Omkostnings- og formålsregnskab

144. Rigsrevisionen har fra Forsvarskommandoen modtaget de i perioden førte interne regnskaber for såvel FN- som NATO-operationerne. Omkostningsforbruget inkl. lagertræk, men ekskl. forbrug ved nedslidning, registreres således i Forsvarskommandoens interne regnskab.

145. Rigsrevisionen har analyseret de modtagne data for omkostningsforbruget, men har ikke i fuldt omfang kunnet finde sammenhæng i materialet, herunder sammenhæng til finansforbruget. En af årsagerne hertil er navnlig anvendelsen af standard- og gennemsnitssatser ved omkostningsopgørelsen af forbruget af materiel, reservedele og forsyninger. Afvigelser på en række konti imellem årene kan endvidere forklares som ændringer og manglende konsistens i bogføringen, fejlposteringer mellem regnskabsår og konti samt manglende løbende reel forbrugsregistrering. Rigsrevisionen har med den konstaterede usikkerhed i datagrundlaget derfor valgt ikke at foretage nærmere analyser af det registrerede omkostningsforbrug.

146. Siden slutningen af 1980’erne har forsvaret anvendt såvel en kontering på udgiftsarter som kontering på formål. Det formålsopdelte regnskab er opdelt på følgende hovedformål:

• Missionsforberedelse
• Missionsuddannelse
• Missionsomkostninger
• Missionsafvikling

Rigsrevisionen har gennemgået det formålsopdelte regnskab vedrørende de fredsstøttende operationer. Gennemgangen viste, at der over årene er foretaget betydelige ændringer i konteringsprincipperne, samt at der i et vist omfang er tale om fejlperiodisering, ligesom registreringsprincipperne ikke har været fulgt i alle tilfælde. På baggrund heraf finder Rigsrevisionen ikke, at det formålsopdelte regnskab kan anvendes til belysning af den økonomiske udvikling på området.

c. Finanslov og virksomhedsoversigt

147. Udgifterne/-omkostningerne ved FN- og NATO-operationerne er omtalt i virksomhedsoversigten, jf. anmærkningerne til finanslovforslaget. For finansåret 1992 og 1993 var udgifterne og indtægterne opgjort på en selvstændig hovedkonto, mens udgifterne og indtægterne for 1994 og efterfølgende år er indeholdt i Forsvarskommandoens hovedkonto 12.21. Tabel 7 er sammensat af de tabeller, der i anmærkningerne til finanslovforslaget alene vises for det enkelte finansår. Tabellen i de enkelte års finanslove suppleres med tekstforklaring pr. operation, herunder enkelte hovedtal for mandskabsstyrken, forventet årsværkforbrug, materielinvesteringer og omkostningsforbrug i øvrigt. Specifikation og flerårsoversigter over enhedsomkostninger mv., er ikke vist på finansloven.

148. I flere af statsrevisorernes beretninger, især beretning nr. 15/1992 om en undersøgelse af hæren opgavevaretagelse og økonomistyring, er der rejst generel kritik af forsvarets økonomistyring. Som konsekvens heraf har forsvaret besluttet at omlægge økonomistyringen til totalomkostningsprincippet. Det indebærer, at alle omkostninger kan henføres til aktiviteter og opgaver. Det bliver således muligt at sammenkæde økonomiske data med kvantitative og kvalitative data vedrørende produktionen, med henblik på måling af produktivitet og effektivitet.

Finansudvalget har med tiltrædelse af aktstykke nr. 140 af 27. januar 1998 godkendt omlægningen af økonomistyringen samt anskaffelsen af et nyt økonomisystem, DeMars. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at omlægningen vil medføre en væsentlig forbedring af økonomistyringen, herunder de oplysninger der kan afgives til bevillingsmyndighederne.

d. Løbende budgetstyring

149. Den løbende budgetstyring blev i perioden 1992-1997 varetaget centralt af Forsvarskommandoen. Budgetstyringen er foretaget primært udfra udgifts- og indtægtsarter på et niveau, som er specificeret i tabel 8 og 9. På grundlag af månedlige indrapporteringer fra missionerne og Hærens Operative Kommando om faktiske mandskabstal og forventede udgifter til variable løntillæg, herunder fordelingen mellem fastansat personel og kontraktansatte, justerer og revurderer Forsvarskommandoen løbende de budgetterede lønudgifter, visse omkostningsdækkende ydelser og refusioner. Disse udgifter, som udgør 65-75 % af de samlede nettoudgifter, er forholdsvis faste og uafhængige af den operative udvikling.

Materiel anskaffet via driften, forbrug og genforsyning af reservedele samt forsyninger budgetteres af Forsvarskommandoen i samarbejde med Hærens Materielkommando, Hærens Operative Kommando og Danske Livregiment. Det løbende forbrug heraf er i væsentligt omfang påvirket af udviklingen i operationens aktiviteter, som løbende afhænger af den operative udvikling i missionsområdet. For materiel- og forsyningsområdet er der derfor væsentlig usikkerhed i budgetteringen, og økonomistyringen foregår i høj grad som en passiv prognosticering og forbrugsiagttagelse.

Den væsentligste del af indkøb og indkøbsregistrering foregår i Danmark på grundlag af forsyningsrekvisitioner fra missionsområdet. Hertil kommer, at disponeringen og konteringen af forbruget er overdraget dels til de opstillende myndigheder, dels til Hærens Materielkommando, Danske Livregiment og selve missionen, uden at der for de enkelte materiel-, hoved- og undervaregrupper til brug for disponeringen, udarbejdes detailbudgetter og forbrugsprognoser. Det relativt store antal disponerende myndigheder og enheder bevirker efter Rigsrevisionens opfattelse en uklar struktur i budgetansvarets fordeling. Rigsrevisionen har konstateret, at styringsværktøjer til forbrugsanalyser og budgettering først fra 1997 er begyndt at virke tilfredsstillende, da man tog det edb-baserede lagerregistreringssystem i anvendelse.

For NATO-operationerne gælder, at udgifter til administration, kost, brændstof, lejrudgifter og bygningsmaterialer, transport og omkostningsdækkende ydelser disponeres lokalt i missionsområdet, og at visse varegrupper indkøbes lokalt. Visse af disse udgifter indgår i operationens fællesudgifter, som fordeles til deltagerlandene efter fordelingsnøgler. For disse udgifter udarbejder Nordic Support Group kvartalsbudgetter på detailniveau, som indgår i Forsvarskommandoens budgetstyring.

De resterende udgiftsposter disponeres ved missionerne som rent nationalt forbrug. De enkelte missioner er regnskabsmæssigt organiseret som udlægskasser med løbende fremsendelse af kassekladder/missionsregnskaber til bogføring hos Danske Livregiment. Kun på ganske få områder som fx velfærdsmidler, eller hvor missionschefen har særlig disponeringsbemyndigelse, foreligger der godkendte budgetter for hvert hold til brug for den løbende styring og opfølgning.

Forsvarskommandoens budgetopfølgning på området som helhed er derfor i stor udstrækning baseret på erfarings- og nøgletal på højt aggregeret niveau.

Forsvarskommandoen har over for Rigsrevisionen oplyst, at det er korrekt, at Forsvarskommandoen, bl.a. på grund af få sammenlignelige erfaringer fra de forskelligartede missioner og meget sene fremkomster af nødvendige oplysninger om udsendelsesperioder og -omfang, har været henvist til at anvende forbrugsiagttagelse som grundlag for udarbejdelse af budgetter og budgetopfølgning. Endvidere har den komplekse struktur med sammenholdelse af forskellige nationale og internationale bestemmelses- og aftalekomplekser vanskeliggjort en stringent økonomisk styring. Forsvarskommandoen har oplyst, at den økonomiske styring hidtil har været varetaget af Forsvarskommandoen i overensstemmelse med de afsatte bevillinger mv. til de enkelte missioner. Gennemførelsen af missionerne og de dertil knyttede administrative funktioner har været udført efter nærmere bestemmelser givet af Hærens Operative Kommando. De gennem en årrække og i forbindelse med gennemførelsen af en række missioner under meget forskellige vilkår indhøstede erfaringer har dannet grundlag for det i 1997 iværksatte arbejde med opbygning af en forvaltningsstruktur, herunder etablering af det nødvendige tekniske grundlag, som forudsætning for en decentralisering af området med virkning fra 1999.

Forsvarskommandoen har videre oplyst, at det bl.a. på grund af de meget varierede og indledningsvis temmeligt ukendte vilkår i forbindelse med den praktiske gennemførelse af de enkelte missioner har været nødvendigt at acceptere en udstrakt grad af lokal dispositionsfrihed.

Forsvarskommandoen har endelig oplyst, at decentralisering af økonomiforvaltningen vil blive tilrettelagt i størst muligt overensstemmelse med og integreret i forsvarets almindelige økonomiforvaltning baseret på udarbejdelse af egentlige budgetter og tildeling af dispositionsrammer for de enkelte missioner, og således at såvel Forsvarskommandoens interne behov, som de særlige eksterne krav (nationale og internationale), der stilles til forvaltningen i forbindelse med gennemførelse af den internationale virksomhed, tilgodeses.

150. Rigsrevisionen konstaterede i revisionsrapporterne til Forsvarskommandoen vedrørende Rigsrevisionens besøg ved Danske Livregiment og IFOR-styrken i 1996, at den tid, der hengår med fremsendelse, kontrol og bogføring af missionsregnskaberne, og efterfølgende levering af uddata til missionerne, er for langstrakt til en aktiv lokal økonomistyring ved missionerne. Rigsrevisionen anbefalede derfor, at missionerne forsynes med et lokalt bogførings- og økonomistyringssystem i lighed med de systemer, der anvendes i Grønland og på Færøerne. Forsvarskommandoen har siden søgt et sådant system etableret. Implementeringen måtte dog opgives på grund af tekniske vanskeligheder med systemet. I stedet har Hærens Operative Kommando og Danske Livregiment i løbet af 1996 og 1997 søgt etableret en standardiseret regnearksløsning til erstatning for de ved missionerne førte "skufferegnskaber". Forsvarskommandoen har endvidere oplyst, at et edb-program til brug for missionerne indgår som option til hovedkontrakten vedrørende det kommende økonomisystem DeMars.

151. Den 1. oktober 1994 nedlagdes som nævnt den særlige FN-afdeling, som havde varetaget opgaver vedrørende rekruttering og uddannelse af personel samt en række administrative opgaver i forbindelse med udsendelse af kontingenter til fredsstøttende operationer. Opgaverne overgik til Hærens Operative Kommando, Hærens Materielkommando og Danske Livregiment i forbindelse med beslutningen om oprettelsen af Den Danske Internationale Brigade. I forbindelse med beslutningen om nedlæggelse af FN-afdelingen blev der i 1993 nedsat en arbejdsgruppe, som skulle vurdere konsekvenserne for Danske Livregiment med hensyn til størrelsen af den regnskabsmæssige opgave, personelbehov, uddannelsesbehov og de fysiske rammer mv.

Danske Livregiments ønsker med hensyn til personelbehovet for regnskabskontoret blev imødekommet. Efterfølgende er regimentet dog tildelt yderligere personelnormer.

152. Danske Livregiment er regnskabsforvaltende og lønansvarlig myndighed for alle udsendte kontingenter. Samtidigt hermed varetages administrative opgaver som følge af Danske Livregiments sædvanlige opgaver og aktiviteter. Rigsrevisionen konstaterede ved revisionsbesøg i 1996 ved Danske Livregiment et bogføringsmæssigt efterslæb på flere måneder, herunder forsinket aflæggelse af missionsregnskaber, mangelfuld praksis for kontering af bilag, mangelfuld opfølgning og kontrol, samt manglende detailkendskab til ydelser i forbindelse med ophold i udlandet. I takt med forøgelsen af transaktionsmængden, som blev fordoblet fra 1994-1996, blev det bogføringsmæssige efterslæb forøget, uden at der i perioden blev tilført yderligere personelressourcer til varetagelse af opgaverne hos Danske Livregiment. På grundlag af Rigsrevisionens revisionsrapporter blev der i 1997 tilført Danske Livregiments administration og regnskabsafdeling yderligere ressourcer, der har bevirket, at efterslæbet nu er indhentet. Rigsrevisionens må dog konstatere, at Danske Livregiment i en længere periode ikke har været normeret til at kunne varetage de administrative opgaver på en tilstrækkelig effektiv måde.

153. Danske Livregiment er videre materielforvaltende myndighed for alle udsendte kontingenter. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at tilsvarende problemer kan konstateres vedrørende forvaltningen af reservedele og andre forsyninger dels ved fremsendelse til missionerne, dels i forbindelse med returnering og hjemtagning af materiel og beholdninger.

Forsvarskommandoen har hertil oplyst, at Hærens Operative kommando i relation til Danske Livregiment har konstateret, at forvaltning af materielregnskabet siden missionernes start er gennemført efter gældende nationale bestemmelser. Der har mellem Hærens Operative Kommando og Danske Livregiment samt andre involverede myndigheder været afholdt koordinationsmøder, hvor forhold omkring etablering, drift og missionsspecifikke forhold er koordineret og afklaret. Dette har dog ikke modvirket, at der ved Danske Livregiment er opstået et materielregnskabsmæssigt efterslæb. Forholdet er nu taget op af Hærens Operative Kommando bistået af Hærens Parkområde.

154. FN’s udgifter vedrørende fredsstøttende missioner finansieres normalt over organisationens almindelige budget i overensstemmelse med FN-pagtens artikel 17, stk. 2, hvorefter udgifterne ved organisationen bæres af medlemmerne efter den fordeling Generalforsamlingen har fastsat. Budgettet er inddelt i et regulært budget og et fredsbevarende budget.

En række lande har imidlertid ikke indbetalt deres pålignede andele af udgifterne til hverken det regulære budget eller det fredsbevarende budget. De manglende indbetalinger af bidrag til FN har medført, at FN ikke har været i stand til at honorere godkendte refusionskrav i takt med deres fremsættelse. Forsvaret har derfor oparbejdet betydelige tilgodehavender hos FN.

Forsvarets tilgodehavende hos FN vedrørende materiel anvendt i forbindelse med fredsstøttende operationer i det tidligere Jugoslavien og baggrunden for FN’s forsinkede betalinger er tidligere omtalt i statsrevisorernes beretning nr. 21/1994 om bevillingskontrollen for 1994, pkt. 111.

For så vidt angår de danske kontingenter til FN i det tidligere Jugoslavien har forsvaret opgjort sit tilgodehavende pr. ultimo januar 1998 hos FN til 169,1 mill. kr. Beløbet fremkommer efter modregning af modtagne acontobetalinger.

Beregningen af afskrivnings- og erstatningsbeløbet vedrørende materiel er nærmere omtalt i pkt. 129-135.

155. Forsvaret har yderligere et tilgodehavende hos FN vedrørende tidligere afsluttede kontingentudsendelser på i alt 783,3 mill. kr., der kan specificeres på kontingenter mv. som følger:

Refusionskravet vedrørende det danske kontingent ved FN i Congo blev anmeldt til FN i 1965. Kravet, der oprindeligt udgjorde ca. 1,3 mill. kr. blev i december 1997 nedbragt med 342.000 kr., da Sydafrika indbetalte sit bidrag til FN.

Kravet for kontingentet og hospitalet i Gaza blev fremsat i 1966-1967. Der er ikke modtaget indbetalinger vedrørende dette krav.

Tilgodehavendet for kommandoen i Gaza, der vedrører 15.-21. kontingent, blev anmeldt til refusion i 1965-1968. Der er senest modtaget en acontoindbetaling vedrørende 15. kontingent i juni 1966.

Vedrørende FN’s fredsbevarende mission på Cypern (UNFICYP), blev det i Sikkerhedsrådets resolution af 4. marts 1964 fastlagt, at udgifterne skulle dækkes af de lande, der stillede tropper til rådighed, idet den cypriotiske regering dog skulle afholde visse udgifter til hovedkvarter og lejre mv. Samtidig blev generalsekretæren bemyndiget til at modtage frivillige bidrag fra medlemslandene til refusion af de troppebidragydende landes udgifter.

Denne ordning, som tidligere er omtalt i statsrevisorernes beretning nr. 14/1990 om Det Danske FN-kontingent (DANCON) på Cypern var en forudsætning for at få resolutionen vedtaget i Sikkerhedsrådet.

Som følge af principielle synspunkter vedrørende finansieringen af FN’s fredsstøttende operationer eller forbehold med hensyn til formen for oprettelsen af fredsstyrken på Cypern samt af andre årsager har en lang række lande ikke ønsket eller haft mulighed for at bidrage til finansieringen af UNFICYP.

Danmarks tilgodehavende hos FN vedrørende kontingentet på Cypern er senest omtalt i notat af 3. august 1994 til statsrevisorerne om den fortsatte udvikling i sagen om Det Danske FN-kontingent (DANCON) i Cypern (beretning nr. 14/1990), jf. Endelig betænkning over statsregnskabet for 1992, s. 61. Tilgodehavendet udgjorde på daværende tidspunkt ca. 743 mill. kr., men er efterfølgende nedbragt til det nuværende beløb på ca. 730 mill. kr.

Nedbringelsen er fremkommet gennem indbetaling af en acontorefusion fra FN på ca. 9 mill. kr. i oktober 1995 samt modregning af Danmarks egne frivillige bidrag til FN på ca. 4 mill. kr. Refusionen fra FN vedrørte 37. kontingent, der var udsendt i perioden juni - december 1982.

Forsvarets samlede tilgodehavende pr. ultimo januar 1998 hos FN vedrørende deltagelse i fredsstøttende missioner udgjorde herefter ca. 952 mill. kr.

Der er på intet tidspunkt beregnet en forrentning af Danmarks tilgodehavende hos FN, og der er heller ikke taget højde for inflationsudviklingen.

156. Nordic Support Group er fælles administrativt element for den del af udgifterne, som er fælles for den nordisk-polske brigade. Disse fællesudgifter vedrører fx fælles lejre, transport, fødevarer, medicin og kommunikation.

157. Som grundlag for fordeling af fællesudgifterne anvendes en fordelingsnøgle baseret på gennemsnittet af de deltagende nationers samlede mandskabstal i hele brigaden for den realiserede budgetperiode (en måned).

Alle udlæg vedrørende fællesudgifter fremsendes via de nationale elementer – National Support Element til Nordic Support Group, som forestår bogføring og refusionsafregning. Nordic Support Group opkræver de deltagende nationers andel af fællesudgifterne samt Nordic Support Group’s udlæg vedrørende de nationale lejre.

Fællesskabets budget og regnskab er opdelt på følgende 5 hovedaktivitetsområder:

• Nordic Support Group i Pécs, Ungarn, omfattende stab og hovedkvarterskompagni samt et fremskudt forsyningsområde i Modricia i Bosnien.
• Udgifter vedrørende brigadehovedkvarteret i Doboj samt særlige udgifter til veje og kommunikation samt Ciganista Hill (kommunikationscenter nord for Doboj).
• Brigadehovedkvarterskompagniet i Doboj, omfattende udgifter til kost, el, vand, varme, telefon, løn til lokalt ansatte og tolke, administration og kontorhold, samt reparation og vedligeholdelse af hovedkvarterskompagniets ca. 70 køretøjer.
• Militærpolitikompagniet i Modrica, omfattende især vedligeholdelse af køretøjer.
• Endvidere er der i budgettet afsat en reservebeholdning.

Det samlede budget for den nordisk-polske brigades fællesudgifter udgjorde for 1997 i alt ca. 47 mill. kr.

158. Sverige er ifølge Memorandum of Understanding af 11. april 1997 ansvarlig for regnskabsaflæggelse og revision vedrørende de multinationale dele af brigaden. På baggrund heraf forestår Sverige ledelsen af Nordic Support Group’s finanssektion. Denne finanssektion udarbejder fælles budgetter og regnskaber, som godkendes i Nordic Coordination Group. Det fremgår endvidere af Memorandum of Understanding, at den svenske rigsrevision, Riksrevisionsverket, forestår revisionen af Nordic Support Group’s regnskaber.

159. Forsvarskommandoen har oplyst, at Memorandum of Understanding for den nordisk-polske brigade blev underskrevet af forsvarschefen den 13. februar 1996, hvorimod tilføjelse 1 og 2 blev underskrevet af den danske delegationsleder i Nordic Coordination Group, henholdsvis den 22. april og 24. april 1996, efter Forsvarsministeriets godkendelse og forsvarschefens bemyndigelse. I forbindelse med udarbejdelsen af Memorandum of Understanding af 11. april 1997 blev det erkendt, at den oprindelige Memorandum of Understanding ikke indeholdt bestemmelser om arkivering og revision.

Disse forhold blev, efter det af Forsvarsministeriet oplyste, drøftet på møder i Nordic Coordination Group i foråret 1997. Det blev herunder besluttet, at Sverige, der var "lead"-nation for Nordic Coordination Group og hermed ansvarlig for udformningen af regler (Standard Operating Procedures) skulle fastlægge reglerne for brigadens bogføring og revision. Forsvarsministeriet har i den forbindelse understreget, at Nordic Coordination Group var opmærksom på, at landene senere skulle have mulighed for at få adgang til de svenske arkiver. Det blev herunder fra svensk side oplyst, at Sverige havde meget liberale arkivregler, der tillod, at også fremmede lande kunne få adgang til dette materiale. Forsvarskommandoen har endvidere oplyst, at Rigsrevisionens muligheder for at få indsigt i regnskaberne ikke er begrænset af svensk lovgivning.

Forsvarsministeriet har meddelt, at det fremgår af Memorandum of Understanding, at det er det enkelte lands eget ansvar at kontrollere regnskaber og foretage revision ved egne styrker.

Forsvarskommandoen har erkendt, at Rigsrevisionen ikke, som forskrevet i rigsrevisorlovens § 7, er blevet orienteret og hørt om dette forhold forinden underskrivelsen af Memorandum of Understanding.

Forsvarskommandoen har tilkendegivet, at man vil tilsikre, at Rigsrevisionen vil blive orienteret om revisionsmæssige forhold ved indgåelse af fremtidige Memorandum of Understanding.

Forsvarskommandoen konkluderer, at den indgåede Memorandum of Understanding ikke er til hinder for, at Rigsrevisionen kan få adgang til det materiale, der ligger til grund for den svenske revision af den nordisk-polske brigades multinationale regnskaber.

Rigsrevisionen vil følge revisionen af regnskaberne for Nordic Support Group.

b. Danske udgifter

160. Som nævnt afholdes visse dele af udgifterne til den nordisk-polske brigade som fællesudgifter, som fordeles mellem de deltagende lande via Nordic Support Group.

Danmark har forpligtet sig til at afholde alle øvrige nationale udgifter til den danske del af brigaden. Det drejer sig om våben og ammunition, reservedele, medicin og forsyninger som fx uniformer, samt driftsudgifter til leje, vedligeholdelse samt el, vand, varme mv. ved de nationale lejre i Bosnien (bataljonslejrene).

Fællesskabet, Nordic Support Group, foretager dog udlæg for fødevarer samt olieprodukter, og udgifterne hertil faktureres til de enkelte bataljoner.

Den interne handel, der foregår mellem de deltagende lande, faktureres direkte mellem landene og indgår dermed ikke i fællesskabets regnskab.

161. Danmark har forpligtet sig til at varetage opgaverne i forbindelse med brigadehovedkvarterskompagniet. Dette indebærer, at Danmark forestår driften af værksteder og stiller personel til rådighed for reparation og vedligeholdelse af brigadehovedkvarterskompagniets ca. 70 køretøjer. Udgifterne vedrørende reservedele mv. som anvendes ved reparation og vedligeholdelse indgår i fællesskabets regnskab. Danske udlæg i forbindelse med forbrug af reservedele ved den danske bataljons værksteder faktureres til fællesskabet, som forestår viderefaktuering til alle del-tagende lande (inkl. Danmark).

162. I forbindelse med indgåelse af Dayton fredsaftalen blev der indgået aftaler mellem parterne om, hvordan fredsaftalen også på det civile niveau skulle implementeres.

Både under IFOR- og SFOR-missionerne i Bosnien har der ved hovedkvarteret i Sarajevo været etableret en central enhed til varetagelse af projekter med et ikke-militært tilsnit, de såkaldt civile-militære projekter.

I NATO-hovedkvarteret er ca. 300 specialister beskæftiget med rådgivning og teknisk assistance til forskellige kommissioner og arbejdsgrupper, civile organisationer og non-governmental organisationer samt IFOR/SFOR-enheder vedrørende civile genopbygningsprojekter. En af enhedens opgaver er at identificere behovet for projekter til genopbygning af den civile infrastruktur og institutioner.

Under Rigsrevisionens besøg hos den danske bataljon i november 1997 blev det oplyst, at der ikke i den nordisk-polske brigades område var blevet gennemført civile-militære projekter under ledelse af hovedkvarteret i Sarajevo.

163. I den danske bataljon beskæftiger en enhed på to personer sig med danske civile-militære projekter. Enheden for civile-militære projekter forestår kontakten til lokale myndigheder og interesseorganisationer, som i en eller anden udstrækning har betydning for gennemførelsen af de civile genopbygningsprojekter i den danske bataljons operationsområde.

Den danske bataljon ansøgte i april 1997 om midler til gennemførelse af 9 projekter i Doboj-området. Projekterne vedrørte reparation af sundhedscentre og skoler. Det er lokale håndværkere som udfører reparationsarbejderne.

I ansøgningen var der fra den danske bataljons side lagt vægt på, at støtten ville blive fordelt ligeligt mellem Føderationen Bosnien (føderationen af kroater og muslimer) og Republika Srpska.

I juni 1997 bevilgede Udenrigsministeriet ca. 1,4 mill. kr. til formålet. De danske projekter finansieres via ekstraordinære statsbidrag til humanitære formål, og der skal aflægges rapport og revideret regnskab efter de af Udenrigsministeriet fastsatte regler herfor.

Udenrigsministeriets bevilling til projekterne er overført til Forsvarsministeriet, og det er derfor Forsvarsministeriets ansvar, at regnskabsaflæggelse og revisionsforholdene er i overensstemmelse med de af Udenrigsministeriets givne regler herfor.

164. På foranledning af den amerikansk ledede Multinationale Division Nord fik den nordisk-polske brigade i august 1996 til opgave at fremkomme med forslag til humanitære projekter inden for brigadens ansvarsområde. Projekterne, i alt 54, skulle finansieres over det såkaldte USAID-program, i en del kaldet "Community Infrastructure and Rehabilitation Projects". Ved udgangen af 1996 var der kun gennemført 4 af disse 54 projekter.

I januar 1997 blev brigaden opmærksom på, at Europa- Kommissionen havde midler til rådighed for militære enheder fra EU-medlemslande. Kommissionen havde således ved udgangen af 1996 ydet betydelige bidrag til de øvrige multinationale divisioner, henholdsvis Multinational Division Sector East og Multinational Division Sector West. Den nordisk-polske brigade var i denne sammenhæng muligvis blevet glemt, da den nordisk-polske brigade indgår i en amerikansk ledet division, i modsætning til de øvrige to, med henholdsvis fransk og engelsk ledelse.

På baggrund af ovenstående fremsendte brigaden via SFOR-hovedkvarteret i alt 62 projekter til Europa-Kommissionen med henblik på støtte. Medio maj 1997 bevilgede kommissionen støtte til 54 projekter til en værdi af ca. 7,6 mill. kr., og en kontrakt herom blev underskrevet 9. august 1997 af chefen for den nordisk-polske brigade på vegne af brigaden.

Efterfølgende har Nordic Coordination Group konstateret, at den indgåede aftale principielt var ugyldig. Således var der ikke hjemmel i Memorandum of Understanding til at chefen kunne tegne brigaden for et beløb af denne størrelse. Chefens rådighedsbeløb til brug for lokale, driftsrelaterede indkøb mv. androg ca. 100.000 kr. pr. måned. Indgåelse af aftaler i øvrigt skulle bemyndiges af Nordic Coordination Group.

Henset til, at brigaden således var bragt i en uheldig situation, blev det besluttet at lade sagen hastebehandle i de respektive hovedkvarterer.

Alle troppebidragydende lande til brigaden tilkendegav udtrykkeligt, at man var interesseret i at gennemføre projekterne, idet det dog blev bemærket, at Polen ikke direkte kunne betragtes som interessent, eftersom der ikke var projekter i den polske bataljons ansvarsområde.

Da der ikke skønnedes at være særlige juridiske problemer forbundet med efterfølgende at godkende en aftale, der tidligere var indgået uden fornøden fuldmagt eller hjemmel, blev det anbefalet, at Nordic Coordination Group godkendte kontrakten mellem brigaden og Europa-Kommissionen. På denne baggrund sendte Nordic Coordination Group den 22. september 1997 en instruks til chefen for den nordisk-polske brigade, hvori kontrakten godkendes og chefen instrueres om sine beføjelser.

Ved udgangen af 1997 var status i sagen, at ingen projekter var iværksat. Nordic Coordination Group havde på sit møde i dagene 10.-11. december 1997 drøftet sagen og havde pålagt brigaden at undersøge ved Europa-Kommissionen, hvorfor frigivelse af midler endnu ikke var gennemført. Brigaden blev videre pålagt at vurdere, på baggrund af SFOR-mandatets tidsmæssige begrænsning til 20. juni 1998, hvilke projekter der i givet fald kunne iværksættes, og som kunne forventes færdiggjort senest ved mandatets udløb.

Budgetoverskridelser anses af Forsvarskommandoen for lidet sandsynlige. Forsvarskommandoen har påpeget, at regnskabsaflæggelse samt revision skal gennemføres som for den nordisk-polske brigade generelt ved Nordic Support Group.

På baggrund af sagens forløb har Forsvarskommandoen oplyst, at en lignende kontrakt ikke vil kunne forventes indgået på samme vilkår fremover.

165. Forsvarsministeriet har oplyst, at der i slutningen af marts 1998 er overført penge fra Europa-Kommissionen til gennemførelse af projekterne, hvilket har givet anledning til at revurdere gennemførelsen af projekterne. Da der syntes at være hjemmels- og ansvarsmæssige forhold, som må afklares først, har Danmark meddelt kredsen i Nordic Coordination Group, at Danmark for tiden ikke kan bemyndige den danske bataljon til at underskrive aftaler med entreprenører etc. For at sikre projekternes forsvarlige gennemførelse og hjemmelsmæssige dækning vil Forsvarskommandoen tage kontrakt til Forsvarsministeriet snarest. Derudover har Forsvarskommandoen taget kontakt til Forsvarets Bygningstjeneste, som har indvilget i at yde faglig bistand i forbindelse med gennemførelse af byggeprojekterne.

166. Rigsrevisionen har ved møder med Forsvarskommandoen søgt afklaret, hvorvidt den nordisk-polske brigade i relation til gennemførelse af civile genopbygningsprojekter kunne betragtes som en selvstændig juridisk enhed med hjemmel til at kunne forpligtige brigaden som helhed fx på det økonomiske område.

Forsvarsministeriet har hertil oplyst, at man anser brigaden for at være ansvarlig (som bygherre) ved eventuelle budgetoverskridelser og uregelmæssigheder i forbindelse med gennemførelse af projekterne, hvilket er baggrunden for den danske "nødbremse" i kredsen af lande i Nordic Coordination Group.

167. Rigsrevisionen har bemærket, at forsvaret i forlængelse af nedlæggelsen af FN-afdelingen i Jægerspris i 1994, har søgt varetagelsen af opgaver vedrørende personel, materiel og økonomi i tilknytning til fredsstøttende operationer indpasset i forsvarets eksisterende struktur uden egentlige organisationsændringer.

Som anført i kap. VIII vedrørende økonomiske forhold finder Rigsrevisionen, at forsvaret kan forbedre sin styring af området ved i højere grad at decentralisere økonomistyringen, hvilket i øvrigt er i overensstemmelse med forsvarets generelle principper for økonomistyringen. Der vil derved kunne opnås en bedre sammenhæng mellem budgetansvar og dispositionsbeføjelser samt tilrettelægges en enklere ansvarsstruktur på økonomiområdet. Lignende forhold gør sig efter Rigsrevisionens opfattelse gældende på materielområdet, hvor der også er behov for etablering af en mere enkel og entydig ansvarsstruktur for forvaltningen i relation til de udsendte enheder.

Forsvarskommandoen har i høringssvaret oplyst, at der i 1997, på baggrund af de indhøstede erfaringer med de internationale missioner, er iværksat et arbejde med opbygning af en forvaltningsstruktur, herunder etablering af det nødvendige tekniske grundlag som forudsætning for en decentralisering af området med virkning fra 1999. I forbindelse med decentraliseringen vil økonomiforvaltningen, jf. pkt. 149, blive tilrettelagt i størst mulig overensstemmelse med og integreret i forsvarets almindelige økonomiforvaltning baseret på udarbejdelse af egentlige budgetter og tildeling af dispositionsrammer for de enkelte missioner, så såvel Forsvarskommandoens interne behov, som de særlige eksterne krav (nationale og internationale), der stilles til forvaltningen i forbindelse med den internationale virksomhed tilgodeses.

Forsvarsministeriet har henvist til, at det fremgår af kommissoriet for Forsvarskommissionen af 1997, at kommissionen bl.a. skal foretage en afvejning af forsvaret af nærområdet i forhold til den internationale indsats, ligesom der skal overvejes, hvilke ændringer der i lyset af den sikkerhedspolitiske udvikling bør indføjes i lov om forsvarets formål, opgaver og organisation m.v. Det fremgår endvidere, at kommissionen kan stille forslag til ændringer af forsvarets struktur. Det betyder, at tilpasning af organisationsstrukturen forventes behandlet af kommissionen, hvis redegørelse vil danne grundlag for forhandlingerne om et forsvarsforlig for en periode efter 1999.

Ministeriet kan ikke på nuværende tidspunkt oplyse om status for kommissionens arbejde. Kommissionens redegørelse forventes efter det oplyste at foreligge inden udgangen af 1998.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at forsvaret bl.a. på baggrund af den betydelige vækst i de fredsstøttende operationer bør tilpasse organisationen til opgaverne, især på det administrative, logistiske og økonomiske område. Rigsrevisionen ville derfor finde det velbegrundet, såfremt der blev etableret en organisation (myndighed) med et klart afgrænset ansvarsområde og opgaveportefølje vedrørende især de forvaltningsmæssige opgaver i relation til udsendte enheder.

Rigsrevisionen, den 9. juni 1998

Henrik Otbo

/Henrik Berg Rasmussen

Denne beretning er undergivet rigsrevisorlovens regler om en efterfølgende redegørelse fra ministre og rigsrevisors bemærkninger hertil. Statsrevisorernes endelige stillingtagen vil finde sted i forbindelse med afgivelsen til Folketinget af den endelige betænkning over statsregnskabet.