KØBENHAVN 1998

ISSN 0108-3902

ISBN 87-7434-091-2

Denne beretning til Folketinget henhører under lov om revisionen af statens regnskaber § 18, stk. 1, der pålægger statsrevisorerne pligt til med deres eventuelle bemærkninger at fremsende de af rigsrevisor i henhold til samme lov § 17 udarbejdede beretninger til Folketinget og vedkommende minister.

1. Beretningen, der er udarbejdet efter anmodning fra statsrevisorerne, behandler forhold vedrørende forvaltningen af statslige støtteordninger til finansiering af skibe bygget på danske skibsværfter i perioden 1986-1997. De statslige støtteordninger er i denne periode hjemlet dels ved aktstykkebevillinger dels gennem lovgivning. Beretningen omhandler to af de støtteordninger, der har været hjemlet ved en række aktstykker, med hovedvægten på, hvorledes Folketingets Finansudvalg er blevet oplyst om udmøntningen af aktstykkebevillingerne. Samtidig er det undersøgt, om forvaltningen af disse støtteordninger har været tilrettelagt i overensstemmelse med gældende regler for god forvaltningsskik.

2. Beretningen indeholder tillige en vurdering af, hvorledes den praktiske forvaltning af de to undersøgte støtteordninger – henholdsvis inflationsgaranti- og rentestøtteordningen – har været gennemført med udgangspunkt i en gennemgang af et større antal konkrete lånesager fra den undersøgte periode.

Et fællestræk for disse ordninger har været, at kompetencen til at godkende inflationsgaranti henholdsvis rentestøtte ifølge aktstykkerne alene har tilkommet Industriministeriet, Industri- og Samordningsministeriet og Erhvervsministeriet. Ansøgninger om inflationsgaranti er blevet sagsbehandlet i Industriministeriets departement indtil 1. januar 1988, hvorefter området blev udlagt til Sekretariatet for Skibsfinansiering, der på daværende tidspunkt blev oprettet under Eksportkreditrådet. Sekretariatet for Skibsfinansiering blev efterfølgende lagt ind under Industri- og Handelsstyrelsen, og er i dag organisatorisk placeret i Erhvervsfremme Styrelsen. Sekretariatet for Skibsfinansiering har siden 1. januar 1988 sagsbehandlet ansøgninger om inflationsgaranti og efterfølgende rentestøtte.

Ansøgere om støtte efter inflationsgaranti- og rentestøtteordningen har i hele den undersøgte periode skullet indgive deres ansøgninger til Danmarks Skibskreditfond. Skibskreditfondens lånevilkår har samtidig udgjort grundlaget for de oplysninger, som ansøgerne har skullet meddele fonden i forbindelse med ansøgningerne. Skibskreditfonden har videregivet disse oplysninger til Industriministeriets departement og efter 1. januar 1988 til Sekretariatet for Skibsfinansiering. Fondens lånevilkår har derved i realiteten udgjort grundlaget for de oplysninger, som har indgået i sagsbehandlingen af ansøgninger om offentlig støtte fra inflationsgaranti- og rentestøtteordningen.

Formålet med denne del af undersøgelsen har især været at konstatere, hvorledes grundlaget for bevilling af offentlig støtte har været, samt hvorvidt det offentliges sagsbehandling har sikret en korrekt behandling af ansøgningerne. Beretningen indeholder kun i mindre omfang vurderinger af konkrete sager, allerede fordi det sagsmateriale, som Rigsrevisionen har haft adgang til, ikke åbner mulighed for entydige konklusioner. Rigsrevisionens sagsgennemgang har ikke inddraget berørte værfter og redere, da Rigsrevisionen ikke har hjemmel til at foretage undersøgelser hos støttemodtagerne.

3. Formålet med beretningen kan opdeles i følgende punkter:

• at belyse og vurdere i hvilket omfang to af de støtteordninger, der er hjemlet gennem aktstykkebevillinger, har været oplyst over for Folketinget på en loyal, klar og gennemskuelig måde, der på dækkende vis har redegjort for støtteordningernes indhold,
• at belyse og vurdere i hvilket omfang Folketinget gennem orientering fra en siddende minister eller gennem ministerbesvarelse af spørgsmål fra folketingsudvalg har modtaget oplysninger om støtteordningerne,
• på baggrund af en gennemgang af konkrete sager at belyse og vurdere om forvaltningen af de forskellige støtteordninger har sikret en ensartet, systematisk og fyldestgørende sagsbehandling,
• at undersøge i hvilket omfang der har været fastlagt forretningsgange for det samarbejde, der har fundet sted mellem Danmarks Skibskreditfond og Erhvervsministeriet (tidligere Industriministeriet og Industri- og Samordningsministeriet) omkring forvaltningen af støtteordningerne,
• at vurdere, hvorvidt tidligere undersøgelser af området, der tidsmæssigt har vedrørt perioden 1986-1995, har afstedkommet ændringer i forvaltningen af støtteordningerne for perioden 1996 til medio 1997.

4. Undersøgelsen er afgrænset til administrationen af inflationsgarantiordningen, der var gældende i perioden 1986-1993 og rentestøtteordningen, der har været gældende siden 1993. Administrationen af de garantiordninger, som staten tilbyder skibsværftsindustrien, indgår ikke i undersøgelsen.

Rigsrevisionen har kun i mindre omfang undersøgt, hvorvidt Danmarks forpligtelser i forhold til EU og OECD er blevet overholdt. Dette skyldes primært, at Kommissionen i 1996-1997 gennemførte en undersøgelse af, om støtteloftet i de såkaldte datterselskabssager var blevet overholdt.

Rigsrevisionen har foretaget en nærmere undersøgelse af de forhold ved Skibskreditfondens virksomhed, der har betydning for udmålingen af den offentlige støtte, hvilket vil sige fondens videregivelse af oplysninger til det offentlige. Undersøgelsen har derimod ikke omfattet en vurdering af Danmarks Skibskreditfond kommercielle udlånsvirksomhed eller andre forhold ved fondens virksomhed, da Rigsrevisionens kompetence ikke omfatter fondens almindelige forretningsområde.

Beretningen omhandler ikke forhold, der tidligere er underkastet selvstændige undersøgelser, herunder især den såkaldte Svendborg-sag, hvorom der blev afsagt dom i 1993, samt sagerne om bevilling af offentlig støtte til færøske fartøjer, der blev behandlet i statsrevisorernes beretning nr. 7/94 om Danmarks Skibskreditfonds administration af lånesager vedrørende færøske fartøjer samt generelt om færøsk fiskeripolitik.

Endelig behandler beretningen ikke ansøgninger om offentlig støtte, hvortil der er givet afslag.

5. Undersøgelsens metode har bl.a. bestået af en gennemgang af et antal sager i Erhvervsministeriet og i Danmarks Skibskreditfond om bevilling af offentlig støtte. Sagerne blev udvalgt som en stikprøve på 105 sager svarende til ca. en tredjedel af den samlede sagspopulation fra undersøgelsesperioden. Det blev ved udvælgelsen tilstræbt, at de udvalgte sager afspejlede de forskellige sagstypers forholdsmæssige andel af populationen.

Rigsrevisionen har endvidere gennemgået materiale fra Folketingets udvalg, herunder primært Erhvervsudvalget.

Rigsrevisionen har endelig gennemgået et omfattende materiale fra Erhvervsministeriet, samt brevvekslet med henholdsvis Erhvervsministeriet og Danmarks Skibskreditfond om konkrete spørgsmål. Erhvervsministeriet har i øvrigt givet udtryk for, at Rigsrevisionen har haft lejlighed til at gennemgå alt relevant materiale af betydning for undersøgelsen.

6. En foreløbig redegørelse over Rigsrevisionens undersøgelse har været forelagt for henholdsvis Erhvervsministeriet og Danmarks Skibskreditfond, hvis oplysninger og bemærkninger er indarbejdet i beretningen i videst muligt omfang.

7. Området for skibsfinansiering har inden for de seneste 2-3 år været genstand for i alt 3 undersøgelser. Den første undersøgelse blev gennemført af et revisionsfirma på baggrund af et kommissorium udarbejdet af Erhvervsministeriet. Baggrunden var dels en konkret retssag, hvor Østre Landsret afsagde dom om grundlaget for belåningen af nogle skibe, og dels artikler i dagspressen om den såkaldte datterselskabsmodel, der i visse tilfælde under inflationsgarantiordningen i perioden 1986-1993 var blevet anvendt af et bredt udsnit af værfterne i forbindelse med salg af skibe. Datterselskabsmodellen blev også kaldt for Helsingør-modellen, idet denne model første gang blev benyttet af Helsingør Skibsværft i 1979.

8. Formålet med datterselskabsmodellen var at omdanne støtteelementet i inflationsgarantiordningen fra et lån på favorable vilkår til et engangsbeløb, der umiddelbart kunne anvendes til et prisnedslag på skibet. Hermed blev værftet i stand til at sælge skibet til en pris, hvor støtten var fratrukket på forhånd. I en situation uden anvendelse af en datterselskabsmodel blev skibet solgt til den fulde pris, og støtten først ydet efterfølgende til køberen i form af et skibsfinansieringslån på favorable vilkår. De danske værfter opnåede via denne model, dels at kunne tilbyde skibe til priser, der var sammenlignelige med priserne på de udenlandske værfter, hvor støtten blev ydet som en produktionsstøtte direkte til værftet, dels at kunne tilbyde subsidierede skibe til lande udenfor EU uden at komme i konflikt med de internationale OECD-regler om skibsstøtte, hvorefter støtte til kreditfinansiering alene kunne ske inden for visse grænser.

9. Ved anvendelse af datterselskabsmodellen indskydes i princippet et af værftet oprettet datterselskab mellem værft og reder. Datterselskabet kontraherer skibet hos værftet og optager i den forbindelse et lån i Danmarks Skibskreditfond. Skibet videresælges kontant til rederen, hvorved datterselskabet opnår såvel et provenu fra lånet i Danmarks Skibskreditfond som en indtægt fra salget af skibet til rederen. De samlede indtægter anvendes dels til at betale værftet for skibet og dels til etablering af et værdipapirdepot med datterselskabet som ejer. Da rederen betaler skibet kontant, har Danmarks Skibskreditfond ikke pant i skibet, men yder lånet til værftdatterselskabet mod pant i værdipapirdepotet.

Det værdipapirdepot, som datterselskabet etablerer, og som Skibskreditfonden får pant i, må være så stort, at det kan servicere skibskreditlånet. Da renten på værdipapirporteføljen i depotet er højere end renten på det subsidierede skibskreditlån, vil datterselskabet imidlertid kun skulle benytte en del af låneprovenuet til etablering af værdipapirdepotet. Den resterende del af låneprovenuet er det kapitaliserede støtteelement, og kan anvendes til at yde et tilsvarende prisnedslag, når skibet videresælges til den endelige reder. Datterselskabets udgifter og indtægter kan på denne måde i sidste ende balancere.

I ovennævnte beskrivelse af datterselskabsmodellen er værftsdatterselskabet ejer af et obligationsdepot og debitor hos Danmarks Skibskreditfond. Datterselskabet vil imidlertid alternativt kunne vælge at debitorskifte det subsidierede skibskreditlån til en ny låntager mod, at denne låntager ved overdragelsen modtager et engangsbeløb for at betale de fremtidige ydelser på lånet. Efter at betalingen til den nye debitor er sket, vil datterselskabet stå tilbage med et beløb, der ligesom i tilfælde med et værdipapirdepot kan opfattes som det kapitaliserede støtteelement. Et sådant debitorskifte forudsætter godkendelse fra Danmarks Skibskreditfond og Sekretariatet for Skibsfinansiering. I nedenstående figur er datterselskabsmodellen skitseret med angivelse af cash-flow.

10. Formålet med den første undersøgelse var at afdække og vurdere, om de gældende danske og internationale retsregler var respekteret ved finansieringen af skibe bygget på danske værfter i perioden 1986-1995. Revisionsfirmaet konkluderede i undersøgelsesrapporten, der forelå i maj 1996, at kvaliteten af Industriministeriets administration af skibsfinansieringsområdet var utilstrækkelig, samt at anvendelsen af datterselskabsmodellen sandsynligvis havde medført såvel overfinansiering som en overtrædelse af de internationale regler for eksportkredit.

11. Som en følge af dels den kritik, der blev fastsat i revisionsfirmaets undersøgelse, og dels en anmodning fremsat i marts 1996 fra Kommissionen om, at den danske regering gav Kommissionen nærmere oplysninger om skibsfinansiering i perioden 1987-1993, iværksatte Erhvervsministeriet en undersøgelse. Formålet med denne undersøgelse var dels at efterprøve nogle af den første undersøgelses konklusioner, og dels at sætte ministeriet i stand til at besvare Kommissionens anmodning. Dette andet delformål medførte, at undersøgelsens fokus primært kom til at dreje sig om, hvorvidt EU’s støttelofter var overskredet. Erhvervsministeriets undersøgelse forelå i september 1996, og det blev heri konkluderet, at der i det væsentlige ikke var konstateret forhold, hvor den udbetalte støtte oversteg støtteloftet, idet der kun var påvist fire sager til et mindre beløb, som Skibskreditfonden ville søge efterreguleret. Herudover blev det konstateret, at der i perioden 1986-1987 havde været ti sager, hvor der var bevilget støtte i strid med OECD-reglerne, idet der var bevilget støtte til redere uden for EU.

12. Den tredje undersøgelse af området blev iværksat af Kommissionen den 17. juli 1996, hvor Kommissionen primært på baggrund af konklusionerne i revisionsfirmaets undersøgelsesrapport besluttede at åbne procedure mod Danmark i henhold til EØF-traktatens artikel 93, stk. 2. Formålet var alene at undersøge, om maksimumsgrænserne for støtte var overholdt i datterselskabssagerne i perioden 1987-1993. Kommissionen afgav i februar 1997 sin beslutning i sagen, og udtalte heri bl.a., at Kommissionen ikke accepterede, at en værdi af en forudbetaling på et skib i form af renter kunne indgå i skibets kontraktpris ved beregningen af den støtte, der kunne tildeles kontrakten. Endvidere udtalte Kommissionen bl.a., at den danske regering ikke i tilstrækkeligt omfang havde overholdt sine forpligtelser i henhold til 6. og 7. direktiv om støtte til skibsbygningsindustrien for så vidt angik at underrette Kommissionen om de faktiske kontraktpriser i datterselskabssagerne. Kommissionen udtalte endelig, at et værft i fem tilfælde havde fået tildelt i alt 1.018.000 kr. i for megen støtte i forhold til maksimumsgrænsen i 7. direktiv, og at den danske regering skulle kræve den for meget tildelte støtte tilbagebetalt inklusive renter.

13. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Erhvervsministeriet må have været vidende om, at der var sket overtrædelser af OECD-reglerne i denne periode, og at ministeriets oplysning må forstås som en konstatering af antallet af sådanne sager til 10. Den daværende industriminister var i en avisartikel fra december 1986 citeret for udtalelser om, at inflationsgarantiordningen ikke var i overensstemmelse med OECD-reglerne. Det fremgik videre af artiklen, at ministeren havde orienteret Folketingets Erhvervsudvalg herom. Erhvervsministeriet har oplyst, at der ikke er fundet materiale, der kan bekræfte, at ministeren skulle have foretaget en sådan orientering af Erhvervsudvalget. Ministeriet har videre oplyst, at den daværende minister på et møde i Regeringens Økonomiudvalg i februar 1987 skulle have udtalt, at man var fra tidspunktet for aftalens indgåelse klar over, at den ikke var i overensstemmelse med disse regler. Ministeriet har ligeledes henvist til et internt notat fra Industriministeriet fra oktober 1986, hvori det fremgik, at Industriministeriet var bekendt med problemerne i forhold til OECD-reglerne.

14. Ifølge Erhvervsministeriet skal ansvaret for disse overtrædelser placeres hos tidligere embedsmænd i Industriministeriet. Erhvervsministeriet har i en uddybende redegørelse til Rigsrevisionen oplyst, at administrationen af skibsfinansieringsområdet i nogle år led af betydelige mangler, som man fra de ledende embedsmænds side ikke tog skridt til at rette op på, samt at det var denne undladelse, som Erhvervsministeriet havde lagt til grund for sin bedømmelse af sagen.

Rigsrevisionen må forstå Erhvervsministeriets oplysninger således, at selv om embedsmændene tilsyneladende administrerede i overensstemmelse med ministerens indforståelse, burde de aktivt have modvirket denne praksis.

Rigsrevisionen har endelig bemærket, at inflationsgarantiordningen blev iværksat inden Kommissionens godkendelse forelå, hvilket var i strid med det daværende direktiv, idet støtteordninger ikke måtte iværksættes forinden Kommissionens godkendelse forelå.

15. Inflationsgarantiordningen var gældende i perioden 1986-1993, og blev iværksat som følge af en aftale indgået i august 1986 af et bredt politisk flertal i Folketinget. Idet Skibskreditfonden udstedte indekslån til finansieringen af skibe bygget på værfterne, var princippet i ordningen, at staten afholdt udgifterne for den del af de årlige indeksreguleringer på indekslånene, der oversteg en bestemt procentsats. For skibe kontraheret indtil udgangen af 1988 skete finansieringen alene ved indekslån af 80 % af skibets kontraktpris, men i perioden efter 1988 og indtil ordningens ophør blev indekslånene kombineret med lån på OECD-vilkår under den såkaldte aftrapningsordning. For skibe kontraheret i perioden indtil udgangen af 1989 blev 60 % af skibets kontraktpris finansieret ved indekslån og 20 % ved OECD-lån, mens skibe kontraheret i resten af perioden indtil ordningens ophør blev finansieret med 45 % indekslån og 35 % OECD-lån. Inflationsgarantiordningen var således en ordning, hvor staten tilbød redere lempelige kreditvilkår til skibes finansiering. Som en følge heraf afhang de statslige udbetalinger under ordningen af rente- og inflationsudviklingen i en periode på 14 år svarende til indekslånenes løbetid.

Rentestøtteordningen blev indført i 1993 dels som følge af, at det var ønskeligt med en støtteordning, hvor de statslige udgifter var mere gennemskuelige, og dels som følge af, at støtteværdien i inflationsgarantiordningen var blevet mindre for støttemodtagerne som følge af en faldende rente og inflation. Princippet i rentestøtteordningen var, at staten kontant udbetalte en procentandel af skibes kontraktpriser svarende til EU’s støtteloft. Betalingen kunne enten ske i form af ét samlet beløb ved skibenes levering fra værftet ("up-front") eller ratevis i forbindelse med låntagernes betalinger af terminerne på de optagne lån. Den udbetalte støtte kaldes rentestøtte.

16. Inflationsgarantiordningen og rentestøtteordningen har været kendetegnet ved alene at være hjemlet ved rammebemyndigelser i form af aktstykker. Dette skyldes, at det først fra Industriministeriets side, senere fra Industri- og Samordnings- og endelig fra Erhvervsministeriets side ved fremlæggelsen af aktstykkerne var fundet ønskeligt, at rammerne for administrationen af ordningerne var så fleksible som muligt.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det forhold, at ministeriet i aktstykkerne anvendte begreberne kontraktpris, salgsværdi, kontraktsum og kontraktværdi som synonymer har været en kilde til forvirring i forbindelse med de tidligere gennemførte undersøgelser af skibsfinansieringsområdet. Rigsrevisionen peger på det uheldige i den manglende begrebsafklaring.

17. Begge ordninger har været underlagt EU-direktiverne om støtte til skibsværftsindustrien. Direktiverne har siden 1987 bl.a. udstukket maksimumsgrænserne for, med hvor meget de offentlige myndigheder måtte støtte værfternes skibsproduktion. Rigsrevisionens undersøgelse har i den forbindelse vist, at i henhold til 6. og 7. direktiv har den til enhver tid gældende maksimumsgrænse for støtte kunnet beregnes af et skibs kontraktpris inklusive værdien af subsidiet, dvs. af skibets bruttopris.

Under inflationsgarantiordningen kunne skibe enten kontraheres direkte mellem værft og reder eller, ved datterselskabsmodellen, mellem værft og reder via et datterselskab af værftet. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at hvis skibet blev kontraheret direkte mellem værft og reder var der kun én kontraktpris på skibet. Denne kontraktpris var en bruttopris, dvs. at støtten var indeholdt heri, og tilfaldt rederen ved dennes låneoptagelse til skibets finansiering.

Rigsrevisionens undersøgelse har videre vist, at hvis skibet blev kontraheret via et datterselskab var der to priser på skibet, idet skibet først blev erhvervet af værftsdatterselskabet til en værftspris, og straks videresolgt til rederen til kontraktprisen. Støtten var indeholdt i værftsprisen, der dermed var en bruttopris, mens selve kontraktprisen var en nettopris. I disse tilfælde tilfaldt støtten værftsdatterselskabet, idet det var dette selskab, der optog det subsidierede lån i Skibskreditfonden. Værftsdatterselskabet anvendte støtten til at sænke prisen på skibet over for rederen. Da støtten i henhold til direktiverne kunne udmåles på baggrund af bruttoprisen, blev det i datterselskabssagerne i praksis værftsprisen, der var udgangspunktet for udmålingen af støtten. Denne pris var imidlertid alene fastsat af værftet, og ikke på markedsvilkår, hvorfor der opstod risiko for, at værftsprisen kunne indeholde andre elementer end alene kontraktprisen inklusive værdien af subsidiet.

Rigsrevisionen undersøgelse har endelig vist, at der ved kontraheringer under rentestøtteordningen kun var én kontraktpris. I disse tilfælde kunne kontraktprisen imidlertid enten være en netto- eller en bruttopris, dvs. være eksklusiv henholdsvis inklusiv støtten. Som en følge heraf opererede Sekretariatet for Skibsfinansiering i praksis med to priser ved udmålingen af rentestøtten, idet sekretariatet anvendte formler til at beregne rentestøtten både i de tilfælde, hvor kontraktprisen var eksklusiv støtte og i de tilfælde, hvor kontraktprisen var inklusiv støtte.

Da inflationsgarantiordningen var en ordning om lempelige kreditvilkår skulle ordningen foruden direktiverne også respektere OECD-reglerne om eksportkreditter for skibe, hvorefter kredittidens længde maksimalt må være 8½ år, rentesatsen minimum 8 % og den del af kontraktsummen, der kan belånes maksimalt 80 %. OECD-reglerne er inkorporeret i EU-direktiverne, hvilket betyder, at reglerne for så vidt angår EU-landene alene finder anvendelse ved eksport af skibe til lande uden for EU.

18. Inflationsgarantiordningen og rentestøtteordningen var kendetegnet ved alene at være hjemlet ved rammebemyndigelser i form af aktstykker. Det var derfor Folketingets Finansudvalg, som direkte var involveret i beslutninger omkring støtteordningerne. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Finansudvalget imidlertid aldrig blev orienteret om datterselskabsmodellen, herunder specielt at der i modellen indgik to priser på det samme skib, og at det var den højeste af disse, der ikke var fastsat på markedsvilkår men alene af værftet, som blev tilbudt subsidieret belåning. Rigsrevisionen finder dette forhold særdeles uheldigt.

Rigsrevisionens undersøgelse har videre vist, at modellen muliggjorde eksport til lande uden for EU uden at være i strid med OECD-reglerne. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Industriministeriet gennem sin principielle tilslutning til værfternes anvendelse af datterselskabsmodellen tillige må have accepteret, at inflationsgarantiordningen gennem denne selskabskonstruktion fik et andet indhold. Aktstykkerne om inflationsgarantiordningen gav hjemmel til at yde støtte ved lempeligere finansieringsvilkår. Støtteordningen skulle således respektere OECD-reglerne. Dette forhold blev i realiteten ændret gennem datterselskabsmodellen, og gav dermed inflationsgarantiordningen et indhold, som ikke fremgik af de aktstykker, der hjemlede ordningen. Det er på den baggrund Rigsrevisionens opfattelse, at Finansudvalget også skulle have været oplyst om dette forhold ved datterselskabsmodellens anvendelse.

19. Undersøgelsen har endvidere vist, at Folketingets Erhvervsudvalg i fem tilfælde i perioden 1985-1993 i en eller anden form blev oplyst om datterselskabsmodellen, men at den måde, som orienteringen i de første fire tilfælde skete på, ikke var dækkende for modellens anvendelse, samt at denne orientering ikke havde det sigte at give Folketinget en selvstændig præsentation af modellen. Rigsrevisionen finder dette forhold uheldigt, idet anvendelsen af datterselskabsmodellen efter Rigsrevisionens opfattelse i praksis tog en sådan drejning, at Folketinget skulle have været orienteret herom.

I det femte tilfælde afgav industriministeren – på forespørgsel fra Erhvervsudvalget – en beskrivelse af modellen. Dette skete imidlertid få måneder før, at modellen ved rentestøtteordningens indførelse ikke længere fandt anvendelse, og ca. 14 år efter, at modellen første gang blev anvendt på danske værfter.

Ud over de fem tilfælde, hvor Folketinget gennem Erhvervsudvalget i en eller anden form blev oplyst om datterselskabsmodellen, har Rigsrevisionen fundet yderligere ét tilfælde, hvor Folketinget gennem partiernes ordførere i skibsværftsspørgsmål modtog information om modellen. Dette skete ved en konsulentrapport, der indeholdt en detaljeret beskrivelse af datterselskabsmodellen. Igen skal det dog bemærkes, at denne information først blev givet til Folketinget godt et halvt år før, at datterselskabsmodellen ikke længere fandt anvendelse på værfterne. Desuden skal bemærkes, at rapporten, hvori modellen stod omtalt, ikke specifikt omhandlede datterselskabsmodellen.

Rigsrevisionen har således ikke fundet dokumentation for, at Folketinget er blevet orienteret rettidigt og dækkende om datterselskabsmodellen.

20. Det er endvidere Rigsrevisionens opfattelse, at de aktstykker, der hjemlede støtteordningerne, på flere områder burde have været mere informative. Dette gælder navnlig aktstykket om indførelsen af rentestøtteordningen, der burde have indeholdt præcise oplysninger om forudsætningerne for beregningen af det statslige udgiftsniveau ved ordningen. For de aktstykker, der hjemlede inflationsgarantiordningen, er det Rigsrevisionens opfattelse, at de første aktstykker indeholdt for sparsomme oplysninger om de forventede statslige udgifter til ordningen. Informationsniveauet i de senere aktstykker om inflationsgarantiordningen blev dog løbende forbedret.

Rigsrevisionens undersøgelse har endelig vist, at de statslige udgifter til inflationsgarantiordningen beregnet på grundlag af aktstykkeoplysninger ved de sidste indekslåns udløb i år 2008 i alt kan anslås at beløbe sig til godt 3,2 mia. kr.

De statslige udgifter til rentestøtteordningen forventes siden indførelsen af ordningen i 1993 og indtil udgangen af 1998 at blive på godt 2,5 mia. kr., idet det bemærkes, at der i denne opgørelse er indeholdt et estimat for udgifterne i 1998.

21. Skibskreditfonden indhentede i den undersøgte periode oplysninger fra ansøgere om offentlig støtte på grundlag af fondens lånevilkår fra 1980 og 1991. Oplysningerne blev videregivet til Sekretariatet for Skibsfinansiering (indtil 1. januar 1988 Industriministeriets departement) og dannede grundlag for sekretariatets fastsættelse af den offentlige støtte. Lånevilkårene blev alene fastsat af fondens styrelse og har aldrig været drøftet med det daværende Industriministerium eller Erhvervsministeriet. Finanstilsynet har ikke skullet godkende fondens lånevilkår.

Rigsrevisionen ville have forventet, at Industriministeriet aktivt havde forholdt sig til, hvorvidt lånevilkårenes krav til oplysninger fra låneansøgere også var dækkende for ministeriets udmåling af støtte.

22. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Skibskreditfonden ikke er en del af den offentlige forvaltning, hvorfor der kun kan stilles særlige krav til fondens sagsbehandling mv. af subsidierede lånesager, såfremt det enten følger af lov eller en indgået aftale, der fastlægger retningslinjerne for fondens opgavevaretagelse i forbindelse med ansøgninger om henholdsvis inflationsgaranterede indekslån og rentestøtte. Rigsrevisionen må konstatere, at aktstykkerne om støtteordningerne ikke indeholder sådanne særlige bestemmelser, at der alene på dette grundlag kan udledes en forpligtelse for fonden til at indrette sagsbehandlingen mv. af hensyn til udmålingen af den offentlige støtte. Rigsrevisionen har konstateret, at der tillige ikke har foreligget nogen form for skriftlige aftaler mellem hverken Industriministeriet eller Erhvervsministeriet og fonden, der generelt fastlagde procedurerne for samarbejdet for så vidt angår inflationsgaranti- og rentestøtteordningen.

Rigsrevisionen finder det uheldigt, at hverken Industriministeriet eller Erhvervsministeriet har indgået en sådan aftale med Skibskreditfonden, og at det således har været op til fonden alene at fastsætte kravene til sagsbehandlingen i fonden. Erhvervsministeriet har i april 1998 oplyst, at ministeriet vil tage initiativ til, at der bliver indgået en aftale med Skibskreditfonden om samarbejdet om såvel bestående som eventuelle kommende ordninger.

23. Erhvervsministeriet har oplyst, at baggrunden for at gennemføre støtteordningerne ved aktstykker var, at man fra politisk side ønskede at yde udstrakt støtte til værftsindustrien inden for rammerne af de internationale regler, uden at være bundet af et nationalt regelsæt, der var mere restriktivt og ufleksibelt end i andre lande. I aktstykkerne var det endvidere udtrykkelig fastsat, at godkendelse af ansøgninger om offentlig støtte henlå i Industriministeriet og senere Erhvervsministeriet. Erhvervsministeriet har i den forbindelse bekræftet overfor Rigsrevisionen, at der ikke fandtes andet grundlag for administrationen af støtteordningerne end aktstykkerne, samt at der heller ikke er fundet materiale, der viser, at Industriministeriet i de første år overhovedet overvejede at fastsætte supplerende retningslinjer for administrationen af inflationsgarantiordningen. Ministeriet har på dette grundlag konkluderet, at den udprægede brug af aktstykker gjorde området og retstilstanden uklar og vanskelig at overskue.

Rigsrevisionen kan tilslutte sig ministeriets konklusion af konsekvenserne af den udprægede brug af aktstykker på dette område. Det skal i den forbindelse nævnes, at statsrevisorerne i beretning nr. 7/94 om Danmarks Skibskreditfonds administration af lånesager vedrørende færøske fartøjer samt generelt om færøsk fiskeripolitik påtalte, at forvaltningen i Sekretariatet for Skibsfinansiering havde været mangelfuld og ikke i overensstemmelse med grundlæggende principper for forvaltningen af offentlige tilskud. Beretningen påpegede vedrørende inflationsgarantiordningen, at god lovgivningsskik og praktisk administrative hensyn normalt tilsiger, at mere omfattende tilskudsordninger har hjemmel i lov.

Rigsrevisionen må konstatere, at ministeriet heller ikke ved indførelsen af rentestøtteordningen tog initiativ til lovgivningsarbejde.

Rigsrevisionen har dog noteret sig, at Erhvervsministeriet i april 1998 har tilkendegivet, at ministeriet vil søge eventuelle fremtidige ordninger forankret i lov.

24. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Industriministeriet i perioden med inflationsgarantiordningen ikke udstedte egentlige, dækkende retningslinjer for ministeriets behandling af disse sager. Dette findes så meget desto mere bemærkelsesværdigt, eftersom ministeriet i hvert fald i januar 1991 af Sekretariatet for Skibsfinansiering blev gjort opmærksom på, at der var et problem ved datterselskabsmodellen, da denne model ifølge Sekretariatet for Skibsfinansiering syntes at tilvejebringe en overfinansiering, der gik ud over, hvad formålet med modellen syntes at nødvendiggøre. Rigsrevisionen må forstå forholdet derhen, at Sekretariatet for Skibsfinansiering påpegede en risiko for, at der i visse sager skete en overbelåning. Set i dette lys forekommer det betænkeligt, at ministeriet alene reagerede på denne henvendelse med et udkast til retningslinjer for anvendelse af datterselskabsmodellen, som aldrig blev fastsat officielt og ifølge den daværende industriminister ikke ændrede på praksis. Erhvervsministeriet har tilkendegivet, at der allerede fra inflationsgarantiordningens etablering burde have været udarbejdet retningslinjer for administrationen af ordningen. Rigsrevisionen kan tilslutte sig dette.

25. Rigsrevisionen bemærkede, at Skibskreditfonden siden 1993 generelt havde indhentet revisorerklæringer fra henholdsvis værft og reder om belåningsgrundlagets overensstemmelse med fondens lånevilkår i forbindelse med lånenes udbetaling. Rigsrevisionen konstaterede samtidigt, at denne praksis blev iværksat på fondens eget initiativ, samt at selve udformningen af revisorerklæringerne ligeledes blev fastsat af Skibskreditfonden. Ifølge Rigsrevisionens oplysninger har disse erklæringer kun i sjældne tilfælde medført, at der er blevet foretaget korrektioner i belånings- og støttegrundlaget.

26. Særligt for rentestøtteordningen har Rigsrevisionen konstateret, at Erhvervsministeriet har fastsat retningslinjer for ministeriets sagsbehandling. Rigsrevisionen har dog bemærket, at ministeriets retningslinjer i et vist omfang bygger på en forudsætning om en egentlig aftale om samarbejde med Skibskreditfonden, selv om der ikke foreligger en sådan skriftlig aftale.

Skibskreditfonden oplyste om de tilfælde, hvor den ikke selv ydede lån, men alene forbehandlede ansøgninger om rentestøtte for Sekretariatet for Skibsfinansiering, at fonden i disse situationer indhentede kontrakten med tilhørende specifikationer. Sekretariatet for Skibsfinansiering har ifølge fonden ikke anmodet Skibskreditfonden om at indhente yderligere materiale. I de tilfælde, hvor fonden tillige ydede lån, indhentede fonden yderligere materiale hos låneansøgerne. Denne forskel var begrundet i, at fonden i disse tilfælde også skulle foretage en vurdering af låntagers kreditværdighed og af projektets rentabilitet.

27. Rigsrevisionen har i det væsentligste ikke kunnet konstatere, at indførelsen af nye lånevilkår i Skibskreditfonden i 1991 påvirkede Sekretariatet for Skibsfinansierings generelle sagsbehandling.

28. Rigsrevisionens gennemgang af inflationsgarantisagerne viste, at Sekretariatet for Skibsfinansiering typisk ikke foretog en selvstændig og kritisk vurdering af støttegrundlaget eller indhentede oplysninger, der kunne udgøre et vurderingsgrundlag for sekretariatet, men i stedet anvendte Danmarks Skibskreditfonds stillingtagen som grundlag for udmålingen af støtte. Sekretariatet for Skibsfinansierings sagsbehandling havde derfor i mange tilfælde reelt blot karakter af ekspeditionsbehandling. Rigsrevisionen finder, at manglende retningslinjer for sagsbehandlingen har været en væsentlig årsag hertil.

29. Rigsrevisionen konstaterede ved gennemgangen eksempler på, at der manglende kommunikation mellem Sekretariatet for Skibsfinansiering og Danmarks Skibskreditfond, idet fx oplysninger om korrektioner i fondens finansieringsgrundlag ikke i alle tilfælde blev videreformidlet til sekretariatet. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at manglende konkrete aftaler om opgavefordelingen mellem fonden og Sekretariatet for Skibsfinansiering, for så vidt angår støttegrundlaget, bidrog til denne usikkerhed.

30. Rigsrevisionens gennemgang viste, at fristerne for især indsendelse af rapporter om ordrer til Kommissionen i en række tilfælde ikke blev overholdt, samt at de indberettede oplysninger, især i forbindelse med indsendelse af rapporter for færdiggørelse, i en række tilfælde ligeledes var fejlbehæftede. Indberetninger af rapporter om færdiggørelser var således ikke ajourførte i forhold til ordrerapporterne til trods for, at der som følge af ændringer i skibenes specifikationer i byggeperioden var sket ændringer i skibenes kontraktpriser. Det er på den baggrund Rigsrevisionens opfattelse, at der i Sekretariatet for Skibsfinansiering burde have været etableret retningslinjer for især indsendelsen af rapporter om ordrer til Kommissionen, samt etableret procedurer, der sikrede, at de indberettede oplysninger var korrekte. Rigsrevisionen har særligt for datterselskabssager konstateret, at de indberettede beløb til Kommissionen i alle de gennemgåede sager var prisen mellem værftet og værftets datterselskab, dvs. den høje værftspris. I rubrikken: "Rederi" har Rigsrevisionen bemærket, at datterselskabet var anført. Det betød, at den endelige reder ikke fremgik af rapporten til Kommissionen, herunder at skibe, hvortil der var ydet statslig garanti, i visse sager reelt blev solgt uden for fællesskabsområdet.

31. Rigsrevisionen har ved sagsgennemgangen konstateret en vis usikkerhed i Sekretariatet for Skibsfinansierings behandling af anmodninger om debitorskifte og spørgsmål om reders hjemland. Usikkerheden drejede sig bl.a. om, hvorvidt det var acceptabelt at debitorskifte et lån til et pengeinstitut domicileret uden for EF. Sekretariatet fandt i første omgang ikke dette acceptabelt, men ændrede senere opfattelse som følge af, at afgørelsen blev påklaget til Industriministeriets departement. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Sekretariatet for Skibsfinansiering i fællesskab med departementet på et tidligt tidspunkt burde have udarbejdet retningslinjer, der havde minimeret denne usikkerhed.

32. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Sekretariatet for Skibsfinansiering udviste en bemærkelsesværdig grad af fleksibilitet og imødekommenhed til at løse opståede problemstillinger i relation til konkrete projekter for så vidt angår den statslige inflationsgaranti. Sagsgennemgangen viste fx, at sekretariatet i en konkret sag først afviste at acceptere en bestemt kombination af indeks- og OECD-lån, for dernæst – efter omstændighederne – at ændre holdning, hvorved støtteindholdet i lånet blev større end sekretariatets første opfattelse tilsagde. Det er Rigsrevisionens vurdering, at dette bl.a. kan tilskrives det forhold, at der ikke eksisterede retningslinjer i Sekretariatet for Skibsfinansiering.

33. I forbindelse med kontrahering af skibe blev der i en række tilfælde benyttet den såkaldte datterselskabsmodel. Modellen opererede som anført med to forskellige salgspriser på det samme skib: En værftspris mellem værftet og dets datterselskab, der aftales internt på værftet, og en kontraktpris mellem værftdatterselskabet og rederen, der er den egentlig markedsbestemte pris. Det særlige ved modellen er, at værftsprisen i princippet kan fastsættes frit af værftet. Dette forhold er især interessant, idet det netop var værftsprisen, der blev anvendt ved udmålingen af de statsstøttede lån.

Rigsrevisionens undersøgelse viste, at rederen ofte betalte skibet kontant allerede ved indgåelse af kontrakten og dermed op til et par år før skibets levering. Værdien af disse forudbetalinger i form af renteindtægter hos værftet blev i ministeriets forvaltning af støtteudmålingen anerkendt som en del af skibets kontraktpris og indgik dermed i grundlaget for udmålingen af støtten. Rigsrevisionen konstaterede, at denne praksis ifølge Kommissionen ikke var tilladt i relation til EU’s støtteloft, hvorfor inflationsgarantiordningen i realiteten havde en større støtteværdi end oplyst overfor Kommissionen ved anmeldelsen af støtteordningen.

34. Rigsrevisionen gennemgik 19 datterselskabssager, og foretog for samtlige sagers vedkommende en beregning af forskellen mellem værftsprisen og kontraktprisen. På grundlag af beregningerne kan Rigsrevisionen ikke udelukke, at værftsprisen i flere tilfælde indeholdt elementer udover kontraktprisen med tillæg af værdien af forudbetalinger og statsstøtte. Disse elementer har efter Rigsrevisionens opfattelse sandsynligvis først og fremmest bestået af værdien af et skattemæssigt underskud, som i hvert fald ét værft lod indgå i finansieringsgrundlaget.

35. Rigsrevisionen konstaterede ved gennemgangen af en konkret datterselskabssag, at Sekretariatet for Skibsfinansiering var bekendt med, at dette værft belånte værdien af et skattemæssigt underskud, samt at sekretariatet havde forelagt sagen for Industriministeriets departement. Af et referat af en telefonomtale vedrørende denne sag mellem den daværende direktør for Eksportkreditrådet, hvorunder Sekretariatet for Skibsfinansiering henhørte, og Industriministeriets departementschef fremgår det bl.a., at sidstnævnte anså det for utvivlsomt, at sagen ville blive godkendt, hvis den blev forelagt for ministeren. Telefonsamtalen blev fulgt op af en skrivelse fra departementschefen til direktøren for Eksportkreditrådet, hvori det blev præciseret, at det ikke var hensigten, at den praksis og de fremgangsmåder, som var gældende under de tidligere ordninger, skulle ændres på en måde, som ville forringe ordningens værdi for redere og værfter. Rigsrevisionen har tillige konstateret, at et udkast til denne skrivelse blev forelagt for den daværende industriminister, samt at ministeren godkendte skrivelsen.

Rigsrevisionens undersøgelse viste tillige, at sekretariatet på baggrund af departementets instruktion havde godkendt ovennævnte sag samt været tilbageholdende med at foretage videre undersøgelser i sager om skibsstøtte, der blev forelagt de efterfølgende 1½ år. Rigsrevisionen finder dette bemærkelsesværdigt, idet sekretariatet i samme periode havde fremsat bemærkninger om, at datterselskabsmodellen i visse tilfælde tilvejebragte en overfinansiering, der gik ud over, hvad formålet med datterselskabsmodellen syntes at nødvendiggøre. Sekretariatet tilkendegav i samme forbindelse, at Danmarks Skibskreditfond ikke udøvede nogen kontrol med finansieringsgrundlaget i de tilfælde, hvor fonden havde sikkerhed i et værdipapirdepot – dvs. fx i de tilfælde, hvor der indgik en datterselskabsmodel.

Rigsrevisionen har efterfølgende bedt om ministeriets bemærkninger til denne sag samt en redegørelse om, hvorvidt værdien af et skattemæssigt underskud kunne belånes. Redegørelsen har imidlertid ikke indeholdt et klart og entydigt svar. Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at ministeriet ikke har kunnet oplyse fyldestgørende om dette forhold.

36. Ved gennemgangen af de 19 datterselskabssager konstaterede Rigsrevisionen tillige et tilfælde, hvor Sekretariatet for Skibsfinansierings sagsbehandling medførte, at støtten blev udmålt på et ukorrekt grundlag. Det drejede sig om en sag, hvor sekretariatet ikke var opmærksom på, at forudsætningerne for støtteberegningen blev ændret efter afgivelse af tilsagn om støtte, men inden den endelige godkendelse blev givet, med det resultatet, at støttegrundlaget ikke blev ændret i overensstemmelse med de faktiske forhold. Endvidere konstaterede Rigsrevisionen nogle sager, hvor sekretariatet af et værft blev præsenteret for en metode til beregning af finansieringsgrundlaget, som ikke var i overensstemmelse med ministeriets egne udkast til retningslinjer for området. I et af disse tilfælde, hvor inflationsgarantien blev ydet på grundlag af den oplyste værftspris, viste Rigsrevisionens undersøgelse af sagsbehandlingen i Sekretariatet for Skibsfinansiering, at sekretariatet havde haft vanskeligheder med at efterberegne den benyttede prisforskel mellem kontraktprisen og værftsprisen.

Rigsrevisionen fandt endvidere en sag, hvor sekretariatet direkte anvendte fondens oplysninger om et låns størrelse i det endelige tilsagn om statsstøtte, men hvor det burde have været klart for sekretariatet, at oplysningerne ved en skrivefejl fra fondens side var ukorrekte.

37. Årsagen til disse tilfælde må efter Rigsrevisionens opfattelse i væsentligt omfang tilskrives det forhold, at der i Sekretariatet for Skibsfinansiering ikke var indført særlige procedurer til behandling af datterselskabssagerne, hvilket synes desto mere uhensigtsmæssigt i betragtning af datterselskabsmodellernes ofte meget komplicerede opbygning. Rigsrevisionen skal i den forbindelse bemærke, at der i ministeriet fra 1991 fandtes udkast til retningslinjer på dette område, men at de ikke blev officielt godkendt og derfor næppe anvendt systematisk i sagsbehandlingen.

38. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Sekretariatet for Skibsfinansiering ikke konsekvent foretog en selvstændig og kritisk vurdering af støttegrundlaget, men i stedet anvendte Danmarks Skibskreditfonds stillingtagen som grundlag. Det er Rigsrevisionens vurdering, at årsagen hertil har været et udslag af den praksis, hvorefter fonden tidligere altid opgjorde belåningsgrundlaget for inflationsgarantisager.

39. Rigsrevisionen konstaterede ved sagsgennemgangen, at der var en vis usikkerhed i opgavefordelingen mellem fonden og sekretariatet. Det fremgik fx af en konkret sag, hvor fonden ikke selv ydede lån, at sekretariatet udbad sig fondens kommentarer til et givet forhold. Fonden ønskede ikke at tage stilling til forholdet, hvorfor sekretariatet selv måtte træffe en afgørelse i sagen, der i øvrigt voldte sekretariatet visse vanskeligheder. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at de manglende konkrete aftaler om opgavefordelingen mellem fonden og Sekretariatet for Skibsfinansiering bidrog til denne usikkerhed.

40. Rigsrevisionen har dog samtidig konstateret, at Sekretariatet for Skibsfinansiering i perioden fra 1. januar 1996 - 31. august 1997 i et vist omfang foretog en selvstændig sagsbehandling af opståede problemstillinger, dog uden at dette var gjort konsekvent. I sager, hvor fonden ydede lån, anvendte sekretariatet primært fondens oplysninger til opgørelse af støttegrundlaget, hvorimod sekretariatet selv behandlede sagen i de tilfælde, hvor fonden ikke selv ydede lån. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at baggrunden for den øgede involvering fra Sekretariatet for Skibsfinansierings side især kan tilskrives det forhold, at Danmarks Skibskreditfond i nogle tilfælde ikke ønskede at foretage en opgørelse af støttegrundlaget, hvorfor sekretariatet af den grund var nødsaget til at forholde sig mere aktivt til opgørelsen af støttegrundlaget.

41. Rigsrevisionens gennemgang viste, at fristerne for især indsendelse af rapporter om ordrer til Kommissionen ikke blev overholdt i en række tilfælde, samt at de indberettede oplysninger i visse tilfælde var fejlbehæftede til trods for, at der var udarbejdet retningslinjer på området. I en konkret sag konstaterede Rigsrevisionen, at det indberettede skibs registreringsland (Danmark) ikke var identisk med det faktiske, nemlig Panama. Et faktum som sagsbehandleren i sekretariatet tilsyneladende var klar over, idet vedkommende på kopien af den afleverede rapport med blyant havde tilføjet det korrekte land. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Sekretariatet for Skibsfinansiering burde have etableret opfølgningsprocedurer, der havde sikret fristernes overholdelse og at indberetningerne var korrekte. Erhvervsministeriet har i april 1998 oplyst, at der siden juni 1997 har været fastsat procedurer for rapportering til Kommissionen om indberetning af ordrer mv.

42. I de tilfælde hvor Rigsrevisionen konstaterede, at der var sammenfaldende ejerinteresser mellem værft og reder, har Rigsrevisionen det foreliggende grundlag ikke kunnet konstatere uregelmæssigheder.

Rigsrevisionen konstaterede ved sin gennemgang et mindre antal sager fra perioden 1. juli 1993 - 31. december 1995, hvor der havde eksisteret specielle aftaler mellem værft og reder. Rigsrevisionen konstaterede en sag, hvor Sekretariatet for Skibsfinansiering ikke satte spørgsmålstegn ved, at et værft i forbindelse med salg af et skib ydede et favorabelt lån til rederen, til trods for flere forespørgsler fra fonden herom. Rigsrevisionen finder det bemærkelsesværdigt, at Sekretariatet for Skibsfinansiering tilsyneladende ikke reagerede og tog selvstændig stilling til henvendelser fra Danmarks Skibskreditfond om dette forhold, især i betragtning af fondens faglige indsigt.

43. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Sekretariatet for Skibsfinansiering udviste en bemærkelsesværdig grad af fleksibilitet og imødekommenhed til at løse opståede problemstillinger i relation til konkrete projekter for så vidt angår udmålingen af rentestøtte. I en konkret sag har Rigsrevisionen fx konstateret, at sekretariatet accepterede at udbetale rentestøtte uden en redererklæring og med en mindre omfattende værftserklæring end dem, som Danmarks Skibskreditfond sædvanligvis modtog. Det er Rigsrevisionens vurdering, at den bemærkelsesværdige grad af fleksibilitet bl.a. kan tilskrives det forhold, at de interne retningslinjer i Sekretariatet for Skibsfinansiering enten ikke har været efterlevet, eller at de har været utilstrækkelige, samt den uklarhed, der har eksisteret om arbejdsdelingen mellem Danmarks Skibskreditfond og Sekretariatet for Skibsfinansiering.

44. Rigsrevisionen har ved sin sagsgennemgang konstateret ét tilfælde, hvor der blev udbetalt rentestøtte af en beregnet værdi af en forudbetaling. Dette er sket til trods for, at det af korrespondance mellem Erhvervsfremme Styrelsen og Erhvervsministeriets departement fremgår, at der ikke under rentestøtteordningen fra 1993 er lagt renter af forudbetalinger til kontraktsummen.

45. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at rentestøtte ikke var omfattet af OECD-reglerne om eksportkreditter for skibe, hvorfor der kunne ydes rentestøtte til redere uden for EU.

Rigsrevisionens gennemgang viste endelig, at rentestøtteordningens mulighed for at yde støtten ratevis til nedbringelse af renteudgifterne på skibskreditlånet ikke ses at være udnyttet i undersøgelsesperioden, og at rentestøtten i alle de gennemgåede sager er blevet transporteret fra rederen til værftet, hvorfor rentestøtten reelt kan siges at have fungeret som støtte til værfterne.

46. Rigsrevisionen har konstateret, at Erhvervsministeriet sideløbende med ministeriets egen undersøgelse af, om der var sket en overskridelse af EU’s maksimumsgrænser for statsstøtte, anmodede Sekretariatet for Skibsfinansiering om at gennemgå regler, procedurer og forretningsgange med henblik på at vurdere, om der var behov for opstramninger af administrationen af skibsfinansieringen set i lyset af dele af den kritik, som revisionsundersøgelsen havde anført. Sekretariatet for Skibsfinansiering besvarede departementets henvendelse med, at der i forbindelse med indførelsen af rentestøtteordningen i 1993 var sket opstramninger af administrationen ligesom reglerne for bevilling og administration var tilstrækkelig klare. Der var ligeledes ikke behov for ændrede procedurer for behandlingen af sagerne i relation til EU- og OECD-reglernes overholdelse, da disse forhold blev undersøgt i hvert enkelt tilfælde.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der med indførelsen af rentestøtteordningen var sket opstramninger af administrationen, hvilket dog også skal ses på baggrund af, at de retningslinjer m.m., der blev fastsat under den tidligere støtteordning, i bedste fald kan betegnes som mangelfulde eller var udkast til retningslinjer. Det er endvidere Rigsrevisionens opfattelse, at retningslinjerne for administrationen af rentestøtteordningen ikke er tilstrækkelig klare, allerede fordi de hviler på en forkert forudsætning om, at der eksisterer en egentlig aftale med Skibskreditfonden om, at fonden i alle tilfælde skal udtale sig om, hvorvidt en kontrakt er berettiget til belåning i fonden og dermed også til rentestøtte.

Rigsrevisionens sammenfattende bemærkninger

Rigsrevisionen er opmærksom på, at inflationsgarantiordningen oprindelig blev indført for en begrænset periode for at afhjælpe en akut vanskelig situation for skibsværfterne. Ordningen, der havde en bred politisk tilslutning, blev iværksat gennem et aktstykke knapt en måned efter, at den politiske aftale om værftsstøtten var indgået. Erhvervsministeriet har oplyst, at hensigten med at implementere denne tilskudsordning ved aktstykkebevilling var at skabe rammerne for en fleksibel støtteordning, hvor rammerne for ordningen ikke var mere restriktive end de støtteordninger, der fandtes i andre lande.

Rigsrevisionen kan konstatere, at inflationsgarantiordningen ikke fik denne karakter af en tidsbegrænset støtteordning, idet den i princippet stadig eksisterer, dog nu i form af den efterfølgende rentestøtteordning. Rigsrevisionen kan samtidig konstatere, at det oprindelige princip om støtteordningens fleksible karakter, stadig er gældende, idet der dog er taget visse skridt i retning af at fastsætte retningslinier for ordningens administration.

Rigsrevisionen finder, at årsagen til de efterfølgende undersøgelser af skibsfinansieringsområdet i det væsentlige kan henføres til, at Erhvervsministeriet og tidligere Industriministeriet og Industri- og Samordningsministeriet undlod at udfylde de rammer, som aktstykkerne satte, hvilket skabte usikkerhed om forvaltningen af ordningerne.

Det er Rigsrevisionens principielle opfattelse, at omfattende tilskudsordninger bør have hjemmel i en lov, der på sædvanlig måde forelægges for Folketinget og undergives udvalgsbehandling. Rigsrevisionen lægger i den forbindelse også vægt på, at der forefindes et egentlig administrationsgrundlag for sådanne tilskudsordninger, der dels fastlægger procedurer for sagsbehandlingen, dels fastlægger ordningernes materielle indhold.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at inflationsgarantiordningen ikke er blevet forelagt på en loyal, klar og gennemskuelig måde for Folketinget. Rigsrevisionen finder, at anvendelsen af datterselskabsmodellen skulle have været særskilt oplyst for Finansudvalget, da det burde have stået ministeriet klart, at anvendelsen af denne model var egnet til at skabe tvivl om fremkomsten af belåningsgrundlaget.

Det er ligeledes Rigsrevisionens opfattelse, at denne tvivl er blevet forstærket gennem den kreativitet, der blev udvist ved konstruktionen af de forskellige varianter af den oprindelige datterselskabsmodel sammenholdt med den tilsyneladende passivitet, som ministeriet udviste i forbindelse med godkendelse af statsstøtte til de enkelte projekter. Rigsrevisionens undersøgelse har endvidere påvist, at i de tilfælde hvor Sekretariatet for Skibsfinansiering aktivt gik ind i enkeltsager, var det sjældent motiveret ved en kritisk holdning til det forelagte projekt. I de situationer hvor Sekretariatet for Skibsfinansiering rent faktisk nærede betænkeligheder ved en sag, blev disse betænkeligheder i nogle tilfælde underkendt af departementet. Det er i den forbindelse værd at notere, at sådanne underkendelser er egnet til at skabe en videregående praksis for området tillige med, at det ikke styrker motivationen for de medarbejdere, som skal udføre kontrollen.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at omfanget af sådanne tilfælde kunne have været minimeret, såfremt ministeriet åbent havde oplyst om modellen, og i den forbindelse havde fastlagt fyldestgørende retningslinjer for modellens anvendelsesområde.

Rigsrevisionen har samtidig bemærket, at ministeriet aktivt har medvirket til at finde løsninger, hvorefter subsidierede skibe har kunnet sælges til redere uden for fællesskabsområdet uden derved at være i strid med OECD-reglerne.

Rigsrevisionen finder det uheldigt, at der aldrig har foreligget en egentlig skriftlig aftale mellem de skiftende ministerier og Danmarks Skibskreditfond om fondens opgavevaretagelse for ministerierne i forbindelse med henholdsvis inflationsgarantiordningen og rentestøtteordningen. Dette forekommer særligt uheldigt, da undersøgelsen har dokumenteret, at ministeriet i en stor del af undersøgelsesperioden har lagt Skibskreditfondens stillingtagen til grund for ministeriets afgørelse om at yde støtte, og stadig i et vist omfang gør det. Det kan i den forbindelse også undre, at ministeriet ved flere lejligheder har henvist til Skibskreditfondens særlige ekspertise samt direkte henvist til aftaler med fonden, men alligevel ikke fundet det naturligt at formalisere samarbejdet gennem en skriftlig aftale, der klargjorde omfanget og karakteren af dette samarbejde.

Rigsrevisionen har ligeledes bemærket, at Industriministeriet tilsyneladende uden særlige overvejelser accepterede, at Skibskreditfondens lånevilkår fra 1991 om forhold, der normalt ikke kunne indgå i fondens finansieringsgrundlag, tillige dannede praksis for, hvad der ikke kunne ydes statslig støtte til. Rigsrevisionen ville have forventet, at ministeriet aktivt havde forholdt sig til, hvorvidt disse bestemmelser også var dækkende for ministeriets udmåling af offentlig støtte, da lånevilkårene i sagens natur først og fremmest var fastsat af hensyn til fondens egen kommercielle udlånsvirksomhed.

Rigsrevisionen anerkender ministeriets nugældende praksis med indhentelse af revisorerklæringer fra henholdsvis værft og reder ved udbetaling af rentestøtten. Rigsrevisionen har samtidig bemærket, at initiativet til at indføre denne praksis udsprang fra Skibskreditfonden, ligesom det var Skibskreditfonden, som uden medvirken fra Industriministeriet fastlagde indholdet af disse erklæringer.

47. Efterfølgende beretning afgives til statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1, og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven (lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997). Beretningen omhandler forhold inden for Erhvervsministeriets område og knytter sig til revisionen af statsregnskabets hovedkonto for Værftsstøtte mv. i perioden 1986-1997, der på statsregnskabet for 1997 er opført under konto 26.32.02. I den pågældende periode har de forskellige støtteordninger til fordel for skibsværftsindustrien i bevillingsmæssig henseende henhørt under det tidligere Industriministerium, Industri- og Samordningsministeriet og det nuværende Erhvervsministerium. Rigsrevisionen har gennemført undersøgelsen om støtte til skibsfinansiering efter anmodning fra statsrevisorerne, der på deres møde den 26. februar 1997 bad rigsrevisor om at gennemføre en undersøgelse af, "om Folketinget og dettes udvalg, især Finansudvalget og Erhvervsudvalget, har modtaget de fornødne oplysninger på de rigtige tidspunkter i forbindelse med beslutninger om bevilling af lån og støtte til skibe bygget på danske skibsværfter og af, om der er administreret i overensstemmelse med bevillingsforudsætningerne og gældende danske regler i samme periode."

48. Området har tidligere været gjort til genstand for undersøgelser med forskelligartede formål, idet tidligere undersøgelser har udsprunget af en konkret retssag fra 1993, hvor der blev afsagt dom i en sag om overbelåning af skibe.

Statsrevisorerne afgav i maj 1995 beretning nr. 7/94 om Danmarks Skibskreditfonds administration af lånesager vedrørende færøske fartøjer samt generelt om færøsk fiskeripolitik. Beretningen indeholdt bl.a. forhold om Danmarks Skibskreditfond og Erhvervsministeriet samt om de offentlige finansieringsordninger, der især havde været anvendt i forbindelse med bygning af nogle færøske skibe.

Den fortsatte omtale i dagspressen af andre sager, hvor der blev stillet spørgsmål om uregelmæssigheder, resulterede i, at Erhvervsministeriet den 6. oktober 1995 indgik aftale med et privat revisionsfirma – Coopers & Lybrand – om gennemførelse af en revisionsundersøgelse af skibsfinansieringsområdet. Revisionsfirmaet afgav i maj 1996 en rapport, der indeholdt kritik af låneadministrationen i både Danmarks Skibskreditfond og Erhvervsministeriet og rejste spørgsmål om oppustning af kontraktsummer.

49. Kommissionen havde dog allerede i marts 1996 anmodet den danske regering om nærmere oplysning om skibsfinansiering i perioden 1987-1993. Kommissionen, som bl.a. modtog et eksemplar af revisionsrapporten, besluttede i juli 1996 at indlede en procedure efter EF-traktatens artikel 93, stk. 2, mod Danmark med henblik på at undersøge alle de tilfælde, hvor den såkaldte datterselskabsmodel havde været anvendt for at konstatere, om de fastsatte maksimumsgrænser for støtte var blevet respekteret. Kommissionens beslutning af 5. februar 1997 indeholdt kritik af den måde, som Danmark havde indberettet kontraktpriser på, men fandt i øvrigt ud af 58 sager kun 5 tilfælde, hvor det gældende støtteloft var overskredet med et beløb på i alt 1.018.000 kr. Kommissionens beslutning indeholdt ikke kritik af selve datterselskabsmodellen eller i øvrigt. Overskridelsen af støtteloftet var fremkommet ved at justere støttegrundlaget som følge af indregning af renter af forudbetaling i støttegrundlaget.

50. Erhvervsministeriet havde med sigte på den danske regerings besvarelse af Kommissionens undersøgelse iværksat sin egen undersøgelse af samtlige lånesager i perioden 1986-1995. Forinden denne undersøgelse blev iværksat, havde Regeringen i juni 1996 truffet principbeslutning om en advokatundersøgelse af området under hensyn til den debat, som revisionsundersøgelsen havde afstedkommet. Denne beslutning blev opgivet, da Erhvervsministeriets egen undersøgelse af lånesagerne forelå i september 1996.

Erhvervsministeriets undersøgelse konkluderede, at bortset fra ti sager i perioden 1986-1987, hvor der blev bevilget lån i strid med OECD-reglerne om kreditfinansiering, var der i det væsentlige ikke konstateret forhold, hvor den udbetalte støtte oversteg det pågældende støtteloft. Undersøgelsen havde kun påvist yderligere fire sager til et beløb af "nogle få millioner kroner", som Skibskreditfonden ville søge efterreguleret.

51. Undersøgelsen har haft til formål at belyse og vurdere i hvilket omfang de støtteordninger til fordel for danske skibsværfter, der er hjemlet gennem aktstykkebevillinger, har været oplyst over for Folketinget på en loyal, klar og gennemskuelig måde, der på udtømmende vis har redegjort for disse støtteordningers indhold. Henset til at de forekommende aktstykkebevillinger har været udtryk for materiel lovgivning, vil undersøgelsen søge at belyse, hvorvidt Folketinget har modtaget fyldestgørende oplysninger enten i selve aktstykkerne, gennem orientering fra en siddende minister eller gennem ministerbesvarelse af spørgsmål fra folketingsudvalg. Det vil endvidere blive undersøgt, om udmøntningen af støtteordninger på anden måde har været offentligt omtalt.

52. Undersøgelsen har endvidere haft til formål at belyse og vurdere på baggrund af et større antal konkrete lånesager, om forvaltningen af de forskellige støtteordninger har sikret en ensartet, systematisk og fyldestgørende sagsbehandling.

Et fællestræk for disse ordninger har været, at kompetencen til at godkende inflationsgaranti henholdsvis rentestøtte ifølge aktstykkerne alene har tilkommet Industriministeriet, Industri- og Samordningsministeriet og Erhvervsministeriet. Ansøgninger om inflationsgaranti er blevet sagsbehandlet i Industriministeriets departement indtil 1. januar 1988, hvorefter området blev udlagt til Sekretariatet for Skibsfinansiering, der på daværende tidspunkt blev oprettet under Eksportkreditrådet. Sekretariatet for Skibsfinansiering blev efterfølgende lagt ind under Industri- og Handelsstyrelsen, og er i dag organisatorisk placeret i Erhvervsfremme Styrelsen. Sekretariatet for Skibsfinansiering har siden 1. januar 1988 sagsbehandlet ansøgninger om inflationsgaranti og efterfølgende rentestøtte.

Ansøgere om støtte efter inflationsgaranti- og rentestøtteordningen har i hele den undersøgte periode skullet indgive deres ansøgninger til Danmarks Skibskreditfond. Skibskreditfondens lånevilkår har samtidig udgjort grundlaget for de oplysninger, som ansøgerne har skullet meddele fonden i forbindelse med ansøgningerne. Skibskreditfonden har videregivet disse oplysninger til Industriministeriets departement og efter 1. januar 1988 til Sekretariatet for Skibsfinansiering. Fondens lånevilkår har derved i realiteten udgjort grundlaget for de oplysninger, som har indgået i sagsbehandlingen af ansøgninger om offentlig støtte fra inflationsgaranti- og rentestøtteordningen.

Det er i forlængelse heraf undersøgt, i hvilket omfang der har været fastlagt forretningsgange for det samarbejde, der har fundet sted mellem Danmarks Skibskreditfond og Erhvervsministeriet (tidligere Industriministeriet) omkring forvaltningen af støtteordningerne.

Beretningen indeholder kun i mindre omfang vurderinger af konkrete sager, allerede fordi det sagsmateriale, som Rigsrevisionen har haft adgang til, ikke åbner mulighed for entydige konklusioner.

53. Undersøgelsen af regelsæt og lånesager belyser og vurderer, i hvilket omfang der af offentlige myndigheder har været tilrettelagt en overordnet styring af støtteordningerne, der har tilsikret en korrekt opgørelse af støttegrundlaget samt i hvilket omfang, der har været etableret kontrolmekanismer, der har sikret overholdelse af gældende dansk ret i forbindelse med bevillingen af offentlig støtte.

54. Undersøgelsen vil endelig vurdere, hvorvidt de tidligere undersøgelser af området, der tidsmæssigt har vedrørt perioden 1986-1995, har afstedkommet ændringer i forvaltningen af støtteordningerne for perioden 1996 til medio 1997.

55. Undersøgelsen, der vedrører perioden 1986-1997, vil være centreret om Erhvervsministeriets og det tidligere Industriministeriums forvaltning af henholdsvis inflationsgaranti- og rentestøtteordningen, der har været hjemlet gennem aktstykkebevillinger og herunder især spørgsmålet om, hvorledes Folketinget er blevet informeret om disse støtteordningers anvendelsesområde. Undersøgelsen omfatter derimod ikke andre kategorier af støtteordninger til fordel for skibsfinansiering, der er blevet ydet med hjemmel i love, som på sædvanlig vis er blevet vedtaget af Folketinget, hvilket især vil sige garantiordninger.

56. Rigsrevisionen har til brug for sin undersøgelse haft adgang til at gennemgå foreliggende sagsmateriale i henholdsvis Danmarks Skibskreditfond og Erhvervsministeriet, hvilket især vil sige det materiale, som er afgivet af støttemodtagerne eller indhentet i forbindelse med Skibskreditfondens og ministeriets behandling af støtteansøgningerne. Rigsrevisionens undersøgelse har ikke omfattet en videre gennemgang af materiale hos berørte skibsværfter eller redere, allerede fordi Rigsrevisionen ikke har haft hjemmel til at foretage undersøgelser hos støttemodtagerne.

57. Rigsrevisionens undersøgelse vil kun i mindre omfang behandle spørgsmål om Danmarks forpligtelser i forhold til OECD og EU. Rigsrevisionen har herved lagt vægt på, at Kommissionen selv har foretaget en undersøgelse af, hvorvidt den ydede støtte til de såkaldte datterselskabssager har ligget indenfor de grænser, der fremgår af EU-retsakterne, samt at Kommissionen påser de enkelte medlemslandes overholdelse af OECD-aftalen.

58. Rigsrevisionen har til brug for sin undersøgelse gennemgået forskelligt sagsmateriale mv. i Danmarks Skibskreditfond. Rigsrevisionen har herved tillagt det vægt, at modtagelse af offentlig støtte i dele af undersøgelsesperioden har forudsat en samtidig låneoptagelse hos Skibskreditfonden, ligesom det har været en betingelse for ansøgning om statslig garantistillelse for lån, at lånet var optaget i Skibskreditfonden. Fonden har endvidere gennem hele den undersøgte periode været bindeled mellem ansøgere om inflationsgaranti/rentestøtte og Erhvervsministeriet. Rigsrevisionens undersøgelse i Skibskreditfonden har især været tilrettelagt med henblik på en nærmere undersøgelse af de forhold ved fondens virksomhed, der har betydning for udmålingen af den offentlige støtte, hvilket vil sige fondens videregivelse af oplysninger til det offentlige. Undersøgelsen har ikke omfattet en vurdering af Skibskreditfondens kommercielle udlånsvirksomhed eller andre forhold ved fondens virksomhed, da Rigsrevisionens kompetence ikke omfatter fondens almindelige forretningsområde.

59. Undersøgelsen er ikke tilrettelagt med henblik på efterprøvelse af de konklusioner, der fremgik af den revisionsundersøgelse, som blev udført af Coopers & Lybrand på Erhvervsministeriets vegne.

60. Det skal endelig oplyses, at Rigsrevisionens undersøgelse ikke har omfattet den såkaldte Svendborg-sag, hvorom der blev afsagt dom i 1993 samt de færøske sager, der blev behandlet i statsrevisorernes beretning nr. 7/94 om Danmarks Skibskreditfonds administration af lånesager vedrørende færøske fartøjer samt generelt om færøsk fiskeripolitik.

61. Ansøgninger om offentlig støtte, hvor der er givet afslag, indgår ligeledes ikke i denne undersøgelse.

62. Undersøgelsen er blevet gennemført ved stedlige besøg i henholdsvis Danmarks Skibskreditfond og Erhvervsministeriet herunder Erhvervsfremme Styrelsen, hvor Sekretariatet for Skibsfinansiering er placeret. Besøgene har omfattet en sagsgennemgang af et antal konkrete lånesager, der på forhånd er blevet udtaget af den samlede sagspopulation på stikprøvevis. Under hensyn til at Rigsrevisionens undersøgelse især har vedrørt kvalitative forhold fremfor kvantitative forhold, har stikprøven omfattet ca. 1/3 af samtlige de sager, som har modtaget offentlig støtte i den undersøgte periode. Stikprøven har endvidere været tilrettelagt på sådan en måde, at de enkelte sagstypers forholdsmæssige andel af populationen er blevet repræsenteret i stikprøven.

63. Rigsrevisionen har endvidere gennemgået materiale fra Folketingets Erhvervsudvalg. Sekretariatet for Finansudvalget har oplyst, at der for perioden 1986-1995 ikke foreligger andet materiale i udvalget, end de pågældende aktstykker.

64. Rigsrevisionen har ligeledes gennemgået et omfattende materiale, der er blevet fremsendt af Erhvervsministeriet samt brevvekslet med henholdsvis Erhvervsministeriet og Danmarks Skibskreditfond om konkrete spørgsmål.

65. Danmarks Skibskreditfond har i deres skrivelse af 20. februar 1998 tilkendegivet en antagelse af, at fondens svar optages i beretningen i sin helhed i det omfang, de indgår i beretningen. Rigsrevisionen ser sig ikke i stand til at efterkomme dette ønske. Det skal dog bemærkes, at Skibskreditfonden i forbindelse med høringen af et udkast til en redegørelse over Rigsrevisionens undersøgelse er blevet gjort bekendt med Rigsrevisionens brug af fondens svar i beretningen.

66. Rigsrevisionen har tilsvarende brevvekslet med Folketingets Ombudsmand samt med Finanstilsynet.

67. Erhvervsministeriet har i øvrigt givet udtryk for sin opfattelse af, at Rigsrevisionen har haft lejlighed til at gennemgå alt relevant materiale af betydning for undersøgelsen.

68. Anledningen til de forskellige undersøgelser var i første omgang en konkret retssag, hvor Østre Landsret afsagde dom i en sag om grundlaget for belåning af nogle skibe i forbindelse med en aftale mellem et værfts direktør og en reder. Efterfølgende fremkom der forskellige artikler i dagspressen om en særlig selskabskonstruktion, der i visse tilfælde var blevet anvendt i forbindelse med skibsværfters salg af skibe. Det særlige ved denne selskabskonstruktion var, at der optrådte to salgspriser for samme skib, hvilket gav anledning til spekulationer om, hvorvidt der i disse tilfælde blev forholdt væsentlige oplysninger ved ansøgninger om statslig støtte til finansiering af skibe.

69. Den særlige selskabskonstruktion blev kaldt for datterselskabsmodellen og blev under inflationsgarantiordningen i perioden 1986–1993 anvendt af et bredt udsnit af værfterne i forbindelse med salg af skibe. Datterselskabsmodellen blev også kaldt for "Helsingør-modellen", idet denne model første gang blev benyttet af Helsingør Skibsværft i 1979.

Formålet med datterselskabsmodellen var at omdanne støtteelementet i inflationsgarantiordningen fra at være et lån på favorable vilkår til at blive et engangsbeløb, der umiddelbart kunne anvendes til et prisnedslag på skibet. Hermed blev værftet i stand til at sælge skibet til en pris, hvor støtten var fratrukket på forhånd. I en situation uden anvendelse af en datterselskabsmodel blev skibet solgt til den fulde pris, og støtten først ydet efterfølgende til køberen i form af et skibsfinansieringslån på favorable vilkår. De danske værfter opnåede via denne model, dels at kunne tilbyde skibe til priser, der var sammenlignelige med priserne på de udenlandske værfter, hvor støtten blev ydet som en produktionsstøtte direkte til værftet, dels at kunne tilbyde subsidierede skibe til lande udenfor EU uden at komme i konflikt med de internationale OECD-regler om skibsstøtte.

70. Ved anvendelse af datterselskabsmodellen indskydes i princippet et af værftet oprettet datterselskab mellem værft og reder. Datterselskabet kontraherer skibet hos værftet og optager i den forbindelse et lån i Danmarks Skibskreditfond. Skibet videresælges kontant til rederen, hvorved datterselskabet opnår såvel et provenu fra lånet i Danmarks Skibskreditfond som en indtægt fra salget af skibet til rederen. De samlede indtægter anvendes dels til at betale værftet for skibet og dels til etablering af et værdipapirdepot med datterselskabet som ejer. Da rederen betaler skibet kontant, har Danmarks Skibskreditfond ikke pant i skibet, men yder lånet til værftdatterselskabet mod pant i værdipapirdepotet.

Det værdipapirdepot, som datterselskabet etablerer, og som Skibskreditfonden får pant i, må være så stort, at det kan servicere skibskreditlånet. Da renten på værdipapirporteføljen i depotet er højere end renten på det subsidierede skibskreditlån, vil datterselskabet imidlertid kun skulle benytte en del af låneprovenuet til etablering af værdipapirdepotet. Den resterende del af låneprovenuet er det kapitaliserede støtteelement og kan anvendes til at yde et tilsvarende prisnedslag, når skibet videresælges til den endelige reder. Datterselskabets udgifter og indtægter kan på denne måde i sidste ende balancere.

I ovennævnte beskrivelse af datterselskabsmodellen er værftsdatterselskabet ejer af et obligationsdepot og debitor hos Danmarks Skibskreditfond. Datterselskabet vil imidlertid alternativt kunne vælge at debitorskifte det subsidierede skibskreditlån til en ny låntager mod, at denne låntager ved overdragelsen modtager et engangsbeløb for at betale de fremtidige ydelser på lånet. Efter at betalingen til den nye debitor er sket, vil datterselskabet stå tilbage med et beløb, der ligesom i tilfælde med et værdipapirdepot kan opfattes som det kapitaliserede støtteelement. Et sådant debitorskifte forudsætter godkendelse fra Danmarks Skibskreditfond og Sekretariatet for Skibsfinansiering. I nedenstående figur er datterselskabsmodellen skitseret med angivelse af cash-flow.

Datterselskabsmodellen

Begrundelsen for modellen bortfaldt i det væsentligste med indførelsen af rentestøtteordningen i 1993, hvor det blev muligt at vælge at få den statslige støtte udbetalt up-front, hvilket vil sige at få støtten udbetalt som et engangsbeløb ved skibets levering.

71. Baggrunden for de efterfølgende spekulationer om belåningsgrundlaget ved anvendelsen af datterselskabsmodellen kan henføres til flere af hinanden følgende forhold. Selve anvendelsen af datterselskabsmodellen ved salg af skibe var ikke almindelig kendt uden for kredse med berøring til skibsværftsindustrien. Som en følge heraf blev opmærksomheden rettet mod det forhold, at der i disse situationer optrådte to salgspriser for samme skib, samt at der var en betydelig forskel på størrelsen af de to salgspriser. Det blev i den forbindelse bemærket, at det var prisen mellem værftet og dets datterselskab, som var den høje pris og som udløste den statslige støtte, medens videresalget til den reelle reder skete til en lavere pris. I forlængelse heraf blev der sat spørgsmålstegn ved det forhold, at prisen mellem værftet og dets datterselskab ikke umiddelbart var et resultat af en forhandling mellem to uafhængige parter med modsatrettede interesser. Det kunne tværtimod hævdes, at både værftet og den reelle køber havde en fælles interesse i, at prisen mellem værftet og dets datterselskab blev fastsat så højt som muligt for derved at opnå et så stort subsidieret lån som muligt, idet prisen mellem datterselskabet og den reelle køber herved blev reduceret mest muligt.

72. Det var på denne baggrund, at Erhvervsministeriet iværksatte en revisionsundersøgelse af området, idet ministeriet var bekendt med praksis på området. Særligt for Kommissionens egen undersøgelse om overholdelse af støtteloftet i henhold til fællesskabsbestemmelserne kan det i den forbindelse oplyses, at Kommissionen ikke på forhånd var bekendt med datterselskabsmodellen. Sekretariatet for Skibsfinansierings indberetninger til Kommissionen om salgspriser m.m. i henhold til de gældende direktivers bestemmelser indeholdt ikke oplysninger om de to salgspriser, da der altid i den pågældende periode var blevet indrapporteret den høje pris mellem værft og dets datterselskab, hvorimod der ikke var oplyst om den reelle salgspris til den endelige køber/reder.

73. Erhvervsministeriet besluttede i juni 1995 at få foretaget en revisionsundersøgelse af administrationen i Danmarks Skibskreditfond og Erhvervsministeriet af skibsfinansieringsområdet. Undersøgelsen skulle særligt vurdere, om finansieringen af ny- og ombygninger af skibe ved danske værfter i perioden 1986 til 1995 var sket inden for de gældende nationale og internationale retsregler.

74. Erhvervsministeriet sendte opgaven ud i begrænset udbud i henhold til Tjenesteydelsesdirektivet (92/50/EØF), og offentliggjorde licitationen i EF-Tidende, Supplement (S) 113, den 16. juni 1995. Ud fra de indkomne bud valgte ministeriet revisionsfirmaet Coopers & Lybrand til at forestå undersøgelsen, og indgik den 6. oktober 1995 aftale om undersøgelsens gennemførelse.

75. I forbindelse med Rigsrevisionens løbende revision af Erhvervsministeriet konstateredes det, at Erhvervsministeriet på to punkter ikke havde fulgt de gældende regler for gennemførelsen af begrænset offentligt udbud. Ministeriet havde dels ikke udarbejdet en samlet rapport over forløbet af udbudsrunden, dels havde ministeriet ikke i EF-Tidende’s S-serie offentliggjort, at der var indgået aftale om gennemførelse af undersøgelsen.

Rigsrevisionen anmodede på denne baggrund Erhvervsministeriet om at udarbejde en udbudsrunde-rapport.

76. Revisionsfirmaets endelige rapport "Revisionsundersøgelse af skibsfinansieringsområdet 1986-1995 iværksat af Erhvervsministeriet" forelå i maj 1996. Heri konkluderedes det bl.a., at kvaliteten af Industriministeriets administration af skibsfinansieringsområdet var utilstrækkelig, samt at anvendelsen af datterselskabsmodellen sandsynligvis havde medført såvel overfinansiering som en overtrædelse af de internationale regler for eksportkredit.

77. Kommissionen havde på eget initiativ allerede i marts 1996 anmodet den danske regering om nærmere oplysninger om skibsfinansiering i perioden 1987-1993. Kommissionen, der bl.a. modtog et eksemplar af revisionsundersøgelsen, besluttede på dette grundlag at gå videre med undersøgelsen af skibsfinansiering.

Regeringen havde i juni 1996 truffet beslutning om at lade en advokat foretage en undersøgelse af området, da revisionsrapporten fra Coopers & Lybrand bl.a. havde rejst spørgsmål om overfinansiering tillige med, at der fra anden side var rejst tvivl om, hvorvidt revisionsundersøgelsens konklusioner var korrekte.

78. I forbindelse med Kommissionens beslutning om at åbne procedure mod Danmark iværksatte Erhvervsministeriet en undersøgelse for at være i stand til at besvare Kommissionens spørgsmål og samtidig skabe grundlag for en efterprøvelse af nogle af de konklusioner, som revisionsundersøgelsen havde anført.

Erhvervsministeriets egen undersøgelse forelå i september 1996. Denne undersøgelse konkluderede, at bortset fra ti sager i perioden 1986-1987, der blev bevilget i strid med OECD-reglerne, var der i det væsentlige ikke konstateret forhold, hvor den udbetalte støtte oversteg EU-støtteloftet. Ministeriets egen undersøgelse havde kun påvist yderligere fire sager til et mindre beløb, som Skibskreditfonden ville søge efterreguleret. Ved denne lejlighed blev det samtidig besluttet, at sagen nu forelå oplyst, hvorfor der ikke var behov for at lade en advokat foretage endnu en undersøgelse af området. Advokatundersøgelsen blev derfor aldrig gennemført.

Skibskreditfonden har i skrivelse af 4. maj 1998 oplyst, at der nu er truffet aftale om gennemførelse af efterreguleringen af de fire sager.

79. Ifølge Erhvervsministeriets undersøgelse er de tilfælde, hvor der er blevet konstateret uregelmæssigheder, i det væsentligste koncentreret om ti sager, hvor der var bevilget offentlig støtte i strid med Danmarks forpligtelser i forhold til OECD-reglerne. Disse regler er inkorporeret i Kommissionens skiftende direktiver om skibsfinansiering. I ministeriets redegørelse fra september 1996 om undersøgelsen oplyses det på side 35-36 bl.a., at "I de ti sager er der ydet indekslån, der ikke er i overensstemmelse med OECD-retningslinjerne. Ved vurdering af den manglende overholdelse af OECD-retningslinjerne i perioden 19. august 1986 til 19. marts 1987 må følgende forhold tages i betragtning:

• I den omhandlede periode havde EU ikke fastsat noget støtteloft, hvorfor der ikke er tale om en overtrædelse af støtteloftet, men alene om undladelse af anmeldelse.
• I 1986, hvor kontrakterne blev indgået, drøftede Industriministeriet indekslåneordningen med Kommissionen. Efter at Kommissionen havde afvist anvendelse af indekslåneordningen til redere uden for EU, blev der ikke indgået nye kontrakter, hvor indekslån blev ydet til redere uden for EU."

80. Efter Rigsrevisionens opfattelse kan det ikke betragtes som en undskyldende faktor, at der alene var tale om en undladelse af anmeldelse samt at der pågik forhandlinger med Kommissionen om godkendelse af støtteordningen. Rigsrevisionen lægger her vægt på, at en støtteordning ikke må sættes iværk, forinden støtteordningen er blevet godkendt af Kommissionen. Det burde i øvrigt have stået ministeriet klart, at inflationsgarantiordningen ikke kunne bringes til anvendelse på redere uden for det daværende EF-område, idet denne ordnings bestemmelser om lånenes løbetid og rente klart ikke kunne indeholdes i OECD-reglerne.

81. Erhvervsministeriet har i et notat af 5. februar 1997 om Skibsfinansiering 1986-1995 med undertitlen "Status efter Coopers & Lybrands, Erhvervsministeriets og Kommissionens undersøgelser" på side 4 yderligere oplyst, at "Erhvervsministeriet konstaterede imidlertid i august 1996, at der var 10 ikke-datterselskabssager fra 1986 og starten af 1987, hvor OECD-retningslinjerne ikke var overholdt, idet Industriministeriet godkendte finansiering med indekslån, inden EU havde godkendt ordningen." Notatet er bl.a. fremsendt til Folketingets Erhvervsudvalg til orientering.

82. Erhvervsministeriet oplyste til Folketingets Erhvervsudvalg i et notat af 3. september 1996 om bl.a. ansvaret for godkendelse af disse 10 sager, at "Følgende fakta fremgår af materialet: Embedsmændene i Industriministeriet, Kontaktudvalgets medlemmer og industriministeren var i august 1986, da indeksfinansieringsordningen blev fastlagt, klar over, at der kunne opstå problemer med at opnå EF-Kommissionens godkendelse af ordningen. Der er ikke i Erhvervsministeriets arkiver notater eller materiale med indstillinger om, at den generelle låneordning indebar problemer med OECD-retningslinjerne, og derfor burde udskydes. Embedsmændene godkendte endvidere de konkrete lån uden efter de foreliggende oplysninger at forelægge sagerne for industriministeren". Det er i notatet konkluderet, at "Sagsbehandlingen foreligger nu belyst. Da de involverede ledende embedsmænd er afgået ved døden eller pensionerede, ses der ikke grundlag for at påbegynde tjenestemandssager."

83. Rigsrevisionen har hæftet sig ved, at Erhvervsministeriet i notatet af 5. februar 1997 oplyste, at ministeriet først i august 1996 konstaterede, at der var sket overtrædelse af OECD-reglerne i 10 tilfælde. Rigsrevisionen må forstå ministeriets tilkendegivelse som en oplysning om, at ministeriet i august 1996 konstaterede antallet af tilfælde til 10 sager, idet ministeriet må have været vidende om, at der var sket disse overtrædelser i perioden 1986-1987. Erhvervsministeriet har i skrivelse af 3. februar 1998 til Rigsrevisionen bl.a. oplyst, at den daværende industriminister på et møde den 18. februar 1987 i Regeringens Økonomiudvalg i forbindelse med en drøftelse om værftsaftalen skulle have sagt, at "man var fra tidspunktet for aftalens indgåelse klar over, at den ikke var i overensstemmelse med EF-reglerne og heller ikke OECD’s."

Rigsrevisionen har endvidere bemærket, at den daværende industriminister i Morgenavisen Jyllandsposten fra 12. december 1986 er citeret for at have sagt, at "Vi er i strid med det femte direktiv. Det har ingen været i tvivl om, men det har de andre medlemslande heller ikke overholdt. Jeg er heller ikke forbavset over, at andre lande synes vi overtræder OECD’s regler. Alle overskrider alle regler. Så vi er ikke værre end andre." Det fremgår videre, at industriministeren skulle have orienteret Folketingets Erhvervsudvalg herom den 11. december 1986. Erhvervsministeriet har hertil oplyst, at industriministerens talepapir til mødet ikke indeholdt kommentarer til, at værftsaftalen kunne være i strid med OECD-reglerne ligesom Folketingets Erhvervsudvalgs Sekretariat har meddelt ministeriet, at der ikke foreligger noget referat af det pågældende møde. Ministeriet har heller ikke ved en gennemgang af sagsmaterialet fundet noget, der viser, at der var lagt op til en sådan orientering.

Lægges aviscitatet til grund, synes det nærliggende at gå ud fra, at den daværende industriminister har berørt spørgsmålet ved det pågældende udvalgsmøde, og selv om det ikke skulle være tilfældet, må det formodes, at enkelte medlemmer af Folketingets Erhvervsudvalg efterfølgende er blevet gjort opmærksom på spørgsmålet gennem avisartiklen.

84. I Erhvervsministeriets notat af 3. september 1996 til Folketingets Erhvervsudvalg er det bl.a. oplyst, at "Der er ikke i Erhvervsministeriets arkiver notater eller materiale med indstillinger om, at den generelle låneordning indebar problemer med OECD-retningslinjerne, og derfor burde udskydes." Rigsrevisionen må forstå oplysningen derhen, at der ikke er fundet materiale, der indeholder en udtrykkelig indstilling om, at ordningen burde udskydes. Ministeriet har i februar 1998 til Rigsrevisionen bl.a. henvist til et internt notat af 8. oktober 1986, hvori det fremgår, at Industriministeriet på daværende tidspunkt var bekendt med problemerne i forhold til OECD-aftalen. Ifølge notatet er det om forholdet til OECD-reglerne direkte anført, at "Der er derfor tale om en midlertidig overtrædelse af de finansieringsvilkår, der er fastlagt i OECD’s "Understanding on Export Credits for Ships."

85. Ministeriet har ligeledes i samme notat om ansvaret for disse overtrædelser henvist til en række tidligere embedsmænd i ministeriet. Ministeriet har i februar 1998 til Rigsrevisionen uddybet dette punkt med henvisning til, at selv om ministeriet var klar over problemerne og i et vis omfang oplyste herom, "fritager [dette] efter ministeriets opfattelse imidlertid ikke for pligten til at sørge for at administrere i overensstemmelse med gældende ret. Administrationen af skibsfinansieringsområdet led i nogle år af betydelige mangler, som man fra de ledende embedsmænds side ikke tog skridt til at rette op på. Ministeriet har ved formuleringen af notatet af 3. september 1996 lagt til grund, at ledende embedsmænd i ministeriet har undladt at handle for at ændre på disse forhold."

Erhvervsministeriets kritik i notatet fra 3. september 1996 af de daværende ledende embedsmænd i Industriministeriet må forstås således, at selv om embedsmændene tilsyneladende administrerede i overensstemmelse med ministerens indforståelse, og var bekendt med problemerne i relation til OECD-reglerne, burde disse ledende embedsmænd aktivt have modvirket denne praksis. Selve støtteordningen blev, som allerede nævnt, iværksat inden Kommissionens godkendelse forelå, hvilket også var i strid med det daværende direktiv, idet støtteordninger ikke må iværksættes forinden Kommissionens godkendelse foreligger.

86. Den 17. juli 1996 besluttede Kommissionen at åbne procedure mod Danmark i henhold til EØF-traktatens artikel 93, stk. 2. Dette skete primært som følge af den kritik, der var blevet fremsat af datterselskabsmodellen i Coopers & Lybrands rapport fra maj 1996. Der blev i rapporten fremsat den vurdering, at der i visse tilfælde var konstateret en risiko for overbelåning og overskridelse af maksimumsgrænsen i henhold til 6. og 7. direktiv ved anvendelse af datterselskabsmodellen.

Kommissionen informerede den danske regering om sin beslutning om at åbne procedure ved skrivelse af 31. juli 1996. Formålet var at undersøge, om maksimumsgrænsen for støtte var overholdt i datterselskabssagerne i perioden 1987-1993. Kommissionens undersøgelse vedrørte alene dette spørgsmål. Undersøgelsen beskæftigede sig således ikke med, om der var elementer fra det danske regelsæt, der eventuelt kunne være overtrådt.

87. Kommissionen afgav sin beslutning i sagen den 5. februar 1997. I rapporten udtalte Kommissionen bl.a.:

• at Kommissionen betragtede den pris, som rederen havde betalt til datterselskabet, som skibets reelle kontraktpris,
• at det var dette beløb, der rent faktisk var betalt af rederen, som var det eneste gyldige grundlag, hvorpå beregningen af støtten kunne baseres,
• at mens formålet med datterselskabet var at etablere et dansk rederi, som kunne sælge skibet videre til den egentlige kunde, optrådte datterselskabet ikke i andre henseender som rederi, bortset fra at det opnåede den støtte, der var til rådighed for rederne,
• at Kommissionen ikke accepterede de danske myndigheders argument om, at værdien af en forudbetaling i form af renter burde kunne lægges til kontrakten ved beregningen af den støtte, der kunne tildeles kontrakten,
• at Kommissionen ikke accepterede de danske myndigheders argument om, at der ved beregningen af støtteniveauet for de enkelte kontrakter skulle tages hensyn til, at der af en samlet godkendt støtte på 890 mill. ECU (december 1996) kun var blevet udbetalt 9 mill. ECU (december 1996), idet Kommissionen udtalte, at det var selve det forhold, at der var stillet støtte til rådighed, som ville kunne fordreje konkurrencen, der var væsentligt i sammenhængen,
• at den danske regering ifølge beslutningens artikel 1 ikke i tilstrækkeligt omfang havde overholdt sine forpligtelser i henhold til 6. og 7. direktiv for så vidt angik at underrette Kommissionen om de faktiske kontraktpriser i datterselskabssagerne, og
• at et værft ifølge beslutningens artikel 2 i fem tilfælde ifølge Kommissionens beregninger havde fået tildelt for meget i støtte i forhold til maksimumsgrænsen fra 7. direktiv, samt at den danske regering ifølge beslutningens artikel 3 skulle kræve den for meget tildelte støtte på i alt 1.018.000 kr. tilbagebetalt inklusive renter.

88. For at vurdere om maksimumsgrænsen var overholdt, analyserede Kommissionen den samlede støtte, der var godkendt af de danske myndigheder til hver enkelt kontrakt, på grundlag af kontraktprisen, jf. pkt. III, 3. afsnit. Dette hænger sammen med, at det i Beslutningen under pkt. VI, 8. afsnit, nævnes, at Kommissionen ved undersøgelsen ville anvende den godkendte støtte som udgangspunkt fremfor den udbetalte støtte. Kommissionen valgte i den forbindelse at fokusere på de konkurrencefordrejende virkninger af støtten, der i forbindelse med prisfastsættelsen af skibe netop afhang af den godkendte støtte, fremfor på den reelt udbetalte støtte, der under inflationsgarantiordningen var afhængig af den fremtidige rente- og inflationsudvikling.

89. Det bemærkes, at Kommissionen andetsteds i Beslutningen under pkt. IX, 5. afsnit, skriver, at Kommissionen ved undersøgelsen sammenlignede det beløb, der blev udbetalt til hver enkelt kontrakt, med det beløb, som det var tilladt at udbetale i henhold til maksimumsgrænsen. Rigsrevisionen lægger i den forbindelse til grund, at der med udtrykket "udbetalt" refereres til, at subsidiet i kraft af eksistensen af datterselskabet kunne kapitaliseres til nutidsværdien af det rentenedslag, der var indeholdt i inflationsgarantiordningen, og at værftet derved i realiteten fik konverteret støtteværdien til en kontant støtte, selv om inflationsgarantiordningen var en kreditordning.

Rigsrevisionen lægger til grund, at Kommissionen ved undersøgelsen anvendte den godkendte støtte som udgangspunkt for analysen af, om maksimumsgrænsen var overskredet i datterselskabssagerne, og at Kommissionen derved i praksis sammenlignede den godkendte støtte i forhold til kontraktprisen med hvad det var tilladt at godkende af støtte i forhold til kontraktprisen på tidspunktet for kontraheringen af hver enkelt af de 58 kontrakter, hvor datterselskabsmodellen ifølge Kommissionens materiale indgik.

90. Endvidere skal det bemærkes, at Kommissionens udsagn om, at en kontraktpris var det eneste gyldige grundlag, hvorpå beregningen af støtten kunne baseres, nødvendigvis må forstås med udgangspunkt i definitionerne i 6. og 7. direktiv, hvorefter beregningen af støtte i praksis sker ud fra kontraktprisen tillagt værdien af subsidiet, dvs. ud fra "kontraktbeløbet eksklusive støtte" i henhold til 6. direktiv og "kontraktværdien før støtte" i henhold til 7. direktiv.

De danske myndigheder har således i datterselskabssager i praksis udmålt støtten på baggrund af værftsprisen, der principielt består af kontraktprisen tillagt værdien af subsidiet. Rigsrevisionen finder, at der var hjemmel hertil i direktiverne.

91. Inflationsgarantiordningen var tilrettelagt således, at værdien af støtten ikke nåede op til det af Kommissionen fastsatte støtteloft. Der var med andre ord en vis margin mellem værdien af støtteordningen, som Kommissionen vurderede den, og støtteloftet.

Rigsrevisionen skal udtale, at eksistensen af denne margin må anses som værende årsagen til, at støtteloftet ikke blev overskredet i flere end de fem tilfælde, som Kommissionen identificerede. Dette skyldes, at Rigsrevisionen ved sin undersøgelse har konstateret, at forskellen mellem reder- og værftspris, der normalt var udgjort af værdien af subsidiet, i et vist antal datterselskabssager oversteg værdien af subsidiet. Såfremt de af Kommissionen tildelte nettosubventionsækvivalenter, hvorved forstås de af Kommissionen tillagte værdier af hver støtteordning angivet i procent, havde modsvaret maksimumsgrænserne, ville støtteloftet dermed have været overskredet i flere tilfælde.

92. Kommissionen nævnte endvidere i sin beslutning, at det var fundet interessant at undersøge, om reglerne for selskabsbeskatning, hvorefter et selskab kunne modregne et datterselskabs tab i moderselskabets skattetilsvar, kunne være særlig fordelagtig for de værfter, der oprettede datterselskaber, idet dette muligvis kunne virke som indirekte statsstøtte og fordreje konkurrencen. Med det udgangspunkt udtalte Kommissionen på baggrund af oplysninger fra de danske myndigheder, at der ikke var nogen af de undersøgte værfter, der havde benyttet sig af disse selskabsbeskatningsregler.

Rigsrevisionen skal i den forbindelse udtale, jf. pkt. 324., at mindst et værft i mindst ét tilfælde havde anvendt reglerne for selskabsbeskatning som begrundelse for, at værftsprisen i en låneansøgning var højere end kontraktprisen ud over, hvad der kunne forklares i form af subsidiet, forudbetalinger m.m. På den baggrund havde Industriministeriet godkendt at yde inflationsgaranti til den pågældende nybygning.

93. For så vidt angår kritikken af, at den danske regering ifølge beslutningens artikel 1 ikke i tilstrækkeligt omfang havde overholdt sine forpligtelser i henhold til 6. og 7. direktiv om at underrette Kommissionen om de faktiske kontraktpriser i datterselskabssagerne, skal Rigsrevisionen henlede opmærksomheden på en skrivelse fra Sekretariatet for Skibsfinansering til en afdelingschef i Industriministeriet dateret den 16. januar 1991, der giver et indtryk af, hvordan denne problematik blev behandlet i Industriministeriet. Heri fremhæver Sekretariatet for Skibsfinansiering, "at de kontraktpriser [værftspriser], som SSF [Sekretariatet for Skibsfinansiering] indberetter til EF-Kommissionen (byggepris ab værft), kan blive så høje, at det giver Kommissionen anledning til at foretage en nærmere undersøgelse af den danske administration af værftsstøtten. Det skal yderligere fremhæves, at datterselskabskonstruktionens fulde sammenhæng, herunder salget til den endelige køber, ikke indberettes til EF."

På trods af denne oplysning iværksatte Industriministeriets departement ikke tiltag til at ændre på indrapporteringen til Kommissionen i datterselskabssager, ligesom ministeriet heller ikke orienterede Kommissionen om anvendelsen af datterselskabsmodellen.

94. Dette afsnit vil fokusere på regelgrundlaget for administrationen af de statslige støtteordninger for skibsværftsindustrien, som har været gældende i undersøgelsesperioden.

Ordningerne kan lidt forenklet opdeles i to grupper, hvoraf den første gruppe vedrører de egentlige tilskudsordninger, dvs. inflationsgarantiordningen og rentestøtteordningen. Særligt for inflationsgarantiordningen kan det oplyses, at selv om denne ordning i princippet er en garantiordning, har den dog i praksis fungeret som en tilskudsordning, da staten påtog sig en forpligtelse til at dække omkostninger som følge af inflationsstigninger ud over en bestemt årlig procentsats. For fuldstændighedens skyld skal det nævnes, at den såkaldte hjemmemarkedsordning ligeledes kan henføres til denne gruppe. Rigsrevisionens undersøgelse kommer dog ikke nærmere ind på denne støtteordning, da ordningen i praksis ikke fandt anvendelse efter inflationsgarantiordningens indførelse i 1986.

Den anden gruppe af støtteordninger vedrører de egentlige garantiordninger, hvor der er indeholdt et forsikringselement i ordningerne, idet formålet med disse ordninger har været at stille en garanti i tilfælde af en misligholdelse af et lån optaget til skibsfinansiering. Der har for denne gruppe, der omfatter flere ordninger såsom fragtskibsgarantier, garantifonden for Skibsbygning mfl., været knyttet en risikopræmie for låntagerne for at udnytte én af disse ordninger. For fragtskibsordningen blev præmiebetalingen først indført fra 1992. Rigsrevisionens undersøgelse omfatter ikke disse ordninger, da formålet med denne undersøgelse har været koncentreret om forvaltningen mv. af de egentlige tilskudsordninger.

95. I perioden 1977-1988 eksisterede en aftale mellem Industriministeriet og Danmarks Nationalbank, der blev benævnt den midlertidigt udvidede hjemmemarkedsordning. Ifølge aftalen blev der ydet subsidierede lån til danske rederiers kontraheringer ved værfter i Det Europæiske Fællesskab. Subsidiet fremkom ved, at Danmarks Nationalbank overtog de af Danmarks Skibskreditfond udstedte obligationer til kurs pari. Lånene blev ydet til 80 % af kontraktprisen med en afdragsperiode på indtil 14 år, og til en rente på 8 % p.a. svarende til den i OECD-reglerne fastsatte mindsterente.

Aftalen var notificeret for Kommissionen.

96. De statslige støtteordninger til værftsindustrien har været kendetegnet ved overvejende at være hjemlet ved aktstykker. I skrivelse til Rigsrevisionen af 3. februar 1998 oplyste Erhvervsministeriet, at formålet med anvendelse af rammebemyndigelser i aktstykker til tilvejebringelse af hjemmel til afholdelse af udgifter til støtteordningerne var, "at etablere et grundlag for fleksibel administration af de danske skibsfinansierings- og støtteordninger". Årsagen hertil skulle være, at man fra politisk side ønskede at yde støtte til værftsindustrien inden for rammerne af de internationale regler, "uden at være bundet af et nationalt regelsæt, der var mere restriktivt og ufleksibelt end i de andre lande".

Neden for følger en gennemgang af de aktstykker vedrørende skibsfinansiering, som i undersøgelsesperioden har været forelagt for Finansudvalget. Gennemgangen er opdelt efter de enkelte støtteordninger.

a. Inflationsgarantiordningen

97. Den 19. august 1986 indgik regeringen, Socialdemokratiet og Det radikale Venstre en aftale om "foranstaltninger i forbindelse med krisesituationen på de danske skibsværfter". Aftalen gik ud på, at skibe kontraheret inden udgangen af 1988 og leveret inden udgangen af 1990 kunne finansieres med indeksobligationer udstedt af Danmarks Skibskreditfond med en pålydende rente på 2,5 % og en løbetid på 14 år med afdragsfrihed de første 4 år. Låntager forpligtedes i afdragsperioden kun til at betale renter og afdrag baseret på en maksimal årlig indeksregulering på 3 %, idet staten påtog sig at dække omkostningerne ved en eventuel indeksregulering ud over 3 % p.a. Indeksobligationerne skulle overtages af Danmarks Nationalbank til kurs pari.

Det skulle tillige sikres, at udbetalinger under den statslige indeksgaranti blev skattefrie.

Aftalen åbnede desuden mulighed for at anvende etableringskonti og investeringsfondsmidler til køb af skibsanparter imod forlods afskrivning til finansiering af skibe kontraheret i samme periode.

98. Projekter, der skulle benificiere af ordningen, skulle ifølge aftalens pkt. 4 godkendes af Industriministeriet.

99. Det blev i aftalen desuden oplyst, at Styrelsen for Danmarks Skibskreditfond havde besluttet at opbløde kravene til sidesikkerhed og "indføre en lempeligere praksis end hidtil", idet hver enkelt sag fremover skulle bedømmes på linje med de sikkerhedsbedømmelser, som blev foretaget af pengeinstitutterne.

I den forbindelse skal det nævnes, at Danmarks Skibskreditfond ved en vedtægtsændring i 1985 havde forhøjet den ugaranterede låneandel, dvs. den del af lånet der alene er sikret med pant i skibet, fra 50 % til 60 %, og dermed i forvejen umiddelbart forinden havde lempet betingelserne for at opnå lån.

100. Rigsrevisionen finder det værd at bemærke, at aftalen blev indgået i Statsministeriet, og at aftalepartnerne tilsammen udgjorde et bredt politisk flertal i Folketinget.

101. Ideen til aftalen kan ses at stamme fra Akt 265 24/6 1986, der indførte en begrænset inflationsgaranti for skibe kontraheret i perioden mellem 1. januar 1986 og 31. december 1987 til levering inden udgangen af 1989. Ordningen blev dermed indført med tilbagevirkende virkning fra begyndelsen af 1986.

Den begrænsede inflationsgaranti bestod i, at staten påtog sig at dække udgifter ved inflationsreguleringer mellem 3 % og 6 % p.a. Indeksobligationerne skulle have en løbetid på indtil 8½ år henholdsvis 10 år ved salg til udenlandske henholdsvis danske rederier, og kunne ydes til maksimalt 80 % af salgsværdien af den tonnage, der var omfattet af ordningen.

Samtidig skulle obligationerne afsættes på det frie marked fremfor at blive overtaget til kurs pari af Danmarks Nationalbank.

102. Den ubegrænsede inflationsgarantiordning, der fulgte af den politiske aftale af 19. august 1986, blev indført med Akt 332 16/9 1986. Dette aktstykke gjaldt for skibe kontraheret inden udgangen af 1988 for levering inden udgangen af 1990, hvortil Danmarks Skibskreditfond til lånefinansieringen heraf kunne udstede indeksobligationer med en pålydende rente på enten 2,5 % eller 4,0 % p.a. som grundlag for 14-årige indekslån på 80 % af kontraktprisen med 4 års afdragsfrihed.

Det nævnes andetsteds i aktstykket, at lån af denne type kunne andrage 80 % af salgsværdien. I brev af 3. februar 1998 til Rigsrevisionen har Erhvervsministeriet imidlertid oplyst, at begreberne kontraktpris og salgsværdi blev anvendt synonymt.

Den statslige inflationsgaranti bestod af, at låntager ved 2,5 %-obligationer kun skulle betale renter og afdrag på basis af en indeksregulering svarende til en årlig inflation på op til 3 %, mens låntagere af 4 %-obligationer tilsvarende kun skulle betale renter og afdrag på basis af en indeksregulering svarende til en årlig inflation på op til 1,5 %. Staten hæftede således for udgifterne ved indeksreguleringer af Skibskreditfondens obligationer, der fulgte af en årlig inflation på mere end 3,0 % henholdsvis 1,5 % i obligationernes løbetid.

Ifølge ordningen skulle de af Skibskreditfonden udstedte obligationer overtages af Nationalbankens til kurs pari.

103. Den ubegrænsede inflationsgarantiordning blev videreført med Akt 55 17/11 1988, der bemyndigede Industriministeriet til at påtage sig inflationsgarantien for Skibskreditfondens indeksobligationer til ny- og ombygning af skibe kontraheret inden udgangen af 1991 og leveret inden udgangen af 1993, idet staten stadig hæftede for årlige indeksreguleringer ud over 3,0 % og 1,5 % for obligationer med en pålydende rente på henholdsvis 2,5 % og 4,0 %.

Det særlige ved dette aktstykke var, at der var knyttet en aftrapningsordning til inflationsgarantien, hvorefter garantien gjaldt i forbindelse med Skibskreditfondens ydelse af 14-årige indekslån med 4 års afdragsfrihed på 60 % af kontraktprisen for kontrakter indgået inden udgangen af 1989 til levering inden udgangen af 1991, 45 % af kontraktprisen for kontrakter indgået inden udgangen af 1990 til levering inden udgangen af 1992 og 30 % af kontraktprisen for kontrakter indgået inden udgangen af 1991 til levering inden udgangen af 1993.

Den resterende finansiering op til 80 % af kontraktprisen skulle i aftrapningsperioden ske med 8½ årige nominalrentelån udstedt af Danmarks Skibskreditfond med en rente på 8 % p.a. (OECD-vilkår). For kontrakter indgået efter 1. januar 1992 skulle skibsfinansieringen således alene ske på OECD-vilkår.

104. Med Akt 223 13/5 1992 ønskede Industriministeriet at udskyde aftrapningen af inflationsgarantiordningen, således at Skibskreditfonden kunne udstede indeksregulerede obligationer for maksimalt 45 % af kontraktsummen for kontrakter indgået inden udgangen af 1992 til levering inden udgangen af 1993, maksimalt 39 % for kontrakter indgået i 1992 til levering inden udgangen af 1994, og maksimalt 30 % af kontraktsummen for kontrakter indgået inden udgangen af 1993 til levering inden udgangen af 1995.

De udbudte obligationstyper fra Skibskreditfonden under ordningen samt statens inflationsgaranti dertil forblev uændrede.

105. Med Akt 109 16/12 1992 blev aftrapningsordningen atter udskudt, således at Skibskreditfonden fik mulighed for at udstede indeksregulerede obligationer for maksimalt 45 % af kontraktsummen for kontrakter indgået inden udgangen af 1993 til levering inden udgangen af 1995.

De udbudte obligationstyper fra Skibskreditfonden under ordningen samt statens inflationsgaranti dertil forblev fortsat uændrede.

106. Med Akt 250 12/5 1993 blev aftrapningsordningen endnu en gang udskudt, således at Skibskreditfonden fik mulighed for at udstede indeksregulerede obligationer for maksimalt 45 % af kontraktsummen for kontrakter indgået inden udgangen af 1993 til levering inden udgangen af 1996.

Igen forblev de udbudte obligationstyper fra Skibskreditfonden under ordningen samt statens inflationsgaranti dertil uændrede.

107. Med Akt 226 4/5 1994 søgte Industri- og Samordningsministeriet om Finansudvalgets tilslutning til, at Skibskreditfonden fik mulighed for at udstede indeksregulerede obligationer for maksimalt 45 % af kontraktsummen for kontrakter, hvortil der var indgået bindende tilsagn om indekslån inden indførelsen af rentestøtteordningen den 13. oktober 1993 til levering senest 3 år senere. Den seneste dato hvorunder der kunne ydes inflationsgaranti blev således den 13. oktober 1996.

De udbudte obligationstyper fra Skibskreditfonden under ordningen samt statens inflationsgaranti dertil forblev uændrede.

Erhvervsministeriet har i skrivelse af 30. april 1998 om aktstykket oplyst, at tekstanmærkningen om udstedelse af garantier under inflationsgarantiordningen samt tillige sidsteskibsgarantiordningen ved en fejl ikke var blevet medtaget på Finansloven. Tekstanmærkningen var derfor nødvendig for at kunne følge op på allerede givne tilsagn.

108. Det har efter Rigsrevisionens opfattelse været kendetegnende for aftrapningsordningen, at ministeriet i forbindelse med Akt 55 17/11 1988 havde intentioner om en hurtig afvikling af inflationsgarantiordningen, således at skibsfinansiering efter 1. januar 1992 alene skulle ske på OECD-vilkår. Flere dokumenter, bl.a. ministeriets kommentarer dateret den 11. oktober 1988 til en henvendelse fra Skibsværftsforeningen og CO-Metal, som blev oversendt til Folketingets Erhvervsudvalg, peger i retning af, at ministeriet i hvert fald indtil 1989 havde som målsætning, at støtteordningerne skulle være midlertidige. I kommentarerne står der bl.a., at "ved aftrapningsordningens udløb vil der alene kunne tilbydes finansiering på de vilkår, som er aftalt i OECD’s "Understanding on export credits for ships".

Efterfølgende står desuden at læse: "Regeringens forslag om en aftrapning af værftsstøtteordninger er således ikke udtryk for et ønske om, at Danmark på dette område skal være foregangsland inden for Fællesskabet, men derimod et udtryk for, at Regeringen ønsker at prioritere en anden anvendelse af erhvervsfremmebevillingerne".

Tabel 1. Inflationsgarantiordningen

110. I Akt 332 16/9 1986 om indførelse af den ubegrænsede inflationsgarantiordning skrev ministeriet både, at Skibskreditfonden kunne udstede indeksobligationer på indtil 80 % af kontraktprisen, og at obligationsudstedelsen kunne ske på indtil 80 % af salgsværdien. Jf. ovenstående pkt. 102 anvendte Industriministeriet begreberne kontraktpris og salgsværdi som synonymer. Erhvervsministeriet har i brev af 3. februar 1998 over for Rigsrevisionen oplyst, at disse begreber ligeledes blev anvendt synonymt med begreberne kontraktsum og kontraktværdi, og at begreberne "dækker den pris, der er aftalt mellem værft og reder og som fremgår af kontrakten".

I samme brev skriver Erhvervsministeriet efterfølgende, at "det må erkendes, at der mangler en entydig definition af de anvendte begreber".

111. Af Skibskreditfondens brev af 20. februar 1998 til Rigsrevisionen fremgår, at "det er Danmarks Skibskreditfonds opfattelse, at anvendelsen af de forskellige begreber ikke har afspejlet en retlig forskel. Begreberne kan i den forstand siges at være anvendt som synonymer". Fonden har i øvrigt ikke deltaget i udarbejdelsen af de pågældende aktstykker, og anser sig derfor ikke som havende grundlag for at udtale, hvad der er baggrunden for anvendelsen af den forskellige terminologi.

112. Rigsrevisionen må tage til efterretning, at de nævnte begreber i aktstykkerne om inflationsgarantiordningen af Industriministeriet i praksis er anvendt synonymt.

Rigsrevisionen skal dog påpege det beklagelige i den manglende begrebsafklaring, og skal udtale, at ministeriets sprogbrug har været en kilde til forvirring i forbindelse med de gennemførte undersøgelser af skibsfinansieringsområdet.

113. I denne undersøgelse forstår Rigsrevisionen begrebet salgsværdi som et tilnærmet udtryk for et skibs verdensmarkedspris, jf. de uafhængige mæglervurderinger som Skibskreditfonden får foretaget for at understøtte en kreditmæssig vurdering af, hvilken dækning fonden kan forvente på sit pant, såfremt engagementet bliver nødlidende. Tilsvarende forstår og anvender Rigsrevisionen begreberne kontraktpris og kontraktsum – såvel som begrebet kontraktbeløb – som den mellem værft og reder aftalte og i en kontrakt mellem disse parter nedfældede pris. Begrebet kontraktværdi forstår og anvender Rigsrevisionen som den samlede værdi af en kontrakt, dvs. tillagt værdien af det statslige subsidium, som kontrakten kan udløse. Det bemærkes, at i praksis reguleres kontraktprisen for extras, credits samt eventuelt rederleverancer. I Danmarks Skibskreditfonds brev af 20. februar 1998 til Rigsrevisionen oplyste fonden, at extras skal forstås som ændringer og merleverancer, der ikke var medtaget i den oprindelige byggekontrakt, men som aftales i løbet af byggeperioden mellem reder og værft. Credits er ændringer aftalt mellem reder og værft, som medfører en reduktion af kontraktprisen og dermed også belåningsgrundlaget, og rederleverancer defineres som komponenter, som for reders regning indkøbes og leveres til værftet, hvorefter værftet monterer komponenterne på skibet og alene honoreres for dette arbejde.

Det skal understreges, at Rigsrevisionens forståelse og anvendelse af de nævnte begreber ikke nødvendigvis er uoverensstemmende med ministeriets praktiske opfattelse af begreberne. I den udstrækning, der er nuanceforskelle, er de søgt beskrevet i det følgende.

114. Idet aktstykkerne ikke indeholder oplysninger om inflationsgarantiordningens geografiske anvendelsesområde, skal det præciseres, at inflationsgarantiordningen er en subsidieret kreditordning, og som sådan er omfattet af OECD-reglerne. I forlængelse heraf kan det oplyses, at det først i 1987 blev afklaret gennem Kommissionens tilkendegivelse, at inflationsgarantiordningen umiddelbart kunne anvendes inden for hele fællesskabsområdet.

b. Rentestøtteordningen

116. Allerede i Akt 109 16/12 1992 blev Finansudvalget orienteret om muligheden af at indføre en rentestøtteordning. I aktstykket var dette begrundet med, at det var ønskeligt med en støtteordning, hvor de statslige udgifter var gennemskuelige. Dette var ikke tilfældet med den eksisterende inflationsgarantiordning, idet de statslige udbetalinger under ordningen afhang af den fremtidige inflationsudvikling i en periode på op til 14 år efter, at indeksobligationerne var udstedt svarende til lånenes løbetid.

I aktstykket blev det foreslået, at en rentestøtteordning kunne udformes således, at låntagerne (rederne) af Danmarks Skibskreditfond blev tilbudt lån til en reduceret rente i forhold til markedsrenten.

117. Forud for indførelsen af rentestøtteordningen var der ført drøftelser i Industriministeriets Kontaktudvalg for Skibsværftsindustrien, der ledte til, at Kontaktudvalget i august 1993 oversendte "Rapport om finansieringsmodeller for skibsbygning i Danmark" til Folketingets Erhvervsudvalg. Rapportens anbefaling var, at der burde indføres en ordning bestående af et kontant rentetilskud, således at låntagere (redere) kunne optage lån i Danmarks Skibskreditfond til en lavere rente end markedsrenten. Differencen skulle udbetales af staten til Danmarks Skibskreditfond. Hvis der skete lånefinansiering uden om Danmarks Skibskreditfond, skulle Danmarks Skibskreditfond udbetale støttebeløbet enten kontant til reder ved levering eller i forbindelse med renteterminerne.

118. Den 1. september 1993 oversendte Industriministeriet til Erhvervsudvalget "Aftale om indførelse af en rentestøtteordning i stedet for den gældende skibsværftsaftales indeksfinansieringsordning".

Det skal bemærkes, at ordningen nu på tre punkter var forandret i forhold til anbefalingerne i "Rapport om finansieringsmodeller for skibsbygning i Danmark". For det første skulle lån optaget i Danmarks Skibskreditfond nu forrentes med markedsrenten fremfor til nedsat rente. For det andet skulle støtten nu i alle tilfælde udbetales til rederen fremfor til Danmarks Skibskreditfond, med mindre andet var særskilt aftalt i lånebetingelserne mellem Danmarks Skibskreditfond og rederen. For det tredje refererede navnet "rentestøtte" nu til en støtte til "nedbringelse af renteydelserne på lånet" fremfor til en lånerente under markedsniveau.

119. Rentestøtteordning blev endeligt indført ved Akt 3 13/10 1993. Heri var det oplyst, at på grund af værfternes aktuelt meget vanskelige situation var der behov for midlertidigt at give værfterne mulighed for fuldt ud at udnytte støtteloftet i EF. Støtteloftet var i 1993 på 9 % henholdsvis 4,5 % af kontraktprisen for skibe over, henholdsvis under en kontraktpris på 10 mill. ECU. Støtteloftet knytter sig til nutidsværdien af støtten.

Såfremt der i de enkelte projekter anvendtes andre støtteordninger, der havde fået tillagt en subsidieværdi i form af en nettosubventionsækvivalent, skulle der ske fradrag for støtteelementet i procentsatserne.

Rentestøttebeløbet blev i aktstykket foreslået udbetalt til rederen, uanset om finansieringen skete ved låneoptagelse i Danmarks Skibskreditfond eller blev finansieret på anden måde. Rentestøtten ville enten kunne udbetales ratevis i forbindelse med terminerne på de optagne lån eller samlet ("up-front") ved rederens overtagelse af skibet. Ved ratevis udbetaling skulle der tillægges en forrentning af den på tidspunktet for skibets levering gældende CIRR-rente (Commercial Interest Reference Rate), der er en tillempet markedsrente defineret af OECD, og som sådan betragtes som støtteneutral. Baggrunden for indregningen af denne forrentning er, at støtten opgjort i nutidsværdi i modsat fald ville være mindre end de tilladte 9 henholdsvis 4,5 %.

I praksis er rentestøttebeløbet blevet udmålt på grundlag af kontraktværdien, dvs. som en procentdel af kontraktprisen inklusive selve subsidiet.

120. Finansudvalget har i undersøgelsesperioden herudover tiltrådt yderligere 4 aktstykker, der relaterer sig til rentestøtteordningen.

De tre første aktstykker omhandler garantier for Danmarks Skibskreditfonds forpligtelser ved indgåelse af US-dollar swapaftaler, dvs. ved omlægning af betalingsstrømme fra danske kroner til US-dollar vedrørende skibe finansieret med rentestøtte, idet Akt 154 18/1 1995 vedrørte swapaftaler indgået i 1995 for skibe finansieret med rentestøtte, og Akt 347 31/5 1995 vedrørte swapaftaler indgået senest den 31. december 1998 for skibe finansieret med rentestøtte i 1995. Sidstnævnte aktstykke gav desuden bemyndigelse til at opretholde garantier af denne type, selv om rederen førtidsindfriede lånet hos fonden.

Det tredje aktstykke var Akt 39 1/11 1995, der bemyndigede Erhvervsministeriet til at opkræve en årlig præmie på 0,03 % af statens garantier for Skibskreditfondens forpligtelser i forbindelse med fondens indgåelse af US-dollar-swapaftaler i 1995.

Endelig hjemlede Akt 118 11/12 1996, at der kunne ydes rentestøtte til skibe leveret senere end 3 år efter kontraktindgåelsestidspunktet, således at sådanne skibe kunne modtage den støtte, der fulgte af gældende støtteloft 3 år før leveringstidspunktet. Aktstykket var påkrævet, fordi Akt 3 13/10 1993, der indførte rentestøtteordningen, ikke gav mulighed for at yde rentestøtte til skibe leveret senere end 3 år efter tidspunktet for indgåelse af kontrakt. Dette var uhensigtsmæssigt, idet visse kontrakter omhandlede serier af skibe leveret over en årrække.

Tabel 2. Rentestøtteordningen

c. Garantiordninger

122. Som tidligere nævnt har Rigsrevisionen i undersøgelsen valgt ikke at behandle de forskellige garantiordninger nærmere. Formålet med dette afsnit er således alene at opliste hvilke statslige garantiordninger, der har været gældende i undersøgelsesperioden.

I modsætning til de egentlige tilskudsordninger rettet mod skibsværftsindustrien, der har været reguleret ved rammelovgivning i form af aktstykker og dermed tekstanmærkninger på de årlige finanslove, har garantiordningerne vedrørende kreditrisici haft hjemmel i lov.

123. Udstedte garantier under de statslige garantiordninger fungerer som sikkerhed for lån optaget i fortrinsvis Danmarks Skibskreditfond eller som regaranti for en primær sikkerhed stillet af et pengeinstitut eller et forsikringsselskab for et lån. Garantier og regarantier er udformet som sikkerhed for en procentdel af det til enhver tid værende samlede ansvar. For garantier under Garantifonden for Skibsbygning er denne procentdel sat til 80 %. Garantier skal dække den del af lånet, der ikke er afdækket ved Skibskreditfondens 1. prioritetspant i skibet.

Garantiordningerne er som hovedregel selvfinansierende, idet garantitager indbetaler en præmie for den statslige garantistillelse. For fragtskibsgarantiordningen har dette først været gældende fra 1992.

124. De forskellige garantiordninger har primært været tilrettelagt til at fungere som sikkerhed for lånefinansieringen til skibsproduktion. Blandt garantiordninger under denne type findes fragtskibsgarantiordningen, der i forskellige versioner har været gældende i hele perioden, storskibsgarantiordningen, der var gældende i 1986, og Garantifonden for Skibsbygning, der har været gældende siden 1993.

125. En anden type af garantiordninger henvender sig direkte mod værfter som sikkerhed for værfters skibsproduktion. Herunder findes sidsteskibsgarantiordningen, der i sin oprindelige version hjemlet i Akt 60 4/11 1987 alene rettede sig mod Burmeister & Wain Skibsværft A/S som sikkerhed for finansiering af bygning af det uigenkaldeligt sidste skib fra værftet. Ordningen kom senere ved Akt 18 17/11 1988 til at gælde alle værfter.

Det bemærkes, at hverken den specifikke eller generelle sidsteskibsgarantiordning har været anvendt i praksis.

126. Dette afsnit fokuserer på de internationale regler og forpligtelser, som administrationen af støtteordningerne til værftsindustrien har været og er underlagt.

a. EU-direktiver

127. Mens statsstøtte som udgangspunkt af konkurrencemæssige hensyn ikke er tilladt i Det Europæiske Økonomiske Fællesskab, åbner Traktatens art. 92, stk. 3, litra e) (tidligere litra d) alligevel mulighed for, at Rådet kan udstede direktiver vedrørende statsstøtte på særlige områder. I undersøgelsesperioden har der været 3 EU-direktiver gældende om støtte til skibsværftsindustrien: Rådets direktiv af 28. april 1981 om støtte til skibsbygningsindustrien (81/363/EØF) (5. direktiv), Rådets direktiv af 26. januar 1987 om støtte til skibsbygningsindustrien (87/167/EØF) (6. direktiv) og Rådets direktiv af 21. december 1990 om støtte til skibsbygningsindustrien (90/684/EØF) (7. direktiv).

128. Set i lyset af undersøgelsen er det mest karakteristiske ved fællesskabsbestemmelserne, at de virker som begrænsninger for, hvor meget støtte de enkelte medlemslande må yde til værftsindustrien. Det fremgår ved, at der i direktiverne er fastlagt grænser for hvilke finansieringsvilkår medlemslandene må tilbyde deres nationale værfter i støtte, herunder bl.a. med hensyn til den maksimale produktions-, drifts-, investerings- og strukturomlægningsstøtte.

129. Rådets direktiv af 28. april 1981 om støtte til skibsbygningsindustrien (81/363/EØF) (5. direktiv) var for så vidt angår undersøgelsesperioden gældende for 1986. Det særlige ved dette direktiv var, at det ikke indeholdt maksimumsgrænser for støtte. I det følgende nævnes de forhold fra direktivet, som anses for at være af særlig interesse for undersøgelsen og tilrettelæggelsen af de danske støtteordninger.

Ifølge direktivets artikel 2 var støtte givet i form af kreditfaciliteter til salg eller ombygning af skibe foreneligt med det fælles marked på betingelse af, at OECD-reglerne, hvorefter kredittidens længde maksimalt må være 8 ½ år, rentesatsen minimum 8 % og den del af kontraktsummen, der kan belånes 80 %, var respekteret.

Artikel 8 indeholdt en bestemmelse om, at støtte som blev ydet til redere til køb af skibe, ikke måtte føre til fordrejninger af konkurrenceforholdene mellem de nationale værfter og værfterne i de andre medlemsstater ved tildelingen af ordrer. Sådan støtte måtte desuden ikke kollidere med direktivets formål, som var at sikre, at værftsindustrien tilpassede sig markedsvilkårene. Støtte til redere skulle i henhold til artiklens punkt 5 indrapporteres i henhold til bestemmelserne i direktivets artikel 10.

Artikel 10 fastlagde bestemmelserne for rapportering til Kommissionen, hvorefter medlemslandenes støtteprojekter omhandlet i direktivet skulle anmeldes og godkendes inden iværksættelse.

130. Rådets direktiv af 26. januar 1987 om støtte til skibsbygningsindustrien (87/167/EØF) (6. direktiv) var for så vidt angår undersøgelsesperioden gældende fra den 1. januar 1987 til den 31. december 1990. De for de danske støtteordninger relevante forhold fra direktivet er i det følgende fremstillet.

I artikel 4 om kontraktbetinget produktionsstøtte hedder det under pkt. 1, at "Produktionsstøtte til bygning og ombygning af skibe kan betragtes som foreneligt med fællesmarkedet, såfremt den samlede støtte, udtrykt i nettosubventionsækvivalent, der ydes til hver enkelt kontrakt, ikke overstiger en fælles maksimumsgrænse angivet i procent af kontraktbeløbet eksklusive støtten". Artikel 1 om generelle bestemmelser definerer i den forbindelse "kontraktbeløbet eksklusive støtte" som "den i kontrakten fastsatte pris plus hele den støtte, der ydes direkte til skibsværftet".

Det er vigtigt at understrege, at "kontraktbeløbet eksklusive støtte" er den anerkendte betegnelse for den samlede pris, som reder skal betale til værft for et skib, dvs. inklusive subsidiet. For en nærmere redegørelse for begrebet henvises til afsnittet om belånings- og støttegrundlag nedenfor, pkt. 136 ff.

I artikel 4, pkt. 2, står, at maksimumsgrænsen fastsættes af Kommissionen på grundlag af forskellen mellem de mest konkurrencedygtige EF-værfters omkostninger, og de priser der anvendes af de vigtigste internationale konkurrenter.

I artikel 4, pkt. 3, oplyses det, at maksimumsgrænsen revideres hver 12. måned eller eventuelt hyppigere, hvis specielle forhold kræver det, med henblik på en gradvis nedsættelse af maksimumsgrænsen.

I artikel 4, pkt. 5, oplyses det, at den samlede støtte ydet i henhold til flere forskellige støtteordninger ikke må overstige maksimumsgrænsen.

I artikel 4, pkt. 6, nævnes det, at maksimumsgrænsen ikke gælder for skibe finansieret i henhold til OECD-reglerne.

131. Artikel 10 og 11 indeholder bestemmelser om den overvågningsprocedure, der er fastlagt for, at Kommissionen kan håndhæve direktivet.

Ifølge artikel 10, pkt. 2, litra a), skal nye samt ændringer af bestående støtteordninger på forhånd anmeldes til Kommissionen.

Ifølge artikel 11, pkt. 1, skal der til Kommissionen indsendes rapporter om hver ny- og ombygningskontrakt på tidspunktet for ordreafgivelsen og færdiggørelsen med detaljerede oplysninger om finansieringen af kontrakten. Derudover skal der indsendes halvårlige rapporter om støtte ydet til rederier og årlige rapporter om størrelsen af den samlede finansielle støtte ydet til hver enkelt værft.

Direktivet indeholder bilag i form af skemaer til brug for afrapporteringen.

132. Rådets direktiv af 21. december 1990 om støtte til skibsbygningsindustrien (90/684/EØF) (7. direktiv) har for så vidt angår undersøgelsesperioden været gældende siden den 1. januar 1991. Som for de andre direktiver er sigtet med redegørelsen at beskrive de elementer fra 7. direktiv, der vedrører de danske støtteordninger. Det skal dog i den forbindelse nævnes, at 6. og 7. direktiv i stor udstrækning er indholdsmæssigt overensstemmende, hvorfor der fortrinsvis er lagt vægt på, hvad der i 7. direktiv er forandret i forhold til 6. direktiv.

133. Som udgangspunkt indeholder 7. direktiv tilnærmelsesvist som i 6. direktiv i artikel 4, pkt. 1, en bestemmelse om, at "Produktionsstøtte til bygning og ombygning af skibe kan betragtes som foreneligt med det fælles marked, når den samlede støtte, der ydes til den enkelte kontrakt, i subventionsækvivalent ikke overstiger en fælles maksimumsgrænse udtrykt i procent af kontraktværdien før støtten".

134. Som noget nyt i 7. direktiv nævnes det, at maksimumsgrænsen for en kontrakt er den, der var gældende på datoen for underskrivelsen af den endelige kontrakt. En undtagelse herfor gælder skibe, der leveres senere end 3 år efter kontraktdatoen. I sådanne tilfælde er maksimumsgrænsen den, der var gældende 3 år før skibets levering.

135. Hvad angår overvågningsproceduren, indeholder 7. direktiv i artikel 12, litra a), en ny bestemmelse om, at rapporter vedrørende ny- og ombygningskontrakter skal indsendes til Kommissionen inden udgangen af den tredje måned efter den måned, hvor kontrakten er underskrevet. Også indholdet af litra b) er nyt, idet det her nævnes, at rapporter om færdiggørelse af hver enkelt ny- og ombygningskontrakt skal indsendes til Kommissionen inden udgangen af måneden efter færdiggørelsesmåneden.

Som det var tilfældet i 6. direktiv, er direktivet vedlagt bilag i form af skemaer til brug for afrapporteringen.

b. Belånings- og støttegrundlag

136. Dette afsnit omhandler nogle centrale begreber for udmåling af støtte, som de anvendes i EU-direktiverne og i administrationen af de danske støtteordninger.

137. Et væsentligt punkt i dansk skibsfinansiering drejer sig om det grundlag, hvoraf støtten kan beregnes i de forskellige støtteordninger. Under inflationsgarantiordningen anvendtes termen belåningsgrundlag til at fastsætte den værdi, hvoraf den subsidierede belåning kunne udmøntes. Af de aktstykker, der udgjorde det retslige grundlag for inflationsgarantiordningen, fremgår, at belåningsgrundlaget var skibets kontraktpris, samt at lånet maksimalt kunne udgøre 80 % heraf. Aktstykkerne gav således hjemmel til, at støtten kunne udmåles på grundlag af den pris, der var aftalt mellem værft og reder, og som fremgik af kontrakten mellem disse parter. Belåningsgrundlagets størrelse var bestemmende for, hvor stort et subsidium, der kunne ydes til det enkelte skibsprojekt.

Såfremt der indgik et datterselskab i forbindelse med kontraheringen under inflationsgarantiordningen, var der imidlertid ikke tale om én pris, men dels om en kontraktpris aftalt mellem værft og reder, og dels en noget højere værftspris aftalt mellem datterselskab og værft. Aktstykkerne gav ikke i sig selv eksplicit hjemmel til, at støtten i disse sager kunne udmåles af andet end af kontraktprisen mellem værft og reder. Imidlertid fremgik det som hovedregel af aktstykkerne, at de skulle administreres i henhold til EF-direktiverne, der skabte mulighed for ligeledes at belåne subsidieværdien, jf. pkt. 140 nedenfor. Forklaringen på, at kontraktprisen i datterselskabssager kunne forhøjes med støtteværdien, skal søges i, at kontraktprisen i disse sager var eksklusive støtten. I disse sager tilfaldt støtten værftet via datterselskabet, og rederen kunne således erhverve skibet til en pris, hvor støtten var trukket fra. I de øvrige sager under inflationsgarantiordningen, hvor kontraheringen skete direkte mellem værft og reder, var kontraktprisen imidlertid inklusive støtten, da subsidiet her tilfaldt rederen og via kontraktprisen blev overført til værftet. Skulle værfterne ved anvendelse af de forskellige finansieringsmodeller stilles lige, måtte det indebære, at kontraktprisen i datterselskabssager skulle forhøjes med en værdi svarende til subsidiet. Ifølge den grundlæggende datterselskabsmodel omtalt i pkt. 303. var kontraktprisen med tillæg af støtteværdien i princippet lig med værftsprisen, hvilket indebar en hjemmel til at belåne 80 % af værftsprisen, såfremt der i øvrigt ikke indgik andre elementer i værftsprisen.

Under rentestøtteordningen taler man på tilsvarende måde om rentestøttegrundlag for den værdi, hvoraf det kontante subsidium kan udbetales til reder (værft) ved skibets levering. Rentestøttegrundlaget kaldes også for bruttokontraktprisen.

138. Mens de danske støtteordninger officielt er at betegne som støtte til redere, skal det bemærkes, at ordningerne i EU- og OECD-sammenhæng er at regne for værftsstøtteordninger, og således omfattet af 6. og 7. direktivs artikel 4 om kontraktbetinget produktionsstøtte fremfor af direktivernes artikel 3 om rederstøtte.

139. Under inflationsgarantiordningen bestod belåningsgrundlaget af 80 % af kontraktprisen, der på sædvanlig måde blev korrigeret for eventuelle extras, credits samt rederleverancer. Skibskreditfondens finansiering bestod herefter af enten ren indeksfinansiering eller i forbindelse med aftrapningsordningen delvis indeksfinansiering og finansiering på OECD-vilkår.

140. Indgik der et datterselskab, kunne skibet belånes af værftsprisen aftalt mellem værftet og værftets datterselskab, såfremt værftsprisen ikke oversteg den samlede kontraktpris med tillæg af støtteværdien. Den anvendte praksis med at belåne værftsprisen, stammer indirekte fra 6. og 7. direktiv. 5. direktiv er uvæsentligt i den sammenhæng, idet det ikke indeholder maksimumsgrænser for støtte.

I 6. direktiv (87/167/EØF) om støtte til skibsbygningsindustrien hedder det i artikel 4, at subsidiet til hver enkelt kontrakt ikke må overstige en maksimumsgrænse angivet i procent af kontraktbeløbet eksklusive støtten.

Direktivets artikel 1, litra e), definerer "kontraktbeløbet eksklusive støtte" som "den i kontrakten fastsatte pris plus hele den støtte, der ydes direkte til skibsværftet". Vedrørende denne definition er det vigtigt at understrege, at der hermed blot menes, at udgangspunktet for udmålingen af støtten til hver enkelt kontrakt ikke er den rene kontraktpris indgået mellem værft og reder, men derimod kontraktprisen mellem værft og reder tillagt støtten.

I 7. direktiv om støtte til skibsbygningsindustrien (90/684/EØF) anvendes tilsvarende i artikel 1, litra e), betegnelsen "kontraktværdien før støtte" som "den i kontrakten fastsatte pris plus enhver støtte, der ydes direkte til skibsværftet". Der er i princippet ingen forskel på denne definition og definitionen fra 6. direktiv, eventuelt bortset fra, at det nu kan tolkes som klarere at fremgå, at grundlaget, hvoraf støtten kan beregnes, ikke er selve kontraktprisen, men derimod kontraktprisen plus subsidiet.

141. I sager om nybygninger, hvor der indgik et datterselskab, kunne den høje værftspris i denne forbindelse betragtes som kontraktprisen mellem værft og reder tillagt subsidiet. Idet værftsprisen imidlertid ikke var fastsat mellem to uafhængige parter, bestod der en væsentlig opgave for ministeriet i at kontrollere, at forskellen mellem den egentlige kontraktpris og værftsprisen ikke var højere end værdien af subsidiet.

Såfremt forskellen mellem værfts- og kontraktpris oversteg værdien af subsidiet måtte forskellen forklares på anden vis, eksempelvis ved renter af forudbetalinger eller skatteordninger.

142. Så vidt Rigsrevisionen har kunnet konstatere, kan beregningsmetoden i den danske administration føres tilbage til en serie af notater, der blev udarbejdet i Industriministeriet i forskellige versioner mellem den 18. april 1991 og den 17. marts 1992 og som indeholdt udkast til retningslinjer for subsidiefastsættelsen m.m. Blandt notaterne kan nævnes "Den maksimalt acceptable prisforskel mellem to kontrakter i forbindelse med anvendelse af datterselskabsmodellen" af 18. april 1991, "Datterselskabsmodellen samt debitorskifte. Behovet for retningslinjer" af 29. april og 5. juli 1991 samt "Retningslinjer for anvendelse af datterselskabsmodellen og debitorskifte" af 17. marts 1992. I disse notater omtales en metode til at sikre sig, at værftsprisen i datterselskabssager ikke overstiger kontraktprisen med visse procentgrænser afhængig af finansieringsformen, jf. formlen:

143. Det bemærkes, at den fremkomne procentsats i formlen ikke blot udgør den sats, hvormed værftsprisen (maksimalt) måtte overskride kontraktprisen, men at procentsatsen endvidere er et udtryk for det subsidie, der kunne ydes til skibet. Det var netop subsidiet, som gjorde værftet i stand til at sælge skibet til den lave kontraktpris, og som udgjorde forskellen på de to priser. Heri bortses fra skatteordninger, der ikke er tillagt nogen støtteværdi, men som eventuelt kunne gøre værftet i stand til at sænke prisen over for reder yderligere.

144. I de datterselskabsmodeller, hvor forskellen mellem kontrakt- og værftspris alene udgøres af subsidiet, er værftsprisen således et udtryk for kontraktværdien, dvs. for kontraktprisen mellem værft og reder tillagt subsidiet.

145. Efter Rigsrevisionens opfattelse er der ikke tvivl om, at aktstykkerne på baggrund af EU-direktiverne indeholder hjemmel til, at værftsprisen kunne belånes i datterselskabssager, idet det bemærkes, at værftsprisen ved belåningen som udgangspunkt ikke måtte overstige kontraktprisen med mere end værdien af subsidiet.

146. Udgangspunktet for fastsættelsen af rentestøttegrundlaget skal på tilsvarende måde findes i 7. direktiv om støtte til skibsbygningsindustrien. Igen skal det fastslås, at rentestøtten, der ydes til en kontrakt, bestemmes på grundlag af kontraktprisen inklusive subsidiet.

147. I administrationen af rentestøtteordningen anvendes betegnelserne nettokontraktpris og bruttokontraktpris, hvor bruttokontraktprisen er udtryk for nettokontraktprisen tillagt rentestøtten. Bruttokontraktprisen er dermed også et udtryk for kontraktværdien, dvs. for den samlede værdi af kontrakten.

Kontraktprisen forstået som den pris, der er indeholdt i en kontrakt, der er indgået mellem værft og reder, kan enten være en netto- eller en bruttokontraktpris.

148. Hvis kun nettokontraktprisen er kendt, sker den praktiske udmåling af rentestøtten ved formlen:

Såfremt bruttokontraktprisen er kendt, kan udmålingen af rentestøtten ske direkte som en procentdel heraf svarende til støtteloftet.

Eftersom rentestøtten beregnes af kontraktprisen inklusive subsidiet, eller bruttokontraktprisen, vil dette naturligvis medføre, at støtteprocenterne vil overstige 9 % for kontrakter på 10 mill. ECU og derover og 4,5 % for kontrakter under 10 mill. ECU, når de sættes i forhold til nettokontraktprisen.

149. Rigsrevisionen blev i forbindelse med undersøgelsen opmærksom på en dom afsagt af EU-Domstolen den 22. oktober 1996 som følge af Skibsværftsforeningens (støttet af Danmark) stævning af Kommissionen (støttet af Forbundsrepublikken Tyskland og MTW-værftet). Dommen kan tjene som fortolkningsbidrag til direktiverne, for så vidt angår støttegrundlaget. Ved den lejlighed udtalte Domstolen i forbindelse med en vurdering af, om MTW-værftet havde fået udbetalt for meget i (direkte) driftsstøtte:

"Uden at det udtrykkeligt fremgår af direktivforslaget, må Kommissionen for så vidt angår MTW være nået frem til procentsatsen [..] ved hjælp af følgende formel:

Efter Rettens opfattelse har Rådet implicit godkendt denne beregningsmetode, som svarer til den, der er anvendt i artikel 4, stk. 1, i syvende direktiv [jf. også definitionen i artikel 1, litra e), i 7. direktiv], og som skyldes et ønske om at behandle støtte, der ydes direkte til skibsværftet, på samme måde som støtte, der ydes indirekte gennem en reder. Den udgør nemlig den eneste formel, som med udgangspunkt i den udtrykkeligt nævnte påtænkte støtte [..] kan forklare [maksimumsgrænsen]."

150. Det ses direkte, at den procentandel som MTW-værftet havde fået i direkte driftsstøtte blev beregnet af værftets omsætning plus støtten. Dette er en klar indikation på en autoritativ fortolkning af direktivet, som Kommissionen antages at følge ved beregning af støtteprocenter. Det antages dermed, at dette princip er generelt, og at støtten følgelig skal beregnes af enten kontrakten tillagt støtten, når der er tale om "Kontraktbetinget produktionsstøtte" i henhold til 7. direktivs artikel 4, eller af omsætningen tillagt støtten, når der drejer sig om "Andre former for driftsstøtte", jf. direktivets artikel 5.

151. Rigsrevisionen er ikke bekendt med andre, autoritative fortolkningsbidrag af den nævnte definition i 7. direktiv, der – for så vidt angår udmålingen af støttegrundlag – kan tjene til at belyse hvorledes støtteordningerne fik deres praktiske udformning.

I den forbindelse skal det dog bemærkes, at Coopers & Lybrand ved deres undersøgelse blev opmærksom på et udateret referat kaldet "Erklæringer til optagelse i Rådets mødeprotokol", der ifølge Erhvervsministeriet skulle være afgivet ved et rådsmøde den 26. januar 1987. Heri omtales, at der i Rådet var foregået en uddybende fortolkning af bl.a. artikel 4, stk. 1. Referatet ses ikke at ændre på den her anvendte fortolkning af direktiverne.

152. Efter Rigsrevisionens opfattelse er der ikke tvivl om, at EU-direktiverne indeholder hjemmel til, at rentestøttesubsidiet kan udmåles på baggrund af kontraktprisen inklusive støtten.

c. Oversigt over netto- og bruttopriser i støtteordningerne

Tabel 3. Oversigt over netto- og bruttopriser i støtteordningerne

154. Såfremt der ved en kontrahering under inflationsgarantiordningen ikke indgik et datterselskab, blev der ydet inflationsgaranti til en procentdel af kontraktprisen afhængig af kontraheringstidspunktet. På tidspunktet for udstedelsen af inflationsgarantien var kontraktprisen dog korrigeret for eventuelle extras og credits, og fremstod som en følge heraf under betegnelsen finansieringsgrundlaget.

I disse typer af sager var kontraktprisen en bruttopris. Støtten tilfaldt rederen gennem belåningen i Skibskreditfonden, og tilfaldt indirekte værftet ved rederens betaling for skibet.

155. Såfremt der ved en kontrahering under inflationsgarantiordningen indgik et datterselskab, optrådte der to priser på det samme skib, idet skibet først blev erhvervet af værftsdatterselskabet til værftsprisen, og straks videresolgt til rederen for kontraktprisen. I disse tilfælde tilfaldt støtten værftsdatterselskabet, idet det var dette selskab, der optog belåningen i Skibskreditfonden. Rederen betalte derimod skibet kontant i henhold til kontraktprisen, hvori der ikke indgik støtte. Støtten var indeholdt i værftsprisen, der var en bruttopris, mens selve kontraktprisen var en nettopris.

Et særligt problem med værftsprisen var dog, at den ikke var fastsat på markedsvilkår, og derfor kunne være fastsat højere end som en bruttopris, der kun bestod af selve kontraktprisen tillagt støtteværdien.

156. Under rentestøtteordningen indgik der kun én egentlig kontraktpris på skibet, men på trods heraf blev der ved støtteudmålingen foretaget af Sekretariatet for Skibsfinansiering alligevel i praksis opereret med to priser. Såfremt kontraktprisen var en nettopris, dvs. hvor rentestøtten ikke var indeholdt, blev rentestøtten i praksis udmålt på basis af den formel, der er gengivet i pkt. 148. Såfremt kontraktprisen var en bruttopris, dvs. hvor rentestøtten var indeholdt, kunne rentestøtten af Sekretariatet for Skibsfinansiering direkte udmåles heraf som en procentdel svarende til støtteloftet.

157. EU-direktiverne gav i hele perioden mulighed for, at støtten kunne ydes på baggrund af bruttopriserne. Om end selve støtteudmålingen under rentestøtteordningen i praksis kunne udmåles på baggrund af nettokontraktprisen, har det i hele perioden været gældende, at støtten principielt blev udmålt på baggrund af bruttopriserne.

d. Nettosubventionsækvivalenter

158. For at sikre sig, at støtte ydet til skibsværfter ikke overstiger EU’s maksimumsgrænse, har Kommissionen i forbindelse med anmeldelsen af støtteordningerne i Danmark tildelt hver ordning en nettosubventionsækvivalent. Hermed forstås en af Kommissionen tillagt værdi af hver støtteordning angivet i procent. De enkelte støtteordningers nettosubventionsækvivalenter anvendes i praksis ved udmålingen af støtte, således at det sikres, at EU’s maksimumsgrænse ikke overskrides.

Såfremt man ikke kun vil vurdere om støtten ligger inden for EU-maksimumgrænsen, men ønsker at beregne størrelsen af den ydede støtte skal nettosubventionsækvivalenten tillægges støtteværdien af et fuldt OECD-lån. OECD-lån ydes normalt på bedre vilkår end rene markedslån og indeholder derfor et støtteelement. De i perioden gældende støtteværdier af et fuldt OECD-lån er tillige angivet i tabel 4.

Grunden til at nettosubventionsækvivalenten skal tillægges støtteværdien af et fuldt OECD-lån er, at i de EU lande, hvor støtten ydes kontant til værftets drift, er der samtidig mulighed for at stille et OECD-lån til rådighed for køberen. På den måde opnår værfter i disse lande både EU- og OECD-støtte. Under den danske inflationsgarantiordning blev støtten ydet som en finansieringsstøtte til rederen i forbindelse med købet af skibet, hvorfor støtten kun skulle medregnes som støtte i forhold til EU’s regler i det omfang, lånevilkårene var bedre end OECD-vilkårene. Nettosubventionsækvivalenterne var derfor angivet, som den faktiske støtte fratrukket støtten af et fuldt OECD-lån.

Til kolonnen "Indeks/OECD-låneandel" skal bemærkes, at de angivne procentsatser er udmålt i forhold til det samlede belåningsgrundlag. Såfremt andelene udmåles i forhold til selve lånet bliver procentsatserne naturligvis anderledes.

Tabel 4. Nettosubventionsækvivalenter

e. OECD-regler

159. OECD-reglerne omhandler kreditvilkår for finansiering af skibe blandt OECD’s medlemslande. Siden 31. juli 1981 har aftalen "Understanding on Export Credits for Ships" været gældende. Aftalen fastlægger nogle grænser for, hvad medlemslandene må tilbyde redere i kreditvilkår, hvorefter kredittidens længde maksimalt må være 8½ år, rentesatsen minimum 8 % og den del af kontraktsummen, der kan belånes maksimalt 80 %. Inflationsgarantiordningen har således været underlagt OECD-reglerne for så vidt angår eksport af skibe ud af EU-området.

Det bemærkes, at finansiering efter OECD-vilkår i sig selv er tillagt et støtteelement.

160. OECD-reglerne er inkorporeret i EU-direktiverne, hvilket betyder, at reglerne for så vidt angår EU-landene alene finder anvendelse ved salg til 3. lande, dvs. eksportforretninger ud af EU. Det særlige ved OECD-reglerne, som ikke genfindes i direktiverne, er, at OECD-reglerne kan overtrædes såfremt overtrædelsen på forhånd anmeldes, således at de øvrige medlemslande får mulighed for at matche de på denne vis tilbudte finansieringsvilkår. Anmeldelse om fravigelse af reglerne sker til Kommissionen, der underetter de øvrige OECD-lande.

161. En ny OECD-aftale blev indgået den 21. december 1994. Formålet med aftalen er bl.a. at afskaffe en række former for statsstøtte til skibsbygning blandt medlemslandene. Aftalen vil dog fortsat tillade skibsfinansiering på fælles aftalte vilkår, dvs. en løbetid på 12 år, anvendelse af CIRR-rente og et maksimum på 80 % af kontrakten. Videre tillades støtte til forskning og udvikling, uddannelse, sociale formål og omlægning til anden produktion. Aftalen er primo juni 1998 endnu ikke ratificeret af USA.

162. Dette afsnit redegør for omfanget, arten og kvaliteten af de informationer, der løbende i undersøgelsesperioden er tilflydt Folketinget fra primært Industriministeriet og senere Erhvervsministeriet men også fra skibsværftsindustrien gennem Folketingets udvalg. Formålet hermed har været at undersøge, om Folketinget efter Rigsrevisionens opfattelse i tilstrækkelig grad er blevet oplyst om administrationen af støtteordningerne, herunder specielt at afdække, om Finansudvalget ved skiftende industri- og erhvervsministres fremlæggelse af aktstykker om støtteordninger er blevet fuldt og loyalt oplyst om støtteordningernes karakter, således at beslutningsgrundlaget har været tilstrækkeligt for de bevilgende myndigheder.

De følgende afsnit vil specielt fokusere på informationen til Folketinget vedrørende den såkaldte datterselskabsmodels anvendelse på værfterne. Dette skyldes, at der har været rejst tvivl om, hvorvidt Folketinget er blevet særskilt oplyst om denne selskabskonstruktion samt om de implikationer, som modellen medfører. Det skal understreges, at datterselskabsmodellen udgør en mindre del af den samlede sagsmængde i undersøgelsesperioden, idet den ifølge opgørelser foretaget af Erhvervsministeriet er anvendt i 56 sager ud af Rigsrevisionens undersøgelsespopulation på i alt 316 sager.

163. I kraft af regelgrundlaget for støtteordningerne, der primært er blevet reguleret ved aktstykker, er Finansudvalget ved tiltrædelsen af aktstykkerne det forum i Folketinget, der mest direkte kan siges at have været involveret i beslutninger omkring de statslige støtteordninger. Det har derfor været væsentligt for Rigsrevisionen at undersøge, om Finansudvalget ved behandlingen af aktstykker om støtteordninger har været tilstrækkelig oplyst om ordningernes karakter, herunder hvordan de forventedes administreret i Industriministeriet og senere Erhvervsministeriet, samt hvilket udgiftsniveau ordningerne konkret forventedes at ville medføre for staten.

164. Sekretariatet for Finansudvalget har over for Rigsrevisionen oplyst, at der ikke udover aktstykker foreligger materiale i Sekretariatet fra perioden 1986-1995 vedrørende de statslige støtteordninger til skibsværftsindustrien.

165. På baggrund af en artikel i et dagblad stillede Finansudvalget den 4. december 1996 et spørgsmål til erhvervsministeren om ministerens kommentarer til artiklen, der bar overskriften "Finansudvalget fik ikke alt at vide om skibsværftsstøtten". Erhvervsministerens besvarelse hertil forelå den 18. december 1996. Det fremgik bl.a. heraf:

"Folketingets Finansudvalg fik ikke skriftlige oplysninger om, at der var to kontraktpriser, når der blev solgt skibe med indeksfinansiering via et værftsdatterselskab. Anvendelsen af datterselskabsmodellen fremgik dog af andet offentligt tilgængeligt materiale, for eksempel af værfternes årsberetninger tilbage til 1978, hvor datterselskabsmodellen først blev anvendt."

166. Rigsrevisionen finder det uheldigt, at Folketingets Finansudvalg ikke blev orienteret om anvendelsen af datterselskabssager, herunder specielt at der i modellen indgik to priser, og at det var den højeste af disse, der blev tilbudt subsidieret belåning.

167. Af svaret fra erhvervsministeren til Finansudvalget dateret den 18. december 1996 fremgik det yderligere, at Markedsudvalget i april 1987 blev orienteret om datterselskabsmodellen ved salg af skibe til 3. lande. Hertil har Erhvervsministeriet over for Rigsrevisionen i skrivelser af henholdsvis 3. februar 1998 og 30. april 1998 supplerende oplyst, at der refereres til et møde i Markedsudvalget den 23. april 1987, hvor industriministeren orienterede udvalget om, at regeringen i forståelse med branchen havde fundet en løsning, således at værfterne kunne sælge skibe til tredjelande uden at komme i konflikt med OECD’s eksportkreditregler og EU’s direktiv om støtte til skibsbygningsindustrien. I referatet fra mødet den 23. april 1987 er det bl.a. anført, at "I henhold til aftalen skulle alle fremtidige kontraheringer foregå på basis af hjemmemarkedsordninger. Dette var netop nu blevet godkendt. Såfremt et skib skulle eksporteres, måtte dette ske via et mellemled, således at kontrahering skete under hjemmemarkedet. På den måde kunne værftsaftalen sætte i værk, uden at man kommer i strid med noget som helst".

168. Rigsrevisionen finder det bemærkelsesværdigt, at erhvervsministeren overfor Finansudvalget fremdrog ovenstående som eksempel på, at Folketinget – i dette tilfælde gennem Markedsudvalget – blev orienteret om datterselskabsmodellen. Referatet fra mødet i Markedsudvalget den 23. april 1987 indeholder hverken detaljerede oplysninger om datterselskabsmodellen forstået som selskabskonstruktion, eller oplysninger om hvordan datterselskabsmodellen i praksis skulle administreres i ministeriet, herunder specifikt at det var den høje værftspris aftalt mellem værft og datterselskab, der blev tilbudt støtte i form af statslig inflationsgaranti.

169. En for værfterne anden fordel ved datterselskabsmodellen var, at den kunne anvendes til at formidle salg af skibe til 3. lande uden at komme i konflikt med OECD-reglerne. I den forbindelse skal opmærksomheden henledes på et svar til Erhvervsudvalget dateret den 18. december 1989, hvor Industriministeriet anførte, at man ikke ville kunne acceptere en ikke EF-reder som direkte debitor af de subsidierede lån. Et værft med en interesseret reder fra et 3. land kunne i stedet indskyde et datterselskab, der formelt stod som skibets køber, og som kunne optage den subsidierede belåning til finansiering af skibet i Danmarks Skibskreditfond. OECD-reglernes bestemmelse om, at salg til 3. lande ikke kan modtage subsidieret kredit finansiering, der er mere gunstig end OECD-reglernes bestemmelser, blev derved sat ud af kraft.

Erhvervsministeriet har i skrivelse af 30. april 1998 påpeget, at det ikke var i strid med OECD-aftalen at udbetale støtte til værfter. Det gjorde alle andre lande, og datterselskabsmodellen bragte alene Danmark på linje med andre lande.

Danmarks Skibskreditfond har i skrivelse af 4. maj 1998 ligeledes påpeget, at OECD-reglerne ikke fastsætter grænser for statslig subsidiering af skibsværftsindustrien eller for subsidiering i almindelighed. OECD-reglerne omfatter alene eksportkreditter til personer eller selskaber uden for EU.

170. Rigsrevisionen anerkender, at anvendelsen af datterselskabsmodellen ved salg af skibe til 3. lande ikke er i strid med OECD-reglerne, da disse regler alene regulerer betingelserne for offentlig støttet kredit til redere uden for EU. Selv om modellen således ikke kan kritiseres ud fra en juridisk vurdering, er det Rigsrevisionens opfattelse, at Industriministeriet gennem sin principielle godkendelse af værfternes anvendelse af datterselskabsmodellen tillige må have accepteret, at den statslige støtteordning gennem en selskabskonstruktion fik et andet indhold. Inflationsgarantiordningen gav ifølge aktstykkerne hjemmel til at yde støtte til lempeligere finansieringsvilkår. Støtteordningen skulle således respektere OECD-reglerne. Dette forhold blev i realiteten ændret gennem datterselskabsmodellen. Rigsrevisionen finder, at Folketingets Finansudvalg skulle have været orienteret om dette forhold.

171. Hvad angår spørgsmålet om inflationsgarantiordningens forhold til EU-direktiverne er det først ved Akt 223 13/5 1992, der medførte affattelse af tekstanmærkning nr. 63 ad § 26.34.21, som specifikt bemyndigede Industriministeren til at udstede inflationsgarantien "inden for rammerne af 7. EF-direktiv om støtte til skibsbygningsindustrien". Dette var første gang, at det i et aktstykke om inflationsgarantiordningen blev præciseret, at støtten blev ydet inden for rammerne af 7. direktiv. I de første 2 aktstykker, dvs. Akt 265 24/6 1986 og Akt 332 16/9 1986, var dette forhold ikke nævnt, mens det af Akt 55 17/11 1988 fremgik, at ordningen krævede EF-Kommissionens godkendelse i medfør af 6. direktiv om støtte til skibsbygningsindustrien.

172. Særligt vedrørende Akt 3 13/10 1993 om indførelsen af rentestøtteordningen skal følgende to forhold bemærkes:

I en udtalelse fra Kammeradvokaten dateret den 28. februar 1994 vedrørende et notat om beregningsgrundlag for rentestøtte udarbejdet af Sekretariatet for Skibsbygning, er det bemærket, at kontraktværdien ikke er "defineret i aktstykket på samme detaljerede måde som i 7. direktiv". Med andre ord oplyses det ikke direkte i aktstykket, at rentestøtten kan udmåles af kontraktprisen inklusive rentestøttesubsidiet, dvs. af skibets kontraktværdi.

Det oplyses ligeledes ikke i aktstykket, at alle redere uanset hjemland kan ansøge om rentestøtte. Dette var nyt i forhold til under inflationsgarantiordningen, der bestod af kreditfaciliteter og derfor var omfattet af OECD-aftalen.

Rigsrevisionen finder på denne baggrund, at informationsniveauet i Akt 3 13/10 1993 kunne have været bedre.

b. Udgifter til statslige støtteordninger for skibsværftsindustrien

173. I det følgende er der en gennemgang af de informationer vedrørende de statslige udgifter til støtteordningerne, der løbende er tilflydt Finansudvalget i forbindelse med tiltrædelsen af de aktstykker, som har hjemlet støtteordningerne.

174. Idet inflationsgarantiordningen var en støtteordning, hvor de statslige udgifter ikke var kendte på forhånd, men afhang af den fremtidige inflationsudvikling i indekslånenes løbetid, dvs. i indtil 14 år, var det ikke muligt præcist at forudsige omfanget af udbetalinger under ordningen. Industriministeriets mulighed for i aktstykkerne at oplyse om de forventede udgifter under ordningen har derfor måtte baseres på nogle forudsætninger.

175. Ved indførelsen af den begrænsede inflationsgaranti med Akt 265 24/6 1986 formulerede ministeriet anliggendet om de statslige udgifter på følgende måde:

"Det er vanskeligt at vurdere omfanget af eventuelle garantiudbetalinger under denne ordning, idet disse vil afhænge af den fremtidige inflationsudvikling samt omfanget af udstedte lån af denne type".

"Det er dog muligt at vurdere de statslige omkostningers andel af den samlede kontraktsum, som måtte komme på tale.

Ved en årlig inflation på 6 % under hele kreditperioden skønnes et 10-årigt hjemmemarkedslån at medføre statslige omkostninger på ca. 10 % af det samlede kontraheringsbeløb".

176. Det er kendetegnende for de følgende aktstykker vedrørende inflationsgarantiordningen, at informationsniveauet om de statslige udgifter løbende bliver højnet. Akt 332 16/9 1986 indeholder således oplysninger om de forventede statslige udbetalinger opgjort i nutidsværdi for 4 % indeksobligationer ved fremtidige inflationssatser på 2 % og 6 % og tilsvarende for 2 ½ % indeksobligationer ved en forventet inflation på 6 %.

177. I det følgende aktstykke, nr. 55 af 4. november 1988, nævnes de samme forudsætninger, og som noget nyt introduceres referencerente, tilbagediskonteret nutidsværdi og indekslåneprovenu i forudsætningerne. I aktstykket er desuden opstillet en tabel med de statslige udbetalingers andel af den samlede kontraktsum afhængig af lånetype, finansieringsgrad og inflationsantagelse.

178. I Akt 223 13/5 1992 tilføjes oplysninger om det forventede fremtidige kontraheringsniveau til levering i 1993, 1994 og 1995. Det forudsættes endvidere, at 2/3 af lånene udbetales som 4 procentlån, medens 1/3 udbetales som 2½ procentlån.

Herudover nævnes det for første gang, at der ikke i beregningerne er medtaget nettoomkostninger for Nationalbanken ved overtagelse af obligationerne, samt at disse obligationers afkast ikke er realrenteafgiftspligtigt.

179. I det næste aktstykke, nr. 109 af 8. december 1992, nævnes det generelt, at "Udgiften for staten til indekslåneordningen vil vokse betydeligt ved stigende inflation." Det oplyses endvidere, at halvdelen af kontraheringerne vil være delvist anpartsfinansierede, hvilket vil medføre, at indeksfinansieringsandelen her vil blive reduceret. Dette skyldes, at Kommissionen i 1992 ved sin godkendelse af støtteordningen ændrede beregningsmetode, hvorefter anpartsfinansierede skibe kun kunne opnå reducerede indekslån, idet anpartsfinansieringen blev tildelt en nettosubventionsækvivalent.

180. I Akt 250 12/5 1993 anføres det som noget nyt i forhold til de tidligere aktstykker, at den aktuelle ordresituation for værfterne var vanskelig, og at det derfor næppe var sandsynligt, at værfterne i løbet af 1993 ville kunne opnå kontraheringer for 8 mia. kr. Dette ville betyde, at statens samlede merudgifter ved en forlængelse af inflationsgarantiordningen måtte påregnes at blive mindre end i de tidligere anførte forudsætninger.

181. Akt 226 4/5 1994 indeholder ingen bemærkninger om de forventede udgifter for staten ved ordningens videreførelse.

Tabel 5. Oplysninger i aktstykkerne vedrørende inflationsgarantiordningen om de forventede statslige
udgifter under ordningen

183. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at de første aktstykker om inflationsgarantiordningen kun indeholdt sparsomme oplysninger om de forventede statslige udgifter til ordningen, mens informationsniveauet løbende er blevet udvidet med en stigende detaljeringsgrad til følge. Dette antages at skyldes, at der efterhånden i ministeriet er blevet opbygget kompetence på området.

Validiteten af oplysningerne om de statslige udgifter til ordningen har i øvrigt hele tiden lidt under, at udgifterne har været nøje sammenkædet med den fremtidige inflationsudvikling, hvorom det har været umuligt at komme med præcise forudsigelser.

184. I Akt 116 3/12 1996 oplyste Erhvervsministeriet Finansudvalget om nogle beregninger, som ministeriet havde foretaget af den samlede støtte, som det på daværende tidspunkt forventedes, at staten skulle yde i forbindelse med inflationsgarantiordningen. Beregningerne blev foretaget på baggrund af dels, for perioden 1987 til og med 1995, opgørelser fra statsregnskabet over de løbende nominelle betalinger på inflationsgarantien, og dels, for perioden 1996 til 2008, de forventede fremtidige nominelle betalinger udregnet på baggrund af en inflationsforventning på 2,5 % p.a. Med disse forudsætninger viste beregningerne, at den samlede statsstøtte til ordningen ved udløbet af det sidste indekslån i år 2008 kunne opgøres til ca. 3,1 mia. kr.

Rigsrevisionen har i tabel 6 suppleret oplysningerne med tal fra statsregnskabet for 1996 og 1997.

Den samlede statsstøtte skal ses i sammenhæng med, at der i alt blev ydet lån til skibe for 28,2 mia. kr. under inflationsgarantiordningen, hvilket ifølge aktstykket skulle svare til skibsbygningsordrer for ca. 47,5 mia. kr. på værfterne. Med de nævnte forudsætninger om den fremtidige inflationsudvikling vil den samlede statsstøtte til ordningen dermed komme til at udgøre ca. 6,5 % af værdien af de samlede skibsbygningsordrer.

I beregningerne indgik desuden tal vedrørende Nationalbankens kurstab og kursgevinst for perioden 1987 til 1995 ved at overtage indeksobligationerne til kurs pari, idet Nationalbanken pådrog sig kurstab, når obligationernes kurs var under pari, og kursgevinst, når obligationernes kurs var over pari. For denne ydelse modtog Nationalbanken i hovedparten af perioden en overtagelsesprovision fra Danmarks Skibskreditfond, der ikke blev modregnet i beregningerne over statsstøtten, idet provisionen ikke var blevet overvæltet på låntagerne.

I tabel 6 neden for er gengivet de statslige udgifter ved inflationsgarantiordningen. Perioden 1998-2008 bygger på en årlig inflationsforventning på 2,5 %.

Tabel 6. Statslige udgifter ved inflationsgarantiordningen

185. Erhvervsministeriet har med skrivelse af 30. april 1998 fremsendt en tabel for de statslige omkostninger ved inflationsgarantiordningen i perioden 1987-2005. Ifølge denne tabel, der som nævnt dækker tidsrummet frem til år 2006, forventes udgifterne at beløbe sig til ca. 2,8 mia. kr. Ved denne beregning er anvendt Finansministeriets skøn over inflationsudviklingen (2,3 % p.a. for 1998-2001 og 2,1 % p.a. for 2002-2005).

186. Af Akt 3 13/10 1993, der hjemlede indførelsen af rentestøtteordningen, fremgår der følgende vedrørende de statslige udgifter til ordningen:

"Såfremt det forudsættes, at der bliver kontraheret skibe for 8 mia. kr. om året, hvilket svarer til de normale samlede leveringer for et år, samt at alle skibe kan opnå 9 % i støtte, vil nutidsværdien af statens udgifter til en rentestøtteordning blive 720 mill. kr. om året. Såfremt der i det enkelte projekt tillige anvendes andre støtteordninger, skal der ske fradrag for støtteelementet heri."

Dernæst følger en sammenligning med udgiftsniveauet for indeksfinansieringsordningen ved en fortsat indeksfinansiering på 45 %, der viser, at indeksfinansieringsordningen med det daværende renteniveau var mindre udgiftskrævende for staten end rentestøtteordningen vil være. Besparelsen opvejes dog helt eller delvist derved, at indeksobligationerne var realrenteafgiftsfri, idet der i den forbindelse fremkom et skatteprovenutab, som i aktstykket er beregnet til 200 mill. kr. årligt.

187. Aktstykket indeholder oplysning om, at rentestøtteordningen med et årligt kontraheringsniveau på 8 mia. kr. vil medføre statslige udgifter for 720 mill. kr. årligt, svarende til 9 %. Hertil skal Rigsrevisionen dog bemærke, at den af ministeriet oplyste årlige statslige udgift kun er korrekt under den forudsætning, at kontraheringsniveauet er oplyst som en bruttopris, dvs. hvor støtten er indregnet.

Erhvervsministeriet har i skrivelse af 30. april 1998 oplyst, at "begrebet kontraheringsniveau er et entydigt udtryk, der dækker over samlet ordrebeholdning før støtte er fratrukket." Rigsrevisionen skal dog henlede opmærksomheden på, at aktstykket ikke indeholdt denne definition af begrebet kontraheringsniveau. Erhvervsministeriet har i skrivelsen af 30. april 1998 medgivet, at dette kunne have været udtrykt tydeligere i aktstykket.

Rigsrevisionen finder, at aktstykket om indførelse af rentestøtteordningen burde have indeholdt præcise oplysninger om forudsætningerne for beregningen af det statslige udgiftsniveau ved ordningen.

Tabel 7. Statslige udgifter under rentestøtteordningen

189. Mens Finansudvalget ved sin tiltrædelse af forelagte aktstykker har været det udvalg i Folketinget, der konkret har bevilget støtteordningerne, har det været Erhvervsudvalget, der løbende har modtaget flest informationer om ordningerne. Med henblik på at afdække omfanget, arten og kvaliteten af de oplysninger, der er tilfyldt Folketinget gennem Erhvervsudvalget, har Rigsrevisionen gennemgået Erhvervsudvalgets akter fra undersøgelsesperioden. Det skal bemærkes, at Rigsrevisionen ikke har haft adgang til eventuelle referater af udvalgsmøderne.

190. For så vidt angår datterselskabsmodellen har Rigsrevisionen fra perioden 1986-1993, der er den periode fra undersøgelsesperioden, hvor modellen blev anvendt på skibsværfterne, registreret 5 tilfælde, hvor udvalget mere eller mindre direkte er blevet oplyst om anvendelsen heraf. Det skal dog bemærkes, at det første tilfælde stammer fra begyndelsen af folketingsåret 1985/86, og at det dermed formelt ikke er omfattet af undersøgelsesperioden. Rigsrevisionen har dog valgt at medtage eksemplet alligevel.

191. Det første tilfælde stammer fra industriministerens besvarelse dateret den 23. oktober 1985 af et spørgsmål stillet af Erhvervsudvalget i forbindelse med behandlingen af lov nr. 32 om garantier for lån til skibsfinansiering. Industriministeren oplyste ved den lejlighed vedrørende en ordre til et værft fra en udenlandsk reder, som værftet var gået glip af i foråret 1985, at "salgsdatterselskabet ved levering skulle optage et lån i Danmarks Skibskreditfond". Det omtalte salgsdatterselskab må forstås som et datterselskab af værftet.

192. Det andet tilfælde stammer fra et notat, som den 23. juni 1988 blev tilstilet udvalget. Notatet var udarbejdet af et værft, og heri omtales bl.a. værftets aktuelle ordrebeholdning på 6 skibe "alle finansieret gennem anvendelse af indekslåneordningen, således at prisen over for kunden er nedbragt ved anvendelse af finansmodeller som "Helsingør-modellen".

193. Det tredje tilfælde vedrører industriministerens svar dateret den 14. december 1989 til udvalget vedrørende et af udvalget formodet lån til en reder i et 3. land. Heri hedder det, at der er ydet lån "gennem et af værftet ejet rederidatterselskab" i overensstemmelse med drøftelser i Industriministeriets Kontaktudvalg vedrørende Skibsværftsindustrien i april 1987. Det bemærkes, at drøftelserne på det pågældende møde i Kontaktudvalget drejede sig om, hvordan man kunne skabe anvendelige selskabskonstruktioner til eksportforretninger, dvs. salg til 3. lande, således at OECD-reglerne ikke blev overtrådt.

194. Det fjerde tilfælde stammer fra den tidligere omtalte "Rapport om finansieringsmodeller for skibsbygning i Danmark" afgivet af Industriministeriets Kontaktudvalg vedrørende Skibsværftsindustrien i august 1993. Alene heri omtales datterselskabsmodellen 3 gange.

For det første ved en beskrivelse af det faldende støtteelement i indeksordningen på grund af faldende rente og inflation, hvortil "branchen fremfører, at nytteværdien for værft og reder for tiden er [endnu] lavere, idet anvendelsen af datterselskabsmodellen, swap, og andre finansielle transaktioner medfører omkostninger, der i de enkelte tilfælde kan reducere støtteelementet."

For det andet i afsnit 5.4.1. "Udstedelse af lavt forrentede obligationer", hvorunder det nævnes, at der for denne model skal "anvendes en datterselskabsmodel i forbindelse med salg ud af EF".

For det tredje i afsnit 5.4.2. "Kontant rentetilskud", hvorunder det nævnes, at "der ikke skal anvendes en datterselskabsmodel for at udløse subsidieværdien".

195. Det femte tilfælde stammer fra industriministerens svar af 26. marts 1993 til følgende spørgsmål fra udvalget dateret den 12. marts 1993: "Udvalget ønsker oplyst, hvordan den i lovforslaget [om en garantifond for skibe] omhandlede garantiordning vil fungere i de tilfælde, hvor der oprettes et dansk selskab, som køber skibet for derefter at sælge det til en udenlandsk reder".

Af svaret fremgår: "Den i spørgsmålet beskrevne fremgangsmåde, hvor skibet sælges til et datterselskab af værftet, som umiddelbart videresælger dette til den endelige reder, anvendes i tilfælde, hvor den endelige reder er fra et land uden for EF. Begrundelsen for anvendelse af denne fremgangsmåde er, at den danske støtte til skibsbygning er knyttet til Danmarks Skibskreditfonds 14-årige indekslån, som ikke opfylder de aftalte regler i OECD for eksportkreditter til skibe og derfor ikke kan benyttes ved salg til en ikke EF-baseret reder. Salget af skibet fra værftet til et EF-domicileret datterselskab kan finansieres med Skibskreditfondens 14-årige indekslån. Denne finansiering har imidlertid alene til formål at frigøre den til indekslånet knyttede statsstøtte. Der er ikke behov for at anvende den i lovforslaget omhandlede garantiordning i forbindelse med dette lån, idet Skibskreditfondens krav om sikkerhed bliver opfyldt ved håndpant i et obligationsdepot. Den egentlige finansiering af skibet sker i forbindelse med salget fra datterselskabet til den endelige reder. I henhold til lovforslaget kan der stilles garanti for lån, der optages i Danmarks Skibskreditfond. Under forudsætning af at betingelserne for garantistillelse i øvrigt er opfyldt, vil den foreslåede garantiordning kunne anvendes i forbindelse med finansieringen af salget mellem datterselskab og den endelige reder, idet Danmarks Skibskreditfond på forespørgsel har oplyst følgende: " I forbindelse med forslag til lov om Garantifonden for Skibsbygning mv. har ministeriet forespurgt, om Fonden ville være indstillet på at finansiere både salget mellem værft og datterselskab og det efterfølgende salg fra datterselskab til den endelige reder i forbindelse med den såkaldte datterselskabsmodel. Det kan meddeles, at vi principielt vil kunne finansiere såvel salget mellem værft og datterselskab med subsidierede lån, der er fuldt sikrede, som salget mellem datterselskab og den endelige reder med lån på Skibskreditfondens almindelige kommercielle vilkår. Det ligger dog i sagens natur, at beslutninger om ydelse af lån til de konkrete projekter, som hidtil, må baseres på Fondens sædvanlige kreditvurdering og krav til projekterne, samt låneregler i øvrigt."

Rigsrevisionen skal endeligt bemærke, at industriministerens svar til Erhvervsudvalget dateret den 26. marts 1993 tilsyneladende ikke gav anledning til yderligere spørgsmål eller bemærkninger fra Erhvervsudvalget.

196. Mens Rigsrevisionen således kan konstatere 5 tilfælde, hvor Erhvervsudvalget mere eller mindre direkte er blevet informeret om datterselskabsmodellen, skal det fremhæves, at kvaliteten af informationerne – når bortses fra det femte tilfælde – efter Rigsrevisionens vurdering har været utilstrækkelig. I ingen af de første 4 tilfælde oplyses om de grundlæggende principper ved datterselskabsmodellen, herunder at der indgår to priser, og at det er den højeste af de to priser, der bliver tilbudt subsidieret belåning.

Modellen er dog på forespørgsel fra Erhvervsudvalget blevet beskrevet i ministerens svar af 26. marts 1993 (det femte tilfælde). Det var få måneder før, at modellen ved overgangen til rentestøtteordningen ikke længere fandt anvendelse og ca. 14 år efter, at modellen første gang blev benyttet på danske værfter.

197. I de 5 tilfælde er anvendt betegnelserne "salgsdatterselskab", "Helsingør-model", "et af værftet ejet rederidatterselskab", og "datterselskabsmodel" i to tilfælde. I de to sidste af de 5 tilfælde er "datterselskabsmodel" anvendt konsekvent, men ellers er det ved en indbyrdes sammenligning kendetegnende for de 5 tilfælde, at betegnelserne er anvendt på uensartet måde.

198. Specielt vedrørende det tredje tilfælde, hvor der refereres til drøftelser i Industriministeriets Kontaktudvalg vedrørende Skibsværftsindustrien i april 1987, skal det nævnes, at der må være tale om Kontaktudvalgets møde den 8. april 1987. Ved den lejlighed drøftedes spørgsmålet om anvendelsen af finansiering af eksport af skibe til 3. lande, hvor Kommissionen ifølge referatet fra mødet utvetydigt havde tilkendegivet, "at dette vil være i strid med EØF-traktatens artikel 113", dvs. bestemmelserne om fælles handelspolitik.

Mens udgangspunktet således var, at det ikke var tilladt at tilbyde subsidieret kreditfinansiering af skibe, der skulle eksporteres til 3. lande, ud over hvad bestemmelserne i OECD-reglerne tilsagde, gik overvejelserne efterfølgende på at finde en løsningsmodel, der ikke gav anledning til formelle, traktatmæssige problemer i forhold til EF og OECD. Ved den lejlighed udtalte ministeren, at "her synes en anvendelse af den såkaldte "Helsingør-model" at være de[n] mest nærliggende, [..]. Denne model er også i overensstemmelse med gældende praksis."

Formålet var med andre ord at finde en løsningsmodel, der muliggjorde, at der blev ydet subsidieret kreditfinansiering af skibe til eksport til 3. lande, på trods af at det ikke var tilladt ud over, hvad OECD-reglerne tilsagde.

199. Yderligere vedrørende det tredje tilfælde skal nævnes, at der er tale om et værfts salg af et skib til 3. land, hvor der til handelen blev stillet spørgsmål fra udvalget i såvel 1989 som 1996. I erhvervsministerens svar dateret den 11. juni 1996 oplyste ministeren, at ordregiver til værftet var et dansk aktieselskab, der imidlertid efter det oplyste havde planer om videresalg på kommercielle vilkår til et selskab i 3. landet.

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at aktieselskabet var et datterselskab oprettet af det danske værft til formidling af handelen. Det var derfor næppe fuldt ud korrekt at betegne datterselskabet som ordregiver. Ministerens svar er efter Rigsrevisionens vurdering et eksempel på, at konstruktionen med datterselskaber ved salg til 3. lande fra ministeriets side ikke blev oplyst på en klar og loyal måde.

I et senere samråd den 9. september 1996 vedrørende bl.a. denne sag fremgik det af ministerens talepapir, at Kommissionen i sin skrivelse af 11. august 1987 havde godkendt, at der blev ydet kreditfaciliteter til det danske værftsdatterselskab.

200. Rigsrevisionen må konstatere, at Erhvervsministeriet vedrørende en sag om anvendelsen af datterselskabsmodellen ved salg til et 3. land ikke oplyste Erhvervsudvalget om handelen på en efter Rigsrevisionens opfattelse klar og loyal måde.

201. Vedrørende spørgsmålet om retningslinjer for godkendelse af forskellen mellem værfts- og kontraktpriser i datterselskabssager skrev Erhvervsministeriet bl.a. i et notat fra den 20. september 1996 tilstilet udvalget, at der i perioden under indekslåneordningen ikke "fandtes nedskrevne eller veletablerede administrative procedurer for Industriministeriets godkendelse af forskellen".

I den forbindelse skal det nævnes, at Industriministeriet bl.a. i notat af 5. juli 1991, hvori der opstilles en metode for beregning af den maksimale forskel mellem værfts- og kontraktpriser, skriver, at "ovenstående konklusioner vil blive udsendt som retningslinjer". Der fandt altså overvejelser sted i ministeriet omkring problematikken. I Erhvervsministeriets svar dateret den 3. februar 1998 til Rigsrevisionen oplyser ministeriet, at retningslinjerne fra notatet ikke blev endeligt fastsat, men fulgt i praksis.

202. Vedrørende ministeriets afrapportering til Kommissionen anføres det i et svar til udvalget dateret den 2. oktober 1996, at "På skemaerne [til afrapporteringen] skal der gives oplysning om værftets salgspris. Denne pris er i alle tilfælde blevet oplyst til Kommissionen, men Industriministeriet var af den opfattelse, at videresalgsprisen ikke skulle oplyses."

Rigsrevisionen stiller sig uforstående over for påstanden om, at det kun er værftets salgspris, der skulle oplyses. På rapport-skemaet står under pkt. 14. "Salgspris". I direktivet (6.) står i art. 11, pkt. 1, at skemaet skal oplyse om kontrakten "med detaljerede oplysninger om finansieringen af kontrakten". Efter Rigsrevisionens opfattelse burde også videresalgsprisen have været opgivet. Dette er også præciseret af Kommissionen, jf. Kommissionens Beslutning dateret den 5. februar 1997.

203. Den 16. december 1992 oversendte industriministeren til Folketingets ordførere i skibsværftsspørgsmål en rapport udarbejdet af konsulentfirmaet KPMG C. Jespersen om muligheder og vilkår for garantistillelse over for Skibskreditfonden for den ikke pantsikrede del af lån til skibsfinansiering. Rapporten var udarbejdet på foranledning af Industriministeriet, og havde til formål at afdække de kommercielle muligheder for at etablere en garantiordning, som kunne dække det garantibehov, der opstod som forskellen mellem Skibskreditfondens 1. prioritetspant og det samlede lån.

Erhvervsministeriet har i skrivelse af 30. april 1998 oplyst, at baggrunden for garantistillelse overfor Skibskreditfonden var bankkrisen i begyndelsen af 90’erne, der bevirkede, at det blev vanskeligt at få stillet garantier for den andel af finansieringen, der oversteg værdien af 1. prioritetspantet.

204. I rapporten findes i afsnittet om finansieringsmodeller bl.a. en detaljeret beskrivelse af Helsingør-modellens udformning samt anvendelse i praksis. Om ordningen nævnes det bl.a. at "Helsingør-modellen er karakteriseret af, at skibsværftet etablerer et helejet datterselskab, der er den formelle køber af skibet. Datterselskabets formål er at "afløfte" subsidieelementet i finansieringsordningen via Danmarks Skibskreditfond." Beskrivelsen af modellen er suppleret med en figur med angivelse af cash-flow samt debitorskifte.

Denne information blev dog først givet til Folketinget godt et halvt år før datterselskabsmodellen ikke længere fandt anvendelse på værfterne. Desuden skal bemærkes, at rapporten, hvori modellen stod omtalt, ikke specifikt omhandlede datterselskabsmodellen.

205. Danmarks Skibskreditfond blev oprettet i medfør af lov nr. 143 af 17. maj 1961 om et skibsfinansieringsinstitut, der bemyndigede handelsministeren til at godkende oprettelsen af et skibsfinansieringsinstitut. Danmarks Skibskreditfond blev stiftet i 1961 som et selvejende, obligationsudstedende institut.

I statsrevisorernes beretning nr. 7/94 om Danmarks Skibskreditfonds administration af lånesager vedrørende færøske fartøjer samt generelt om færøsk fiskeripolitik, pkt. 30-37 er nærmere redegjort for Skibskreditfondens organisation og formål.

206. Lovgrundlaget for Skibskreditfonden har været uændret siden fondens oprettelse i 1961 og frem til juni 1997, hvor Erhvervsministeriet udstedte bekendtgørelse nr. 479 af 4. juni 1997 om Danmarks Skibskreditfond. Bekendtgørelsen, der blev udstedt i medfør af 1961-lovens § 5, indeholdt en præcisering af Skibskreditfondens forretningsområde herunder, at der blev skabt klarere og mere gennemskuelige regler for fondens virksomhed. Ifølge erhvervsministerens fremsendelsesskrivelse af 6. juni 1997 af bekendtgørelsen blev det bl.a. anført, at tilsynet med fondens virksomhed hidtil havde været foretaget uden andet grundlag end den eksisterende lov fra 1961 og gældende praksis. Det blev afslutningsvis anført, at erhvervsministeren forventede til efteråret (1997) at ville fremsætte et lovforslag, der på enkelte punkter ville ajourføre 1961-loven, bl.a. ved at indføre samme straffebestemmelser ved regelovertrædelser som i den øvrige finansielle lovgivning.

Erhvervsministeriet har i skrivelse af 30. april 1998 oplyst, at den nødvendige ajourføring af loven om Skibskreditfonden vil blive søgt gennemført i efteråret 1998.

207. Skibskreditfondens virksomhed blev i øvrigt i medfør af bekendtgørelsen ændret på en række punkter, så fonden fremover også kan yde lån, der bliver medfinansieret af et eller flere danske eller udenlandske kreditinstitutter, hvorved fonden opnår mulighed for risikospredning, ligesom fonden kan deltage på tilsvarende måde i andre kreditinstitutters skibsfinansiering. Ligeledes kan det nævnes, at den maksimale grænse for den ugaranterede låneandel blev sat til 70 %, idet en belåning udover 70 % af skibets værdi er mulig, forudsat at der herfor stilles sikkerhed af særlig god bonitet, eller såfremt lånebeløbet udover 70 % fratrækkes fondens egenkapital ved opgørelsen af solvensen.

Skibskreditfonden udstedte i juni 1997 nye vedtægter, der var godkendt af Finanstilsynet og hvoraf det bl.a. var gjort tydeligere, at fondens panteret i et finansieret skib kan erstattes af en direkte hæftelse af et pengeinstitut eller et forsikringsselskab. Særligt om dette forhold kan det oplyses, at erhvervsministeren i et svar til et folketingsmedlem (spm. nr. S 242) den 31. oktober 1996 vedrørende Skibskreditfondens praksis, hvorefter fonden i et vis omfang havde accepteret, at debitorer for fondens lån var banker, tilkendegav, at fonden havde hjemmel til at frafalde panteret i skibe under særlige omstændigheder mod, at der blev stillet en anden efter fondens skøn tilstrækkelig sikkerhed for lånet. I de tilfælde, hvor et inflationsgaranteret lån var blevet debitorskiftet fra fx et værftsdatterselskab til en bank, hvorved banken overtog låneforpligtelsen over for fonden mod betaling herfor, havde debitorskiftet krævet godkendelse i Sekretariatet for Skibsfinansiering/ministeriet. Ministeren henviste i øvrigt til, at Finanstilsynet fører tilsyn med fonden samt at Finanstilsynet tidligere havde påpeget, at fondens vedtægter burde tilpasses den konkrete udlånspraksis. Ministeriet havde påtalt overfor Finanstilsynet, at tilsynet ikke aktivt søgte at fremme en tilpasning af vedtægterne i Skibskreditfonden.

Spørgsmålet skal formentlig ses på baggrund af den praksis, der havde udviklet sig ved datterselskabsmodellen, hvor Skibskreditfondens lån med tilhørende subsidie blev ydet med sikkerhed i et obligationsdepot og altså ikke i et skib. I flere situationer blev lånet overtaget af et pengeinstitut eller et forsikringsselskab gennem et debitorskifte, inden skibet blev overtaget af den reelle køber. Lånet mistede i disse tilfælde tilknytningen til den genstand, som var grundlaget for at yde lånet, hvorved der i realiteten blev ydet skibsfinansieringslån til pengeinstitutter og forsikringsselskaber.

208. Finanstilsynet har i skrivelse af 7. maj 1998 bl.a. oplyst, at i perioden 1982-1997 har tilsynet med Skibskreditfonden været ført ved, at tilsynet har gennemgået fondens årsregnskaber samt revisionsprotokol. Indtil 1988 fik tilsynet endvidere løbende indsendt kopi af styrelsesreferater. I stedet for de indsendte styrelsesreferater, besluttede Finanstilsynet at ændre karakteren af tilsynet, således at tilsynet herefter foretog udgående inspektioner på samme måde, som der føres tilsyn med pengeinstitutter mv. Finanstilsynet har i denne forbindelse oplyst at have foretaget ordinær undersøgelse af Skibskreditfonden i 1988, 1993 og 1997.

Finanstilsynet har endelig oplyst, at hovedformålet med Finanstilsynets tilsyn er at påse, at obligationsindehavernes tilgodehavender er sikre.

b. Vedtægter og lånevilkår for Danmarks Skibskreditfond

209. Skibskreditfondens vedtægter og lånevilkår har gennem undersøgelsesperioden gennemgået justeringer af henholdsvis redaktionel og indholdsmæssig karakter. Herudover er der efter undersøgelsesperiodens afslutning i juni 1997 blevet udstedt henholdsvis en bekendtgørelse og nye vedtægter for fonden.

Tidligere undersøgelser af skibsfinansieringsområdet har indeholdt en detaljeret gennemgang af vedtægternes og lånevilkårenes faktuelle indhold, hvorfor der i denne undersøgelse fortrinsvis vil blive fokuseret på de forhold, som er fundet af interesse for undersøgelsens formål. For en nærmere gennemgang af bestemmelserne kan der henvises til dels pkt. 33-40 i statsrevisorernes beretning nr. 7/94 om Danmarks Skibskreditfonds administration af lånesager vedrørende færøske fartøjer samt generelt om færøsk fiskeripolitik, dels side 117-124 i revisionsundersøgelse af Coopers & Lybrand om skibsfinansieringsområdet 1986-95 iværksat af Erhvervsministeriet.

210. Særligt for Skibskreditfondens lånevilkår fra juli 1980, der var gældende frem til april 1991, kan det oplyses, at disse indeholdt bl.a. bestemmelser om hvilke dokumenter, der skulle være vedlagt en låneansøgning. Ifølge lånevilkårene kunne en låneansøgning indsendes, så snart kontraheringsvilkårene var fastlagt. Endvidere skulle følgende dokumenter indsendes samtidig med lånebegæringen i det omfang de allerede forefandtes: Byggekontrakt eller kontraktudkast, generalarrangement [dvs. tegninger over skibet], specifikationer, tilsagn om supplerende sikkerhed samt lånsøgers regnskaber for de sidste tre år. Endelig var det nævnt, at ved lån til partrederier, interessentskaber og kommanditselskaber skulle samtlige deltagere indsende regnskaber for de sidste tre år.

Herudover var det fastsat som et generelt vilkår, at låntager skulle forsyne fonden med alle de efter fondens skøn nødvendige oplysninger om sine økonomiske forhold.

211. Den tilsvarende bestemmelse i lånevilkårene fra april 1991 ses at være udbygget i forhold til lånevilkårene fra 1980, idet der foruden de ovennævnte dokumenter tillige er angivet krav om indsendelse af: Memorandum of Agreement [dvs. en betinget købsaftale vedrørende erhvervelse af et skib], lånsøgers reviderede regnskaber for de sidste tre år samt budgetter for skibets drift for en tre-års periode, prospektmateriale i det omfang projektet udbydes til offentligheden, certeparti [dvs. befragtningsaftale]/management- og/eller tilsynsaftale, kontrakt med korresponderende/bestyrende reder og andre centrale aftaler vedrørende finansieringen af skibet samt en generel og fuldstændig beskrivelse af de involverede finansielle og selskabsretlige konstruktioner. Endelig var der indsat en bestemmelse om, at samtlige låntagere er forpligtet til efter modtagelse af lånetilbud uopfordret hvert år at indsende genpart af årsregnskab, så snart det foreligger. Endvidere forbeholder fonden sig ret til løbende at indhente soliditetsoplysninger om låntagere.

Skibskreditfonden har om baggrunden for de mere detaljerede bestemmelser om dette forhold i lånevilkårene fra 1991 bl.a. oplyst, at denne udbygning af lånevilkårene afspejlede den udvikling, som skibsfinansieringsområdet og fondens udlånspraksis havde gennemgået i den mellemliggende periode. Endvidere havde fremkomsten af nye og mere komplekse finansieringsmodeller og fondens ønske om at følge lånesagerne efter lånenes udbetaling gjort det nødvendigt, at fonden krævede forelagt yderligere regnskabsmateriale m.m. Endelig har fonden oplyst også at have inddraget de erfaringer, som fonden havde tilegnet sig siden udsendelsen af lånevilkårene fra 1980.

212. Skibskreditfonden har om fondens viderebringelse af oplysninger til Sekretariatet for Skibsfinansiering (indtil 1. januar 1988 Industriministeriets departement) om ansøgninger om offentlig støtte oplyst, at fonden har videregivet de oplysninger, som fonden har modtaget fra låneansøgere, og at låntagerne har afgivet disse oplysninger til fonden på grundlag af fondens lånevilkår fra henholdsvis 1980 og 1991.

Særligt for de tilfælde under rentestøtteordningen, hvor Skibskreditfonden ikke selv har ydet lån, men alene har forbehandlet ansøgningen om rentestøtte, har fonden oplyst, at man i disse tilfælde har indhentet kontrakten med tilhørende specifikationer. Dette materiale er blevet gennemgået på samme måde, som hvis skibet skulle finansieres af Skibskreditfonden. Fonden har begrundet forskellen i kravene til dokumentation med, at fonden i disse tilfælde ikke skal foretage en vurdering af låntagers kreditværdighed eller af projektets rentabilitet. Fonden har i øvrigt oplyst, at Sekretariatet for Skibsfinansiering ikke herudover har anmodet fonden om at indhente yderligere materiale.

Fonden har endelig oplyst, at fonden i forbindelse med udbetalingen af rentestøtte som hovedregel modtager en opgørelse af den endelig byggesum, revisorerklæring fra værftet, kopi af afleveringsprotokol og bilbrev [dvs. et overdragelse/adkomstdokument]. Dette materiale bliver gennemgået af fonden og eventuelle bemærkninger bliver videregivet til Sekretariatet for Skibsfinansiering.

213. I statsrevisorernes beretning nr. 7/94 om Danmarks Skibskreditfonds administration af lånesager vedrørende færøske fartøjer samt generelt om færøsk fiskeripolitik er det i beretningens pkt. 129 nævnt, at Skibskreditfonden har oplyst, at fondens sagsbehandling var blevet mere omhyggelig. Den pågældende oplysning fremgår i forbindelse med en udtalelse fra Sekretariatet for Skibsfinansiering om, at sekretariatet havde øget kontrollen med oplysningerne fra Skibskreditfonden som følge af overbelåningssagerne samt i øvrigt selv foretog en mere minutiøs gennemgang af sagerne.

Rigsrevisionen har i den anledning bedt fonden oplyse, hvorvidt der var en sammenhæng mellem de udbyggede bestemmelser i lånevilkårene fra 1991 om dokumentationskrav til låntagere og fondens ovennævnte oplysning om, "at sagsbehandlingen var blevet mere omhyggelig" som følge af spørgsmål om overbelåning.

Skibskreditfonden har hertil bl.a. oplyst, at i forbindelse med at fonden bragte det hidtidige samarbejde med et kreditinstitut til ophør og derved etablerede fondens selvstændige administration i egne lokaler i 1991, blev en skærpet overvågning af fondens kreditrisici prioriteret højt. Der blev til dette formål oprettet en særlig kreditafdeling og i tilknytning hertil en regnskabsanalysefunktion. Regnskabsanalysefunktionen sigter især på at følge udviklingen i låntagernes kreditværdighed gennem indhentelse af regnskabs- og budgetmateriale fra låntagere, idet gennemgangen af dette materiale samtidig kan oplyse om sammenhæng mellem bogført værdi og kontraktpris for belånte skibe, hvilket i nogle tilfælde har givet anledning til efterfølgende regulering af udbetalte lån. Fonden har ligeledes oplyst, at det næppe kan udelukkes, at bevidstheden om den omfattende regnskabsanalyse har haft en præventiv effekt. Fonden har tilsvarende opbygget en finansafdeling, der især skal varetage en overvågning af finansielle risici samt en kunde/salgsafdeling, der gennem indhentelse af informationer om globale nybygningspriser m.m. har gjort fonden i stand til i højere grad at basere sine afgørelser om ydelse af lån på egne informationer fremfor oplysninger fra værfter og redere.

214. Skibskreditfonden har ligeledes henvist til en række interne tiltag, der har haft til formål at give fonden et bedre beslutningsgrundlag gennem bl.a. en skærpelse af procedurerne for kontrol af belåningsgrundlag mv. Fonden har endelig henvist til lånevilkårenes bestemmelser om, hvad der normalt ikke kan indgå i belåningsgrundlaget samt indførelsen af revisorattesterede erklæringer fra henholdsvis værfter og redere, som eksempler på opstramning af fondens sagsbehandlingsrutiner.

Fonden har sammenfattende konkluderet, at de forskellige tiltag har været betinget af en lang række omstændigheder, og ønsket om at forebygge risikoen for overbelåning har alene været en af disse betingende omstændigheder. Fonden kan dog ikke mere præcist angive, hvilke af de forskellige betingende omstændigheder, der har ført til hvilke ændringer af fondens sagsbehandlingsrutiner.

215. Særligt for Rigsrevisionens undersøgelse, der er koncentreret om henholdsvis inflationsgaranterede indekslån og rentestøtteordningen, er det især spørgsmålet om opgørelsen af det støtteberettigede belåningsgrundlag, som har interesse set i relation til fondens lånevilkår, idet belåningsgrundlaget under inflationsgarantiordningen har dannet udgangspunkt for fastsættelsen af subsidiets størrelse. I sager om rentestøtte anvendes betegnelsen rentestøttegrundlaget i stedet for belåningsgrundlaget.

216. I forhold til fondens lånevilkår fra 1980 indeholdt de nye lånevilkår fra 1991 bl.a. bestemmelser om, hvad der ikke kunne indgå i finansieringsgrundlaget. Det fremgik dog samtidigt, at denne liste over ydelser og leverancer, som ikke kunne finansieres, ikke var en udtømmende liste samt at den i et vist omfang tillige indeholdt et skønsmæssigt element.

Skibskreditfonden har hertil oplyst, at disse bestemmelser i det væsentlige må anses som en kodificering og præcisering af de retningslinjer, som fonden også tidligere havde anvendt ved udlån. Det er i den forbindelse tillige anført, at indførelsen af detaljerede, skriftlige lånevilkår med udtrykkelig angivelse af en række poster, der ikke kunne indgå i belåningsgrundlaget, havde medført, at afgrænsningen mellem hvad der kunne og hvad der ikke kunne indgå i belåningsgrundlaget var blevet tydeligere. Selv om der ikke var tale om en udtømmende liste, gav opregningen af elementer, der ikke kan finansieres, dog tillige en relativ klar fornemmelse af hvilke ydelser og leverancer, der ikke kunne finansieres.

217. Erhvervsministeriet har i forlængelse heraf oplyst, at Skibskreditfondens lånevilkår blev fastsat af fondens styrelse, uden at ministeriet blev inddraget. Ministeriet har heller ikke fundet materiale på sine sager, der viser, at drøftelser af lånevilkårene har fundet sted. Det er på denne baggrund af ministeriet konkluderet, at det daværende Industriministerium uden videre accepterede fondens lånevilkår.

Skibskreditfonden, der har bekræftet, at lånevilkårene ikke blev drøftet med Industriministeriet, har supplerende oplyst, at de reviderede lånevilkår blev fremsendt til orientering for ministeriet, efter de var blevet vedtaget af fonden.

Rigsrevisionen ville have forventet, at Industriministeriet aktivt havde forholdt sig til, hvorvidt disse bestemmelser også var dækkende for ministeriets udmåling af støtte, da lånevilkårene i sagens natur først og fremmest var fastsat af hensyn til fondens egen kommercielle udlånsvirksomhed.

218. Finanstilsynet har i skrivelse af 7. maj 1998 bl.a. oplyst, at fastsættelse af lånevilkår ikke kræver tilsynets godkendelse. Finanstilsynet har i den forbindelse henvist til fondens vedtægter, hvorefter det er fonden selv, som fastsætter sine lånevilkår. Finanstilsynet har videre givet udtryk for, at en vurdering af generelle udlånsvilkår ikke ligger inden for tilsynets normale arbejdsområde.

c. Danmarks Skibskreditfonds offentligretlige status

219. Skibskreditfonden er en selvejende institution. Fonden har til sikring af sine forpligtelser en garantikapital på 300 mill. kr., der er tegnet af Danmarks Nationalbank, danske pengeinstitutter, forsikringsselskaber, rederier og værfter. I tilfælde af fondens opløsning skal nettoformuen anvendes til fremme af dansk skibsfart og/eller dansk værftsindustri. Finanstilsynet fører tilsyn med fondens virksomhed.

Folketingets Ombudsmand har i en udtalelse fra 1991 tilkendegivet, at han ikke fandt tilstrækkeligt grundlag for at betragte Danmarks Skibskreditfond som en del af den offentlige forvaltning, således som dette begreb er fastlagt i relation til forvaltningsloven og offentlighedsloven. Ombudsmanden konkluderede på dette grundlag, at fonden ikke var omfattet af ombudsmandsloven, hvorfor det lå uden for hans kompetence at behandle en klage over fonden.

Det fremgår bl.a. af Ombudsmandens begrundelse, at selv om fonden er oprettet i medfør af lov og dermed som udgangspunkt vil være omfattet af forvaltningsloven og offentlighedsloven, er det offentliges muligheder for at øve indflydelse på sammensætningen af fondens ledelse og daglige drift meget begrænsede. Fonden modtager ligeledes ikke offentlige tilskud og det offentliges mulighed for at føre kontrol med fondens virksomhed er samlet i beføjelsen til at godkende fondens navn og vedtægter og i forpligtelsen til at påse, at loven og vedtægterne overholdes, og at hensynet til kasseobligationernes sikkerhed iagttages af ledelsen.

220. I statsrevisorernes beretning nr. 7/94 om Danmarks Skibskreditfonds administration af lånesager vedrørende færøske fartøjer samt generelt om færøske fiskeripolitik, pkt. 65, er det ligeledes antaget, at Rigsrevisionens kompetence i forhold til fonden ikke kan udstrækkes til at omfatte dens almindelige forretningsområde.

Det er på den baggrund Rigsrevisionens opfattelse, at der i forholdet mellem fonden og Erhvervsministeriet (og tidligere Industriministeriet) kun kan stilles særlige krav til Skibskreditfondens sagsbehandling mv. af subsidierede lånesager, såfremt det enten følger af lov eller en aftale mellem fonden og Erhvervsministeriet (og tidligere Industriministeriet), der fastlægger retningslinjerne for fondens opgavevaretagelse i forbindelse med ansøgninger om henholdsvis inflationsgaranterede indekslån og rentestøtte.

Hjemlen for de to støtteordninger udspringer alene af aktstykkebevillinger. I aktstykkerne om inflationsgaranterede lån fremgår ret enslydende tekstanmærkninger om, at ministeren bemyndiges til at udstede en inflationsgaranti i forbindelse med Danmarks Skibskreditfonds udstedelse af indeksregulerede obligationer til finansiering af ny- og ombygning af skibe. Af aktstykkernes tekst fremgår i øvrigt om dette forhold, at der indføres en statslig inflationsgaranti i forbindelse med Danmarks Skibskreditfonds udstedelse af indeksregulerede obligationer med en pålydende rente på enten 2,5 eller 4,0 % p.a. som grundlag for fondens ydelse af 14-årige indekslån med fire års afdragsfrihed på 80 % af kontraktprisen samt at lånene udbetales kontant af fonden.

I selve tekstanmærkningen for rentestøtten omtales Skibskreditfonden ikke, hvilket kan siges at være en naturlig konsekvens af, at det af aktstykket fremgår, at rentestøtten udbetales til rederen, uanset om lån optages i Danmarks Skibskreditfond eller der finansieres på anden måde. Det fremgår således ikke af aktstykket, at ansøgning om rentestøtten har skullet indgives til fonden, som herefter videreekspederede ansøgningen til Sekretariatet for Skibsfinansiering.

Rigsrevisionen finder, at de pågældende aktstykker ikke har indeholdt sådanne særlige bestemmelser, at man på dette grundlag har kunnet udlede en forpligtelse for fonden til at indrette dens sagsbehandling mv. af hensyn til udmålingen af den offentlige støtte.

221. Rigsrevisionen har bedt Erhvervsministeriet oplyse, om der i perioden 1986 - september 1997 måtte være indgået skriftlige aftaler med fonden om procedurer for samarbejdet mellem ministeriet og fonden.

Ministeriet har i besvarelsen heraf alene henvist til en række dokumenter. Rigsrevisionen har ved gennemgangen af disse dokumenter konstateret, at der i undersøgelsesperioden kun foreligger to egentlige aftaler mellem ministeriet og Skibskreditfonden.

222. Det første tilfælde vedrører en skrivelse fra Industriministeriet til fonden, der daterer sig tilbage til 8. februar 1988. Denne skrivelse vedrører en "Samarbejdsaftale vedrørende garantier for lån til bygning af mindre fragtskibe" og knytter sig til de tilfælde, hvor der blev ansøgt om lån hos fonden med garanti fra staten i henhold til loven om garantier for lån til bygning af mindre fragtskibe. Der er således – efter Rigsrevisionens opfattelse – ikke tale om en generel samarbejdsaftale, der kan udstrækkes til at omfatte alle støtteordninger, herunder naturligvis inflationsgarantiordningen. Denne antagelse bestyrkes af, at det af ministeriets fremsendelsesskrivelse af aftalen til fonden bl.a. er anført vedrørende titlen for aftalen, at "da gensidigt samarbejde er nødvendigt ved administrationen af denne ordning, foreslår vi, at papiret kaldes: Samarbejdsaftale vedrørende garantier for lån til bygning af mindre fragtskibe." Det kan oplyses, at det af samarbejdsaftalen bl.a. fremgår, at fondens låneindstilling og lånetilsagn sammen med øvrige oplysninger dannede grundlaget for Sekretariatet for Skibsfinansierings sagsbehandling af ansøgninger om fragtskibsgarantier ligesom fonden i øvrigt påtog sig forskellige forpligtelser for disse sager.

223. Den anden aftale er fra 19. februar 1996 og vedrører en aftale mellem Skibskreditfonden og Erhvervsfremme Styrelsen om garantistillelse for Skibskreditfondens indgåelse af visse swapaftaler i perioden 1995-98. Denne aftale udsprang af det forhold, at erhvervsministeren var bemyndiget til på statens vegne at stille garanti for Skibskreditfondens forpligtelser i forbindelse med fondens indgåelse af swaparrangementer med danske og udenlandske swapmodparter. Aftalen, der fastlagde retningslinjer for Skibskreditfondens behandling af disse sager, kan ligeledes efter Rigsrevisionens opfattelse ikke udstrækkes til også at omfatte andre samarbejdsområder.

224. Det kan i forlængelse heraf oplyses, at det i flere af de af ministeriet fremsendte dokumenter indirekte fremgår, at ministeriet mere generelt har tilrettelagt dele af sin sagsbehandling på fondens forudgående sagsbehandling. Det kan til illustration heraf nævnes, at ministeriet i en skrivelse af 16. oktober 1990 om praksis for debitorskifte til et skibsværft bl.a. meddeler, at "Det er Industriministeriets opfattelse, at spørgsmålet om debitorskifte hovedsageligt er et anliggende for Danmarks Skibskreditfond, da den kreditmæssige vurdering af debitor alene foretages af Skibskreditfonden. Industriministeriet forudsætter derfor, at Skibskreditfonden har gennemført denne vurdering og besluttet at imødekomme et ansøgt debitorskifte, forud for Ministeriets behandling af den pågældende sag."

Rigsrevisionen må imidlertid konkludere, at der ikke ses at have foreligget en egentlig aftale mellem ministeriet og fonden, der generelt fastlagde procedurerne for samarbejdet for så vidt angår inflationsgarantiordningen og rentestøtteordningen.

225. Skibskreditfonden har tilsvarende oplyst, at der ikke foreligger skriftlige aftaler mellem fonden og ministeriet, der angav hvorledes fondens sagsbehandling af ansøgninger om inflationsgaranterede indekslån eller rentestøtte skulle tilrettelægges.

Ifølge Skibskreditfondens opfattelse har fonden forestået den kreditmæssige vurdering af låneansøgningerne og de potentielle låntagere, medens ministeriet havde ansvaret for at vurdere, om et projekt kunne tilbydes offentligt subsidierede lån og herunder tillige sikre, at den tilbudte finansiering var i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. Skibskreditfonden har ved flere lejligheder præciseret denne opfattelse over for ministeriet.

Det kan dog supplerende oplyses, at Skibskreditfonden allerede i 1980 indgik en skriftlig overenskomst med Hypotekbanken og Direktoratet for Egnsudvikling om lån ydet af fonden med garanti fra staten i henhold til den daværende lov om garanti for lån til bygning af mindre fragtskibe (lov nr. 618 af 17. december 1976). Overenskomsten blev i 1985 udvidet til også at omfatte behandlingen af ansøgninger om lån med garanti fra staten om garantier for lån til skibsfinansiering (lov nr. 522 af 4. december 1985). Ifølge overenskomsten skulle fonden tage stilling til, om et lån kunne ydes og i givet fald på hvilke vilkår, medens afgørelsen om ydelse af statsgaranti ikke påhvilede fonden.

Skibskreditfonden har endelig oplyst, at fonden i 1994 udarbejdede et udkast til retningslinjer for samarbejdet mellem fonden og ministeriet om bl.a. inflationsgarantiordningen og rentestøtteordningen. Disse retningslinjer blev dog aldrig vedtaget, hvilket ifølge fonden kan skyldes, at Sekretariatet for Skibsfinansiering gradvis har overtaget flere og flere af de sagsbehandlingsopgaver, der tidligere blev varetaget af fonden, hvorfor behovet for retningslinjer ligeledes er blevet væsentlig reduceret. Fonden har dog samtidig oplyst, at Skibskreditfonden i 1993 over for Industriministeriet og Sekretariatet for Skibsfinansiering gav et mundtligt tilsagn om at forbehandle rentestøttesagerne, idet der ikke blev aftalt nærmere om, hvori denne forbehandling skulle bestå.

226. Finanstilsynet har i skrivelse af 7. maj 1998 bl.a. oplyst, at Finanstilsynets tilsyn med Skibskreditfonden ikke har indebåret en vurdering af, om Erhvervsministeriet (Sekretariatet for Skibsfinansiering/Erhvervsfremme Styrelsen) sikrede sig et tilstrækkeligt beslutningsgrundlag i forbindelse med administrationen af disse ordninger. Finanstilsynet har i den forbindelse givet udtryk for, at en vurdering af offentlige myndigheders arbejdsgange og beslutningsgrundlag ligger udenfor tilsynets arbejdsområde.

227. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der ikke har foreligget en skriftlig aftale mellem ministeriet og fonden, der generelt fastlagde procedurerne for samarbejdet mellem ministeriet og fonden for så vidt angår inflationsgarantiordningen og rentestøtteordningen. Det har således været op til fonden alene at fastsætte kravene til dens sagsbehandling af subsidierede lånesager. Rigsrevisionen finder dette forhold uheldigt.

Erhvervsministeriet har i april 1998 oplyst, at ministeriet vil foranledige, at der bliver indgået en skriftlig aftale mellem Sekretariatet for Skibsfinansiering og Skibskreditfonden om samarbejdet om såvel bestående som eventuelle kommende ordninger.

228. De direkte støtteordninger til fordel for skibsfinansiering har i bevillingsmæssig henseende i hele undersøgelsesperioden henhørt under Erhvervsministeriet (tidligere Industriministeriet), idet den umiddelbare administration af ordningerne har været henlagt til forskellige myndigheder og udvalg.

Et fællestræk for administrationen af de forskellige ordninger er, at de ordninger, hvorefter staten har stillet en direkte garanti for et lån, som overvejende hovedregel har været henlagt til særlige udvalg, medens administrationen af henholdsvis inflationsgaranterede indekslån og rentestøtteordningen er sket i ministeriet.

Særligt for inflationsgarantiordningen blev denne ordning administreret direkte af Industriministeriets departement frem til 1. januar 1988, hvor administrationen blev overført til Sekretariatet for Skibsfinansiering. Sekretariatet for Skibsfinansiering var blevet oprettet som en selvstændig enhed under det daværende Eksportkreditråd, idet sekretariatet ikke havde tilknytning til eksportkreditområdet. I forbindelse med Eksportkreditrådets opdeling i 1992 i en statslig del og et aktieselskab, blev Sekretariatet overført til Industri- og Handelsstyrelsen, (nu Erhvervsfremme Styrelsen). Rentestøtteordningen fra 1993 er fra dens indførelse blevet administreret af Sekretariatet for Skibsfinansiering.

229. Gennem administrationen af inflationsgarantiordningen og rentestøtteordningen har Sekretariatet for Skibsfinansiering haft den umiddelbare kontakt til Skibskreditfonden. Departementets opgavevaretagelse har i denne periode bestået i fastlæggelsen af den overordnede strategi på skibsfinansieringsområdet gennem dels ministeriets skibsværftspolitiske sekretariat, dels ministeriets Kontaktudvalg for Skibsværftsindustrien, dels drøftelser med værfter mfl. ligesom departementet i store dele af undersøgelsesperioden har varetaget internationale opgaver. Departementet har endelig ydet rådgivning til sekretariatet om især tvivlsspørgsmål samt været rekursinstans for sekretariatets afgørelser.

230. Danmarks Nationalbank forpligtede sig i forbindelse med Skibskreditfondens udstedelse af indeksobligationer under inflationsgarantiordningen til at overtage obligationerne til kurs pari. Ordningen indebar, at Nationalbanken pådrog sig et kurstab, når obligationernes kurs lå under 100, medens Nationalbanken omvendt fik en kursgevinst i tilfælde af, at obligationernes kurs lå over 100. En tilsvarende ordning havde været gældende for hjemmemarkedsordningen. Inflationsgarantiordningen, der oprindelig var tidsbegrænset, blev forlænget ved flere aktstykker, idet selve ordningen med Nationalbankens overtagelse af obligationerne til kurs pari bestod gennem hele ordningens levetid. Nationalbanken indgik imidlertid i 1992 i forbindelse med en forlængelse af inflationsgarantiordningen aftale med Skibskreditfonden om, at fonden fremover skulle betale en overtagelsesprovision på 5 % af indeksobligationernes nominelle værdi. Denne provision blev ikke belastet de enkelte låntagere, men derimod afholdt af fonden.

Erhvervsministeriet har i Akt 116 3/12 1996 oplyst, at det første skib med indekslån blev afleveret i slutningen af 1986, medens det sidste skib finansieret under denne ordning blev afleveret i 1995. Ministeriet har i denne forbindelse oplyst Nationalbankens samlede tab ved overtagelse af obligationerne i perioden 1987-1995 til 1.044,4 mill. kr. Det er dog samtidigt i aktstykket oplyst, at den fra Skibskreditfonden modtagne provision ikke er modregnet i dette tab, ligesom der indgår tab vedrørende hjemmemarkedsordningen, som det ikke har været muligt at udskille.

231. Et fællestræk for inflationsgarantiordningen og rentestøtteordningen har været, at det af aktstykkerne udtrykkelig er fremgået, at ansøgninger om støtte i henhold til disse ordninger skulle godkendes af Industriministeriet (senere Erhvervsministeriet). Administrationen af de her nævnte to støtteordninger har endvidere i praksis været tilrettelagt på den måde, at ansøgninger skulle indgives til Skibskreditfonden, som derefter forelagde ansøgningen med en kort beskrivelse af projektet for ministeriet med forespørgsel om, hvorvidt ministeriet (Sekretariatet for Skibsfinansiering efter 1. januar 1988) kunne godkende ansøgningen og derved afgive et forhåndstilsagn om støtte. Ved en given godkendelse blev sagen fulgt op af fonden i det omfang, der var behov for ministeriets accept af ændringer i forhold til ansøgningen og i alle tilfælde ved ministeriets endelige godkendelse af støtten.

Erhvervsministeriet har om forholdet oplyst, at godkendelseskompetencen såvel i forbindelse med forhåndstilsagn som ved den endelige godkendelse af støtten alene har ligget hos ministeriet. Det er om ministeriets forhåndstilsagn oplyst, at ministeriet herved kun har taget stilling til, hvorvidt ansøgningen er kvalificeret til produktionsstøtte (inflationsgaranti/rentestøtte) i henhold til nationale og internationale regler, samt at ministeriet har lagt Skibskreditfondens oplysninger til grund ved sin afgørelse.

Ministeriet har om Skibskreditfondens selvstændige ansvar for, at ansøgningernes oplysninger var korrekte og tilstrækkelig fyldestgørende oplyst, at det følger af almindelige retsregler, at reder, værft og Skibskreditfonden hver for sig bærer ansvaret for, at de oplysninger, som de afgiver, er korrekte, og at de ikke bevidst har tilbageholdt oplysninger, som må anses for væsentlige for sagens afgørelse. I forlængelse heraf har ministeriet tilkendegivet, at i medfør af det almindelige forvaltningsretlige officialprincip havde ministeriet en forpligtelse til at sikre, at de fornødne oplysninger var til stede, så der kunne træffes lovlige og rigtige afgørelser.

Efter Rigsrevisionens opfattelse kan Skibskreditfonden vel kun ifalde et selvstændigt ansvar for at videregivne oplysninger er korrekte, i det omfang det kan lægges Skibskreditfonden til last, at fonden ud fra en professionel standard burde have indset, at oplysningerne var fejlagtige.

Ministeriet har endelig oplyst, at man i dag kræver revisorerklæringer, der bekræfter de afgivne oplysninger i forbindelse med udbetaling af rentestøtten.

232. Skibskreditfonden har oplyst, at det efter fondens opfattelse er klart, at kompetencen til at godkende ansøgninger alene ligger hos ministeriet. Fonden har ved flere lejligheder præciseret dette for ministeriet, ligesom fonden har påpeget behovet for klare regler om opgavefordelingen. Fonden har tillige henvist til, at en overførsel af godkendelseskompetencen til en privat selvejende institution ville forudsætte et særligt hjemmelsgrundlag, som ikke foreligger.

Fonden har alligevel tilrettelagt sin sagsbehandling på en sådan måde, at sagerne efter fondens skøn er blevet oplyst fyldestgørende, idet man har forsøgt at leve op til ministeriets krav, således som disse er blevet forstået af fonden. Det er dog understreget, at der fra ministeriets side ikke har været udstedt regler, der fastlagde indholdet af ministeriets krav til fondens sagsoplysning.

233. Aktstykkernes bestemmelse om ministeriets forhåndsgodkendelse blev drøftet af Kontaktudvalget for Skibsværftsindustrien på et møde den 20. august 1986, hvor et medlem af udvalget netop beklagede, at der skulle ske denne godkendelse, da der derved måtte indføjes et yderligere forbehold i skibskontrakterne. Industriministeriets daværende departementschef er i mødereferatet citeret for at have sagt, at han "påpegede, at hensigten ikke var at skabe et nyt bureaukratisk system, men at sikre ordrer for danske værfter – og netop af den grund bør dette punkt diskuteres mindst muligt." Det kan tilføjes, at mødereferatet i øvrigt ikke indeholder bemærkninger, der kan uddybe denne bemærkning.

Erhvervsministeriet har oplyst, at en gennemgang af sagsmaterialet fra skibsværftspolitisk udvalg [dvs. Kontaktudvalget for Skibsværftsindustrien] ikke giver grundlag for at kommentere eller uddybe den daværende departementschefs bemærkninger. Der er i øvrigt i ministeriets sagsmateriale ikke fundet notater eller andet materiale, der referer til eller giver baggrund for bemærkningen ligesom der ikke findes materiale, der beskriver baggrunden for bestemmelsen om ministeriets forhåndsgodkendelse af de enkelte kontrakter.

234. Erhvervsministeriet har i sin egen redegørelse om skibsfinansiering 1986-1995 fra september 1996 om baggrunden for, at inflationsgarantiordningen og rentestøtteordningen blev gennemført ved aktstykker, oplyst, at man fra politisk side ønskede at yde udstrakt støtte til den danske værftsindustri inden for rammerne af de internationale regler, uden at være bundet af et nationalt regelsæt, der var mere restriktivt og ufleksibelt end i andre lande.

Ministeriet har i forlængelse heraf overfor Rigsrevisionen bekræftet, at der ikke fandtes andet grundlag for administrationen af støtteordningerne end aktstykkerne, samt at der heller ikke er fundet materiale, der viser, at ministeriet i de første år overhovedet overvejede at fastsætte supplerende retningslinjer for administrationen af inflationsgarantiordningen. Ministeriet har i den forbindelse udtalt, at det "efterfølgende må konkluderes, at den udprægede brug af aktstykker gjorde området og retstilstanden uklar og vanskelig at overskue. Meget tyder på, at den udbredte brug af ramme- og bemyndigelseslovgivning har medført, at de nationale regler for skibsfinansiering og støtte var mindre præcise end på andre områder, hvor der er tale om tilskud. Endvidere øger ramme- og bemyndigelseslovgivningen behovet for administrative retningslinjer for administrationen."

Ministeriet har endelig forklaret, at ordningen med anvendelse af rammebemyndigelser og ret løse beskrivelser i aktstykkerne var en praksis, som udvikledes over en længere periode. Det fremgår i øvrigt ikke af ministeriets sagsakter, at Finansudvalget har stillet spørgsmål til denne procedure.

235. Rigsrevisionen kan tilslutte sig ministeriets konklusion af konsekvenserne af den udprægede brug af aktstykker på dette område. Det skal i den forbindelse nævnes, at statsrevisorerne i beretning nr. 7/94 om Danmarks Skibskreditfonds administration af lånesager vedrørende færøske fartøjer samt generelt om færøsk fiskeripolitik påtalte, at forvaltningen i Sekretariatet for Skibsfinansiering havde været mangelfuld og ikke i overensstemmelse med grundlæggende principper for forvaltningen af offentlige tilskud, ligesom det i pkt. 103 i samme beretning vedrørende inflationsgarantiordningen blev påpeget, at god lovgivningsskik og praktisk administrative hensyn normalt tilsiger, at mere omfattende tilskudsordninger har hjemmel i lov, der udgør hjemmelsgrundlaget for tilskud og eventuelle tilsagn. Rigsrevisionen må konstatere, at ministeriet heller ikke ved indførelsen af rentestøtteordningen har taget initiativ til en sådan hjemmel i lov.

Erhvervsministeriet har i april 1998 tilkendegivet, at ministeriet vil søge eventuelle fremtidige ordninger forankret i lov.

b. Inflationsgarantiordningen

236. Erhvervsministeriet har oplyst, at der i de første år efter indførelsen af inflationsgarantiordningen ikke ses at have foreligget nogen retningslinjer for Industriministeriets behandling af ansøgningerne. I tilknytning hertil kan det nævnes, at ministeriet tidligere har fremsendt materiale, der bl.a. indeholder interne notater om procedurer for ministeriets behandling af ansøgninger om garantier for lån.

Særligt for inflationsgarantiordningen er der fremsendt et notat af 29. september 1986, der benævnes: "Hovedregler for ydelse af lån til finansiering af skibsbygning." Notatet, som også omfatter andre daværende låneordninger, indeholder bestemmelser om hjemmelsgrundlaget, ordningens tidsmæssige udstrækning, afgrænsning af skibstype og størrelse i forhold til låneordningen samt lånevilkår forstået som valgmulighed mellem lånenes nominelle rente og udbetaling af den statslige inflationsgaranti.

Selv om det ikke kan afvises, at notatet kan opfattes som indeholdende retningslinjer for ministeriets behandling af ansøgninger om inflationsgaranti, kan Rigsrevisionen tilslutte sig ministeriets tilkendegivelse af, at dette notat ikke kan siges at fastsætte egentlige retningslinjer for administrationen af denne støtteordning. Notatet kan – efter Rigsrevisionens opfattelse – alene betragtes som en oplistning af mere formelle betingelser omkring ordningen.

237. Erhvervsministeriet har endvidere fremsendt et notat af 8. januar 1988, der ligeledes benævnes:"Hovedregler for ydelse af lån til finansiering af skibsbygning." Det fremgår af en vedlagt skrivelse af samme dato, at notatet i sin tid blev fremsendt af Industriministeriets departement til Sekretariatet for Skibsfinansiering i forbindelse med udlægningen af administrationen af disse sager pr. 1. januar 1988. Det er i skrivelsen fra departementet til Sekretariatet for Skibsfinansiering oplyst, at notatet er blevet ajourført og skulle give et rimeligt overblik over hovedreglerne. Det blev dog samtidig understreget, at notatet ikke var udtømmende og alene angav visse hovedregler. I forlængelse heraf er det anført, at "I vil allerede på nuværende tidspunkt være i stand til at finde undtagelser og supplerende bemærkninger !" og afsluttes med bemærkning om, at "notatet [kan] forhåbentlig være en god inspirationskilde."

Det pågældende notat er en ajourført udgave af notatet fra 1986 og har i det væsentlige samme karakter som dette notat. Særligt for inflationsgarantiordningen var der tilføjet et nyt punkt om, at denne ordning gjaldt for hele EF-området. Denne oplysning skal ses på baggrund af den tvivl, der herskede om forståelsen af begrebet "Hjemmemarkedet" ved inflationsgarantiordningens indførelse i 1986. Denne tvivl blev først endelig afklaret ved Kommissionens tilkendegivelse i 1987, hvorefter hjemmemarkedsbegrebet blev fastslået til at omfatte hele EF-området.

Notatet indeholder endvidere oplysning om, at der overfor rederier etableret i tredielande enten kan ydes lån efter OECD-reglerne eller kan etableres et låneforhold via et dansk datterselskab, hvorved datterselskabet står som låntager, men med en kontant videresalgspris, der er reduceret på grund af de særligt gunstige hjemmemarkedsvilkår. I forlængelse heraf er det om et senere salg oplyst, at salg til en ikke-EF-reder skal ske efter OECD’s eksportkreditregler i det omfang salget ikke sker som et kontantsalg. Det er i den forbindelse om kontantsalgssituationen oplyst, at "det vil være muligt at lade lånet indestå hos den danske låntager (datterselskabsmodellen med indbygget tidsmæssig forskydelse)." Det er her interessant at bemærke, at notatet andetsteds indeholder bestemmelser om salg af "second-hand" tonnage, hvoraf det fremgår, at salg af skibe til udenlandske redere, der oprindelig er finansieret på hjemmemarkedsvilkår, skal forelægges for Industriministeriet. Begrundelsen herfor er oplyst at være, at "hensigten hermed er at sikre, at salgsfinansieringsordningen for hjemmemarkedet ikke bliver anvendt til eksport." I betragtning af at inflationsgarantiordningen var endnu mere gunstig end den tidligere hjemmemarkedsordning, skulle man have formodet, at et tilsvarende forbehold måtte gøre sig gældende ved inflationsgarantiordningen, hvilket dog ikke ses at have været tilfældet. Der synes tværtimod at være givet en anvisning på, hvorledes der kan finde eksport af subsidierede skibe sted.

238. En egentlig forretningsgangsbeskrivelse for inflationsgarantiordningen forelå først pr. 5. november 1996. Eftersom ordningen med udstedelse af inflationsgarantier var ophørt på dette tidspunkt, er forretningsgangsbeskrivelsen centreret om opfølgning af allerede afgivne inflationsgarantier. Det vil især sige gennemgang af opgørelser fra Skibskreditfonden af halvårlige terminer og førtidsindfrielser samt debitorskifte.

Det skal dog for fuldstændighedens skyld nævnes, at der tillige har været fastsat retningslinjer om behandling af inflationsgarantiordningen i forbindelse med bl.a. skattemæssige spørgsmål om anpartsprojekter, offentlige myndigheders muligheder for at drage nytte af støtteordningen, værfterne mulighed for udlicitering af dele af et projekt, færøske og grønlandske redere mv. Fælles for disse retningslinjer var, at de synes at udspringe af konkrete sager og således skulle regulere forhold, der enten ikke tidligere var reguleret eller hvor der havde været tvivl om en bestemmelses afgrænsning. Retningslinjer for datterselskabsmodellen er behandlet særskilt.

c. Datterselskabsmodellen

239. Spørgsmål om anvendelse af datterselskabsmodellen ses at have været behandlet på et tidligt tidspunkt efter inflationsgarantiordningens indførelse. Af referatet af møde i Kontaktudvalget for Skibsværftsindustrien den 8. april 1987 er den daværende industriminister citeret for følgende: "Hvad angår anvendelsen til finansiering af eksport af skibe til tredielande, har Kommissionen utvetydigt tilkendegivet, at dette vil være i strid med EØF-traktatens artikel 113. Der vil således være risiko for sagsanlæg, hvilket man gerne ser undgået, også fra partierne bag værftsaftalen. Der har derfor været overvejelser i gang, hvor man har søgt at finde en acceptabel løsningsmodel, og her synes en anvendelse af den såkaldte "Helsingør-model" at være den mest nærliggende, da den ikke vil give anledning til formelle traktatmæssige problemer i forhold til EF. Denne model er også i overensstemmelse med gældende praksis."

240. Industriministeriet har fulgt op på dette møde gennem et notat af 27. august 1987 om anvendelse af datterselskabsmodellen ved skibsfinansiering, idet notatet indeholder en reference til føromtalte møde. Notatet indeholder en behandling af forskellige problemstillinger ved denne konstruktion. Det er heri bl.a. konkluderet, at anvendelsen af "Helsingør-modellen" umiddelbart synes at være acceptabel for ministeriet. Det forudsættes herved, at værftets datterselskab er etableret inden for EF samt at videresalgsprisen i princippet skulle svare til nutidsværdien af lånet samt byggerater til værftet i byggeperioden. Notatet indeholder endvidere en gennemgang af nogle varianter af "Helsingør-modellen", som ministeriet allerede tidligere har behandlet i forbindelse med konkrete ansøgninger.

Notatet afsluttes med bl.a. at konstatere, at eksport til tredielande kun kan ske ved anvendelse af "en eller anden variant af datterselskabsmodellen", idet det herved forudsættes, at datterselskabet er etableret inden for EF af byggeværftet eller den reelle køber af skibet. Det er endvidere anført, at det kan accepteres, at der indskydes et dansk kommanditselskab i konstruktionen, eventuelt som erstatning for et datterselskab, men ellers i kombination med et datterselskab etableret inden for EF af enten byggeværft eller den reelle køber af skibet. Det er endelig anført, at "Det er uafklaret, hvorledes man principielt stiller sig til, at andre selskaber, f.eks. pengeinstitutter, uden ejermæssig tilknytning til hverken byggeværft eller reder står som debitor for lån optaget i Danmarks Skibskreditfond. Ministeriet har godkendt en sådan model i en konkret sag med klar påpegning af, at dette ikke indebar en principiel godkendelse af modellen."

241. Det er vanskeligt at udtale sig om notatets karakter, idet notatet er påført en del håndskrevne bemærkninger i margenen, der kan rejse tvivl om, hvorvidt det pågældende notat er blevet endelig godkendt som ministeriets politik på området, og Erhvervsministeriet har ikke kommenteret notatet. Under alle omstændigheder har Rigsrevisionens undersøgelse vist, at de i notatet opstillede muligheder er blevet anvendt i praksis.

Særligt om spørgsmålet om debitorskifte til pengeinstitutter kan det oplyses, at den her skildrede model efterfølgende blev almindelig anvendt. Til illustration af dette forhold kan det nævnes, at ministeriet i en skrivelse af 16. oktober 1990 til et værft bl.a. oplyste, at "På baggrund af et antal konkrete sager er der i ministeriet udviklet en praksis, hvorefter debitorskifte generelt kan godkendes til pengeinstitutter domicileret indenfor EF." Det fremgår i øvrigt af samme skrivelse, at ministeriets opgave med at sikre overholdelse af internationale aftaler "vanskeliggøres af den øgede anvendelse af komplicerede finansielle konstruktioner, og ministeriet er derfor bekymret for konsekvenserne af en yderligere lempelse af den eksisterende praksis."

242. Erhvervsministeriet har tillige fremsendt tre notater fra 1991 og 1992, hvoraf det første notat fra juli 1991 benævnes "Datterselskabsmodellen samt debitorskifte – Behovet for retningslinjer" medens de to efterfølgende notater alene benævnes "Retningslinjer for anvendelse af datterselskabsmodellen og debitorskifte". Det særlige ved de tre notater er, at de alle er udkast, og aldrig er blevet udsendt som egentlige, godkendte retningslinjer, samt at de langt hen ad vejen er identiske. I notaterne bliver der fokuseret på, at prisforskellen mellem salgsprisen fra værft til datterselskab og kontantsalgsprisen til den endelig køber skal afspejle støtteelementet.

Rigsrevisionen har i den forbindelse bemærket, at spørgsmålet om retningslinjer for datterselskabsmodellen blev drøftet på Skibsværftskontaktudvalgets møde den 19. august 1991. Af referatet af mødet fremgår bl.a., at et medlem af udvalget gik ud fra, at der med retningslinjerne blot var tale om en beskrivelse af dagældende praksis. Et andet medlem understregede vigtigheden af, at praksis ikke blev ændret uden varsel. Den daværende industriminister er citeret for at have udtalt, at "Ministeren bekræftede, at der alene var tale om en beskrivelse af nugældende praksis, der ikke på anden måde var beskrevet. Ministeriet havde ikke noget aktuelt ønske om ændringer."

Erhvervsministeriet har om baggrunden for retningslinjerne bl.a. oplyst, at Sekretariatet for Skibsfinansiering i januar 1991 gjorde Industriministeriet opmærksom på, at man havde konstateret store forskelle mellem prisen fra værft til datterselskab og prisen mellem endelig køber/reder. Det var Sekretariatets indtryk, at prisen mellem værft og datterselskab blev fastsat relativt vilkårligt. Hensigten med retningslinjerne var at fastslå, at der skulle være en sammenhæng mellem de to priser og at udgangspunktet for beregningen af støttegrundlaget var den pris, som den reelle køber betalte til datterselskabet. Det er i den forbindelse oplyst, at det henset til kontrakternes individuelle forskelle ikke var hensigten at fastslå, hvilke elementer der kunne indgå i beregningen af støttegrundlaget, når disse blot dækkede over en reel indtægt eller besparelse for værftet. Industriministeriets forslag til retningslinjer blev drøftet med Skibsværftsforeningen, hvilke medførte flere ændringer og forklarer de forskellige versioner af retningslinjerne. Erhvervsministeriet har imidlertid ikke fundet materiale, der kan forklare, hvorfor retningslinjerne ikke blev fastsat officielt, men i praksis var retningslinjerne kendt af alle parter og Industriministeriet administrerede ligeledes efter dem. I forbindelse med rentestøtteordningen bortfaldt behovet for retningslinjer for så vidt angår datterselskaber.

Rigsrevisionen kan i forlængelse heraf oplyse, at den skrivelse fra januar 1991, som Erhvervsministeriet refererer til, endvidere indeholdt oplysning om, at Sekretariatet for Skibsfinansiering havde været tilbageholdende med at foretage videregående undersøgelser i konkrete datterselskabssager, hvilket skyldtes en instruktion, som den daværende departementschef havde givet i august 1989, jf. pkt. 324.ff. Denne bevidst tilbageholdende praksis skal ses i sammenhæng med, at Sekretariatet for Skibsfinansiering samtidig gav udtryk for, at datterselskabsmodellen i visse tilfælde tilvejebragte en overfinansiering, der gik ud over, hvad formålet med datterselskabsmodellen syntes at nødvendiggøre tillige med, at Skibskreditfonden ifølge Sekretariatet for Skibsfinansierings opfattelse ikke udøvede nogen kontrol med finansieringen i disse sager, hvor fonden var afdækket ved værdipapirdepoter.

Skibskreditfonden har i skrivelse af 4. maj 1998 oplyst, at fonden har foretaget samme sagsbehandling vedrørende finansieringsgrundlaget, uanset om der var tale om en traditional rederfinansiering eller anvendelse af en datterselskabsmodel. Det er videre oplyst, at hverken Sekretariatet for Skibsfinansiering eller Industriministeriet på noget tidspunkt har meddelt fonden, at sagsbehandlingen vedrørende fondens kontrol med finansieringen i datterselskabssagerne ikke har været tilfredsstillende.

243. Ministeriet har endelig anført, at "den herskende uklarhed i aktstykkerne åbnede mulighed for, at værfterne kunne anvende forskellige opgørelsesmetoder, hvilket ofte gjorde sagerne meget vanskelige at gennemskue. God forvaltningsskik tilsiger, at sådanne problemer var forudset og havde foranlediget, at der allerede fra indeksfinansieringsordningens etablering blev udarbejdet retningslinjer for administrationen af ordningen. Dette ville også have gjort det lettere for ministeren i højere grad at leve op til sin oplysningsforpligtelse over for Folketingets Finansudvalg. Der burde have været fastsat klare formelle regler, der muliggjorde en transparent og objektiv administration. Det må lægges til grund, at der ikke blev udvist den fornødne vilje og fasthed til at få sådanne regler formaliseret og kundgjort."

244. Rigsrevisionen må konstatere, at ministeriet i perioden med inflationsgarantiordningen ikke udstedte egentlige, dækkende retningslinjer for ministeriets behandling af disse sager. Dette findes så meget desto mere bemærkelsesværdigt, eftersom ministeriet i hvert fald i januar 1991 af Sekretariatet for Skibsfinansiering blev gjort opmærksom på, at datterselskabsmodellen syntes at tilvejebringe en overfinansiering, der gik ud over, hvad formålet med modellen syntes at nødvendiggøre.

d. Revisorerklæringer

245. Rigsrevisionens undersøgelse af lånesager viste, at Skibskreditfonden siden 1993 generelt havde indhentet revisorerklæringer fra henholdsvis værft og reder i forbindelse med lånets udbetaling. Fonden har i den forbindelse bl.a. oplyst, at lånevilkårene fra 1991 indeholdt en bestemmelse om, at fonden kunne kræve revisorattesterede erklæringer fra værft og eventuelt reder om belåningsgrundlagets overensstemmelse med fondens lånevilkår. Baggrunden for denne bestemmelse var, at Svendborg-sagen havde vist, at det var hensigtsmæssigt offentligt at tilkendegive, at fonden kunne stille krav om en sådan specifikation af finansieringsgrundlagets sammensætning. Fonden havde dog allerede tidligere i enkelte sager stillet krav om sådanne erklæringer.

I 1993 besluttede fonden at gøre indhentelse af revisorattesterede erklæringer obligatorisk i forbindelse med bevilling af offentligt støttede lån. Denne beslutning samt udformningen af revisorerklæringerne blev truffet uden drøftelse med ministeriet.

Erhvervsministeriet har om samme forhold oplyst, at vilkårene i statens inflationsgarantiordning skabte nogle problemer i forbindelse med debitorskifte af lånene. Ifølge vilkårene ville et garantitilsagn/garanti bortfalde, såfremt der uden ministeriets skriftlige tilladelse skete ændringer i det grundlag, hvorpå tilsagnet/garantien blev ydet. Denne bestemmelse indebar, at statens garanti for betaling af indekstillæg kunne bortfalde på grund af ændringer i belånings- og støttegrundlaget eller ukorrekte oplysninger. Ministeriet har videre oplyst, at "statsstøtten kunne således bortfalde, uden at den nye debitor havde udvist forsømmelig adfærd og havde mulighed for at afværge støttens bortfald. Skibskreditfonden foreslog derfor til afhjælpning af problemet, bl.a. at forlange en revisorattesteret erklæring fra værftet og dets datterselskab om, at der ikke i finansieringsgrundlaget indgik poster, der i henhold til fondens lånevilkår ikke kunne belånes. Revisorerklæringen begrænsede således risikoen for, at statsstøtten bortfaldt. Kravet om revisorerklæring er således fremkommet på Skibskreditfondens initiativ. Siden 1993 har Skibskreditfonden krævet revisorerklæringer i alle sager."

246. Rigsrevisionen skal bemærke, at der tilsyneladende ses at være en modstridende opfattelse mellem Skibskreditfonden og ministeriet om baggrunden for indførelsen af revisorerklæringer. Ministeriets oplysning må forstås derhen, at indførelsen af revisorerklæringer skulle være begrundet i datterselskabssager i forbindelse med debitorskifte af lån og skyldtes bestemmelsen om bortfald af garantitilsagn/garanti som følge af ændringer i belånings- og støttegrundlaget eller ukorrekte oplysninger.

Særligt om debitorskifte af lån har Skibskreditfonden altid forelagt spørgsmålet for Sekretariatet for Skibsfinansiering, hvorfor et debitorskifte aldrig har kunnet finde sted, medmindre det i forvejen var godkendt. Endvidere er det belånings- og støttegrundlag, der var udgangspunktet for ydelse af garantitilsagnet, altid blevet ændret i løbet af byggeperioden for skibet som følge af extras og credit i forbindelse med ændringer i byggeprojektet. Disse ændringer har ifølge Rigsrevisionens undersøgelse aldrig givet Sekretariatet for Skibsfinansiering anledning til konkrete overvejelser om bortfald af selve inflationsgarantien. Rigsrevisionen må derfor forstå ministeriets oplysning som alene at rette sig mod de situationer, hvor et tilsagn/garanti er ydet på grundlag af ukorrekte oplysninger.

Rigsrevisionen stiller sig endvidere undrende over for ministeriets oplysning om, at fonden skulle have foreslået, at revisorerklæringer skulle indhentes fra værftet og værftets datterselskab. I betragtning af at værfterne havde fuld kontrol over deres datterselskaber, forekommer det særdeles tvivlsomt, om revisorerklæringer fra et værft og dets datterselskab skulle udvise nogen forskelle. Rigsrevisionen har da heller ikke ved sin undersøgelse stødt på tilfælde, hvor denne fremgangsmåde er blevet anvendt. I betragtning af at det ifølge ministeriets oplysninger især var datterselskabskonstruktionen, som afstedkom indførelsen af revisorerklæringer, skal det noteres, at revisorerklæringerne blev indført på et tidspunkt, hvor datterselskabsmodellen i realiteten var ophørt som følge af rentestøtteordningen.

247. Revisorerklæringer har dog siden 1993 generelt været anvendt i forbindelse med lånesager om offentlig støtte og er i alle tilfælde blevet indhentet fra henholdsvis værft og reder. Ifølge Rigsrevisionens oplysninger har disse erklæringer kun i sjældne tilfælde medført, at der er blevet foretaget korrektioner i belånings- og støttegrundlaget.

e. Rentestøtteordningen

248. Erhvervsministeriet har til oplysning om ministeriets interne retningslinjer for behandling af støtteanmodninger om rentestøtte fremsendt forskelligt materiale, der skulle beskrive gældende praksis. Det pågældende materiale består bl.a. af dels en udateret "Forretningsgang for rentestøtteordningen", dels to "Ydelsesbeskrivelser for rentestøtteordningen" dateret henholdsvis 28. marts og 13. november 1995, dels en "Forretningsgangsbeskrivelse for rentestøtteordningen" dateret den 5. november 1996.

249. Særligt for den udaterede forretningsgangsbeskrivelse består denne fortrinsvis af en bilagssamling i form af dels en slags checkliste, der har til formål at sikre tilstedeværelsen af relevant materiale til brug for sagsbehandlingen, dels en paradigmasamling over standardskrivelser til brug ved korrespondance med Skibskreditfonden og støttemodtagere forstået som henholdsvis værfter og redere. Herudover er der angivet en beskrivelse af, hvilke procedurer, der skal iagttages ved behandlingen af en ansøgning.

Det kan her oplyses, at det bl.a. fremgår, at ansøgninger kan indkomme enten via Skibskreditfonden eller direkte fra reder/værft. I det omfang ansøgningen modtages direkte fra en reder/værft oversendes ansøgningen til Skibskreditfonden med ansøgning om fondens forbehandling af sagen, medmindre det fremgår, at ansøgningen ikke er omfattet af lovgivningen, i hvilket fald der sendes et afslag direkte til støtteansøgeren. Det kan i den forbindelse nævnes, at det af paradigmasamlingen vedrørende Sekretariatet for Skibsfinansierings oversendelsesskrivelse til Skibskreditfonden fremgår, at "I henhold til aftale anmodes Danmarks Skibskreditfond om, at forbehandle sagen." I betragtning af at der ikke har foreligget en egentlig aftale mellem Skibskreditfonden og Sekretariatet for Skibsfinansiering om opgavefordelingen, kan denne formulering forekomme noget ejendommelig. Det må dog samtidig konstateres, at formuleringen kan tolkes i retning af, at Sekretariatet for Skibsfinansiering har opfattet forholdet derhen, at der forelå en skriftlig aftale med fonden. Skibskreditfonden har i skrivelse af 4. maj 1998 oplyst, at fonden i 1993 over for Industriministeriet og Sekretariatet for Skibsfinansiering mundtligt har givet tilsagn om, at fonden ville forbehandle rentestøttesagerne. I den forbindelse eller senere blev der ikke indgået en skriftlig aftale om indholdet af denne forbehandling. Skibskreditfonden har på dette grundlag præciseret, at der ikke foreligger nogen konkret aftale, idet fonden i 1994 udarbejdede et udkast til retningslinjer for samarbejdet om bl.a. rentestøtteordningen, der dog aldrig blev formaliseret. Fonden ses dog ikke generelt at have afslået Sekretariatet for Skibsfinansierings anmodning om fondens forbehandling af ansøgningerne, hvilket kan have været medvirkende til, at Sekretariatet for Skibsfinansiering muligvis har været i den vildfarelse, at der forelå en konkret aftale mellem ministeriet og fonden.

Det fremgår endvidere af forretningsgangsbeskrivelsen, at sagsbehandleren i sekretariatet bl.a. skal kontrollere, at finansieringsgrundlaget/støttegrundlaget er i overensstemmelse med det, der kan finansieres i henhold til fondens lånevilkår fra 1991. I den forbindelse er det bemærket, at paradigmasamlingen indeholder dels en redererklæring med revisorerklæring dels en værftserklæring med revisorerklæring. Disse erklæringer ses at ligge tæt op ad de erklæringer, som fonden har indhentet og indeholder bl.a. henvisning til, at det "betragtes som misligholdelse af betingelserne for udbetaling af rentestøtten, såfremt der af os overfor Danmarks Skibskreditfond eller Dem er givet urigtige oplysninger i forbindelse med rentestøttens udbetaling, eller såfremt der i finansieringsgrundlaget (som opgjort af Danmarks Skibskreditfond) indgår beløb, som ikke kan finansieres i henhold til Danmarks Skibskreditfonds lånevilkår (april 1991) pkt. II, 2." Rigsrevisionen skal i denne forbindelse bemærke, at formuleringen om, at Skibskreditfonden opgør finansieringsgrundlaget igen synes at bygge på en forudsætning om en egentlig aftale. I forlængelse heraf kan det oplyses, at Rigsrevisionen ved sin stikprøvevise gennemgang har konstateret tilfælde, hvor fonden ikke ydede lån og derfor ikke ønskede at opgøre finansieringsgrundlaget. Ifølge forretningsgangsbeskrivelsen påhvilede det ligeledes sagsbehandleren at foretage en efterkontrol af det udregnede støttebeløb. Til det formål var der udarbejdet beregningsformler for de situationer, hvor enten kun skibets nettopris var kendt eller omvendt hvor kun skibets bruttopris var kendt.

250. De to ydelsesbeskrivelser for rentestøtteordningen fra henholdsvis 28. marts og 13. november 1995 er i deres materielle indhold i det væsentlige identiske. Der er derfor kun knyttet bemærkninger til den seneste ydelsesbeskrivelse.

Ydelsesbeskrivelsen kan nærmest karakteriseres som et strategipapir for rentestøtteordningen, der bl.a. indeholder oplysning om baggrund for ordningen, hvorledes ordningen administreres samt ressourceforbrug forstået som både tidsforbrug og tilskudsmidler.

251. Det er i ydelsesbeskrivelsen anført, at praksis for tildeling af rentestøtte er lagt tæt op ad de retningslinjer, der var gældende for den tidligere inflationsgarantiordning, hvilket skyldes, at rentestøtteordningen er en afløser for den tidligere ordning samt "at der i aktstykket [dvs. Akt 3 13/10 1993] kun er fastlagt meget overordnede regler for udbetalingen og administrationen." I forlængelse heraf er det anført, at ordningen administreres i samarbejde med Skibskreditfonden samt at fonden gennemgår byggekontrakter indgået mellem værft og reder med henblik på at undersøge, om der er elementer i kontrakten, der ikke er berettiget til rentestøtte. Det er særligt om dette samarbejde oplyst, at "baggrunden for denne arbejdsdeling er, at Danmarks Skibskreditfond har større ekspertise end styrelsen [dvs. Sekretariatet for Skibsfinansiering] med hensyn til gennemgang af skibskontrakter, og at administrationen af rentestøtteordningen baseres på de retningslinjer, der var gældende for indekslåneordningen [dvs. inflationsgarantiordningen]."

252. Det kan således bemærkes, at det oplyses, at rentestøtteordningen administreres i samarbejde med Skibskreditfonden, omend der aldrig er blevet indgået en aftale med fonden om inflationsgarantiordningen eller rentestøtteordningen, og at den baseres på de retningslinjer, der var gældende for inflationsgarantiordningen, hvilket i bedste fald må forstås som den praksis, der har udviklet sig gennem ordningens levetid. Det skal ligeledes bemærkes, at det oplyses, at aktstykket kun indeholder meget overordnede regler for udbetalingen og administrationen af rentestøtteordningen. I øvrigt kan det tilføjes, at henvisningen til fondens større ekspertise på området stort set har været uforandret siden Industriministeriets iværksættelse af inflationsgarantiordningen tilbage i 1986.

Det skal endelig nævnes, at det fremgår, at rentestøtten kan udbetales til alle redere uanset nationalitet, såfremt udbetalingen sker up-front.

253. Særligt om ressourceforbruget er det oplyst, at rentestøtteordningen er meget ressourcekrævende både målt i personalemæssige ressourcer og i tilskudskroner. Der påregnes et tidsforbrug på mindst 25 timer for "problemfrie ansøgninger", medens det i mere problematiske sager oplyses at være yderst vanskeligt at estimere tidsforbruget. Det estimerede timeforbrug er på baggrund af erfaringer fra 1994 budgetteret til ca. 1.200 timer, idet timeantallet oplyses at være forbundet med nogen usikkerhed. Det kan til belysning heraf nævnes, at det andetsteds i ydelsesbeskrivelsen er oplyst, at det ved administrationen af ordningen ofte er nødvendigt at tage stilling til nye problemstillinger vedrørende fx af hvilke beløb rentestøtten beregnes, hvornår der er tale om et skib eller lignende samt at sådanne spørgsmål oftest er meget tidskrævende at behandle, fordi de i stort omfang er spørgsmål, der berører grænsefladerne i lovgivningen. Lovgivningen antages her at være spørgsmål om overensstemmelse med bestemmelserne i medfør af 7. direktiv, idet rentestøtteordningen i øvrigt ikke er hjemlet ved lov.

Særligt om ordningens forventede udgifter er det oplyst, at tilskudsudbetalingerne for perioden 1995-1998 er budgetteret til i alt 2.885 mill. kr.

254. Ministeriet har endelig fremsendt en "Forretningsgangsbeskrivelse for Beregning, udbetaling og registrering af rentestøtte under rentestøtteordningen", der er dateret den 5. november 1996. I henhold til denne forretningsgangsbeskrivelse fastlægges områderne for dels beregning og udbetaling af rentestøtte, dels registrering af udbetaling og er at sidestille med en egentlig regnskabsinstruktion. Forretningsgangsbeskrivelsen indeholder detaljerede regler af især ordensmæssig karakter. Det drejer sig om kompetenceforhold, behandling af inddata fra eksterne kilder, pligtmæssige registreringer i edb-system ved modtagelse af ansøgninger, fortegnelse over de dokumenter, der skal foreligge i en sagsmappe til brug for behandlingen af en ansøgning, kontroller til brug ved henholdsvis godkendelse af ansøgning og udbetaling af rentestøtte m.m.

Forretningsgangsbeskrivelsens mere ordensmæssige bestemmelser er suppleret med en henvisning til en anden forretningsgangsbeskrivelse, der oplyses at være udarbejdet af Projektkontoret og skulle beskrive de forhold, der skal iagttages ved selve realitetsbehandlingen af sagerne. Det antages i den forbindelse, at der henvises til en "Intern procedure" om programmer mv. – skibsfinansiering fra 1995, der omfatter 4 støtteordninger og herunder rentestøtteordningen.

Særligt for rentestøtteordningen er der dels givet visse retningslinjer for hvilke arbejdsgange, der skal udføres i de forskellige faser af sagsbehandlingen, dels henvist til forskellige checklister, der dels skal sikre tilstedeværelsen af en række specifikke oplysninger til brug for behandlingen af ansøgningen, dels sikre indhentelse af forskellige dokumenter til brug ved udbetalingen af støtten, herunder yderligere betingelser for udbetaling af rentestøtten up-front.

255. Rigsrevisionen har med henblik på en efterprøvelse af, hvorledes støtteordningerne er blevet administreret i praksis, foretaget en sagsgennemgang af et antal konkrete lånesager i henholdsvis Skibskreditfonden og Erhvervsministeriet, hvilket især vil sige Sekretariatet for Skibsfinansiering i Erhvervsfremme Styrelsen og i mindre omfang ministeriets departement. Det kan i den forbindelse oplyses, at Skibskreditfonden har ladet Rigsrevisionen få uhindret adgang til alt det materiale, som Rigsrevisionen har ønsket at se. Rigsrevisionens gennemgang af sagsmateriale i Skibskreditfonden har også omfattet materiale, der vedrører fondens almindelige kommercielle forretningsområde, da det er fundet af betydning for undersøgelsen af støtteordningerne også at se, hvorledes sagerne er blevet behandlet i relation til fondens forretningsmæssige udlånsvirksomhed. Oplysninger, der er kommet til Rigsrevisionen kendskab ved sagsgennemgangen i fonden, vil alene blive omtalt i redegørelsen i det omfang, at det skønnes af betydning for undersøgelsen af de offentlige støtteordninger. Oplysninger vil generelt kun blive refereret i en anonymiseret form. De pågældende sager er blevet oplyst for henholdsvis ministeriet og Skibskreditfonden.

256. Undersøgelsen af de konkrete lånesager er besluttet foretaget ved en stikprøvevis gennemgang under hensyn til dels sagsmaterialets størrelse, dels formålet og afgrænsningen af denne undersøgelse, der ikke sigter mod at afgive en slags revisionserklæring for den samlede sagspopulation.

Udgangspunktet for udtagelsen af stikprøven har været sager om ny- og ombygninger af skibe, som har modtaget offentlig støtte i forbindelse med indgåelse af kontrakter med danske skibsværfter i perioden 1986-1997. Rigsrevisionens undersøgelse har ikke omfattet sager, som har modtaget afslag på ansøgning om støtte. Udvælgelsen af sagerne er sket på baggrund af dels en af Erhvervsministeriet oplyst sagsliste over 308 sager for perioden 1986 til 1995, som Coopers & Lybrand havde identificeret ved deres undersøgelse, og dels en af ministeriet oplyst supplerende liste over 69 sager for perioden 1996 og frem til september 1997.

257. Rigsrevisionen har foretaget en mindre justering af sagspopulationen på de 308 sager, idet Erhvervsministeriet havde identificeret yderligere en sag i forbindelse med ministeriets egen undersøgelse, medens 12 sager vedrørende færøske fartøjer og 5 sager vedrørende den såkaldte Svendborg-sag ikke indgik i sagspopulationen. Begrundelsen for at bortse fra de 12 Færø-sager er, at disse sager allerede har været gjort til genstand for behandling i statsrevisorernes beretning nr. 7/94 om Danmarks Skibskreditfonds administration af lånesager vedrørende færøske fartøjer samt generelt om færøsk fiskeripolitik. Tilsvarende indgik lånesager i forbindelse med Svendborg-sagen ikke, da disse sager har været undergivet en domstolsbehandling. Efter justeringerne indeholdt sagspopulationen for perioden 1986-1995 i alt 292 sager.

258. Ministeriets oplysning om supplerende sager for perioden 1996 - september 1997 omfattede 69 sager om ny- og ombygninger af skibe på danske værfter, hvor der enten var givet støtte eller tilsagn om støtte. Ved gennemgangen af denne liste konstaterede Rigsrevisionen 20 sager, som også var indeholdt i sagspopulationen for perioden 1986-1995, hvorfor disse 20 sager er reduceret i sagspopulationen.

Endvidere blev sagspopulationen reduceret med 25 sager, hvor Sekretariatet for Skibsfinansiering alene havde givet et tilsagn om rentestøtte. Begrundelsen for at udtage disse sager var, at formålet med gennemgangen af sager for perioden 1996 - september 1997 især var at undersøge, hvorvidt der kunne konstateres ændringer i Sekretariatet for Skibsfinansierings behandling af støtteanmodningerne i forhold til den første periode, eventuelt som resultat af tidligere undersøgelser på området. Det var derfor efter Rigsrevisionens vurdering alene relevant at gennemgå de sager, hvor der var sket udbetaling af støtte, idet de sager, hvor der kun var givet et tilsagn om rentestøtte, ikke kan betragtes som færdigbehandlet af Sekretariatet for Skibsfinansiering.

Den endelige sagspopulation for perioden efter 1996 - september 1997 omfattede på dette grundlag 24 sager. I disse sager var der udbetalt støtte i 1996 eller senere.

a. Sagsmaterialet

259. Sagsmaterialet i de endelige populationer omfatter de støtteordninger, som var i kraft i perioden 1986-1997. Rigsrevisionen kunne på baggrund af det foreliggende materiale umiddelbart identificere de sager, som havde modtaget støtte fra en af de følgende ordninger:

• den såkaldt midlertidigt udvidede hjemmemarkedsordning,
• inflationsgarantiordningen og
• rentestøtteordningen.

Særligt for sager vedrørende inflationsgarantiordningen blev det tilstræbt at udskille sager vedrørende datterselskabsmodellen fra de øvrige inflationsgarantisager, idet datterselskabssager indgår i undersøgelsen som et særskilt tema. Datterselskabssagerne blev identificeret på grundlag af en af Erhvervsministeriet udarbejdet liste. Rigsrevisionens gennemgang har efterfølgende vist, at stikprøven indeholdt et yderligere antal datterselskabssager end oplyst.

Sagsmaterialet indeholdt tillige en del sager, hvoraf det fremgik, at staten havde ydet en egentlig garanti i henhold til en af de statslige skibsgarantiordninger, som var i kraft igennem den omhandlede periode. Rigsrevisionens undersøgelse har ikke omfattet disse egentlige garantiordninger.

260. Rigsrevisionen overvejede endvidere, hvorvidt der i løbet af perioden var indtruffet ændringer i de anvendte retningslinjer for administrationen af ordningerne eller lignende, som kunne have haft indflydelse på sagsbehandlingen og dermed sagsmaterialets indhold. Formålet hermed var at identificere eventuelle tidsintervaller inden for den samlede periode 1986-1997. Rigsrevisionen vurderede indførelsen af nye lånevilkår i Danmarks Skibskreditfond i 1991, hvor der i lånevilkårene blev indsat bestemmelser om, hvad der ikke kunne finansieres, som et sådant skillepunkt. Tilsvarende er indførelsen af rentestøtteordningen i slutningen af 1993, der dog i et vist omfang fik tillagt virkning fra 1. juli 1993, jf. tabel 2, blevet vurderet som et skillepunkt, idet rentestøtteordningen i modsætning til inflationsgarantiordningen åbnede mulighed for en up-front udbetaling af støtten og således kan betragtes som et direkte tilskud til redere. Endelig er det vurderet, at iværksættelsen og afgivelsen af Coopers & Lybrands revisionsundersøgelse til Erhvervsministeriet i henholdsvis efteråret 1995 og foråret 1996 eventuelt kan have påvirket sagsbehandlingen og således ligeledes opfattes som et skillepunkt i forbindelse med en opdeling af den samlede periode 1986-1997.

b. Stikprøveudvælgelse

261. Rigsrevisionens mål var at gennemføre sagsgennemgangen på baggrund af en stikprøve, hvor samtlige de sagstyper og tidsintervaller, som var blevet identificeret og besluttet at undersøge, var repræsenteret. Rigsrevisionen har på dette grundlag besluttet at anvende en stratificeret udvælgelse af stikprøven.

Tabel 8. Anvendt stratificering af sagsmaterialet og antal sager udtaget i de enkelte strata

263. Stikprøven omfattede i alt 105 sager svarende til ca. en tredjedel af de 316 sager, der indgik i det samlede sagsmateriale, således som Rigsrevisionen har opgjort populationerne. Stikprøven blev dannet ved tilfældigt at udvælge en tredjedel af sagerne inden for de enkelte strata med henblik på at fastholde sagstypernes forholdsmæssige repræsentation i stikprøven.

Rigsrevisionen har endelig lagt vægt på, at stikprøven især har haft til formål at undersøge kvaliteten af den sagsbehandling, der er blevet udført i forbindelse med behandlingen af ansøgninger om offentlig støtte, hvorfor stikprøven omfatter et relativt stort sagsmateriale dækkende de pågældende støtteordninger.

264. Det følgende afsnit omhandler de forhold, som Rigsrevisionen har konstateret ved sin gennemgang af inflationsgarantisager. Gennemgangen er opdelt i temaer, hvortil der er knyttet nogle generelle og principielle kommentarer. Derudover er der til belysning af Rigsrevisionens konklusioner i visse tilfælde refereret til konkrete sager, ligesom der i det følgende vil blive fremhævet mere specielle problemer, som er blevet konstateret ved undersøgelsen. Perioden er opdelt i to perioder, nemlig 1986 - 31. marts 1991 og 1. april 1991 - 1993, for at anskueliggøre om indførelsen af nye lånevilkår i Skibskreditfonden i 1991 eventuelt påvirkede sagsbehandlingen i Sekretariatet for Skibsfinansiering.

265. Rigsrevisionen gennemgik to sager under den såkaldte hjemmemarkedsordning. Gennemgangen af disse sager har ikke givet Rigsrevisionen anledning til bemærkninger for så vidt angår ministeriets sagsbehandling, idet der, udover en statslig fragtskibsgaranti i den ene sag, ikke er ydet statslig støtte fra Industriministeriet i forbindelse med lånene til disse to skibe.

Særligt for datterselskabssager under inflationsgarantiordningen er disse særskilt behandlet i afsnit C, idet spørgsmålet om afrapportering til Kommissionen af datterselskabssager dog er behandlet i nærværende afsnit.

a. Sekretariatet for Skibsfinansierings generelle sagsbehandling

266. Rigsrevisionen har ved gennemgangen af de enkelte sager konstateret, at Sekretariatet for Skibsfinansiering generelt ikke udarbejdede referater eller lignende dokumenter til belysning af de enkelte sager, herunder udviklingen i sagerne. Rigsrevisionen har bemærket, at der i visse situationer forelå interne notater i Sekretariatet for Skibsfinansiering. Disse var dog så vidt Rigsrevisionen kan vurdere ikke udarbejdet med henblik på at skabe et overblik i sagerne, men var knyttet til konkrete problemstillinger.

267. Sagerne blev behandlet summarisk på grundlag af oplysninger modtaget fra Danmarks Skibskreditfond. Disse oplysninger bestod typisk af fondens anmodning om inflationsgarantitilsagn og meddelelse fra fonden om udbetaling af lånet. Sekretariatet for Skibsfinansiering indhentede som oftest ikke yderligere information til belysning af sagen.

268. Rigsrevisionen har dog konstateret, at Sekretariatet for Skibsfinansiering tog stilling til konkrete henvendelser fra Danmarks Skibskreditfond, idet Sekretariatet i disse sager dog typisk rådførte sig med departementet. Disse henvendelser vedrørte primært forhold af mere principiel karakter, som fx debitorskifte og reders domicilering. Sekretariatet for Skibsfinansierings behandling af sådanne henvendelser var kun sjældent veldokumenteret.

269. Rigsrevisionen har konstateret, at sagsdokumenter i undersøgelsesperioden ikke har været forsynet med fortløbende dokumentnummerering. Dette kunne have været specielt relevant i sager, hvor der foregik en vis korrespondance mellem Sekretariatet for Skibsfinansiering og Danmarks Skibskreditfond og eventuelt Industriministeriets departement, og som samtidig havde en tidsmæssig udstrækning på typisk et par år.

Rigsrevisionen har bemærket, at Sekretariatet for Skibsfinansiering fra omkring 1996 påbegyndte en fortløbende dokumentnummerering.

Journalnummer og dato var anført på de interne notater, som Rigsrevisionen så ved sagsgennemgangen.

270. Rigsrevisionen kan for så vidt angår Sekretariatet for Skibsfinansierings generelle sagsbehandling ikke konstatere nogen markant udvikling i undersøgelsesperioden.

271. Rigsrevisionen må konstatere, at den manglende tilstedeværelse af sagsreferater o.l., samt den manglende dokumentnummerering, i visse tilfælde vanskeliggjorde sagsgennemgangen herunder vurderingen af, hvorvidt de gennemgåede sager var fuldstændige for så vidt angår relevante dokumenter.

b. Sekretariatet for Skibsfinansierings støttegrundlag

272. Staten stillede en inflationsgaranti for indeksdelen af de lån, som Danmarks Skibskreditfond ydede i perioden under inflationsgarantiordningen. Låntager fik således en garanti fra staten for, at låntager højest kom til at bære en indeksregulering svarende til en inflation på 3 % p.a. ved lån med en pålydende rente på 2,5 % p.a., mens låntager ved en pålydende rente på 4,0 % p.a. maksimalt kunne betale en indeksregulering svarende til 1,5 % p.a. i inflation.

Danmarks Skibskreditfond ydede i undersøgelsesperioden lån på maksimalt 80 % af skibets finansieringsgrundlag. Indekslånet udgjorde en vis procentdel af det samlede lån, idet aftrapningsordningen var afhængig af kontraheringsdatoen. Den statslige støtte var derfor afhængig af finansieringsgrundlaget, hvorfor opgørelsen af denne var et væsentligt element i Sekretariatet for Skibsfinansierings sagsbehandling for den statslige inflationsgaranti.

273. Ansøgninger om inflationsgaranti har i hele undersøgelsesperioden skulle indsendes til Danmarks Skibskreditfond, som foretog en gennemgang af ansøgningerne og fremsendte et kort sammendrag af ansøgningen til Sekretariatet for Skibsfinansiering (indtil 1. januar 1988 Industriministeriets departement) med forespørgsel om, hvorvidt Sekretariatet for Skibsfinansiering så noget til hinder for, at Danmarks Skibskreditfond bevilgede lån under de givne forudsætninger, samt om Sekretariatet i givet fald ville påtage sig en statslig inflationsgaranti. Danmarks Skibskreditfond foretog en kreditmæssig vurdering af de indkomne ansøgninger, idet selve beslutningen om ydelse af inflationsgaranti samt størrelsen heraf alene tilkom Sekretariatet for Skibsfinansiering.

Rigsrevisionen har bemærket, at anmodningen fra fonden ikke indeholdt oplysninger om, hvorledes kontraktprisen var sammensat.

274. Rigsrevisionen har ved sagsgennemgangen konstateret, at Sekretariatet for Skibsfinansiering typisk ikke indhentede yderligere information til belysning af sagerne. Sekretariatet for Skibsfinansiering modtog således ikke og tog heller ikke initiativ til at rekvirere de indgåede kontrakter eller lignende dokumenter, hvori der eventuelt kunne fremgå en vis specifikation af kontraktprisen.

275. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Sekretariatet for Skibsfinansierings sagsbehandling i mange tilfælde reelt blot havde karakter af ekspeditionsbehandling. Rigsrevisionen har således typisk ikke set dokumentation for, at Sekretariatet for Skibsfinansiering selvstændigt foretog undersøgelser af forhold vedrørende de ansøgte inflationsgarantier.

276. Det er videre Rigsrevisionens opfattelse, at Sekretariatet for Skibsfinansiering dermed ikke tog en selvstændig og kritisk stilling til, hvorvidt der i kontraktprisen indgik poster, hvortil der ikke kunne ydes en statslig inflationsgaranti. Sekretariatet for Skibsfinansiering lagde derfor i meget stor udstrækning Danmarks Skibskreditfonds sagsbehandling til grund for sin accept af støttegrundlaget og dermed den statslige inflationsgaranti.

277. Rigsrevisionen har ved sagsgennemgangen konstateret en sag der illustrerer, at der manglede kommunikation mellem Danmarks Skibskreditfond og Sekretariatet for Skibsfinansiering for så vidt angår finansierings-/støttegrundlaget. Rigsrevisionen har i den konkrete sag ikke taget stilling til årsagen til den manglende kommunikation.

Det fremgik af sagen, at Danmarks Skibskreditfond efter lånetilbuddets afgivelse i forbindelse med en ansøgning om en forhøjelse af lånet bemærkede, at der i skibets kontraktpris allerede indgik anvisningsprovision, royalty og en lumpsum (for byggetilsyn og inspektion m.m.) til en samlet værdi af 10,87 mill. kr.

Det fremgik af sagen i Danmarks Skibskreditfond, at fonden afslog ansøgningen om forhøjelse af lånet på 5 mill. kr., hvoraf 1 mill. kr. vedrørte en forøgelse af allerede aftalte kommissioner, royalty, lumpsummer og anvisningsprovisioner. Rigsrevisionen har bemærket, at Danmarks Skibskreditfond i øvrigt ikke reducerede lånet.

Rigsrevisionen konstaterede ved gennemgangen, at Sekretariatet for Skibsfinansiering ikke blev informeret om dette forhold.

Skibskreditfonden har i skrivelse af 4. maj 1998 oplyst, at da fonden konstaterede, at finansieringsgrundlaget indeholdt en række poster, som fonden efter sin praksis ikke ville have belånt, havde fonden allerede afgivet et bindende lånetilsagn, hvorfor fonden vurderede, at man ikke kunne stille krav om reduktion af lånet. Fonden gav på denne baggrund afslag på ansøgningen om låneforhøjelsen, uanset at man under normale omstændigheder ville have accepteret ansøgningen med undtagelse af forøgelsen af kommissioner på de anførte 1 mill. kr.

278. Da Sekretariatet for Skibsfinansiering udelukkende baserede sin ydelse af statslig inflationsgaranti på oplysninger fra Danmarks Skibskreditfond, kan Rigsrevisionen konstatere, at der ikke skete en reduktion af grundlaget, hvorpå inflationsgarantien var givet.

279. I forbindelse med et lån ydet til bygning af et søsterskib har Rigsrevisionen bemærket, at Danmarks Skibskreditfond reducerede finansieringsgrundlaget med 11,87 mill. kr. svarende til de oven for nævnte provisioner m.m.

Rigsrevisionen har ved sin gennemgang ikke kunnet konstatere, at Sekretariatet for Skibsfinansiering direkte blev informeret herom.

På tidspunktet for Sekretariatet for Skibsfinansierings garantitilsagn for dette skib, var fonden, så vidt Rigsrevisionen kan vurdere, ikke selv opmærksom på, at der indgik provisioner m.m. i kontraktprisen.

Sekretariatet for Skibsfinansiering undrede sig tilsyneladende ikke efterfølgende over, at lånet var reduceret i forhold til det oprindelige tilsagn, hvilket efter Rigsrevisionens opfattelse indikerer, at Sekretariatet for Skibsfinansiering ikke tog kritisk stilling til de oplysninger man modtog fra fonden.

280. Rigsrevisionen har konstateret en lignende sag, hvor Danmarks Skibskreditfond i sin sagsbehandling tilsyneladende overså, at der i finansieringsgrundlaget indgik knap 8,5 mill. kr. i form af provision og royalties. Rigsrevisionen kan konstatere, at der derfor ikke blev foretaget en reduktion af finansieringsgrundlaget, og som følge heraf heller ikke af den dertil knyttede statslige inflationsgaranti.

281. Disse sager illustrerer efter Rigsrevisionens opfattelse to forhold. For det første, at Sekretariatet for Skibsfinansiering ikke tog initiativ til at undersøge finansieringsgrundlaget, og derfor i sagens natur ikke tog selvstændig stilling til det centrale element i den statslige inflationsgaranti. For det andet, at der var en mangelfuld kommunikation mellem Danmarks Skibskreditfond og Sekretariatet for Skibsfinansiering.

282. Danmarks Skibskreditfond har i skrivelse af 20. februar 1998 oplyst Rigsrevisionen om, at fonden har måttet konstatere, "at der i ældre sager er eksempler på, at poster, der i henhold til fondens lånevilkår fra 1991 ikke kan medfinansieres, er indgået i kontraktsummen og dermed i belåningsgrundlaget. I nogle af disse sager har låneansøgningerne og det medfølgende materiale indsendt til Skibskreditfonden ikke indeholdt oplysning herom, og fonden er derfor først efterfølgende blevet bekendt med, at disse poster indgik i belåningsgrundlaget. Dette har i en række situationer ført til regulering af udbetalte lån i form af ekstraordinær nedbringelse. I andre sager fremgik de pågældende ikke-belånbare poster af kontraktspecifikationerne indsendt til fonden men ikke af selve låneansøgningen eller kontraktens afsnit om kontraheringssummen. Kontraktspecifikationerne indeholder væsentligst tekniske oplysninger vedrørende skibets konstruktion. Fonden lægger derfor til grund, at de pågældende ikke-belånbare poster er blevet overset ved sagsbehandlingen."

283. Det er Rigsrevisionens opfattelse på baggrund af sagsgennemgangen, at sagsbehandlingen i Sekretariatet for Skibsfinansiering i denne periode ikke var væsentlig forskellig fra sagsbehandlingen i den foregående periode. Sekretariatet for Skibsfinansiering behandlede således fortsat i det væsentligste sagerne summarisk på baggrund af oplysninger modtaget fra Skibskreditfonden. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Sekretariatet for Skibsfinansierings sagsbehandling ikke blev påvirket af indførelsen af nye lånevilkår i Skibskreditfonden i 1991, men også i denne periode i mange tilfælde blot havde karakter af ekspeditionsbehandling.

Rigsrevisionen har fået oplyst af Erhvervsministeriet, at Industriministeriet ikke har drøftet de bestemmelser i Danmarks Skibskreditfonds lånevilkår fra 1991, der omhandler hvad der ikke kan finansieres, med fonden. Det var således Danmarks Skibskreditfond selv, der fastsatte lånevilkårene, som Industriministeriet i sin tid accepterede uden forbehold. Set i dette lys finder Rigsrevisionen det ikke usædvanligt, at der ikke kan konstateres en ændring i Sekretariatets sagsbehandling mellem de to perioder for så vidt angår støttegrundlaget.

284. Rigsrevisionen har ved sagsgennemgangen bemærket en sag, som illustrerer visse forbedringer i kommunikationen mellem Danmarks Skibskreditfond og Sekretariatet for Skibsfinansiering for så vidt angår belåningsgrundlaget. Sagen vedrører dog et forhold, der først blev konstateret i 1997. Ved gennemgangen af regnskaber for året 1996 for et partrederi, der købte et skib, blev fonden opmærksom på, at der var indtægtsført 1.635.516 kr. som erstatning for en for sen levering af skibet fra værftet. Fonden gjorde Sekretariatet for Skibsfinansiering opmærksom på dette forhold. Sekretariatet for Skibsfinansiering meddelte efterfølgende fonden, at lånet i henhold til praksis skulle nedskrives med 80 % af de modtagne erstatninger.

Skibskreditfonden har i skrivelse af 4. maj 1998 oplyst, at forhandlingerne om lånets reduktion endnu ikke er tilendebragt.

c. Afrapportering til Kommissionen

6. direktiv

285. Ifølge Rådets 6. direktiv om støtte til skibsbygningsindustrien fra 26. januar 1987, artikel 11, stk. 1, skal medlemslandene til Kommissionen afgive en række rapporter om de enkelte skibsbygningskontrakter. Konkret skal der bl.a. meddeles Kommissionen oplysninger om hver skibsbygnings- og ombygningskontrakt på tidspunktet for ordreafgivelsen og færdiggørelsen, med detaljerede oplysninger om finansieringen af kontrakten. Det har i undersøgelsesperioden påhvilet Industriministeriet og senere Erhvervsministeriet at varetage denne rapporteringsopgave.

286. Rigsrevisionen har ved sin sagsgennemgang undersøgt, hvorvidt Sekretariatet for Skibsfinansiering har overholdt pligten til at indrapportere de pågældende oplysninger til Kommissionen i henhold til 6. direktiv. Der er i direktivet ikke eksplicit fastsat tidsfrister for indsendelsen af henholdsvis ordre- og færdiggørelsesrapporter til Kommissionen. Rigsrevisionen har ved vurderingen lagt tidspunktet for Sekretariatet for Skibsfinansierings henholdsvis tilsagn om garanti og endelige garanti til grund. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at når garantitilsagnet henholdsvis den endelige garanti foreligger, er der ikke umiddelbart noget til hinder for, at de krævede oplysninger kan indrapporteres til Kommissionen. Rigsrevisionen har dog indregnet en margin på en måned, så fristen for fx indsendelsen af en ordrerapport er tidspunktet for sekretariatets garantitilsagn plus en måned.

7. direktiv

287. Rådets 7. direktiv, der trådte i kraft 1. januar 1991, stiller i forhold til 6. direktiv konkrete krav til formelle tidsfrister for indrapportering til Kommissionen. Det er i direktivets artikel 12, stk. 1, anført, at oplysninger om skibsbygnings- og ombygningskontrakter skal meddeles Kommissionen inden udgangen af den tredje måned efter den måned, hvor den enkelte kontrakt er underskrevet. Færdiggørelsesrapporterne skal være meddelt Kommissionen inden udgangen af måneden efter færdiggørelsesmåneden.

288. Såvel 5., 6. som 7. direktiv har været gældende i undersøgelsesperioden for så vidt angår inflationsgarantisager, idet 5. direktiv dog ikke indeholdt bestemmelser om afrapportering.

289. Rigsrevisionen har ved sagsgennemgangen ikke konstateret nogle forskelle på overholdelsen af de to direktivers krav om indberetning af oplysninger til Kommissionen. Rigsrevisionen har som naturlig følge heraf ikke kunnet fastslå nogen udvikling i Sekretariatet for Skibsfinansierings sagsbehandling mellem de to perioder. Forhold konstateret ved Rigsrevisionens gennemgang kan derfor betragtes som gældende for begge direktiver.

290. For så vidt angår overholdelsen af den formelle frist for indberetning af ordrer har Rigsrevisionen ved sagsgennemgangen konstateret, at Sekretariatet for Skibsfinansiering i lidt over halvdelen af sagerne ikke har overholdt denne pligt. Med hensyn til indberetninger til Kommissionen af færdiggørelser har Rigsrevisionen konstateret, at Sekretariatet for Skibsfinansiering i videre omfang har overholdt den formelle tidsfrist.

291. Rigsrevisionen har ved gennemgangen konstateret, at Sekretariatet for Skibsfinansiering ved indrapporteringen til Kommissionen af færdiggørelser typisk ikke ajourførte de indsendte oplysninger i overensstemmelse med de faktiske forhold. I flere tilfælde fremgik det således af færdiggørelsesrapporterne, at Sekretariatet for Skibsfinansiering havde indberettet de samme oplysninger, som var anført på ordrerapporterne til trods for, at der som følge af bl.a. extras var sket ændringer af kontraktpriserne. I sådanne tilfælde kan det efter Rigsrevisionens opfattelse konstateres, at Sekretariatet for Skibsfinansiering ikke indberettede korrekte oplysninger om primært salgsprisen til Kommissionen.

292. Rigsrevisionen har for datterselskaber konstateret, at de indberettede beløb i alle de gennemgåede sager var prisen mellem værftet og værftets datterselskab, dvs. den høje pris. I rubrikken: "Rederi" har Rigsrevisionen bemærket, at datterselskabet var anført. Det betød, at den endelige reder ikke fremgik af rapporten til Kommissionen, herunder at skibe, hvortil der var ydet en statslig garanti, i visse sager reelt blev solgt uden for fællesskabsområdet.

293. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der i Sekretariatet for Skibsfinansiering burde have været etableret retningslinjer for især indsendelsen af rapporter om ordrer til Kommissionen. Sekretariatet burde efter Rigsrevisionens opfattelse have etableret procedurer, der sikrede, at de indberettede oplysninger var korrekte.

d. Specielle aftaler mellem værft og reder

294. Rigsrevisionen har ved sin gennemgang bemærket sager, hvor der har eksisteret specielle aftaler mellem værft og reder. Sådanne aftaler kan som udgangspunkt indebære en risiko for uregelmæssigheder. Da sådanne aftaler ved gennemgangen kun er konstateret i mindre omfang, er det Rigsrevisionens vurdering, at der ud fra sagsgennemgangen ikke kan drages generelle konklusioner på området, hvorfor der i stedet vil blive fremdraget en konkret sag til belysning af problemstillingen.

295. Rigsrevisionen har konstateret en sag, hvoraf det fremgik, at der var et personsammenfald mellem rederen og befragteren af skibet. Værftet havde som et led i kontraheringen forpligtet sig til at tegne aktier i befragterens selskab til en bestemt kurs.

Det fremgår af sagen, at Skibskreditfonden vurderede, at der reelt var tale om en overkurs for værftets køb af aktier. Skibskreditfonden reducerede som følge heraf finansieringsgrundlaget svarende til, at prisen for aktierne blev fastsat til aktiernes indre værdi tillagt en korrigeret børsfaktor. Det fremgår videre af sagen, at ovennævnte forhold blev drøftet mellem Skibskreditfonden og Sekretariatet for Skibsfinansiering, og at det blev accepteret, at sagen blev behandlet som foreslået af Skibskreditfonden. Støttegrundlaget blev som følge heraf reduceret med overkursen på aktierne.

e. Reders hjemland og debitorskifte

296. Rigsrevisionen har ved sagsgennemgangen konstateret flere tilfælde, hvor der har været ydet lån direkte til norske redere i strid med OECD-reglerne. Disse sager indgår i de 10 sager om overtrædelse af OECD-reglerne, der er omtalt i Erhvervsministeriets undersøgelse af dansk skibsfinansiering 1986-1995. Der henvises til pkt. 78 ff., der behandler denne problemstilling.

297. Rigsrevisionen har under gennemgangen konstateret en sag, hvor Skibskreditfonden søgte om Sekretariatet for Skibsfinansierings tilladelse til, at et indekslån kunne forblive hos en reder ved et eventuelt salg af et skib samt at erstatte fondens panteret i skibet med anden tilfredsstillende sikkerhed.

Sekretariatet for Skibsfinansiering gav afslag på ansøgningen med henvisning til, at skibet hermed ville blive frit omsætteligt uden for fællesskabsområdet.

Knap et år senere søgte fonden i en anden sag på tilsvarende vis tilladelse til, at et indekslån kunne forblive hos rederen, uanset om skibet blev videresolgt til en reder uden for fællesskabsområdet, og at der blev stillet anden tilfredsstillende sikkerhed for lånet.

Ansøgningen blev imødekommet efter forelæggelse for Industriministeriets departement, der i den konkrete sag intet havde at indvende mod, at skibskreditlånet forblev indestående hos reder i tilfælde af salg efter skibets aflevering, jf. principperne i kontantsalgsmodellen. Rigsrevisionen formoder, at departementet med "principperne i kontantsalgsmodellen" hentyder til det forhold, at datterselskabsmodellen blev anvendt i forbindelse med salg af skibe til redere uden for fællesskabsområdet.

298. I en sag, hvor der blev ydet lån direkte til en reder uden for EU, har Rigsrevisionen konstateret, at Sekretariatet for Skibsfinansiering havde en usikker holdning for så vidt angår tilladelse til at foretage debitorskifte.

Sekretariatet for Skibsfinansiering gav således først afslag på et debitorskifte til et norsk pengeinstitut med den begrundelse, at pengeinstituttet ikke var domicileret i et EF-land. Afgørelsen blev senere påklaget til Sekretariatet for Skibsfinansiering, der efterfølgende trak afgørelsen tilbage og godkendte debitorskiftet. Ifølge et internt notat fra Sekretariatet for Skibsfinansiering i samme sag omhandlende et yderligere debitorskifte fra det norske pengeinstitut til et dansk pengeinstitut fremgik det, at afgørelsen for så vidt angår det første debitorskifte var blevet påklaget til Industriministeriets departement.

299. Det er Rigsrevisionens vurdering, at den konstaterede usikkerhed for så vidt angår behandlingen af anmodninger om debitorskifte og spørgsmålet om reders hjemland skyldes, at Sekretariatet for Skibsfinansiering manglede retningslinjer for sagsbehandlingen. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Sekretariatet for Skibsfinansiering i fællesskab med departementet på et tidligt tidspunkt burde have udarbejdet sådanne retningslinjer.

f. Andre spørgsmål

300. Rigsrevisionen har konstateret, at Sekretariatet for Skibsfinansiering har udvist en bemærkelsesværdig grad af fleksibilitet med hensyn til projekters gennemførelse. Således har Rigsrevisionen i adskillige tilfælde konstateret, at man fra Sekretariatet for Skibsfinansierings side har dispenseret, henvist til særlige omstændigheder m.m.

301. I en sag har Rigsrevisionen konstateret, at Sekretariatet for Skibsfinansiering i forbindelse med et debitorskifte godkendte den foreslåede model, som en "enkeltstående løsning", og at det er meddelt Danmarks Skibskreditfond, at "…debitorskiftet accepteres "efter omstændighederne" med den af Danmarks Skibskreditfond foreslåede model."

302. I en anden sag har Rigsrevisionen konstateret, at der blev søgt om et 14-årigt hjemmemarkedslån i USD på 8 % p.a. til parikurs med afdragsfrihed de første 4 år på 80 % af kontraktsummen. Sekretariatet for Skibsfinansiering gav tilsagn om inflationsgaranti pr. 12. maj 1989.

Skibskreditfonden meddelte den 31. januar 1990 Sekretariatet for Skibsfinansiering, at rederiet havde ansøgt fonden om godkendelse af, at de tilbudte hjemmemarkedslån i USD blev ændret til et kombinationslån i DKK bestående af 60 % indekslån og 20 % OECD-lån. I samme skrivelse gjorde fonden rede for sin opfattelse, som var, "at såfremt finansieringen ændres fra de allerede tilbudte markedslån til kombinationslån må det medføre, at der skal laves en ændring af kontrakten, idet den specifikt anfører, at finansieringen skal ske med 14-årige hjemmemarkedslån i USD, og at kontraktsummen i USD efter indgåelse af terminsaftale med Danmarks Nationalbank skal andrage 330 mill. kr. pr. skib."

Sekretariatet for Skibsfinansiering meddelte ved skrivelse af 16. februar 1990 Skibskreditfonden følgende: "på baggrund af fondens vurdering af kontraktgrundlaget finder sekretariatet ikke, at finansieringen kan ændres inden for det eksisterende kontraktgrundlag. Hvis der ønskes indeksfinansiering af nybygningerne [Dette skib var en del af en skibsserie] må der indgås en ny kontrakt, hvorfor kombinationslånet vil bestå af 45 % indekslån og 35 % OECD-lån."

Ved skrivelse af 3. april 1990 rettede værftet (værft og reder indgik i samme koncern) henvendelse direkte til Sekretariatet for Skibsfinansiering med henblik på sekretariatets revurdering af sagen. Det var her bl.a. anført, at det ville have været en enkel sag for rederiet og værftet at indgå tillæg til de allerede eksisterende kontrakter og ansøge Danmarks Skibskreditfond om ovennævnte kombinationslån (60/20) inden nytår 1989. Når man ikke gjorde dette, skyldtes det udelukkende, at det var parternes opfattelse, at dette måtte være en ren formssag, da kontrakterne opfyldte de formelle kriterier.

Ved skrivelse af 11. april 1990 meddelte Sekretariatet for Skibsfinansiering rederiet og Skibskreditfonden, "at sekretariatet efter omstændighederne kan godkende, at nybygningerne finansieres med 60/20 kombinationslån, da leveringen vil finde sted senest den 31. december 1991, hvorfor nybygningerne ville kunne have opnået sådan en finansiering på baggrund af en kontrakt indgået den 31. december 1988. Man skal dog på det kraftigste opfordre værftet og rederiet til i fremtiden at overholde de tidsfrister, som fremgår af nuværende samt eventuelle fremtidige værftsstøtteordninger."

303. Under inflationsgarantiordningen i perioden 1986-1993 anvendtes i en række tilfælde den såkaldte datterselskabsmodel i forbindelse med kontrahering af skibe. Formålet med datterselskabsmodellen var at omveksle støtteelementet i inflationsgarantiordningen fra et lån på favorable vilkår til et engangsbeløb, der umiddelbart kunne anvendes til et prisnedslag på skibet. Hermed blev værftet i stand til at sælge skibet til en pris, hvor støtten var fratrukket på forhånd. Til sammenligning kan det oplyses, at i en situation uden anvendelse af en datterselskabsmodel blev skibet solgt til den fulde pris, og støtten først ydet efterfølgende til køberen i form af et skibsfinansieringslån på favorable vilkår. De danske værfter opnåede via denne model, dels at kunne tilbyde skibe til priser, der var sammenlignelige med priserne på de udenlandske værfter, hvor støtten blev ydet som en produktionsstøtte direkte til værftet, dels at kunne tilbyde subsidierede skibe til lande udenfor EU uden at komme i konflikt med de internationale OECD-regler om skibsstøtte.

304. Ved anvendelse af datterselskabsmodellen indskydes i princippet et af værftet oprettet datterselskab mellem værft og reder. Datterselskabet kontraherer skibet hos værftet og optager i den forbindelse et lån i Danmarks Skibskreditfond. Skibet videresælges kontant til rederen, hvorved datterselskabet opnår såvel et provenu fra lånet i Danmarks Skibskreditfond som en indtægt fra salget af skibet til rederen. De samlede indtægter anvendes dels til at betale værftet for skibet og dels til etablering af et værdipapirdepot med datterselskabet som ejer. Da rederen betaler skibet kontant, har Danmarks Skibskreditfond ikke pant i skibet, men yder lånet til værftdatterselskabet mod pant i værdipapirdepotet.

Det værdipapirdepot, som datterselskabet etablerer, og som Skibskreditfonden får pant i, må være så stort, at det kan servicere skibskreditlånet. Da renten på værdipapirporteføljen i depotet er højere end renten på det subsidierede skibskreditlån, vil datterselskabet imidlertid kun skulle benytte en del af låneprovenuet til etablering af værdipapirdepotet. Den resterende del af låneprovenuet bliver i første omgang i datterselskabet og kan opfattes som det kapitaliserede støtteelement. Datterselskabet vil imidlertid kunne anvende støtteelementet til at yde et tilsvarende prisnedslag, når skibet videresælges til den endelige reder. Datterselskabets udgifter og indtægter bør på denne måde i sidste ende balancere.

I ovennævnte beskrivelse af datterselskabsmodellen er værftsdatterselskabet ejer af et obligationsdepot og debitor hos Danmarks Skibskreditfond. Datterselskabet vil imidlertid alternativt kunne vælge at debitorskifte det subsidierede skibskreditlån til en ny låntager mod, at denne låntager ved overdragelsen modtager et engangsbeløb mod at betale de fremtidige ydelser på lånet. Efter at betalingen til den nye debitor er sket, vil datterselskabet stå tilbage med et beløb, der ligesom i tilfælde med et værdipapirdepot kan opfattes som det kapitaliserede støtteelement. Et sådant debitorskifte forudsætter godkendelse fra Danmarks Skibskreditfond og Sekretariatet for Skibsfinansiering. I nedenstående figur er datterselskabsmodellen skitseret med angivelse af cash-flow.

Datterselskabsmodellen

305. De enkelte redere havde i realiteten forskellige krav til finansieringens indhold, hvorfor de enkelte skibskontrakter hvilede på finansieringsmodeller, der var specielt tilpasset de konkrete omstændigheder. Der er derfor reelt ikke tale om én datterselskabsmodel, men om en række modeller, som dog alle udspringer af grundmodellen. Eksempelvis optrådte et kommanditselskab ofte som det selskab, der købte skibet af datterselskabet med henblik på at udbyde skibet på anparter. Kommanditselskabet chartrede herefter skibet til den endelige reder, men ofte blev der indskudt yderligere et selskab mellem kommanditselskabet og den endelige reder.

b. Anfægtelser om opgørelsen af finansieringsgrundlaget i datterselskabsmodellen

306. Som det fremgår ovenfor, var der i forbindelse med datterselskabsmodellen tale om to priser: Én pris mellem værft og datterselskab – som var værftsprisen – og én pris mellem datterselskabet og den endelige reder, som er den egentlige kontraktpris. Ifølge de danske regler var det en betingelse for at yde støtten, at det subsidierede lån højest kunne udgøre 80 % af kontaktsummen. I praksis blev værftsprisen lagt til grund for udmåling af skibskreditlånet og dermed også for udmåling af subsidiets størrelse.

307. Ved datterselskabsmodellen er der tale om handel mellem to koncerninterne selskaber, værftet og værftdatterselskabet, hvilket kan give anledning til anfægtelser, idet der er et person og interesse sammenfald mellem værftet og dets datterselskab. Der er i princippet mulighed for via den koncerninterne handel i datterselskabskonstruktionen at oppuste værftsprisen og dermed grundlaget for subsidieudmålingen. En mulighed som ikke i samme grad er til stede, når værftsprisen aftales mellem to uafhængige parter. Det skal dog bemærkes, at forskellen mellem kontraktprisen og værftsprisen ikke burde kunne være større end, at datterselskabet havde tilstrækkelige midler til – efter at have betalt for skibet – at servicere skibskreditlånet. En arbitrær fastsat værftspris ville således i et vist omfang forudsætte, at datterselskabet modtog et økonomisk driftstilskud fra anden side, fx fra moderselskabet.

Det var især ovennævnte forhold som skabte opmærksomhed omkring anvendelsen af datterselskabsmodellen, da den blev almindelig kendt igennem medierne.

c. Industriministeriets udkast til retningslinjer for datterselskabsmodellen

308. Et udkast fra den 5. juli 1991 til retningslinjer for prisforskellen i datterselskabsmodellen viser, at Industriministeriet var opmærksom på, at anvendelsen af datterselskabsmodellen kunne medføre en uklarhed omkring fastsættelsen af subsidiet i inflationsgarantiordningen. Ifølge dette udkast var det Industriministeriets opfattelse, at forskellen mellem værfts- og kontraktprisen skulle afspejle det støtteelement, som var fastlagt vedrørende inflationsgarantiordningen. Figuren nedenfor viser, hvorledes værftsprisen i egenskab af belåningsgrundlag ifølge ministeriets udkast burde fremkomme i en datterselskabsmodel:

Værftsprisen

Kontraktprisen antages at være den pris, som den egentlige reder betaler for skibet, og udtrykker som sådan skibets markedspris. Støtteelementet angiver det statslige subsidium i forbindelse med finansieringen via inflationsgaranterede indeksobligationer og beregnes på grundlag af kontraktprisen tillagt subsidiet. Værftsprisen fremkommer ved at lægge støtteelementet til kontraktprisen. I dette tilfælde vil værftsprisen således ikke være fastsat arbitrært.

309. I ministeriets udkast til retningslinjer er endvidere angivet en formel for den procent, hvormed værftsprisen må overstige kontraktprisen, når det samtidig skal gælde, at prisforskellen kun må afspejle støtteelementet:

(støtteprocent * 100) / (100-støtteprocent)

Den i formlen anførte støtteprocent angiver bruttostøtten og dermed værdien af den samlede finansieringsstøtte i inflationsgarantiordningen i forhold til en ren markedsfinansiering. Bruttostøtten består af dels en nettostøtteværdi (nettosubventionsækvivalent), som Kommissionen med mellemrum beregnede for værdien af subsidiet i inflationsgarantiordningen, og dels en støtteværdi svarende til et fuldt OECD-lån på 80 % af værftsprisen. For en oversigt over de i perioden gældende og af Kommissionen notificerede støtteprocenter henvises til tabel 4.

d. Værdien af reders eventuelle forudbetaling

310. Rigsrevisionen konstaterede ved gennemgangen af datterselskabssagerne, at den endelige reder ofte havde forudbetalt hele eller en væsentlig del af skibets pris kontant allerede i forbindelse med kontraktindgåelsen. Rigsrevisionen bemærkede endvidere, at en aftalt forudbetaling af et skib efter ministeriets opfattelse medførte et nedslag i kontraktprisen, og at størrelsen af prisnedslaget byggede på en vurdering af, hvilken forrentning der kunne opnås af forudbetalingen. Industriministeriet godkendte i midten af 80’erne, at værdien af forudbetalinger indtil betalingstidspunktet for skibets levering kunne medregnes som en del af kontraktprisen. Denne opfattelse genfindes i Industriministeriets udkast til retningslinjer for datterselskabsmodellen, hvoraf det fremgår, at såfremt den endelige reder ønsker at erlægge købesummen helt eller delvist forud for levering, kan der i kontraktprisen medtages sædvanlig markedsmæssig eller særlig forrentning af forudbetalingen.

I sin udtalelse af 5. februar 1997 omkring spørgsmålet om, hvorvidt den danske skibsstøtte i datterselskabssagerne havde overskredet EU’s støtteloft, fastslog Kommissionen imidlertid, at renter af en eventuel forudbetaling ikke kunne indgå i støttegrundlaget. Kommissionen har dog på den anden side alene krævet tilbagebetaling i de 5 tilfælde, hvor forrentningen af forudbetalingen medførte en overskridelse af EU’s støtteloft.

Rigsrevisionen kan konstatere, at Industriministeriet i sin forvaltning af de danske støtteregler lagde den opfattelse til grund, at værdien af en eventuel forudbetaling på skibet kunne medregnes som en del af kontraktprisen, og dermed danne grundlag for udmåling af subsidiet. Rigsrevisionen kan videre konstatere, at denne praksis ifølge Kommissionen ikke var tilladt i relation til overholdelsen af EU’s støtteloft. Inflationsgarantiordningen har derved i realiteten haft en større støtteværdi end oplyst over for Kommissionen ved anmeldelsen af støtteordningen.

e. Værdien af skattemæssige underskud

311. Rigsrevisionen konstaterede ved gennemgangen af datterselskabssagerne endvidere, at et værft i flere tilfælde havde opnået 80 % finansiering af en værftspris, som lå væsentlig over det finansieringsgrundlag, der kunne beregnes dels ud fra principperne i grundmodellen, dels ved at indregne værdien af reders forudbetaling på skibet. Ifølge værftet bestod den del af værftsprisen, som ikke kunne forklares ved hjælp af kontraktprisen inklusive renter af reders forudbetaling og støtteelementet, af værdien af et såkaldt skattemæssigt underskud. Rigsrevisionen konstaterede endvidere, at ministeriet i mindst ét tilfælde direkte var orienteret om, at værftet belånte et skattemæssigt underskud.

Ifølge Rigsrevisionens undersøgelser kan det antages, at det skattemæssige underskud opstod, når datterselskabet videresolgte det kontraherede skib. I forbindelse hermed købte datterselskabet skibet til den høje værftspris hos værftet og solgte det til rederen til en kontraktpris, der var reduceret med den støtte, som datterselskabet modtog ved optagelsen af det subsidierede lån i Skibskreditfonden. Da den kapitaliserede støtte imidlertid ikke blev anset for skattepligtig af værftet, blev resultatet for datterselskabet et underskud i skattemæssig forstand svarende til forskellen mellem de to priser. Værftet kunne i henhold til reglerne om sambeskatning modregne datterselskabets skattemæssige underskud i et skattemæssigt overskud, der opstod andet sted i koncernen, og opnåede på denne måde en skattebesparelse. Skattebesparelsen blev overført til datterselskabet og anvendt til en yderligere reduktion af den pris, som rederen skulle betale for det pågældende skib. Alt i alt betød dette ifølge værftet, at værftsprisen og dermed finansieringsgrundlaget kunne opgøres til summen af kontraktprisen, støtteelementet og værdien af det skattemæssige underskud.

f. De benyttede værftspriser i de 19 datterselskabssager

Tabel 9. Relativ forskel mellem kontraktprisen og værftsprisen

For beregningerne i kolonnerne gælder, at kontraktprisen er udtrykt ved kontraktprisen som den fremgik af kontrakten, og at værftsprisen er udtrykt ved det faktisk anvendte finansieringsgrundlag ifølge Skibskreditfondens sagsmateriale. I tabellens kolonne I er angivet den relative forskel mellem kontraktprisen og værftsprisen. I tabellens kolonne II er vist den relative forskel mellem kontraktprisen med tillæg af værdien af en eventuel forudbetaling og værftsprisen. Fastsættelsen af værdien af forudbetalingen er sket ved anvendelse af den diskonteringsrente, der i undersøgelsesperioden har ligget mellem 9 og 10 %, som blev benyttet ved beregningen af støtteværdierne i tabel 4. Kolonne III viser den relative forskel mellem kontraktprisen, hvor både værdien af forudbetalingen og værdien af støtten er tillagt, og værftsprisen. Værdien af støtten er beregnet ved hjælp af den ovenfor viste formel fra ministeriets udkast til retningslinjer for datterselskabsmodellen. Positive værdier i kolonne III udtrykker, at værftsprisen overstiger summen af kontraktprisen, forrentningen af forudbetalingen og værdien af støtten og dermed må indeholde yderligere elementer. Negative værdier i kolonne III udtrykker, at værftsprisen kunne have været fastsat højere ved at udnytte subsidiet fuldt ud, mens en nulværdi i princippet angiver, at værftsprisen præcis afspejler kontraktprisen med tillæg af forudbetalingsrenter og støtteværdi.

I praksis kan værftsprisen imidlertid ikke forventes præcis at afspejle kontraktprisen med tillæg af værdien af forudbetalingen og støtten. Grunden hertil er, at uforudsete udgifter som fx extras er indeholdt i værftsprisen, men er naturligvis ikke indeholdt i den oprindelige kontraktpris. Endvidere er de tal for værdien af forudbetalingen og støtten, som lå til grund for fastsættelsen af værftsprisen, ikke nødvendigvis de samme som de tal, der indgår i tabel 9, da beregningsforudsætningerne kan have ændret sig. Værdierne i kolonne III bør således have en vis størrelse, før de gøres til genstand for opmærksomhed. Erhvervsministeriet har i et notat af 10. november 1996 selv anført en grænse på 6 % for forskellen mellem værftsprisen og kontraktprisen med tillæg af værdien af forudbetalingen og støtten.

313. Tabellen viser ved en sammenligning af kolonne I og II, at den faktiske prisforskel mellem kontraktprisen og værftsprisen reduceres betydeligt, når værdien af forudbetalingen indregnes i kontraktprisen, hvilket bl.a. illustrerer, at den opgjorte værdi af forudbetalingerne er af en betydelig størrelse. Tabellens kolonne III viser, at værftsprisen for en del af datterselskabssagernes vedkommende i det væsentlige kan forklares ved at tillægge støtteværdien, idet procentværdien er forholdsvis tæt på nul. For andre datterselskabssagers vedkommende er værdien over 6 procentgrænsen, hvilket indikerer, at værftsprisen er fastsat væsentligt højere end støtteelementet umiddelbart giver grundlag for.

På grundlag af beregningerne i tabel 9 kan det ikke udelukkes, at de værftspriser, som udgjorde finansieringsgrundlaget i datterselskabsmodellen, i flere tilfælde indeholdt elementer udover kontraktprisen med tillæg af værdien af forudbetalinger og støtten. Disse elementer har sandsynligvis først og fremmest bestået af værdien af et skattemæssigt underskud, som i hvert fald et af værfterne lod indgå i finansieringsgrundlaget.

g. Generelle forhold ved de undersøgte datterselskabssager

314. Rigsrevisionens stikprøvevise gennemgang af datterselskabssagerne viste, at sagsbehandlingen af en ansøgning om støtte til en datterselskabsmodel skete – som for de øvrige inflationsgarantisagers vedkommende – på baggrund af en henvendelse fra Danmarks Skibskreditfond. Henvendelsen var udformet som en ansøgning om inflationsgaranti, hvoraf det fremgik, at projektet ville blive gennemført ved hjælp af en datterselskabsmodel. Af henvendelsen fremgik endvidere prisen mellem værftet og datterselskabet og normalt også prisen mellem datterselskabet og rederen.

Sagsgennemgangen viste endvidere, at Sekretariatet for Skibsfinansiering (indtil 1. januar 1988 Industriministeriets departement) stort set kun behandlede forhold, der fremgik direkte af fondens ansøgning, og kun i sjældne tilfælde af eget initiativ tog forhold op til videre sagsbehandling. I disse tilfælde blev der indhentet supplerende oplysninger fra fonden eller direkte hos værftet for at afklare tvivlsspørgsmål.

315. Rigsrevisionen konstaterede, at ministeriets udkast til retningslinjer for datterselskabsmodellen i et vist omfang, men ikke systematisk blev inddraget i sagsbehandlingen. Det fremgik endvidere af sagsmaterialet, at parterne inden for skibsfinansieringsområdet havde kendskab til udkastet og i et vist omfang tog hensyn hertil i forbindelse med udformningen af konkrete datterselskabsmodeller.

316. For så vidt angår de sager, hvor der blev foretaget debitorskifte på skibskreditlånet, blev sagerne fra Skibskreditfondens side forelagt Sekretariatet for Skibsfinansiering med henblik på en godkendelse. Det fremgår af sagsmaterialet, at ministeriet generelt imødekom de pågældende ønsker om debitorskifte og kun i de tilfælde, hvor der var tale om sager af principiel karakter, fandt anledning til at dokumentere sagsbehandlingen.

317. Rigsrevisionen konstaterede tillige, at datterselskabsmodellen blev anvendt i forbindelse med skibskontraheringer på et bredt udsnit af danske værfter i den pågældende periode.

h. Beskrivelse af konkrete forhold ved sagsgennemgangen

318. Afsnittet omhandler de forhold som Rigsrevisionen har konstateret ved gennemgangen af skibssager, hvor der har været anvendt en datterselskabsmodel.

319. Sekretariatet for Skibsfinansiering modtog den 19. december 1989 en anmodning fra Danmarks Skibskreditfond om støtte til bygning af et skib, hvor kontraktprisen og værftsprisen kunne opgøres til henholdsvis 360 og 511 mill. kr. Skibet skulle efter planen afleveres i 1. kvartal 1992. Det fremgår af sagsmaterialet i Sekretariatet for Skibsfinansiering, at forskellen mellem de to priser på 151 mill. kr. ikke gav anledning til særskilte overvejelser. Sekretariatet for Skibsfinansiering gav den 20. december 1989 tilsagn til inflationsgaranteret finansiering på 80 % af værftsprisen på 511 mill. kr. I forbindelse med lånets udbetaling den 1. juli 1992 oplyste fonden over for Sekretariatet for Skibsfinansiering, at det endelige finansieringsgrundlag kunne opgøres til 528 mill. kr. Den endelige godkendelse af inflationsgarantien blev givet den 3. juli 1992.

Tabel 10. Et datterselskabs udgifter og indtægter

Tabel 10 viser for det første, at datterselskabet havde udgifter i forbindelse med køb af skibet hos værftet på 511 mill. kr. samt ved overdragelsen af debitorforpligtelsen på skibskreditlånet til et pengeinstitut på 362 mill. kr. Det fremgår videre, at datterselskabet oppebar indtægter fra salg af skibet til den endelige reder på 360 mill. kr., fra forrentningen af rederens forudbetaling, der ved anvendelse af en rente på 10 % p.a. kunne opgøres til 86 mill. kr., samt fra provenuet fra skibskreditlånet på 422 mill. kr. Det kapitaliserede subsidie udgjorde 60 mill. kr. svarende til provenuet fra skibskreditlånet fratrukket pengeinstituttets pris for debitorskiftet. Ifølge principperne bag datterselskabsmodellen må datterselskabets udgifter og indtægter forventes at balancere. Ud fra opgørelsen i dette tilfælde manglede datterselskabet 5 mill. kr., før udgifter og indtægter balancerede. Denne difference er søgt forklaret i det efterfølgende.

Ifølge sagen var det endelige finansieringsgrundlag opgjort til 528 mill. kr., idet den kontraktmæssige værftspris på 511 mill. kr. efterfølgende blev forhøjet med ca. 17 mill. kr. som følge af extras. Kontrakten tillod samtidig, at prisen over for rederen kunne forhøjes inden for rammerne af 15 mill. kr. Sagen indeholdt ikke dokumentation for datterselskabets endelige salgspris på skibet, der derfor ikke kan opgøres i ovennævnte tabel 10. Der forelå endvidere ingen dokumentation for den faktiske forrentning af rederens forudbetaling, der i princippet kunne have været højere end den opgjorte værdi på 86 mill. kr. Datterselskabets tab kan tillige skyldes, at værftet oprindeligt fastsatte værftsprisen ud fra en kalkuleret værdi af subsidiet, som efterfølgende viste sig at være for høj, da skibskreditlånet blev debitorskiftet.

321. I en skrivelse af 28. februar 1989 til Danmarks Skibskreditfond meddelte Sekretariatet for Skibsfinansiering, at der var givet tilsagn til inflationsgaranti til finansiering af et skib, som indgik i en serie på i alt 4 skibe. I skrivelsen var det videre angivet, at værftsprisen udgjorde 498 mill. kr., og at skibet skulle videresælges til et kommanditselskab for 309,1 mill. kr. Af sagsmaterialet i Sekretariatet for Skibsfinansiering fremgik det ikke, at forskellen mellem de to priser på 188,9 mill. kr. gav anledning til nogle overvejelser.

Af sagsmaterialet i Skibskreditfonden ses det imidlertid, at bevillingen af lånet til det pågældende skib gav anledning til en drøftelse i fondens styrelse om, hvorvidt finansieringsgrundlaget kunne accepteres. Ifølge referatet af et styrelsesmøde fremgår bl.a., at fondens formandskab og administration "skulle tage kontakt til værftet for at få nærmere oplysninger om værftets beregningsmodel ifm. spørgsmålet om afdækning af en evt. overfinansiering." Ifølge referatet kunne det "nu oplyses, at værftet over for fonden den 20. marts 1989 afgav erklæringer for hver enkel nybygningskontrakt, der indeholdt en fordeling af hovedelementerne, så som "materialer", "lønninger", "dækningsbidrag" mv. Erklæringerne, der var afgivet af værftets direktion og tiltrådt af værftets statsautoriserede revision, indeholdt samtidig bemærkninger om, at posterne alene indeholdt elementer, der normalt og i henhold til Skibskreditfondens vedtægter efter værftets opfattelse ville kunne finansieres af fonden, samt at der ikke i kontrakterne var indholdt noget usædvanligt dækningsbidrag for værftet. Formandskabet og administrationen havde fundet disse erklæringer for tilfredsstillende, og havde på denne baggrund afgivet bindende lånetilbud til finansiering af nybygningerne."

Sekretariatet for Skibsfinansiering modtog aldrig nogen orientering fra Skibskreditfonden om, at fonden havde fundet det påkrævet at indhente en sådan erklæring i denne sag. Dette skal tillige ses i lyset af, at fonden på daværende tidspunkt kun undtagelsesvis indhentede erklæringer i forbindelse med fastsættelsen af finansieringsgrundlaget.

322. Skibskreditfonden har i skrivelse af 4. maj 1998 bl.a. oplyst, at fonden ikke havde drøftet indhentelse af revisorerklæringer med Sekretariatet for Skibsfinansiering. Fonden meddelte derfor ikke Sekretariatet, når fonden i en konkret sag anmodede om en revisorerklæring. Det er videre oplyst som fondens opfattelse, at der ikke var grund til at foretage en sådan orientering, hvis indholdet af revisorerklæringen ikke gav fonden anledning til bemærkninger.

323. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Skibskreditfonden i denne sag burde have orienteret Sekretariatet for Skibsfinansiering om sine overvejelser, og at grunden til at dette netop ikke skete kan tilskrives manglende aftaler om arbejdsfordelingen mellem fonden og ministeriet.

324. Rigsrevisionen bemærkede i en anden sag, at Skibskreditfonden i sin sagsfremstilling af to låneansøgninger, der blev fremsendt til Sekretariatet for Skibsfinansiering den 28. juni 1989, oplyste prisreduktioner mellem værftets og værftsdatterselskabets salgspriser, der androg henholdsvis ca. 37 % og 38 % med henvisning til bl.a., at "koncernen godskriver nybygningsselskabet den skat, der på koncernbasis spares på grund af de af Helsingør-modellen forårsagede underskud", hvilket for de to nybygninger var opgjort til henholdsvis 64,0 mill. kr. og 63,0 mill. kr.

Det fremgik endvidere af et internt notat af 3. juli 1989 i sagen, at sagsbehandleren i Sekretariatet for Skibsfinansiering bl.a. havde anført, at "skattebesparelsen i sagen opstår ved, at man fratrækker tabet ved videresalget fra datterselskabet til den endelige køber. Dette har vist aldrig været meningen med datterselskabsmodellen."

Det fremgik videre af sagen, at den daværende direktør for Eksportkreditrådet, hvorunder Sekretariatet for Skibsfinansiering henhørte, i skrivelse af 5. juli 1989 anmodede Skibskreditfonden om "at foranledige, at værftet indsender en nærmere redegørelse for, hvorledes de skattemæssige underskud forventes udnyttet." Værftet svarede i skrivelse af 28. juli 1989 med henvisning til skattelovgivningens almindelige regler om sambeskatning. Sekretariatet for Skibsfinansiering udbad sig på denne baggrund i skrivelse af 8. august 1989 en nærmere redegørelse for forholdet. Værftet oplyste hertil i skrivelse af 16. august 1989, at de skattemæssige underskud for de to nybygninger udgjorde henholdsvis 90,6 mill. kr. og 89,8 mill. kr.

Sagen indeholdt ligeledes et håndskrevent referat af 16. august 1989 af en telefonsamtale, som den daværende direktør for Eksportkreditrådet havde haft med Industriministeriets daværende departementschef. Heraf fremgik det bl.a., at "drøftet sagen med dep.ch. […], der betonede de overordnede politiske hensyn inden for skibsfinansieringsområdet. M.h.t. den konkrete sag mente [departementschefen] ikke at sagen adskilte sig fra tidligere datterselskabsmodeller (Helsingør-modellen), som var blevet godkendt af departementet. [Departementschefen] anså det for utvivlsomt at sagen, hvis den blev forelagt for ministeren, ville blive godkendt. [Departementschefen] ville sende Sekretariatet et brev om at praksis skulle fortsætte uændret under aftrapningsordningen." Dette referat bliver fulgt op med en skrivelse fra den daværende departementschef til direktøren for Eksportkreditrådet, hvor det bl.a. fremgår, at "det ikke var hensigten, at den praksis og de fremgangsmåder, som var gældende under de tidligere ordninger, skulle ændres på en måde, som ville forringe ordningens værdi for redere og værfter." Det kan i forlængelse heraf oplyses, at Rigsrevisionen har konstateret, at et udkast til denne skrivelse blev forelagt for den daværende industriminister samt at ministeren godkendte skrivelsen.

325. Rigsrevisionen udbad sig i skrivelse af 28. november 1997 Erhvervsministeriets bemærkninger til selve sagen, herunder en bekræftelse af, at departementet på daværende tidspunkt godkendte, at det pågældende værft kunne anvende en model, hvorefter værftet godskrev datterselskabet den skat, der på koncernbasis blev sparet gennem selskabskonstruktionen og derved også belånte et skattemæssigt underskud.

Erhvervsministeriet har oplyst, at sagsmaterialet viser, at Sekretariatet for Skibsfinansiering var stærkt skeptiske over for den beregningsmetode, som det pågældende værft havde anvendt og at det efter ministeriets opfattelse er mest sandsynligt, at "det netop har været denne skepsis, der var baggrunden for, at [Eksportkreditrådet daværende direktør] søgte vejledning i departementet, inden afgørelsen skulle træffes." Ministeriet henviser herefter til den daværende departementschefs skrivelse til Sekretariatet for Skibsfinansiering og konkluderer på dette grundlag, at "ordlyden af dette brev, som var godkendt af industriminister […], må efter ministeriets opfattelse, ses som departementets godkendelse af direktør […] telefoniske forelæggelse af de to låneansøgninger vedrørende nybygning [x] og [y]."

326. Rigsrevisionen er enig i ministeriets vurdering af, at departementet godkendte modellen og hæfter sig tillige ved, at det af den daværende departementschefs skrivelse fremgik, at denne model ikke adskilte sig fra tidligere datterselskabsmodeller, som var blevet godkendt af ministeriet.

Efter Rigsrevisionens opfattelse har departementschefens uforbeholdne accept af denne konkrete sag været egnet til at skabe en vidtgående præcedens på området, da det må antages, at Sekretariatet for Skibsfinansiering fremover har været tilbageholdende med at forelægge sager for departementet af lignende karakter. Denne antagelse ses i øvrigt bekræftet af en skrivelse af 16. januar 1991 fra Sekretariatet for Skibsfinansiering til en afdelingschef i Industriministeriet, hvori det bl.a. oplyses, at "i overensstemmelse med denne instruktion har SSF [Sekretariatet for Skibsfinansiering] bl.a. været tilbageholdende med at foretage undersøgelser i konkrete sager, der går videre end tilvejebringelse af de oplysninger, der kræves for at opretholde det hidtidige niveau for sagsbehandlingen." Rigsrevisionen kan hertil oplyse, at det af skrivelsen fremgår, at instruktionen fra august 1989, er den ovenfor nævnte skrivelse fra den daværende departementschef.

327. Rigsrevisionen må på den baggrund konstatere, at den myndighed, som har behandlet og godkendt ansøgninger om statslige subsidier, har tilkendegivet, at de på baggrund af departementets instruktion i en periode på ca.1 ½ år bevidst har været tilbageholdende med at foretage videre konkrete undersøgelser i forelagte sager. Dette forhold findes så meget desto mere bemærkelsesværdigt, idet Sekretariatet for Skibsfinansiering samtidig har tilkendegivet en vis mistanke om, at datterselskabsmodellen i visse tilfælde tilvejebragte en overfinansiering, der gik ud over, hvad formålet med datterselskabsfinansieringsmodellen syntes at nødvendiggøre og i forlængelse heraf anført som et særligt problem, at "Danmarks Skibskreditfond ikke udøver nogen kontrol med finansieringen i disse tilfælde, hvor fonden er afdækket ved depoter. Som det fremgår af det foranstående, foretager SSF [Sekretariatet for Skibsfinansiering] heller ikke nærmere undersøgelser", jf. også pkt. 242.

328. Erhvervsministeriet har endvidere oplyst vedrørende spørgsmålet om en belåning af et skattemæssigt underskud, at ministeriet i forbindelse med revisionsundersøgelsen fra Coopers & Lybrand iværksatte en særlig undersøgelse af lånesager fra det pågældende værft. Ved denne undersøgelse blev fire sager bemærket, hvor forskellen mellem værftsprisen og kontraktprisen var så stor, at den ikke umiddelbart kunne forklares. Ministeriet har i et notat af 5. februar 1997 orienteret Folketingets Erhvervsudvalg om disse fire sager, der ikke er identiske med de to her behandlede sager, som Rigsrevisionen har udbedt sig ministeriets bemærkninger til. Ministeriet har videre i skrivelsen til Rigsrevisionen oplyst om de fire sager, at "der var i sagerne vedrørende de 3 nybygninger [dvs. 3 ud af de 4 sager], der omtales i notatet af 5. februar 1997 ingen referencer til skatteforhold. Der er heller ikke i sagsakterne notater eller andet, der tyder på, at skatteforhold blev berørt eller taget i betragtning forud for stillingtagen til disse lånesager. Skatteforhold blev først fremført af [værftet] i forbindelse med Coopers & Lybrand-undersøgelsen i 1996. Det er baggrunden for ministeriets bemærkning i notatet af 5. februar 1997 om efterfølgende anvendelse af skatteforhold i sagerne vedrørende nybygning [nr. z, æ og å]." Ministeriet har endelig oplyst, at undersøgelser af lånesagerne fra det pågældende værft har vist, at selv om værftet på flere punkter ikke havde fulgt regnskabs- og skattelovgivningen, blev der ikke fundet tegn på, at værftet havde lavet fiktive opgørelser på grundlag af ikke-markedsbestemte priser ligesom de to sager, hvor Rigsrevisionen havde udbedt sig ministeriets bemærkninger, var blevet anset for at henhøre under gruppen af balancerede datterselskaber, hvor værftsprisen blev anset for at være markedsbestemt.

Baggrunden for ministeriets oplysning om, at skatteforhold først efterfølgende blev oplyst af værftet er, at Rigsrevisionen med henvisning til de to her omtalte sager [x og y] havde udbedt sig ministeriets bemærkninger til, at der i disse sager klart var oplyst om skatteforholdene på ansøgningstidspunktet.

329. Erhvervsministeriet har endelig oplyst yderligere om spørgsmålet om belåning af et skattemæssigt underskud, at den af værftet anvendte formulering vedrørende det skattemæssige underskud ikke var i strid med gældende regler. Det anføres, at formuleringen i værftets ansøgning om inflationsgaranti til to nybygninger, hvorefter "koncernen godskriver nybygningsselskabet den skat, der på koncernbasis spares på grund af de af Helsingør-modellen forårsagede skattemæssige underskud" kunne udlægges som om, at værftet på denne måde oppustede skibenes belåningsgrundlag i strid med retsreglerne. Det er der ifølge ministeriet imidlertid ikke tale om og der henvises i den forbindelse til de fire sager, der indgik i ministeriets notat af 5. februar 1997, ligesom disse fire sager var blevet undergivet en særlig undersøgelse i forbindelse med ministeriets besvarelse af 4. september 1996 af Kommissionens spørgsmål. I forlængelse heraf er det oplyst, at også Skatteministeriet tillige med et privat revisionsfirma blev inddraget i sagen. Denne undersøgelse resulterede i, at "forholdet mellem værftspris og kontraktpris under de givne forudsætninger normalt ville kunne forklares og begrundes, men at [værftet] i den konkrete sag ikke konsekvent havde overholdt disse forudsætninger skatte- og oplysningsmæssigt. Dette betyder, at selv om [værftet] havde anvendt skattereglerne forkert, kunne [værftet] have nået frem til samme resultat ved en korrekt anvendelse af skattereglerne."

Særligt for de to sager, som Rigsrevisionen har udbedt sig ministeriets bemærkninger til, er det oplyst, at disse to sager i det væsentligste er identiske med tre af de fire ovennævnte sager for så vidt angår skibenes specifikationer, priser mv. Ministeriet har derfor konkluderet, at da belåningsgrundlaget svarede til omkostninger og dækningsbidrag for de særligt undersøgte sager, må det samme gælde for de to sager, som Rigsrevisionen har fremdraget.

330. Erhvervsministeriet har endvidere henvist til korrespondancen i sagen, jf. pkt. 324. og yderligere oplyst, at det pågældende værft i en skrivelse af 16. august 1989 til den daværende departementschef i Industriministeriet havde beklaget sig over en tilsyneladende stramning af praksis i Skibskreditfonden i forhold til, hvad der hidtil havde været godkendt. Rigsrevisionen skal her oplyse, at den stramning, der af værftet blev fremført, vedrørte den i pkt. 321. omtalte sag. Ministeriet konkluderer på baggrund af sagsmaterialet, at "den sandsynlige forklaring på [værftets] omtale af skatteunderskuddet i ansøgningen [er] en imødegåelse af den kritik, der i forbindelse med de fire første sager var blevet rejst i Skibskreditfondens Styrelse."

Ministeriet har videre anført, at Sekretariatet for Skibsfinansierings kritiske vurdering af skattespørgsmålet var en rimelig og forståelig slutning ud fra en isoleret behandling af de to sager. Ved en vurdering af de to sager i sammenhæng med de fire tidligere sager og den viden, som ministeriet har opnået på grundlag af alle undersøgelserne i 1996, har der ikke været grundlag for at behandle de to sidste skibe forskelligt fra – og dårligere – end de fire første skibe. Ministeriet finder i den forbindelse, at "Der er meget, der tyder på, at Industriministeriets departementschef var opmærksom på denne sammenhæng, da han den 16. august 1989 resolverede, at indekslånene til skibsbygning [numrene på de to nybygninger] måtte godkendes, da der ikke var grundlag for at forskelsbehandle de seks skibe." Ministeriet har afslutningsvis oplyst, at det pågældende værft ikke betalte skat i hele perioden. Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at spørgsmålet om værftet betalte skat eller ej principielt er uinteressant, idet værftet under alle omstændigheder modtog et subsidium alene på baggrund af en forventning om, at det skattemæssige underskud kunne modregnes i koncernens samlede skattetilsvar.

331. Rigsrevisionen forstår ministeriets formodning om departementschefens forståelse af sammenhængen mellem disse to sager i forhold til de tidligere fire sager derhen, at departementschefen gennem henvendelsen fra det pågældende værft ved skrivelse af 16. august 1989 blev bibragt denne forståelse, som igen var grundlaget for, at departementschefen samme dag telefonisk kunne oplyse Sekretariatet for Skibsfinansiering om, at de pågældende to sager var identiske med tidligere sager. Rigsrevisionen skal samtidig konstatere, at det pågældende referat af telefonsamtalen mellem departementschefen og direktøren for Eksportkreditrådet ikke indeholder oplysning om, hvorledes denne sammenhæng fremkom bortset fra, at departementschefen skulle have givet udtryk for, at "sagen [ikke] adskilte sig fra tidligere datterselskabsmodeller (Helsingør-modellen), som var blevet godkendt af departementet."

332. Rigsrevisionen skal videre bemærke, at ministeriets formodning om grunden til værftets henvisning til det skattemæssige underskud i ansøgningen til Skibskreditfonden om inflationsgaranterede lån, ikke er forklaret nærmere. Ministeriet har alene anført, at "efter gennemgangen af sagerne er den sandsynlige forklaring på [værftets] omtale af skatteunderskuddet i ansøgningen en imødegåelse af den kritik, der i forbindelse med de fire første sager var blevet rejst i Skibskreditfondens Styrelse." Rigsrevisionen går dog ud fra, at ministeriets antagelse skal forstås på den måde, at værftet gav Skibskreditfonden en mere fyldestgørende forklaring ved denne lejlighed.

333. Rigsrevisionen må på dette grundlag forstå ministeriets redegørelse om dette spørgsmål som en tilkendegivelse af, at værftet anvendte et skattemæssigt underskud til delvis at forklare prisreduktioner mellem værftets og værftets datterselskabs salgspriser. Dette var ifølge ministeriet i overensstemmelse med gældende regler, da det skattemæssige underskud betragtes som værende en horisontal skatteordning, der ikke specielt retter sig mod skibsværftsindustrien og derfor ikke er tillagt en støtteværdi og derfor ikke skal indregnes ved beregningen af støtten i henhold til direktivernes bestemmelser om støttelofter. Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at spørgsmålet om horisontale skatteordningers eventuelle støtteværdi alene er et spørgsmål i relation til direktivernes bestemmelser om støttelofter. Det har dog ingen forbindelse med selve spørgsmålet om belåning af et skattemæssigt underskud i henhold til støtteordningerne. Ministeriet har i forlængelse heraf oplyst, at "det var vurderingen, at [værftet] anvendte horisontale ordninger, som derfor ikke skulle medregnes i støtten." Det synes derfor naturligt at slutte, at værftet i realiteten belånte en forventning om et skattemæssigt underskud med subsidierede lån.

Ministeriets oplysning om, at værftet ikke betalte skat i hele perioden, er i den forbindelse ikke afgørende, såfremt værftet – som oplyst af ministeriet – i princippet alene har anvendt skattelovgivningens regler på en lovlig måde. I forholdet til bestemmelserne om støttelofter er der ligeledes ikke grundlag for kritik, såfremt den anvendte fremgangsmåde ikke har og heller ikke skulle have tillagt nogen støtteværdi, hvilket fremgangsmåden ifølge ministeriets oplysninger ikke skulle have. Kommissionen har i sin beslutning af 5. februar 1997 bl.a. oplyst, at "Under proceduren orienterede de danske myndigheder Kommissionen om, at alle selskaber i Danmark havde mulighed for at drage fordel af reglerne om selskabsbeskatning. Fordelen bestod i, at et selskab, der oprettede et datterselskab, kunne modregne datterselskabets tab i moderselskabets skattetilsvar. Selv om der var tale om en generel foranstaltning, som derfor ikke skulle betragtes som statsstøtte, er det interessant for den foreliggende sag at fastslå, om denne generelle skatteregel kunne være særlig fordelagtig for de værfter, der oprettede datterselskaber. Hvis det er tilfældet, kan der muligvis være tale om indirekte statsstøtte, der kan fordreje konkurrencen. Selv om der var denne generelle mulighed for at drage fordel af bestemmelsen om behandling af tab i henhold til selskabsbeskatningsreglerne ved at anvende datterselskabsmodellen, fremgår det af oplysningerne fra de danske myndigheder, at der ikke var nogen af de værfter, der indgik i undersøgelsen, som benyttede sig af den."

334. Rigsrevisionen må konstatere, at ministeriets redegørelse om, hvorvidt et skattemæssigt underskud kunne belånes, ikke indeholder et klart og entydigt svar. Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at ministeriet ikke oplyste fyldestgørende om dette forhold ved ministeriets besvarelse af Rigsrevisionens spørgsmål, særligt da ministeriet allerede tidligere har foranstaltet grundige undersøgelser af forholdet.

335. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at et værft i en række sager havde anvendt datterselskabsmodellen på en sådan måde, at værftet indgik kontrakt med dets datterselskab på et tidspunkt, hvor der endnu ikke var fundet en endelig køber af skibet. Værftet søgte herefter gennem dets datterselskab at videresælge kontrakten til fortrinsvis kommanditselskaber/anpartsprojekter. Fra tidspunktet for indgåelsen af kontrakten mellem værftet og dets datterselskab til det endelige salg fandt sted, blev projektforudsætningerne ofte ændret væsentligt. I det følgende er der givet en beskrivelse af en konkret sag, hvor en sådan fremgangsmåde er blevet benyttet.

336. Sagen vedrører et af to identiske skibe, som via værftets datterselskab bliver afhændet til et kommanditselskab, som udchartrede skibet over 15 år til et engelsk selskab med købsoption. Værftet indgik den 28. september 1990 en kontrakt med dets datterselskab om salg af skibet til en pris af 420 mill. kr. Denne pris syntes at basere sig på en forventet kontraktpris på 283,6 mill. kr., hvoraf 86 % blev forventet forudbetalt over en byggeperiode på 28 måneder. Værdien af forrentningen af denne forudbetaling blev af værftet i december 1990 fastsat til 60 mill. kr., idet værftet ikke ses nærmere at have redegjort for, hvorledes dette beløb fremkom. Rigsrevisionens har ved sin sagsgennemgang heller ikke fundet materiale, der tyder på, at dette forhold blev undersøgt nærmere i forbindelse med tildelingen af inflationsgarantien.

337. Værftet indgik gennem dets datterselskab endelig kontrakt med kommanditselskabet den 29. juli 1991. Kontraktprisen mellem værftet og dets datterselskab blev her reduceret til 390 mill. kr. og kontraktprisen tilsvarende reduceret til 276 mill. kr. Ifølge kontrakten skulle rederen deponere 234 mill. kr. ved kontraktunderskrivelsen, medens de resterende 42 mill. kr. skulle betales ved skibets levering fra værftet til rederen, der blev fastsat til ultimo marts 1993 svarende til en byggeperiode på 20 måneder i forhold til de oprindelige 28 måneder.

338. Uanset at forudbetalingens størrelse blev nedsat og forrentningsperioden blev afkortet, blev den oprindelige værdi af forudbetalingen til 60 mill. kr. fastholdt og indgik i finansieringsgrundlaget. Rigsrevisionen har ved sin gennemgang af sagen ikke fundet oplysninger, der umiddelbart kan forklare grunden til, at de ændrede forudsætninger om værdien af forudbetalingen ikke afspejlede sig i den endelige fastsættelse af finansieringsgrundlaget.

Rigsrevisionen må konstatere, at Sekretariatet for Skibsfinansiering ikke indhentede de nødvendige oplysninger for at kunne foretage en efterkalkulation af støttegrundlaget.

339. Den 27. november 1991 godkendte Industriministeriets departement, at et subsidieret skibskreditlån i givet fald kunne udbetales til et værftsdatterselskab på grundlag af en kontrakt indgået direkte mellem den endelige køber og værftet. Godkendelsen skete på grundlag af en anmodning fra et værft, hvor den mulige kunde ønskede at indgå kontrakt direkte med værftet om køb af tre skibe, men hvor datterselskabskonstruktionen var nødvendig, idet skibet skulle leveres til en reder udenfor EF.

Af et internt notat fra den 9. december 1991 fremgår, at Sekretariatet for Skibsfinansiering havde meddelt departementet, at der ville være et problem ved indberetning til Kommissionen om ordrerne, da praksis var, at datterselskabet blev indberettet som skibets køber.

Sekretariatet for Skibsfinansiering fremsendte den 13. marts 1992 udkast til indberetning til Kommissionen vedrørende de pågældende skibe til departementet med forslag om, at der i indberetningens rubrik "Registreret ejer" blev angivet "dansk selskab/eventuelt navnet på datterselskabet". I indberetningens rubrik "Skibets registreringsland" blev det foreslået at angive "Danmark".

I en skrivelse den 22. april 1992 til Sekretariatet for Skibsfinansiering oplyste departementet, "at det er salget til den endelige køber, som bør anmeldes uanset om dette salg formelt sker via et datterselskab af værftet, idet anvendelsen af datterselskabsmodellen alene sker på baggrund af udformningen af den danske værftsstøtteordning."

Det fremgår ikke af sagen om indberetning til Kommissionen om ordreafgivelsen på de pågældende skibe faktisk blev foretaget. Det fremgår derimod, at indberetning til Kommissionen om færdiggørelsen af skibene fandt sted den 3. april 1995, og at der i rubrikken "Registreret ejer" blev indberettet "Hollandsk selskab". Rigsrevisionen har ikke kendskab til overvejelserne bag udformningen af de faktiske indberetninger til Kommissionen i denne sag, men finder det sandsynligt, at valget af "Hollandsk selskab" kan henføres til den hollandske bank, som Sekretariatet for Skibsfinansiering et halvt år forinden havde godkendt som ny debitor på lånene.

Rigsrevisionen skal bemærke, at salget af skibene hverken formelt eller reelt skete gennem datterselskaberne. Departementets skrivelse viser i øvrigt, at det blev accepteret, at datterselskaberne ikke behøvede at stå som den formelle køber og således ingen forbindelse havde til de skibe, som udløste subsidiet.

340. For så vidt angår Skibskreditfondens ansøgning om inflationsgaranti til finansieringen af skibene afgav Sekretariatet for Skibsfinansiering tilsagn hertil den 21. februar 1992. I tilsagnsskrivelsen til fonden af samme dato bekræftede Sekretariatet for Skibsfinansiering samtidig det procenttillæg, som værftspriserne var blevet beregnet ud fra. Det pågældende procenttillæg, der var beregnet på grundlag af en fordelingsnøgle mellem indekslån og OECD-lån på 39/41, blev imidlertid aldrig gældende i praksis, idet Finansudvalget besluttede at videreføre inflationsgarantiordningen med en fordeling på 45/35, og dermed opretholde det hidtidige støtteniveau. Da lånene blev udbetalt ca. 2 år senere, blev finansieringsgrundlaget imidlertid beregnet på baggrund af det oprindelige lavere procenttillæg og dermed ud fra forudsætninger, som aldrig havde været gældende i praksis. Rigsrevisionen konstaterede endvidere, at den beregningsmetode, som værftet anvendte til beregning af finansieringsgrundlaget, og som var blevet præsenteret overfor Sekretariatet for Skibsfinansiering, ikke var i overensstemmelse med ministeriets udkast til retningslinjer af 5. juli 1991.

341. Det pågældende værft kontraherede yderligere et skib i en serie på i alt 3 skibe, hvor datterselskabsmodellen fra den ovenfor nævnte sag indgik, men hvor rederen var hjemmehørende i Danmark. Sekretariatet for Skibsfinansiering modtog ansøgning om inflationsgaranti til projektet den 12. oktober 1992 samt en efterfølgende henvendelse en måned senere i forbindelse med forhøjelse af kontraktprisen.

Sekretariatet for Skibsfinansiering tog først stilling til ansøgningen i januar måned 1994 kort tid før skibet skulle afleveres fra værftet. Af et referat fra sagen dateret den 25. januar 1994 fremgår, at Sekretariatet for Skibsfinansiering kunne godkende den anvendte datterselskabsmodel, idet der ikke var forskel på, om den ene eller anden model blev anvendt. Det fremgår endvidere, at Sekretariatet for Skibsfinansiering undrede sig over forskellen mellem kontraktprisen og værftsprisen, og at den pågældende sagsbehandler rådførte sig med Skibskreditfonden, som oplyste, at finansieringsgrundlaget var beregnet via et procenttillæg på 8,9 %, og at procenttillægget var blevet oplyst af Sekretariatet for Skibsfinansiering. Sagsbehandleren forsøgte herefter uden held at fremskaffe beregningerne bag procenttillægget. Sagsreferatet sluttes af med en indstilling om at bevilge inflationsgaranti til skibene på grundlag af den i ansøgningen oplyste værftspris. Den endelige godkendelse af inflationsgarantien er dateret nogle måneder senere.

Skibskreditfonden har i skrivelse af 4. maj 1998 oplyst, at "Danmarks Skibskreditfonds akter ikke indeholder forklaring på eller omtale af det omtalte tillæg på 8,9 %, eller hvordan dette procenttillæg skulle have været anvendt. Fonden er derfor ikke i stand til at bekræfte, at fonden skulle have været i besiddelse af oplysninger om procenttillægget, endsige at fonden skulle have modtaget disse oplysninger fra Sekretariatet for Skibsfinansiering. Danmarks Skibskreditfond har derfor ikke grundlag for at udtale sig om procenttillæggets eventuelle betydning for beregning af finansieringsgrundlaget."

Det pågældende procenttillæg på 8,9 er efter Rigsrevisionens opfattelse beregnet på grundlag af en fordelingsnøgle mellem indekslån og OECD-lån på 30/50, der dog aldrig blev gældende, idet den planlagte aftrapning af inflationsgarantiordningen ikke blev gennemført i sit fulde omfang. Det fremgår ikke af sagen, hvorledes værftet kom frem til den anvendte værftspris, men Rigsrevisionens beregninger viser, at det ikke er sket via det oplyste procenttillæg på 8,9.

342. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Sekretariatet for Skibsfinansiering behandlede disse sager mangelfuldt for så vidt angår udmåling af støtten til trods for, at der i ministeriet fandtes udkast til retningslinjer på området. Årsagen hertil må i væsentligt omfang tilskrives den omstændighed, at udkastet til retningslinjer ikke blev officielt godkendt og derfor næppe anvendt i disse to sager.

343. Rigsrevisionen bemærkede i en sag, at Skibskreditfonden ved skrivelse af 29. december 1992 fremsendte oplysninger til Sekretariatet for Skibsfinansiering om udbetalingen af et lån, og at det der fejlagtigt var anført, at låneprovenuet for det pågældende indekslån udgjorde ca. 61 mill. kr. og tilsvarende udgjorde låneprovenuet for OECD-lånet ca. 26,7 mill. kr. Det fremgik af sagen, at førstnævnte beløb på ca. 61 mill. kr. reelt var det samlede låneprovenu, dvs. inklusive OECD-lånet, idet der var ydet et kombinationslån med en indeksdel på 45 % og en OECD-del på 35 % af belåningsgrundlaget.

Rigsrevisionen konstaterede, at Sekretariatet for Skibsfinansiering i den endelige tilsagnsskrivelse af 22. januar 1993 dels havde anført lånebeløbet for indekslånet til de nævnte ca. 61 mill. kr., og dels havde anført en samlet byggepris på ca. 110 mill. kr. Ifølge sagen i Skibskreditfonden udgjorde indekslånet kun ca. 34,4 mill. kr., mens byggeprisen udgjorde ca. 76,4 mill. kr. Oplysningerne på den endelige tilsagnsskrivelse om indekslånet var derfor ca. 26,6 mill. kr. for høj, mens den samlede byggepris var ca. 33,6 mill. kr. for høj.

Sekretariatet for Skibsfinansiering var ikke opmærksom på, at indekslånet var mere end dobbelt så højt som OECD-lånet, desuagtet at lånet var ydet som et 45/35 lån. Sekretariatet for Skibsfinansiering havde tilsyneladende ikke sammenholdt oplysningerne om det endelige lån med tidligere modtagne oplysninger.

Gennemgangen i Sekretariatet for Skibsfinansiering viser, at fejlen tilsyneladende først blev opdaget den 19. juni 1996. Det er på et internt notat af denne dato anført, at det korrekte indeksbeløb ifølge en opgørelse fra Danmarks Skibskreditfond var 34,4 mill. DKK.

344. Rigsrevisionen skal bemærke, at den fejlagtige inflationsgaranti ikke har medført øgede udgifter for staten, idet støtten blev ydet på baggrund af det faktisk udbetalte lån.

Rigsrevisionen må konstatere, at Sekretariatet for Skibsfinansiering helt ukritisk anvendte fondens oplysninger, når det i det konkrete tilfælde burde have været åbenlyst for Sekretariatet for Skibsfinansiering, at oplysningerne på grund af en skrivefejl ikke var korrekte.

345. I forbindelse med et debitorskifte i 1993 af et værftsdatterselskabs lån, der oprindelig hidrørte fra et værfts salg af nogle skibe til det daværende USSR i 1987, blev der på foranledning af Skibskreditfonden og den bank, der skulle erhverve lånet, indhentet erklæring fra såvel værftet som værftets revisor om belåningsgrundlaget. Det fremgik af pkt. 3. i værftserklæringen og blev bekræftet i revisorerklæringen, at:

" Med respekt for vor erklæring, som afgivet under pkt. 2. skal vi over for Skibskreditfonden oplyse, at i forbindelse med kontrahering af ovennævnte 4 nybygninger, måtte værftet indgå en række aftaler om (mod)køb af Sovjetisk produceret udstyr – herunder en del udstyr, som kunne anvendes i skibene. Men i forbindelse med en aftale med USSR har vi efterfølgende i perioden fra 1987 til 1993 måtte konstatere et tab på 13 mill. Dkr."

346. Hvorledes beløbet på 13 mill. kr. var opgjort samt hvilket udstyr, der var tale om, fremgår ikke af værftserklæringen. Beløbet blev heller ikke oplyst af værftet i forbindelse med den oprindelige støtteudmåling.

347. Skibskreditfonden rettede efterfølgende henvendelse til værftet, ligesom der blev afholdt møde om sagen i Industriministeriet med deltagelse af værftet, Skibskreditfonden og Sekretariatet for Skibsfinansiering. Mødet resulterede i, at Skibskreditfonden krævede lånet reduceret med "de omkostningsarter der ikke burde have indgået i belåningsgrundlaget" og at "debitor herunder afholder statens andel". Beløbet på de 13 mill. kr., der herved ekstraordinært blev krævet indfriet/tilbagebetalt, blev på grundlag af Skibskreditfondens gennemgang af sagen reduceret med 6 mill. kr. til 7 mill. kr.

Skibskreditfonden har i skrivelse af 4. maj 1998 oplyst, at fonden på baggrund af værftets oplysninger havde tilkendegivet over for Industriministeriet, "at i det omfang de 6 mill. kr. af de ca. 13 mill. kr. kunne anses som anvisningsprovision, kunne de 6 mill. kr. formentlig have indgået i belåningsgrundlaget." Fonden har videre oplyst, at ifølge praksis kunne normale, rimelige anvisningsprovisioner indgå i belåningsgrundlaget, og at en anvisningsprovision på 1-2 % af den samlede kontraktsum ikke var ualmindelig.

Sekretariatet for Skibsfinansiering bekræftede i skrivelse af 23. november 1993 til Skibskreditfonden, at "sekretariatet finder, at det ligger inden for Skibskreditfondens kompetenceområde at afgøre, om de pågældende omkostningsarter kan indgå i belåningsgrundlagene for skibene. Samtidig kan det bekræftes, at sekretariatet ikke vil anfægte de af Skibskreditfonden trufne beslutninger."

Værftet tilbagebetalte på dette grundlag ca. 7 mill. kr.

348. Rigsrevisionen har bemærket, at Sekretariatet for Skibsfinansiering i denne sag dels overlod det til Skibskreditfonden at fastsætte størrelsen af det beløb, som lånet og dermed subsidiet skulle reduceres med, dels at Sekretariatet ses at have tilkendegivet ikke at ville anfægte Skibskreditfondens beslutninger i denne sag.

Rigsrevisionen har i øvrigt ikke grundlag for at kunne udtale sig om selve aftalen om køb af det sovjetisk producerede udstyr.

349. Det følgende afsnit omhandler de forhold, som Rigsrevisionen har konstateret ved gennemgangen af rentestøttesager. Gennemgangen er opdelt i temaer, hvortil der er knyttet nogle generelle og principielle kommentarer. Derudover er der til belysning af Rigsrevisionens konklusioner i visse tilfælde refereret til konkrete sager, ligesom der i det følgende vil blive fremhævet mere specielle problemer, som er blevet konstateret ved undersøgelsen. Undersøgelsesperioden for rentestøttesager er 1.juli 1993 - 31. august 1997. Perioden er underopdelt i to perioder, nemlig 1. juli 1993 - 31. december 1995, og 1. januar 1996 - 31. august 1997, for at anskueliggøre en eventuel udvikling i Sekretariatet for Skibsfinansierings sagsbehandling.

a. Sekretariatet for Skibsfinansierings opgørelse af støttegrundlaget

350. Den statslige rentestøtte udmåles som tidligere nævnt som en procentdel af kontraktprisen inklusive selve subsidiet, dvs. af kontraktværdien. Udmålingen af kontraktprisen er et centralt element i Sekretariatet for Skibsfinansierings sagsbehandling og efterfølgende udbetaling af rentestøtte.

351. Danmarks Skibskreditfond har oplyst, at fondens anvendelse af uafhængige mæglervurderinger af kontraherede skibe skal understøtte en sikkerheds- eller kreditmæssig vurdering af, hvilken dækning Danmarks Skibskreditfond kan forvente på sit pant, såfremt engagementet bliver nødlidende.

I sager, hvor Danmarks Skibskreditfond ikke ydede lån indhentede fonden i sagens natur ikke vurderinger på kontraherede skibe.

Rigsrevisionen konstaterede ved sin gennemgang, at Sekretariatet for Skibsfinansiering ikke indhentede og anvendte vurderinger, som en del af grundlaget for beregning af rentestøtte, herunder med henblik på at vurdere, hvorvidt den af værft opgivne byggepris kunne anses for at være markedskonform. Erhvervsministeriet har oplyst, at mæglervurderinger ikke indgik i udmålingen af den offentlige produktionsstøtte (inflationsgaranti og rentestøtte) og var uden interesse for ministeriet, når der alene blev anmodet om denne type af støtte.

352. Ansøgninger om rentestøtte har i hele undersøgelsesperioden skulle indsendes til Danmarks Skibskreditfond, som har foretaget en gennemgang af ansøgningerne og fremsendt ansøgningerne tillige med en sagsfremstilling til Sekretariatet for Skibsfinansiering. Ved fondens sagsbehandling har lånevilkårene fra 1991 og herunder bestemmelserne om hvad der ikke kan finansieres, dannet udgangspunkt for opgørelsen af rentestøttegrundlaget, idet selve beslutningen om ydelse af rentestøtte samt størrelsen heraf alene har tilkommet Sekretariatet for Skibsfinansiering. Fondens lånevilkår har således været retningsgivende for Sekretariatet for Skibsfinansierings udmåling af støtten og i praksis fungeret som retningslinjer for den statslige støtteordning. Det skal i den forbindelse bemærkes, at aktstykket om rentestøtteordningen ikke indeholder henvisninger eller andet til Danmarks Skibskreditfonds lånevilkår.

353. Ifølge Rigsrevisionens gennemgang vurderede Sekretariatet for Skibsfinansiering som hovedregel ikke selvstændigt, hvorvidt de poster, der indgik i finansierings-/støttegrundlaget, var acceptable eller ej. Danmarks Skibskreditfonds lånevilkår udgjorde de facto Sekretariatet for Skibsfinansierings vilkår for udmåling af rentestøtten.

354. Sagsgennemgangen i Sekretariatet for Skibsfinansiering synes ligeledes at have dokumenteret, at Sekretariatet for Skibsfinansiering ved sagsbehandlingen langt hen ad vejen betingede sig Danmarks Skibskreditfonds godkendelse af finansieringsgrundlaget og dermed de poster, der indgik heri. Dette forhold er i sig selv ikke underligt, idet det som udgangspunkt er Danmarks Skibskreditfond, der besidder ekspertisen på området, hvorfor det har været nærliggende at lægge fondens sagsbehandling til grund.

Da der dog som tidligere nævnt ikke har eksisteret egentlige aftaler mellem Danmarks Skibskreditfond og Sekretariatet for Skibsfinansiering om opgavefordelingen, kan det dog undre, at Sekretariatet for Skibsfinansiering ikke selv tog stilling til, hvad man kunne acceptere som støttegrundlag. Rigsrevisionen har herved lagt vægt på, at fondens sagsbehandling i sagens natur først og fremmest er tilrettelagt med henblik på at tilgodese fondens kommercielle formål.

355. Det skal nævnes, at Rigsrevisionen har set enkelte eksempler på, at Sekretariatet for Skibsfinansiering øjensynligt har fundet det problematisk, at poster som kommissioner, dagbøder og kompensation for rentetab indgik i finansierings-/støttegrundlaget. Rigsrevisionen har konstateret, at der ikke foreligger dokumentation for, at Sekretariatet for Skibsfinansiering har ændret støttegrundlaget som følge heraf. Rigsrevisionen har heller ikke konstateret, at eventuelle afgørelser om, hvorvidt poster kunne indgå i støttegrundlaget, medførte retningslinjer herfor til sikring af en fremtidig ensartet sagsbehandling.

356. I sager, hvor Danmarks Skibskreditfond ikke ydede lån, viste Rigsrevisionens gennemgang, at fonden alligevel typisk afgav en indstilling til Sekretariatet for Skibsfinansiering om, hvad fonden ville kunne have accepteret indeholdt i finansieringsgrundlaget, såfremt fonden havde ydet lån. Denne indstilling byggede Sekretariatet for Skibsfinansiering typisk sin sagsbehandling på for så vidt angik grundlaget for udbetalingen af rentestøtten.

357. Extras er ændringer og merleverancer, der ikke var medtaget i den oprindelige byggekontrakt, men som aftales i løbet af byggeperioden mellem reder og værft. Dette vil typisk resultere i ændringer i kontraktværdien og dermed i belåningsgrundlaget. For så vidt angår extras er det ved sagsgennemgangen observeret, at Sekretariatet for Skibsfinansiering omtalte en bagatelgrænse i Danmarks Skibskreditfond på 100.000 kr. eller 0,1 % af kontraktsummen, hvorunder extras, som ellers ikke ville kunne indgå i fondens finansieringsgrundlag, blev inkluderet. Sekretariatet for Skibsfinansiering anlagde samme bagatelgrænse.

Danmarks Skibskreditfond har over for Rigsrevisionen oplyst, at fonden den 9. oktober 1995 anlagde en bagatelgrænse, hvorefter det accepteres, at op til ½ % af kontraktsummen og dermed belåningsgrundlaget kan bestå af poster, der i henhold til lånevilkårene ikke kan indgå i finansieringsgrundlaget. Beløbet kan dog højest udgøre 100.000 kr. Før dette tidspunkt var fondens bagatelgrænse efter det oplyste ikke klart defineret.

358. Rigsrevisionen konstaterede ved gennemgangen et enkelt tilfælde, hvor Sekretariatet for Skibsfinansiering selv havde foretaget en reduktion af støttegrundlaget, mens Danmarks Skibskreditfond ikke reducerede finansieringsgrundlaget.

Danmarks Skibskreditfond forespurgte Sekretariatet for Skibsfinansiering, om Sekretariatet ville fratrække dagbøder i finansieringsgrundlaget og dermed reducere rentestøtten. Denne henvendelse skal ses i lyset af, at Danmarks Skibskreditfonds lånevilkår indeholder bestemmelser om, at eksempelvis bøder som følge af forsinket levering ikke kan indgå i finansieringsgrundlaget, hvorfor dette bliver reduceret med størrelsen af bøderne. Sekretariatet for Skibsfinansiering tilkendegav over for fonden, at Sekretariatet ville reducere støttegrundlaget med bødebeløbet.

Rigsrevisionen konstaterede, at Danmarks Skibskreditfond ikke reducerede finansieringsgrundlaget. Danmarks Skibskreditfond har oplyst, at finansiering af dagbøder i fonden kan ske, og at dette forudsætter, at kontrakternes leveringsterminer har været realistiske, og at den forsinkelse, der har udløst dagbøderne, er reel. I en sådan situation kompenserer dagbøden alene rederen for det økonomiske tab, som rederen lider ved først på et senere tidspunkt end det aftalte, at kunne disponere over det kontraherede skib og dermed fragtindtægter. Efter fondens opfattelse er der i en sådan situation ingen realøkonomisk begrundelse for at reducere belåningsgrundlaget.

359. Rigsrevisionen blev ved gennemgangen opmærksom på en konkret sag, der illustrerer, at Sekretariatet for Skibsfinansiering havde visse vanskeligheder med opgørelsen af støttegrundlaget. Udbetalingen af rentestøtten skete den 23. januar 1996, men ifølge Erhvervsministeriets skrivelse af 30. april 1998 skete næsten hele sagsbehandlingen, herunder den centrale del, før 1. januar 1996.

I den pågældende sag, hvor udbetalingen af rentestøtten var sket i januar 1996, fremgik det af et internt notat af 13. juni 1995 udarbejdet af Sekretariatet for Skibsfinansiering, at sekretariatets tidligere opfattelse af praksis var, at Danmarks Skibskreditfond i sager hvor fonden ikke ydede lån, over for Sekretariatet for Skibsfinansiering tilkendegav, at "Fonden på det foreliggende grundlag ville have opgjort finansieringsgrundlaget for Fondens lån til nettokontraktsummen, idet der ikke indgår andre ydelser eller leverancer, som jf. Fondens lånevilkår af 1991 ikke kan finansieres". I den pågældende sag ønskede Danmarks Skibskreditfond ikke at udtale sig herom, idet fonden overfor Sekretariatet for Skibsfinansiering tilkendegav, at "Fonden ikke kan påtage sig [at bekræfte rigtigheden af den støtteberettigede byggesum] eftersom Fonden ikke yder lån til disse nybygninger og derfor ikke modtager erklæring fra værft og reder med tilhørende revisorerklæringer."

Sekretariatet for Skibsfinansiering udbad sig fondens kommentarer til størrelsen af kontraktværdien på den pågældende nybygning. Ifølge et internt notat fra Sekretariatet for Skibsfinansiering fremgår det, at Danmarks Skibskreditfond ikke ønskede at tage stilling til, hvorvidt værdien af en forudbetaling skulle tillægges kontraktværdien. Danmarks Skibskreditfond svarede, at "Fonden ikke har taget stilling til hvad kontraktværdien er. Tværtimod har Fonden ved gentagne lejligheder [..] anmodet Dem [dvs. Sekretariatet for Skibsfinansiering] om at meddele Deres stillingtagen til, hvilke beløb der kan godkendes som støtteberettigede på baggrund af de oplysninger vi gav Dem i vort brev af 31. januar d.å."

Rigsrevisionens gennemgang af sagen viste, at Sekretariatet for Skibsfinansiering mente, at såfremt værdien af en forudbetaling skulle indgå, måtte det bero på en godkendelse fra fonden. På trods af at der kan spores en vis uenighed i spørgsmålet i Sekretariatet for Skibsfinansiering, blev det besluttet, at værdien af forudbetalingen kunne indgå i støttegrundlaget. Det var anført, at det ikke findes godtgjort, ".. at værft/reder har gennemført konstruktionen med det formål at opnå en forhøjet rentestøtte." I den pågældende sag blev der ydet rentestøtte på ca. 775.000 kr. svarende til en beregnet værdi af en forudbetaling.

360. Erhvervsministeriet har i skrivelse af 30. april 1998 oplyst, at den tidligere praksis om indregning i støttegrundlaget af renter af forudbetalinger blev bragt til ophør med ministeriets instruks af 4. marts 1997 til Sekretariatet for Skibsfinansiering. Af ministeriets instruks fremgår det bl.a., at "departementet er opmærksom på, at der ikke under rentestøtteordningen fra 1993 er lagt renter af forudbetalinger til kontraktsummen", hvilket i øvrigt bekræftes i Erhvervsfremme Styrelsens skrivelse af 20. marts 1997 til departementet.

Rigsrevisionen har dog ved sin sagsgennemgang konstateret et tilfælde, hvor der er blevet udbetalt rentestøtte af en beregnet værdi af en forudbetaling.

361. Rigsrevisionen har ud fra sagsgennemgangen kunnet fastslå, at der var sket visse ændringer i Sekretariatet for Skibsfinansierings praksis i forhold til den første del af undersøgelsesperioden. Denne ændring af praksis knyttede sig specielt til sager, hvor Danmarks Skibskreditfond ikke ydede lån. Rigsrevisionen har således konstateret, at Sekretariatet for Skibsfinansiering i visse tilfælde foretog en dybere behandling af sagerne end i den første del af perioden, og selvstændigt traf afgørelser om grundlaget for beregningen af rentestøtten.

Rigsrevisionen har dog samtidig konstateret, at den mere aktive involvering og dermed selvstændige stillingtagen til støttegrundlaget ikke kan betragtes som et generelt fænomen i denne periode, hvorfor Sekretariatet fortsat i ikke ubetydelig grad byggede sin sagsbehandling på Danmarks Skibskreditfonds sagsbehandling.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at såfremt Danmarks Skibskreditfond havde udarbejdet sagsfremstilling m.m., anvendte Sekretariatet for Skibsfinansiering dette materiale til godkendelse af rentestøttegrundlaget. I modsat fald indhentede Sekretariatet for Skibsfinansiering supplerende oplysninger hos værft og reder til belysning af sagen og behandlede sagen på baggrund heraf.

362. Følgende tre sager illustrerer efter Rigsrevisionens opfattelse bl.a. den uensartethed, hvormed sagsbehandlingen i Sekretariatet for Skibsfinansiering fandt sted i perioden.

Rigsrevisionens sagsgennemgang viste, at Sekretariatet for Skibsfinansiering i en sag over for Skibskreditfonden i skrivelse af 7. maj 1996 tilkendegav, at der ville kunne ydes støtte til extras "i det omfang, disse med fradrag af rentestøtten ville være finansieringsberettigede i Danmarks Skibskreditfond." Sekretariatet anvendte i dette tilfælde således den opgørelse, som fonden havde udarbejdet.

I en anden sag, hvor Skibskreditfonden i øvrigt ikke ydede lån, fremgik det af et internt notat af 22. januar 1997, at fonden telefonisk den 18. december 1996 oplyste, "at denne [dvs. Skibskreditfonden] ikke så sig i stand til umiddelbart at finde frem til et belåningsgrundlag. Fonden har derfor sendt alt modtaget bilagsmateriale og korrespondance til sekretariatet, således at vi selv kunne gennemgå dette med henblik på at få fremfundet et rentestøttegrundlag." Det skal bemærkes, at Sekretariatet for Skibsfinansiering herefter tog initiativ til afholdelse af et møde med værftet med henblik på en opgørelse af rentestøttegrundlaget. Dette tilfælde viser efter Rigsrevisionens opfattelse, at Sekretariatet for Skibsfinansierings aktive involvering i behandlingen af sagen ikke skete på Sekretariatets eget initiativ, men snarere skyldtes, at Skibskreditfonden ikke opgjorde belåningsgrundlaget.

Endelig fremgår det af en tredje sag, hvor Skibskreditfonden ligeledes ikke ydede lån, at Sekretariatet for Skibsfinansiering af egen drift gennemgik rentestøttegrundlaget og på den baggrund tilbageholdt en del af rentestøtten, indtil værftet havde fremskaffet yderligere dokumentation for afholdte udgifter.

b. Afrapportering til Kommissionen

363. Rådets 7. direktiv, der trådte i kraft 1. januar 1991 stiller krav om, at de enkelte medlemslande foretager indberetninger til Kommissionen om de konkrete skibsbygningskontrakter. For så vidt angår rentestøttesager er disse alle omfattet 7. direktiv.

364. Det er anført i direktivets artikel 12, stk. 1, at oplysninger om skibsbygnings- og ombygningskontrakter skal meddeles Kommissionen inden udgangen af den tredje måned efter den måned, hvor den enkelte kontrakt er underskrevet. Færdiggørelsesrapporterne skal være meddelt Kommissionen inden udgangen af måneden efter færdiggørelsesmåneden. Det har i undersøgelsesperioden påhvilet Sekretariatet for Skibsfinansiering at varetage denne rapporteringsopgave.

365. Rigsrevisionen har ved gennemgangen af rentestøttesager undersøgt, hvorvidt Sekretariatet for Skibsfinansiering har overholdt 7. direktiv for så vidt angår de formelle frister for indrapporteringen af såvel ordrer som færdiggørelser. Derudover har Rigsrevisionen ved gennemgangen undersøgt, hvorvidt de til Kommissionen indberettede oplysninger har været i overensstemmelse med de faktisk foreliggende oplysninger. Endelig har Rigsrevisionen vurderet, hvorvidt der er sket en udvikling med hensyn til indberetningerne fra 1. juli 1993 - 31. december 1995 til 1. januar 1996 - 31. august 1997.

366. For så vidt angår overholdelsen af den formelle frist for indberetning af ordrer har Rigsrevisionen ved sin sagsgennemgang konstateret, at Sekretariatet for Skibsfinansiering i en hel del tilfælde ikke har overholdt denne pligt. Rigsrevisionen har desuden bemærket, at Sekretariatet for Skibsfinansiering i visse perioder ikke har indberettet ordrerne enkeltvis, men i stedet har afsendt flere rapporter til Kommissionen på én gang for skibe med en spredning på over et halvt år i kontraktdatoerne. Ved gennemgangen blev Rigsrevisionen opmærksom på, at Sekretariatet for Skibsfinansiering i forbindelse med indrapporteringen over for Kommissionen beklagede "at det af tekniske og kapacitetsmæssige årsager ikke har været muligt, at indberette indgåede ordrer samt færdiggørelser på et tidligere tidspunkt."

367. Rigsrevisionen er opmærksom på, at årsagerne til de forsinkede indberetninger i visse tilfælde kan have været forhold, som Sekretariatet for Skibsfinansiering ikke selv havde indflydelse på, fx værfter og rederes sene indsendelse af oplysninger til Sekretariatet.

368. Med hensyn til rapporter for færdiggørelsen har Rigsrevisionen konstateret, at Sekretariatet for Skibsfinansiering i størstedelen af sagerne har overholdt den formelle tidsfrist for indrapportering til Kommissionen. Rigsrevisionen har bemærket, at i de relativt få tilfælde hvor den formelle frist ikke var overholdt, var årsagen typisk, at den endelige opgørelse af støttegrundlaget og dermed udbetalingen af støtten skete senere end leveringen af skibet. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at dette forhold ikke kan lægges Sekretariatet for Skibsfinansiering til last.

369. Rigsrevisionen har konstateret enkelte eksempler på, at de indrapporterede oplysninger ikke var i overensstemmelse med de reelle forhold, bl.a. med hensyn til størrelsen af indrapporterede subsidiebeløb. Endvidere har Rigsrevisionen i en konkret sag konstateret, at det indberettede skibs registreringsland (Danmark) ikke var identisk med det faktiske, nemlig Panama. Et faktum som sagsbehandleren i Sekretariatet for Skibsfinansiering øjensynligt var klar over, idet vedkommende på kopien af den afleverede rapport med blyant havde tilføjet det korrekte land.

370. Rigsrevisionen har ikke kunnet fastslå en udvikling mellem de to perioder i retning af større konformitet med 7. direktiv for så vidt angår Sekretariatet for Skibsfinansierings indberetninger til Kommissionen.

371. Det er Rigsrevisionens vurdering, at der i Sekretariatet for Skibsfinansiering burde have været etableret opfølgningsprocedurer for især indsendelsen af rapporter om ordrer til Kommissionen, idet de udarbejdede retningslinjer i sig selv tilsyneladende ikke var tilstrækkelige til at sikre fristernes overholdelse. Derudover burde Sekretariatet for Skibsfinansiering efter Rigsrevisionens opfattelse have etableret procedurer, der sikrede at de indberettede oplysninger var korrekte.

Erhvervsministeriet har i april 1998 oplyst, at der siden juni 1997 har været fastsat procedurer for rapportering til Kommissionen om indberetning af ordrer mv.

c. Sammenfaldende ejerinteresser

372. Personsammenfald mellem værft og reder kan indebære en risiko for overbelåning, idet personsammenfaldet kan give risiko for en prisfastsættelse på ikke markedsbestemte vilkår. Da sådanne aftaler ved gennemgangen kun er konstateret i mindre omfang, er det Rigsrevisionens vurdering, at der ud fra sagsgennemgangen ikke kan drages generelle konklusioner på området, hvorfor der i stedet vil blive fremdraget en konkret sag til belysning af problemstillingen.

373. I et tilfælde bemærkede Rigsrevisionen, at værft og reder var identiske, hvilket bl.a. medførte, at værfts- og redererklæring var underskrevet af samme person. På tilsvarende vis var revisorerklæringerne for henholdsvis værft og reder afgivet af samme revisionsfirma og underskrevet af samme to revisorer.

374. Rigsrevisionen har på det foreliggende grundlag ikke kunnet konstatere uregelmæssigheder i tilfælde, hvor der var sammenfaldende ejerinteresser.

d. Specielle aftaler mellem værft og reder

375. Rigsrevisionen har ved sin gennemgang ligeledes bemærket sager, hvor der har eksisteret specielle aftaler mellem værft og reder. Sådanne aftaler kan også som udgangspunkt indebære en risiko for uregelmæssigheder. Da sådanne aftaler ved gennemgangen kun er konstateret i mindre omfang, er det Rigsrevisionens vurdering, at der ud fra sagsgennemgangen ikke kan drages generelle konklusioner på området, hvorfor der i stedet vil blive fremdraget konkrete sager til belysning af problemstillingen.

376. Rigsrevisionen har ved sagsgennemgangen konstateret et tilfælde, hvor et værft ydede et lån til en reder på ca. 5,5 mill. USD til en rente på 2 ½ % p.a. I forbindelse med Danmarks Skibskreditfonds skrivelse til Sekretariatet for Skibsfinansiering om sekretariatets godkendelse af, at der blev bevilget et lån under rentestøtteordningen, fremgik følgende: "samt om Ministeriet i givet fald kan godkende finansieringsgrundlaget, herunder specielt den i værftslånet indbyggede rabat." Ved gennemgangen af sagen bemærkede Rigsrevisionen endvidere, at Skibskreditfonden rettede henvendelse til Sekretariatet for Skibsfinansiering en ekstra gang angående sekretariatets godkendelse af finansieringsgrundlaget/rentestøtten. Sekretariatet for Skibsfinansierings sag indeholdt et internt notat, der refererede til en telefonisk forespørgsel fra fonden herom, hvor der alene var anført et "ja" til dette spørgsmål. Som udgangspunkt er det Rigsrevisionens antagelse, at når Skibskreditfonden har rettet henvendelse til Sekretariatet for Skibsfinansiering en ekstra gang vedrørende dette forhold, må det skyldes, at Skibskreditfonden ville sikre sig, at Sekretariatet for Skibsfinansiering ville godkende finansieringsgrundlaget, specielt den i lånet indbyggede rabat.

377. Rigsrevisionen kan konstatere, at Sekretariatet for Skibsfinansiering ikke har sat spørgsmålstegn ved dette værftslån, hvilket kan virke overraskende, specielt set i lyset af lånets favorable vilkår.

378. Rigsrevisionen har i 2 tilfælde observeret, at der har været indgået aftaler mellem værft og reder, for så vidt angår betalingen af skibet, hvor et værft har overtaget aktier fra reder til en overkurs. I begge tilfælde har Danmarks Skibskreditfond dog været opmærksom herpå, og finansieringsgrundlaget og dermed støttegrundlaget er korrigeret på baggrund heraf.

Det skal bemærkes, at Rigsrevisionen i den ene af sagerne har konstateret, at direktøren for værftet samtidig var bestyrelsesmedlem i rederiet.

379. Rigsrevisionen har ved sin gennemgang af sager fra perioden 1. januar 1996 - 31. august 1997 ikke konstateret sager, hvor der har eksisteret specielle aftaler mellem værft og reder. Det er derfor ikke muligt for Rigsrevisionen at konstatere, hvorvidt der har været en udvikling i Sekretariatet for Skibsfinansierings sagsbehandling i retning af en øget opmærksomhed og vilje til at reagere på specielle aftaler mellem værft og reder.

e. Reders hjemland

380. Rigsrevisionen har konstateret, at Sekretariatet for Skibsfinansiering i et internt notat af 15. december 1994 om udbetaling af rentestøtte bemærkede, "at departementet ved adskillige lejligheder overfor sekretariatet har fastslået, at rentestøtte kan anvendes world wide, når støtten udbetales up front." Begrundelsen herfor er, at ved en up front betaling indgår rentestøtte ikke i kredittidsfinansieringen og denne støtte er derfor ikke i strid med OECD-aftalen om eksportkreditter. Långivning på CIRR-vilkår er endvidere ifølge OECD pr. definition at betragte som markedskonform. Endelig er långivning gennem Danmarks Skibskreditfond ikke at betragte som en "official credit", hvorfor sådanne lån kan opfattes som lån på markedsvilkår, som ikke omfattes af regelsættet i OECD’s sektoraftale vedrørende eksportkreditter til skibsbygning.

Det har ligeledes fremgået af Sekretariatet for Skibsfinansierings ydelsesbeskrivelser fra 1995, at rentestøtten kunne anvendes world wide.

381. Rigsrevisionen kan konkludere, at OECD-reglerne på ovennævnte baggrund ikke syntes at have skabt hindringer for, at redere uden for EU kunne beneficiere af rentestøtteordningen.

382. Rigsrevisionen har for hele undersøgelsesperioden konstateret flere sager, hvor redere uden for EU har oprettet såkaldte single purpose selskaber, bl.a. i Gibraltar, der formelt stod som kontraherende redere. Rigsrevisionen har af Sekretariatet for Skibsfinansiering fået oplyst, at baggrunden herfor var, at ydelse af (re-) garanti for lån forudsatte, at låntager formelt var domicileret inden for fællesskabets geografiske område.

383. Ifølge Akt 3 13/10 1993 blev rentestøtten foreslået udbetalt til reder enten ratevis til nedbringelse af renteydelserne på reders lån eller samlet (up-front) ved værftets aflevering af skibet. Af et responsum fra Kammeradvokaten af 27. februar 1994 fremgår dels, at Kommissionen godkendte rentestøtteordningen den 13. oktober 1993 og dels, at der var tale om en støtte til redere. Det var Kammeradvokatens vurdering, at såfremt man ændrede ordningen til en værftsstøtte skulle ændringen forelægges Kommissionen til fornyet godkendelse.

384. Rentestøtteordningen er i henhold til 7. direktiv af Kommissionen blevet sidestillet med værftsstøtte.

385. Rigsrevisionens gennemgang har vist, at rentestøtten i alle de gennemgåede sager er blevet transporteret fra reder til værftet, hvorfor rentestøtten reelt kan siges at have fungeret som en støtte til værfterne.

Det må dog i praksis konstateres, at det ikke spiller nogen større rolle hvorvidt støtten ydes til reder eller til værft. For så vidt angår statens udgifter er disse således ikke afhængige af, om støtten tiltransporteres værftet. Reder betaler på tilsvarende vis samme pris for skibet, hvad enten reder modtager støtten direkte, eller denne videretransporteres.

Det må konstateres, at rentestøtteordningens mulighed for at yde støtten ratevis til nedbringelse af renteudgifterne på skibskreditlånet ikke ses at have været udnyttet i perioden.

b. Andet

386. Rigsrevisionen har ved sagsgennemgangen set eksempler på, at Sekretariatet for Skibsfinansiering i nogle tilfælde har udvist betydelig vilje til at løse opståede problemer i forbindelse med projekters gennemførelse.

387. Det er fx konstateret, at Sekretariatet for Skibsfinansiering i en sag anerkendte at yde støtte til containere, der blev leveret senere end skibets aflevering fra værft på trods af oprindelig modvilje derimod. "Up-front" udbetaling forudsatte en endelig opgørelse af rentestøttegrundlaget ved skibets færdiggørelse, hvilket kan være årsagen til den konstaterede modvilje i Sekretariatet.

388. I en anden sag, hvor der alene var søgt om rentestøtte og altså ikke lån hos Danmarks Skibskreditfond, bemærkede Rigsrevisionen, at Sekretariatet for Skibsfinansiering havde visse problemer med at få forelagt dels en redererklæring dels en værftserklæring, som var identiske med de erklæringer, som Skibskreditfonden indhenter i forbindelse med deres långivning. Da værftet havde fået tiltransporteret støtten fra reder, nægtede værftet at medvirke til at indhente en erklæring fra rederen, der var bosiddende i Tyskland. Der foregik mellem værftet og Sekretariatet for Skibsfinansiering visse drøftelser angående indholdet af værftserklæringen. Sagen blev afsluttet med, at rentestøtten blev udbetalt uden en redererklæring, samt med en værftserklæring der var mindre omfattende end dem, som Danmarks Skibskreditfond sædvanligvis modtager i forbindelse med deres långivning. Det skal bemærkes, at det i Sekretariatet for Skibsfinansierings sag er anført, at direktøren for værftet er refereret for at skulle have truet med at gå til ministeren, såfremt Sekretariatet for Skibsfinansiering fastholdt kravet om en redererklæring.

Rigsrevisionen kan dog ikke udtale sig om, hvorvidt dette forhold havde indflydelse på Sekretariatet for Skibsfinansierings behandling.

389. Erhvervsministeriet iværksatte som tidligere oplyst en undersøgelse af skibsfinansieringen i perioden 1986-1995, der var rettet mod at give grundlag for en besvarelse af Kommissionens undersøgelse af området. Erhvervsministeriet havde dog allerede inden beslutningen om at gennemføre denne undersøgelse blev taget, rettet henvendelse til Erhvervsfremme Styrelsen ved skrivelse af 30. maj 1996, hvori der var henvist til dele af den kritik, som var indeholdt i rapporten fra Coopers & Lybrand. Erhvervsfremme Styrelsen, hvorunder Sekretariatet for Skibsfinansiering er placeret, blev i den forbindelse anmodet om at gennemgå regler, procedurer og forretningsgange med henblik på at vurdere, om der var behov for opstramninger af administrationen af skibsfinansieringen.

390. Erhvervsfremme Styrelsen besvarede departementets henvendelse ved skrivelse af 12. december 1996, hvori der blev henvist til fire punkter, som var indgået i departementets skrivelse af 30. maj 1996. Det blev samtidig oplyst, at besvarelsen havde afventet resultatet af ministeriets undersøgelse af skibsfinansieringen i perioden 1986-1995, således at resultaterne fra denne undersøgelse kunne indgå i Erhvervsfremme Styrelsens vurdering.

391. Det kan oplyses, at tre af de fire punkter vedrører forhold, som tillige er omfattet af Rigsrevisionens undersøgelse, hvorimod det sidste punkt vedrører spørgsmål om habilitet i ministeriets besluttende udvalg om bevilling af garantier under Garantifonden for Skibsbygning. Rigsrevisionens undersøgelse har ikke omfattet ministeriets garantiordninger, hvorfor dette punkt ikke vil blive omtalt her. De tre øvrige punkter vedrører følgende forhold:

• "Sagsbehandlingen baseres i for høj grad på Danmarks Skibskreditfonds oplysninger og vurderinger
• Industriministeriet har i en række tilfælde ikke selvstændigt sikret, at reglerne for statslig medvirken er overholdt
• Regler og procedurer har været uklare."

392. Erhvervsfremme Styrelsen har generelt oplyst, at administrationen er blevet strammet betydeligt op siden 1993, ligesom indførelsen af rentestøtteordningen i 1993 indebar en mere gennemskuelig støtteordning og hermed muligheden for at opstille mere klare regler og procedurer. Særligt for inflationsgarantiordningen er det oplyst, at der kun vil kunne godkendes et debitorskifte til låntagere domicileret inden for EU, samt at der skal foreligge en attestation fra en statsautoriseret revisor på Skibskreditfondens opgørelser i forbindelse med de halvårlige udbetalinger af indekstillæg.

Rigsrevisionens undersøgelse kan bekræfte, at indførelsen af rentestøtteordningen indebar en mere gennemskuelig støtteordning, hvilket i høj grad skyldes muligheden for at få rentestøtten udbetalt kontant ved skibets levering. Det kan ligeledes bekræftes, at der er blevet fastsat retningslinjer m.m. for behandlingen af sager om rentestøtteordningen. Det skal dog også nævnes, at bemærkningen om den generelle opstramning siden 1993 skal ses på baggrund af, af de retningslinjer, der blev fastsat for administrationen af inflationsgarantiordningen, i bedste fald kan betegnes som enten mangelfulde eller udkast til retningslinjer.

393. Erhvervsfremme Styrelsen har om sagsbehandlingen i relation til udbetaling af rentestøtte i henhold til rentestøtteordningen oplyst, at "Danmarks Skibskreditfond i ansøgningen skal oplyse og begrunde, om kontrakten er berettiget til belåning i Danmarks Skibskreditfond. Endvidere modtager styrelsen fra Danmarks Skibskreditfond en gennemgang af kontraktens enkeltposter, således at eksempelvis omfanget af rederileverancer kan vurderes. På udbetalingstidspunktet suppleres med erklæringer fra værft og reder."

Rigsrevisionen må stille sig undrende over for disse oplysninger, da Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der ikke foreligger nogen skriftlig aftale mellem ministeriet og Skibskreditfonden om denne forpligtelse for Skibskreditfonden. Rigsrevisionens undersøgelse synes endvidere at vise, at Skibskreditfondens varetagelse af opgaver for ministeriet i forbindelse med udbetaling af subsidier fra rentestøtteordningen er aftaget med årene. Dette skyldes dels, at Sekretariatet for Skibsfinansiering i højere grad selv har overtaget sagsbehandlingen dels – og måske især – at Skibskreditfonden i visse tilfælde har henvist sagsbehandlingen til Sekretariatet for Skibsfinansiering. Rigsrevisionens undersøgelse har dog bekræftet, at der nu generelt indhentes erklæringer fra henholdsvis værfter og redere tillige med disses statsautoriserede revisorer.

394. Erhvervsfremme Styrelsen har om det andet punkt oplyst, at det nu undersøges i hvert enkelt tilfælde, om EU- og OECD reglerne er overholdt. Der skønnes på denne baggrund ikke behov for ændrede procedurer på dette område.

Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at for rentestøtteordningen har Rigsrevisionens undersøgelse vist, at denne støtte i realiteten altid udbetales kontant ved afleveringen af skibene samt at den af rederne tiltransporteres til skibsværfterne. I disse tilfælde kan rentestøtten udbetales til redere, uanset om de er hjemmehørende i EU eller ej, da OECD reglerne alene regulerer kreditvilkår ved lån og ikke sådanne kontante tilskud. Det er i øvrigt uden betydning, at rentestøtten af rederen tiltransporteres til værftet. Rigsrevisionen kan på denne baggrund tilslutte sig Erhvervsfremme Styrelsens vurdering for så vidt angår rentestøtteordningen.

395. Erhvervsfremme Styrelsen har sammenfattende om det tredje punkt om uklare regler oplyst, at reglerne for bevilling og administration under rentestøtteordningen og i de egentlige garantiordninger er tilstrækkelig klare. Der er derfor ifølge Erhvervsfremme Styrelsen ikke behov for revision af disse ordninger. Det er endelig oplyst, at varetagelsen af internationale forhandlinger på skibsområdet forudses samlet i Erhvervsfremme Styrelsen i løbet af første halvdel af 1997.

Rigsrevisionens undersøgelse af rentestøtteordningen har vist, at rentestøtteordningen er en mere enkel ordning at administrere i forhold til inflationsgarantiordningen. Det er ligeledes blevet konstateret, at der foreligger en forretningsgangsbeskrivelse m.m. for Sekretariatet for Skibsfinansierings sagsbehandling af rentestøttesager. Rigsrevisionens undersøgelse har imidlertid også vist, at der stadig var uklarheder om omfanget af samarbejdet mellem Sekretariatet for Skibsfinansiering og Skibskreditfonden, hvilket især forekom i de tilfælde, hvor Skibskreditfonden ikke ydede lån i forbindelse med ansøgning om rentestøtte. Rigsrevisionen synes ligeledes at have konstateret tilfælde, hvor Sekretariatet for Skibsfinansiering tilsyneladende enten ikke forholdt sig aktivt til specielle aftaler mellem værft og reder eller også udviste en bemærkelsesværdig velvilje i bestræbelserne på at løse opståede problemer. Det er på denne baggrund Rigsrevisionens opfattelse, at retningslinjerne for administrationen af rentestøtteordningen ikke er tilstrækkelig klare, allerede fordi de hviler på en forudsætning om, at der eksisterer en egentlig forpligtende aftale mellem Skibskreditfonden og ministeriet om, at Skibskreditfonden i alle tilfælde skal udtale sig om, hvorvidt en kontrakt er berettiget til belåning i Skibskreditfonden og dermed også til rentestøtte.

396. Rigsrevisionen er opmærksom på, at inflationsgarantiordningen oprindelig blev indført for en begrænset periode for at afhjælpe en akut vanskelig situation for skibsværfterne. Ordningen, der havde en bred politisk tilslutning, blev iværksat gennem et aktstykke knapt en måned efter, at den politiske aftale om værftsstøtten var indgået. Erhvervsministeriet har oplyst, at hensigten med at implementere denne tilskudsordning ved aktstykkebevilling var at skabe rammerne for en fleksibel støtteordning, hvor rammerne for ordningen ikke var mere restriktive end de støtteordninger, der fandtes i andre lande.

Rigsrevisionen kan konstatere, at inflationsgarantiordningen ikke fik denne karakter af en tidsbegrænset støtteordning, idet den i princippet stadig eksisterer, dog nu i form af den efterfølgende rentestøtteordning. Rigsrevisionen kan samtidig konstatere, at det oprindelige princip om støtteordningens fleksible karakter, stadig er gældende, idet der dog er taget visse skridt i retning af at fastsætte retningslinjer for ordningens administration.

397. Rigsrevisionen finder, at årsagen til de efterfølgende undersøgelser af skibsfinansieringsområdet i det væsentlige kan henføres til, at Erhvervsministeriet og tidligere Industriministeriet og Industri- og Samordningsministeriet undlod at udfylde de rammer, som aktstykkerne satte, hvilket skabte usikkerhed om forvaltningen af ordningerne.

Det er Rigsrevisionens principielle opfattelse, at omfattende tilskudsordninger bør have hjemmel i en lov, der på sædvanlig måde forelægges for Folketinget og undergives udvalgsbehandling. Rigsrevisionen lægger i den forbindelse også vægt på, at der forefindes et egentlig administrationsgrundlag for sådanne tilskudsordninger, der dels fastlægger procedurer for sagsbehandlingen, dels fastlægger ordningens materielle indhold.

Erhvervsministeriet har i april 1998 tilsluttet sig Rigsrevisionens principielle opfattelse.

398. Det er Rigsrevisionens vurdering, at inflationsgarantiordningen ikke er blevet forelagt på en loyal, klar og gennemskuelig måde for Folketinget. Rigsrevisionen finder, at anvendelsen af datterselskabsmodellen skulle have været særskilt oplyst for Finansudvalget, da det burde have stået ministeriet klart, at anvendelsen af denne model var egnet til at skabe tvivl om fremkomsten af belåningsgrundlaget.

Rigsrevisionen skal i den forbindelse henvise til statsrevisorernes bemærkninger i deres seneste beretning om bevillingskontrollen for 1996 (nr. 17/96), hvor statsrevisorerne bl.a. udtalte, at "ministre og administration skal give Folketinget alle relevante fakta, så beslutningsgrundlaget er fuldt oplyst, uanset om der er tale om sager af stort eller lille økonomisk omfang, uanset om der kan forudses en større eller mindre grad af politisk opbakning til forslagene, og uanset om der er tale om et særskilt forslag eller en detalje i finanslovforslaget."

399. Det er ligeledes Rigsrevisionens opfattelse, at denne tvivl er blevet forstærket gennem den kreativitet, der blev udvist ved konstruktionen af de forskellige varianter af den oprindelige datterselskabsmodel sammenholdt med den tilsyneladende passivitet, som ministeriet udviste i forbindelse med godkendelse af statsstøtte til de enkelte projekter. Rigsrevisionens undersøgelse har endvidere påvist, at i de tilfælde hvor Sekretariatet for Skibsfinansiering aktivt gik ind i enkeltsager, var det sjældent motiveret ved en kritisk holdning til det forelagte projekt. I de situationer hvor Sekretariatet for Skibsfinansiering rent faktisk nærede betænkeligheder ved en sag, blev disse betænkeligheder i nogle tilfælde underkendt af departementet. Det er i den forbindelse værd at notere, at sådanne underkendelser er egnet til at skabe en videregående præcedens for området tillige med, at det ikke styrker motivationen for de medarbejdere, som skal udføre kontrollen.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at omfanget af sådanne tilfælde kunne have været minimeret, såfremt ministeriet åbent havde oplyst om modellen, og i den forbindelse havde fastlagt fyldestgørende retningslinjer for modellens anvendelsesområde.

400. Rigsrevisionen har samtidig bemærket, at ministeriet aktivt har medvirket til at finde løsninger, hvorefter subsidierede skibe har kunnet sælges til redere uden for fællesskabsområdet uden derved at være i strid med OECD-reglerne.

Rigsrevisionen anerkender, at ministeriets praksis i disse tilfælde ikke har været i strid med OECD-reglerne om kreditvilkår, idet statsstøtten i disse tilfælde ikke er ydet til den endelige reder via en kreditfinansiering, men derimod ved en nedsættelse af prisen på skibet gennem et kontantbeløb.

401. Rigsrevisionen finder det uheldigt, at der aldrig har foreligget en egentlig skriftlig aftale mellem de skiftende ministerier og Danmarks Skibskreditfond om fondens opgavevaretagelse for ministerierne i forbindelse med henholdsvis inflationsgarantiordningen og rentestøtteordningen. Dette forekommer særligt uheldigt, da undersøgelsen har dokumenteret, at ministeriet i en stor del af undersøgelsesperioden har lagt Skibskreditfondens stillingtagen til grund for ministeriets afgørelse om at yde støtte, og stadig i et vis omfang gør det. Det kan i den forbindelse også undre, at ministeriet ved flere lejligheder har henvist til Skibskreditfondens særlige ekspertise samt direkte henvist til aftaler med fonden, men alligevel ikke fundet det naturligt at formalisere samarbejdet gennem en aftale, der klargjorde omfanget og karakteren af dette samarbejde.

Rigsrevisionen har noteret sig, at Skibskreditfonden i 1994 udarbejdede et udkast til retningslinjer for samarbejdet mellem fonden og ministeriet ligesom fonden i 1991 iværksatte nye lånevilkår og i 1993 indførte praksis med indhentelse af revisorerklæringer fra værfter og redere. Rigsrevisionen skal dog udtale, at da der gennem en årrække de facto har foreligget et samarbejde mellem fonden og ministeriet tillige med, at fonden har oplyst at have givet et mundtligt tilsagn om at forbehandle rentestøttesager, kan det forekomme mindre forståeligt, at fonden ikke i videre omfang har krævet dette samarbejde formaliseret gennem en aftale, der fastlagde omfanget af samarbejdet. Rigsrevisionen lægger her vægt på, at det også for fonden må have været hensigtsmæssigt at have et fast administrationsgrundlag for samarbejdet med ministeriet, selv om det ville have været naturligt, om et sådant initiativ var taget af ministeriet.

Rigsrevisionen har henstillet, at Erhvervsministeriet tager skridt til at etablere en aftale med Skibskreditfonden.

Erhvervsministeriet har i april 1998 oplyst, at ministeriet agter at følge Rigsrevisionens henstilling.

402. Rigsrevisionen har ligeledes bemærket, at Industriministeriet tilsyneladende uden særlige overvejelser accepterede, at Skibskreditfondens lånevilkår fra 1991 om forhold, der normalt ikke kunne indgå i fondens finansieringsgrundlag, tillige dannede praksis for, hvad der ikke kunne ydes statslig støtte til. Rigsrevisionen ville have forventet, at ministeriet aktivt havde forholdt sig til, hvorvidt disse bestemmelser også var dækkende for ministeriets udmåling af offentlig støtte, da lånevilkårene i sagens natur først og fremmest var fastsat af hensyn til fondens egen kommercielle udlånsvirksomhed.

Rigsrevisionen finder, at ministeriet bør opstille sine egne bestemmelser for, hvilke udgiftsarter der ikke vil kunne indgå i støttegrundlaget. I den forbindelse kan det nævnes, at udgangspunktet for Skibskreditfondens bestemmelser herom er, at fonden yder lån mod pant i et skib, hvorfor det har særlig betydning for Skibskreditfonden at sikre sig mod, at dele af pantet ikke forsvinder.

403. Rigsrevisionen anerkender ministeriets nugældende praksis med indhentelse af revisorerklæringer fra henholdsvis værft og reder ved udbetaling af rentestøtten. Rigsrevisionen har samtidig bemærket, at initiativet til at indføre denne praksis udsprang fra Skibskreditfonden, ligesom det var Skibskreditfonden, som uden medvirken fra Industriministeriet fastlagde indholdet af disse erklæringer.

Rigsrevisionen har i ovennævnte punkt henstillet, at ministeriet udarbejdede egne bestemmelser for hvilke udgiftsarter, der ikke vil kunne indgå i støttegrundlaget og har i forlængelse heraf tillige henstillet, at ministeriets standarderklæringer ændres i overensstemmelse hermed. Rigsrevisionen vil samtidig finde det naturligt at indsætte bestemmelse om, at ministeriet forbeholder sig retten til at foretage en gennemgang af regnskabs- og kontraktmateriale i det omfang, som ministeriet måtte ønske. Hensigten med en sådan bestemmelse skulle være, at ministeriet sikrede sig muligheden for til enhver tid at kunne efterprøve grundlaget for tildelingen af støtte hos både værfter og redere.

Erhvervsministeriet har i april 1998 oplyst, at ministeriet agter at følge Rigsrevisionens henstillinger.

Rigsrevisionen, den 9. juni 1998

Henrik Otbo

/Erik Wonge

Denne beretning er undergivet rigsrevisorlovens regler om en efterfølgende redegørelse fra ministre og rigsrevisors bemærkninger hertil. Statsrevisorernes endelige stillingtagen vil finde sted i forbindelse med afgivelsen til Folketinget af den endelige betænkning over statsregnskabet.