KØBENHAVN 1998

ISSN 0108-3902

ISBN 87-7434-096-4

Denne beretning til Folketinget henhører under lov om revisionen af statens regnskaber § 18, stk. 1, der pålægger statsrevisorerne pligt til med deres eventuelle bemærkninger at fremsende de af rigsrevisor i henhold til samme lov § 17 udarbejdede beretninger til Folketinget og vedkommende minister.

Baggrund, formål og metode

1. I december 1996 vedtog regeringen en national forskningsstrategi og nationale delstrategier for henholdsvis sundhedsforskning og miljø- og energiforskning, mens en delstrategi for jordbrugsforskningen var vedtaget i 1995. Disse strategier er de første nationale forskningsstrategier i Danmark. De nationale delstrategier for henholdsvis jordbrugsforskningen og sundhedsforskningen baserer sig på store internationale evalueringsarbejder i årene 1990-1992. Den nationale forskningsstrategi og delstrategien for miljø- og energiforskning er navnlig blevet til på foranledning af OECD, som ved en undersøgelse af strukturen i dansk forskning i 1994 påpegede, at det var vigtigt, at der på nationalt plan blev foretaget klare prioriteringer af forskningsområder.

36. Denne beretning afgives til statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997. Beretningen vedrører forskningsaktiviteter inden for Sundhedsministeriets, Miljø- og Energiministeriets og Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris (Fødevareministeriets) budgetområde og knytter sig til aktiviteter, der i 1997 var opført på følgende konti i statsregnskabet:

Desuden vedrører beretningen i mindre omfang Forskningsministeriets budgetområde og knytter sig her til overordnede forskningsopgaver i Forskningsministeriet, der i 1997 var opført på følgende konti i statsregnskabet:

Beretningen dækker finansårene 1993-1997.

37. Selv om undersøgelsen er afgrænset til sektorforskningen på 3 udvalgte ministerområder, er mange af de i beretningen omtalte problemstillinger af generel karakter. Rigsrevisionen finder det derfor hensigtsmæssigt, at alle ministerier med sektorforskning af væsentligt omfang undersøger, om problemstillingerne gør sig gældende på deres område og i givet fald følger op på disse forhold, eventuelt i et samarbejde med Forskningsministeriet.

38. Baggrunden for beretningen er regeringens vedtagelse af en national delstrategi for jordbrugsforskningen i 1995 og vedtagelsen i december 1996 af en national forskningsstrategi og af nationale delstrategier for sundhedsforskning og miljø- og energiforskning.

De nationale delstrategier for henholdsvis jordbrugsforskning og sundhedsforskning baserer sig på store internationale evalueringsarbejder i årene 1990-1992. Den nationale forskningsstrategi er resultatet af en kritisk analyse af strukturen i dansk forskning foretaget af OECD i 1994 og de initiativer, som denne analyse var med til at sætte i gang.

I "Science, Technology and Innovation Policies, Denmark" påpegede OECD, at strukturen i forskningssystemet var for indviklet og for usammenhængende, og at målene dermed var for uklare. Med Danmarks lille størrelse og deraf følgende begrænsede forskningsindsats i forhold til indsatsen i andre lande fandt OECD det særligt vigtigt, at der på nationalt plan blev truffet klare valg om, hvilke forskningsområder, der skulle prioriteres højest.

Efterfølgende er der foretaget internationale evalueringer af flere udvalgte forskningssektorer, og der er gennemført betydelige ændringer i prioriteringen, styringen og organiseringen af den statslige forskningsindsats. Foruden den nationale forskningsstrategi og delstrategier for væsentlige forskningsområder er der også vedtaget nye love om forskningsrådgivning og om sektorforskningsinstitutioner.

39. Hovedformålet med undersøgelsen er at beskrive og vurdere de 3 ministeriers styring af forskningsindsatsen, samt udmøntningen af forskningsstrategierne. Undersøgelsens delformål er:

• At redegøre for strukturen i det offentlige forskningssystem og for de nationale forskningsstrategier.
• At vurdere de 3 ministeriers muligheder for og metoder til styring af forskningsindsatsen inden for deres områder.
• At vurdere sektorforskningsinstitutionernes muligheder for og metoder til styring af deres forskningsindsats inden for de givne rammer.
• At vurdere, om de anvendte edb-systemer i økonomistyringen er hensigtsmæssige.
• At vurdere, om der er sket en forenkling af det besluttende, rådgivende og udførende forskningssystem.
• At vurdere, om udvalgte strategiske målsætninger i den nationale forskningsstrategi bliver udmøntet i ministeriernes og institutionernes strategier og aktiviteter.
• At vurdere institutionernes formidlingsaktiviteter og anvendelse af informationssystemer.
• At vurdere institutionernes måling af forskningsindsatsen.

40. Undersøgelsen er gennemført som en tværgående undersøgelse af den statslige forskningsindsats på udvalgte ministerområder og forskningsinstitutioner. Sundhedsministeriet, Miljø- og Energiministeriet og Fødevareministeriet er udvalgt, fordi der på disse områder er udfærdiget nationale delstrategier for forskningen.

Rigsrevisionen har koncentreret sin undersøgelse om forskningen på sektorforskningsinstitutionerne inden for de 3 ministeriers ressort og har bl.a. ud fra et væsentlighedskriterium udvalgt og undersøgt følgende 8 forskningsinstitutioner:

• Statens Serum Institut (SSI),
• Dansk Institut for Klinisk Epidemiologi (DIKE),
• Danmarks Miljøundersøgelser (DMU),
• Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelse (GEUS),
• Forskningscentret for Skov og Landskab (FSL),
• Statens Planteavlsforsøg (SP),
• Statens Husdyrbrugsforsøg (SH) og
• Danmarks Fiskeriundersøgelser (DFU).

Tabel 1. De udvalgte institutioners udgifter i 1997 ifølge statsregnskabet for 1997

De 8 udvalgte sektorforskningsinstitutioners udgifter androg i 1997 i alt 1,9 mia. kr. Den største institution er Statens Serum Institut. Institutionens samlede udgifter androg i 1997 686 mill. kr., hvoraf dog kun ca. 80 mill. kr. vedrørte forskning og beredskab. Efter sammenlægningen af Statens Planteavlsforsøg og Statens Husdyrbrugsforsøg i Danmarks JordbrugsForskning er denne institution forskningsmæssigt betydeligt større end de øvrige undersøgte institutioner.

41. Forskning mv. ved universiteter og andre højere læreanstalter er ikke omfattet af undersøgelsen. Denne forskning adskiller sig imidlertid både styringsmæssigt, organisatorisk og indholdsmæssigt fra forskningen ved sektorforskningsinstitutionerne. Den meget omfattende sundhedsforskning, der organisatorisk er placeret uden for Sundhedsministeriet ved universitetshospitalerne og de amtskommunale hospitaler, er heller ikke omfattet af undersøgelsen. Endvidere er Forskningscenter Risø, der bl.a. udfører energiforskning for Miljø- og Energiministeriet, holdt uden for undersøgelsen, da det hører under Forskningsministeriets ressort.

Tilskud til forskning og udvikling, der ydes i henhold til særlig lov, omfattes ikke af undersøgelsen, idet ministeriernes styringsmulighed her er yderst begrænset. Tilskudsordningen vedrørende produktudvikling af jordbrugs- og fiskeriprodukter, der er den største lovbestemte tilskudsordning inden for de udvalgte ministeriers område, er tidligere blevet omtalt i statsrevisorernes beretning nr. 15/95 om Strukturdirektoratets økonomistyring og tilskudsadministration mv.

Forskningsministeriet og de statslige forskningsråd er inddraget i det omfang, de har betydning for prioritering og koordinering af forskningsindsatsen på de tre ministerområder.

42. Beretningen vedrører den strategiske og anvendelsesorienterede forskning, der udføres på sektorforskningsinstitutionerne på de 3 ministerområder, men udvikling og grundlagsskabende forskning bliver også berørt.

Den grundlagsskabende forskning, der ofte også benævnes grundforskning, er langsigtet forskning i de discipliner, som skaber grundlaget for den videre forskning. Den strategiske forskning er forskning, der på mellemlangt sigt skal gøre det muligt at erhverve viden inden for områder, hvor der må påregnes et stort samfundsmæssigt behov. Anvendelsesorienteret forskning har til formål at skabe ny viden, der er rettet mod praktiske mål, og udvikling har direkte til formål at skabe nye eller forbedrede materialer, mekanismer, processer, systemer eller tjenesteydelser.

I denne beretning bliver ordet forskning i vid udstrækning anvendt generelt og dækkende både forskning og udvikling, men beretningen er i videst muligt omfang koncentreret om egentlig forskning.

43. Beretningen er baseret på interviews og stedlige besøg i Forskningsministeriet, i de udvalgte ministeriers departementer og styrelser og i 8 forskningsinstitutioner. Som led i undersøgelsen af ministeriernes tilskudsadministration gennemgik Rigsrevisionen ministeriernes regnskabs- og sagsmateriale for udvalgte forskningsprogrammer. Herudover foretog Rigsrevisionen under besøgene gennemgang af institutionernes budget- og regnskabsmateriale mv., herunder udvalgte projektregnskaber, og andet sagsmateriale. Endvidere er der fra de samme institutioner indhentet supplerende oplysninger, især data til tabeller og oversigter.

Den anvendte metode omfatter systematiske sammenligninger af forskningsinstitutionernes styring af forskningsindsatsen.

Undersøgelsen har taget udgangspunkt i regnskabsaflæggelsen for 1996 og 1997 samt organisationsstrukturen pr. 1. januar 1997 og inddrager supplerende oplysninger tilbage fra 1993. På grund af bl.a. registreringssystemernes indretning og ændrede organisationsforhold i den undersøgte periode kunne de pågældende ministerier og institutioner ikke levere alle de ønskede oplysninger.

44. Det var ikke muligt for Rigsrevisionen at måle sektorforskningens samfundsmæssige effekt, ligesom det heller ikke var muligt at foretage en vurdering heraf på grundlag af undersøgelser foretaget af andre. Rigsrevisionen har derfor alene belyst omfanget af den offentlige forskningsindsats og vist nogle eksempler på produktivitetsberegninger for enkelte forskningsaktiviteter.

Gennemførelsen af den nationale forskningsstrategi er belyst ved at udvælge og undersøge gennemførelsen af fem af strategiens centrale mål og henstillinger på de tre ministerområder.

45. Beretningen har i udkast været forelagt Forskningsministeriet, Sundhedsministeriet, Miljø- og Energiministeriet og Fødevareministeriet samt Finansministeriet. De indkomne oplysninger og bemærkninger er i videst muligt omfang indarbejdet i beretningen.

46. I det følgende beskrives strukturen i det offentlige forskningssystem, og der redegøres kort for omfanget af den offentlige forskningsindsats. En egentlig vurdering foretages i kap. VII.

47. Forskningen er organisatorisk opdelt i et forskningspolitisk system, hvor de overordnede forskningspolitiske beslutninger tages, og et forskningsudførende system, som omfatter de institutioner, hvor forskningen udføres.

Det forskningspolitiske system består af et besluttende og et rådgivende system.

a. Det besluttende system

48. Til det besluttende system hører Regeringens Forskningsudvalg, ministerierne og de statslige forskningsråd.

Den parlamentariske kontrol med regeringens Forskningspolitiske aktiviteter udføres af Folketingets forskningsudvalg.

Tabel 2. Oversigt over det besluttende system

Regeringens Forskningsudvalg

49. Regeringens Forskningsudvalg består af forskningsministeren, finansministeren og de ministre, der har ansvar for de største statslige forskningsområder. Udvalget fastlægger den overordnede forskningspolitik og træffer afgørelse om større forskningsinitiativer på regeringens finanslovforslag.

Udvalget bistås af Det parallelle embedsmandsudvalg til Regeringens Forskningsudvalg, der repræsenterer de samme ministerier samt enkelte andre, herunder Statsministeriet.

Forskningsministeriet

50. I 1993 blev Ministeriet for Forskning og Teknologi udskilt fra Undervisnings- og Forskningsministeriet. I 1994 blev ministeriet udvidet med IT- og teleområdet og skiftede samtidig navn til Forskningsministeriet.

I marts 1998 er yderligere universiteterne og de højere læreanstalter overført til Forskningsministeriet, så hovedparten af den offentlige forskning nu er samlet i ét ministerium.

51. Forskningsministeriet har det overordnede ansvar for udviklingen af dansk forskning, herunder for den forskningspolitiske koordination, hvilket bl.a. omfatter udformningen af nationale forskningsstrategier og delstrategier, lovinitiativer og bevilling af programmidler. Ministeriet har ansvaret for udviklingen af det internationale forskningssamarbejde og konkrete forskningsaktiviteter. Forskningsministeriet er herudover tilsynsmyndighed for Forskningsforum, der blev etableret i 1997, og for de statslige forskningsråd, samt sekretariat for Danmarks Forskningsråd.

Andre besluttende myndigheder

52. Fagministrene styrer forskningsindsatsen inden for deres ressort. Deres opgaver er nærmere behandlet i kap. V.

De statslige forskningsråd har egne bevillinger og kan inden for visse rammer træffe beslutning om iværksættelse og finansiering af forskningsprogrammer for disse midler. Rådene er nærmere omtalt i forbindelse med deres rådgivende funktioner i pkt. 56-57.

b. Det rådgivende system

53. Det danske forskningssystem er karakteriseret ved en udstrakt anvendelse af råd og udvalg på alle niveauer.

Tabel 3. Oversigt over det rådgivende system

Det rådgivende system har som de vigtigste aktører Danmarks Forskningsråd, Forskningsforum, de statslige forskningsråd og de offentlige forskningsudvalg.

Det øverste niveau i det forskningsrådgivende system består af Danmarks Forskningsråd.

De statslige forskningsråd med Forskningsforum og de offentlige forskningsudvalg er ligestillede og udgør det andet niveau. De repræsenterer fagkundskaben på forskningsområdet og står som garanter for kvaliteten i den forskning, der udføres for statslige forskningsmidler. I de offentlige forskningsudvalg indgår tillige repræsentanter for brugere af forskningen, så de offentlige forskningsudvalg også foretager en vurdering af forskningens relevans.

Danmarks Forskningsråd

54. Danmarks Forskningsråd afløste i 1996 Forskningspolitisk Råd i medfør af lov nr. 120 af 4. marts 1996.

Danmarks Forskningsråd har navnlig til opgave at koordinere den overordnede forskningspolitiske rådgivning af forskningsministeren, regering og Folketing, herunder også rådgivningen om den nationale forskningsstrategi. Danmarks Forskningsråd består af 9 medlemmer, som alle skal være forskere eller forskningskyndige.

Forskningsforum

55. Forskningsforum blev oprettet i henhold til lov nr. 390 af 10. juni 1997 og erstattede Forskningsrådenes Formandskollegium. Forskningsforum skal koordinere den tværrådslige fondsfunktion og samordne rådgivningen om tværfaglige anliggender vedrørende flere råd.

Forskningsforum har ingen selvstændig fondsfunktion, idet bevillingskompetencen fortsat ligger hos de seks statslige forskningsråd. Fra 1998 kan Forskningsforum imidlertid fordele de samlede strategimidler til rådene og heraf tilbageholde midler til tværrådslige projekter.

Forskningsforum består af 13 medlemmer, hvoraf 6 er repræsentanter for de 6 statslige forskningsråd.

De statslige forskningsråd

56. De nuværende statslige forskningsråd, der fungerer i henhold til lovbekendtgørelse nr. 676 af 19. august 1997 af lov om forskningsrådgivning m.m., afløste Statens Forskningsråd. Der findes 6 statslige forskningsråd:

• Statens Naturvidenskabelige Forskningsråd
• Statens Sundhedsvidenskabelige Forskningsråd
• Statens Jordbrugs- og Veterinærvidenskabelige Forskningsråd
• Statens Samfundsvidenskabelige Forskningsråd
• Statens Humanistiske Forskningsråd
• Statens Teknisk-Videnskabelige Forskningsråd

De statslige forskningsråd har både besluttende og rådgivende kompetence. På grundlag af ansøgninger bevilger de midler til dansk forskning og uddannelse af forskere, samtidig med at de bidrager med forskningsfaglig ekspertise og medvirker i udformningen af forskningsstrategier.

De statslige forskningsråd har i alt 90 medlemmer, 15 i hvert råd. Medlemmerne skal overvejende være aktive forskere.

57. De statslige forskningsråd har hver en bevilling på finansloven. Bevillingen er sammensat af ordinære midler, strategimidler og programmidler.

De ordinære midler uddeles navnlig til grundforskning. Strategimidlerne prioriteres i overensstemmelse med rådenes formulerede strategi- og handlingsplaner. De ordinære midler og strategimidlerne har ifølge rådene det fællestræk, at rådene kan forvalte dem næsten uden bindinger fra de bevilgende myndigheder. De benævnes derfor frie midler. Ud over disse midler disponerer rådene over særlige programmidler til politisk prioriterede aktiviteter. Rådene bevilger programmidlerne i overensstemmelse med de formål, der på forhånd er vedtaget.

De offentlige forskningsudvalg

58. I henhold til lov nr. 120 af 4. marts 1996 om forskningsrådgivning mv. med senere ændringer, jf. bekendtgørelse nr. 676 af 19. august 1997 af lov om forskningsrådgivning mv., er der oprettet i alt 9 offentlige forskningsudvalg, herunder ét i hvert af de 3 udvalgte ministerier. Udvalgene skal rådgive de respektive ressortministre, som fastlægger reglerne for udvalgets virksomhed og regnskabsaflæggelse. Rådgivningen omfatter primært ministeriets sektorforskning, herunder forskningens kvalitet og relevans, ministeriets deltagelse i og finansiering af forskningen, ministeriets deltagelse i internationalt forskningssamarbejde og ministeriets strategiske forskningsplanlægning.

De offentlige forskningsudvalg skal have mellem 9 og 19 medlemmer.

De offentlige forskningsudvalgs sammensætning og opgaver inden for de 3 udvalgte ministerområder er omtalt i kap. V.

Statsligt Forskningsudvalg

59. Udover de nævnte forskningsrådgivende organer, der alle er oprettet ved lov, er der på grundlag af en formel beslutning i en kreds af topembedsmænd etableret et Statsligt Forskningsudvalg med repræsentanter på ledelsesniveau for de ministerier, der har væsentlige offentlige forskningsaktiviteter. Udvalget, som er et koordinerende organ, diskuterer og samordner den offentlige forskningspolitik og udarbejder forslag til den overordnede fordeling af de samlede statslige forskningsmidler, herunder den politiske øremærkning af regeringens forskningspakker.

c. Det forskningsudførende system

Tabel 4. Oversigt over det forskningsudførende system

Det forskningsudførende system består af universiteter og højere læreanstalter, sektorforskningsinstitutioner samt øvrige offentlige forskningsinstitutioner. Ifølge OECD’s standarder medregnes endvidere private ikke-erhvervsdrivende institutioner til den offentlige sektor.

Undersøgelsen omfatter alene den forskning, der udføres på sektorforskningsinstitutionerne.

Sektorforskningsinstitutionerne har som hovedopgave at levere myndighedsberedskab samt at medvirke ved udviklingen af den eller de sektorer, som ressortministeriet har ansvaret for. Institutionerne skal tilvejebringe et forskningsmæssigt grundlag for politiske beslutninger og opbygge relevant kompetence gennem langsigtet forskning. I modsætning til universiteterne, der overvejende udfører grundforskning, udfører sektorforskningsinstitutionerne hovedsagelig strategisk og anvendelsesorienteret forskning.

61. Det fremgår af den nationale forskningsstrategi, at det er regeringens målsætning, at Danmarks forskningsindsats i år 2000 skal være på niveau med de lande, som vi normalt sammenligner os med.

De to væsentligste danske kilder til belysning af den offentlige forskningsindsats er Offentligt Forskningsbudget og Forskning og udviklingsarbejde i den offentlige sektor (Forskningsstatistikken), der begge udgives af Forskningsministeriet.

Førstnævnte angiver et givet års budgettal, hvor afløb kan ske over flere år, mens sidstnævnte er baseret på indberetninger over omfanget af faktisk udført forskning.

Da de to kilder bygger på forskellige registreringsprincipper, er deres opgørelser af de samlede udgifter til forskning ikke umiddelbart sammenlignelige.

Forskningsministeriet anvender i vid udstrækning OECD’s retningslinjer vedrørende forskningsstatistik, hvor udgifterne baseres på en udgiftsopgørelse, der ud over projektudgifter også omfatter udgifter til administration mv.

Fra 1997 har det nye Analyseinstitut for Forskning under Forskningsministeriet fået ansvaret for de offentlige forskningsstatistikker.

62. Med hensyn til internationale sammenligninger henviste Forskningsministeriet på Rigsrevisionens forespørgsel til OECD, Eurostat og Nordisk Industrifond, og for OECD’s vedkommende til Science and Technology Basic Statistics og Main Science and Technology Indicators.

Nogle af de nyeste data er budgettal eller foreløbige tal, og der knytter sig en vis usikkerhed til landenes opgørelser og anvendelse af definitionerne.

63. Rigsrevisionen kan hverken på baggrund af nationale eller internationale statistikker danne sig et pålideligt, tidstro billede af den samlede danske forskningsindsats. Således bygger de seneste foreliggende danske og internationale forskningsstatistikker på regnskabstal fra 1995. Rigsrevisionen finder, at den nationale forskningsstatistiks kvalitet, aktualitet, tilgængelighed og brugervenlighed bør forbedres og oplysningerne udbygges, fx vedrørende forskningsindsatsens fordeling på forskningsområder.

Sundhedsministeriet tilslutter sig Rigsrevisionens bemærkninger vedrørende forskningsstatistikken. Ministeriet tog i 1997 initiativ til en såvel indholdsmæssigt som metodisk forbedret opgørelse af den sygehusbaserede sundhedsforskning. Den forbedrede opgørelse udføres i samarbejde med Analyseinstitut for Forskning og vil ifølge ministeriet indgå i Forskningsstatistikken for 1997.

Rigsrevisionen forventer, at Forskningsministeriet ved oprettelse af Analyseinstitut for Forskning vil forbedre og udbygge forskningsstatistikkernes kvalitet, tilgængelighed og brugervenlighed.

Rigsrevisionen finder desuden, at Forskningsministeriet bør arbejde videre i internationalt regi på at forbedre den internationale statistiks belysning af forskningsindsatsens sammensætning samt statistikkens aktualitet og kvalitet.

Selv om tallene til dels er uaktuelle og præget af usikkerhed, har Rigsrevisionen valgt at anvende dem til belysning af forskningens omfang og sammensætning.

64. Den seneste umiddelbart tilgængelige og brugbare kilde til belysning af Danmarks forsknings- og udviklingsindsats i et internationalt perspektiv er OECD’s Main Science and Technology Indicators, 1997/2, der viser forskningsindsatsen frem til 1995.

Tabel 5. Udvalgte landes forsknings- og udviklingsudgifter i % af BNP for årene 1991, 1993 og 1995

Det fremgår af tabel 5, at forskningsudgifternes andel af BNP for Danmarks vedkommende voksede fra 1,70 % til 1,92 % i perioden fra 1991 til 1995, mens den internationale tendens, der ses i gennemsnittet for OECD, faldt fra 2,29 % til 2,15 %. Ved sammenligningen skal det dog tages i betragtning, at der anvendes relativt begrænsede midler til forskning på det militære område i Danmark, og at Danmark har en erhvervsstruktur med mange små og mellemstore virksomheder.

Finansministeriet oplyser, at de danske forskningsbevillinger fra 1995 til 1997 steg med yderligere 25 % i faste priser.

65. Forskningspakkerne er et middel i regeringens bestræbelser på at nå den ønskede forskningsindsats. Forskningspakkerne, der indførtes i 1995, består af midler, der er afsat til nye initiativer, og som via finansloven kanaliseres ud til ministerier og de statslige forskningsråd som ekstraordinære midler til særligt prioriterede forskningsområder.

Gennem forskningspakkerne er de offentlige forskningsbevillinger forøget med sammenlagt 3,6 mia. kr. i årene 1995-1998, og indtil år 2000 er der gennem forskningspakkerne ekstraordinært afsat sammenlagt ca. 5 mia. kr.

66. De regnskabsbaserede statistikker viser, at de årlige forskningsudgifter i Danmark fra 1991 til 1995 steg med ca. 30 % fra 14.100 mill. kr. til 18.544 mill. kr. Stigningen skyldes især en stor vækst i forskningsindsatsen for de højere læreanstalter. Det offentliges andel steg fra 41 % til 43 %, mens erhvervslivets andel faldt fra 59 % til 57 %.

Figur 1. Den offentlige forskningsindsats fordelt på hovedsektorer i % for 1995

Kilde: Forskning og udviklingsarbejde i den offentlige sektor – Forskningsstatistik 1995.

Det fremgår af figur 1, at de højere læreanstalter udførte størstedelen af den offentlige forskningsindsats, nemlig 58 %, mens sektorforskningsinstitutionerne udførte 22 %. Sektorforskningsinstitutionerne var således væsentlige aktører inden for den offentlige forskning.

Forskningsindsatsen i den offentlige sektor var i 1995 på i alt 7,9 mia. kr., heraf godt 1,6 mia. kr. inden for sygdomsbekæmpelse og -forebyggelse, godt 900 mill. kr. inden for miljø- og energirelaterede områder og omkring 800 mill. kr. inden for landbrug, skovbrug, jagt og fiskeri. For de nævnte områder foregik over halvdelen af forskningen uden for de højere læreanstalter, hvor hospitalssektoren og sektorforskningsinstitutionerne er placeret.

67. De tilgængelige statistiske analyser af budgettallene viser, at de offentlige bevillinger til forskning og udvikling fra 1993 til 1997 steg med godt 38 % til 9,9 mia. kr., hvoraf finanslovbevillingerne udgjorde godt 80 %. De resterende 20 % omfattede skattesubsidier, kommunale og amtskommunale bevillinger samt bevillinger fra Danmarks Grundforskningsfond og Vækstfonden.

De statslige bevillinger på ca. 8,0 mia. kr. i 1997 var fordelt inden for 14 ressortministerier, hvoraf Undervisningsministeriet tegnede sig for omkring 40 %, Forskningsministeriet for omkring 24 %, Sundhedsministeriet for 1 %, Miljø- og Energiministeriet for 5 % og Fødevareministeriet for 10 %. De resterende 20 % fordeler sig på de øvrige 10 ressortministerier.

Anlægsbevillingerne udgjorde kun en lille andel af de samlede statslige forskningsbevillinger, men var bl.a. som følge af væsentlige organisationstilpasninger steget kraftigt fra 202,7 mill. kr. i 1993 til 540,3 mill. kr. i 1997 svarende til 7 % af budgettet.

Det fremgår af Forskningsstatistikken fra Forskningsministeriet, at de samlede forskningsudgifter til de 45 sektorforskningsinstitutioner i 1995 udgjorde 1.758 mill. kr., og at de 10 største institutioner tilsammen modtog 81 % heraf.

I 1997 var der i alt 41 sektorforskningsinstitutioner, heraf 37 statslige, hvoraf 12 ikke havde forskning som hovedopgave. De 8 udvalgte sektorforskningsinstitutioner hører, bortset fra DIKE, til blandt de større. Efter sammenlægningen i 1997 af Statens Planteavlsforsøg og Statens Husdyrbrugsforsøg til Danmarks JordbrugsForskning er denne institution på størrelse med Forskningscenter Risø, der indtil da var Danmarks største forskningsinstitution.

68. Rigsrevisionen har undersøgt indholdet og sammenhængen i den nationale forskningsstrategi og delstrategierne for henholdsvis sundhedsforskningen, miljø- og energiforskningen og jordbrugsforskningen.

I kap. VII er omtalt, hvordan institutionerne har udmøntet udvalgte strategiske målsætninger i den nationale forskningsstrategi eller delstrategierne.

a. Strategiudvikling

69. Det har længe været regeringens målsætning, at Danmarks forskningsindsats i år 2000 skal være på niveau med forskningsindsatsen i de lande, vi normalt sammenligner os med.

OECD påpegede ved en evaluering i 1994 af det danske forskningssystem, at øgede midler til forskningen ikke er nok i sig selv. Strukturen i systemet var for indviklet og for usammenhængende og målene dermed for uklare. Med Danmarks lille størrelse og deraf følgende begrænsede forskningsindsats i forhold til indsatsen i andre lande fandt OECD det særligt vigtigt, at der på nationalt plan blev truffet klare valg om, hvilke forskningsområder der skal prioriteres højest.

70. På baggrund af en international evaluering af jordbrugsforskningen i 1990-1992 og et efterfølgende udvalgsarbejde vedtog regeringen i 1995 en national delstrategi for jordbrugsforskningen.

I december 1996 vedtog regeringen endvidere "Den nationale forskningsstrategi. Overordnede mål og virkemidler." Den nationale forskningsstrategi er den danske regerings første overordnede strategi for forskningen i Danmark. I forlængelse af den nationale forskningsstrategi vedtog regeringen i december 1996 nationale delstrategier for henholdsvis sundhedsforskning og miljø- og energiforskning. Strategierne blev udgivet af Forskningsministeriet i februar 1997. Delstrategien for sundhedsforskning baserer sig på en international evaluering i 1990-1992.

Det fremgår af den nationale forskningsstrategi, at der fortsat skal udarbejdes delstrategier for forskningsområder af særlig samfundsmæssig interesse. I overensstemmelse hermed afgav et udvalg, nedsat af Fødevareministeriet, i juni 1997 et forslag til en national delstrategi for fiskeriforskningen. Forskningsministeriet har siden april 1997 udarbejdet oplæg til nationale delstrategier for henholdsvis IT-forskning, bioteknologi og materialeforskning, ligesom der er planer om en delstrategi for transportforskning.

71. Den nationale forskningsstrategi består af en overordnet del, som udstikker de generelle mål, rammer og virkemidler for forskningen, og en faglig del, der udgøres af de nationale delstrategier. De nationale delstrategier prioriterer forskningsområder, hvor samfundet har særlige behov, og supplerer således den overordnede nationale forskningsstrategi.

I det følgende bliver den overordnede del omtalt som den nationale forskningsstrategi, mens de faglige dele bliver omtalt som nationale delstrategier.

72. Den nationale forskningsstrategi og delstrategierne blev til i en åben proces, hvor der blev taget hensyn til synspunkter fra både forskningsverdenen, fra brugerne af forskningen og fra det forskningspolitiske system.

Det fremgår af strategien, at det ikke er hensigten at gribe ind i hverken forskningsinstitutionernes dispositionsfrihed i forhold til basisbevillinger eller deres mulighed for at udarbejde selvstændige strategiplaner, men at skabe nogle overordnede forskningspolitiske mål og rammer, som forskningsinstitutionerne kan anvende i deres planlægning og prioritering af forskningsområder.

De nationale delstrategier bygger på resultaterne af arbejdet i ministeriernes strategiudvalg, der var nedsat alene med dette formål, og hvor bl.a. de statslige forskningsråd var repræsenteret. Delstrategierne er i deres kortere form en overordnet ramme for og sammenfatning af udvalgenes mere detaljerede strategiforslag. De suppleres af ministeriernes sektorpolitiske målsætninger, der er omtalt i pkt. 100.

b. Den nationale forskningsstrategi

73. Den nationale forskningsstrategi forholder sig til begreberne kvalitet, relevans, fornyelse, koordinering og internationalisering.

Den vil fremme teknologisk fornyelse og øget beskæftigelse, bedre livskvalitet, miljø og sundhed, samt uddannelse og vidensopbygning. Den sætter samtidig fokus på vilkårene for forskningen, herunder på meritering og evaluering, tværfaglighed, forskningsfinansiering, offentligt-privat samarbejde og videnoverførsel og internationalt forskningssamarbejde.

For finansieringen skal det tilstræbes, at balancen mellem basisbevillinger fra ressortministerier og midler finansieret over andre dele af de offentlige budgetter opretholdes. Det bør ifølge strategien fremmes, at eksterne statslige forskningsmidler udbydes i åben konkurrence og tildeles efter et kvalitetsprincip, og der bør som hovedregel sikres et ansvarligt samspil med forskningsinstitutioner og virksomheder gennem medfinansiering.

c. Delstrategien for sundhedsforskning

74. Dansk sundhedsforskning har som overordnet mål en bedre folkesundhed. Delstrategien for sundhedsforskningen prioriterer forskning i genetik, forebyggelse, neuro/psykiatri, behandlingsmetoder samt sundhedstjeneste.

Strategien fastlægger ansvarsfordelingen mellem sundhedsmyndighederne og Forskningsministeriet, Statens Sundhedsvidenskabelige Forskningsråd, Undervisningsministeriet, amterne, Hovedstadens Sygehusfællesskab, forskningsinstitutionerne og forskerne med hensyn til at nå målene om bl.a. kvalitet og bredde i forskningen, prioriteringskriterier, forskningsmæssig baggrund for akademiske sundhedsuddannelser, samspil mellem offentlig og privat forskning, koordination mellem de forskningsudførende institutioner og formidling af forskningsresultater.

Strategien bygger på betænkning nr. 1284 af januar 1995 fra det nationale strategiudvalg for sundhedsvidenskab (NASTRA) suppleret med et notat fra januar 1996 fra Statens Sundhedsvidenskabelige Forskningsråd, "Dansk Sundhedsforskning. Tilbud og Muligheder".

75. NASTRA foreslog en 3-strenget bevillingsstruktur bestående af 1) interne offentlige bevillinger, 2) eksterne offentlige bevillinger og 3) eksterne private bevillinger. Med hensyn til interne offentlige bevillinger – basisbevillinger – foreslog udvalget strukturen opretholdt, men fandt, at det bør tilstræbes, at der i de tilfælde, hvor forskningen er integreret i anden virksomhed, opstilles klare budgetter og regnskaber, så forskningsbevillingerne lader sig identificere. Strukturen for de eksterne offentlige bevillinger foresloges opbygget omkring de statslige forskningsråd.

NASTRA påpegede de private bevillingers store betydning for den sundhedsvidenskabelige udvikling i Danmark. Udvalget fandt, at det offentlige bevillings- og finansieringssystem skal fremtræde synligt, så private fonde og virksomheder får mulighed for at understøtte den nationale strategi.

d. Delstrategien for miljø- og energiforskning

76. Dansk miljø-, natur- og energiforskning har som overordnet mål at bidrage til udvikling af viden, metoder og teknologier, der muliggør en bæredygtig samfundsudvikling, nationalt og internationalt. Delstrategien for miljø- og energiforskning fremhæver, at der for de kommende år umiddelbart er behov for en styrket forskningsindsats inden for samfundsvidenskabelig natur-, miljø- og energiforskning, bæredygtig arealanvendelse, miljø- og sundhedsfarlige stoffer samt transport, energi og miljø.

Delstrategien bygger på Miljø- og Energiministeriets egne strategier, som er beskrevet i "National Strategi for Dansk Miljø- og Energiforskning" fra 1996 og "Delstrategi vedrørende Grønland og Færøerne" fra februar 1997.

77. Delstrategien lægger følgende kriterier til grund for miljø- og energiforskningen: Relevans, gennemførlighed, kvalitet og originalitet og særlige styrkepositioner.

Strategien peger på, at der er behov for

• koncentration og specialisering,
• samspil på det forskningsudførende niveau,
• forskningscentre,
• samarbejdsaftaler og
• resultatkontrakter og projektkontrakter.

Der peges på, at det 2-strengede system med basismidler og eksterne midler skal fortsættes, og at fordelingen søges opretholdt, så finansieringen på de enkelte forskningsinstitutioner almindeligvis ligger på omkring 60-70 % basismidler og omkring 30-40 % eksterne midler. Der bør ifølge strategien bygges på offentlig-privat samfinansiering, hvor det er relevant, og der bør afsættes midler til brugerrettet formidling.

e. Delstrategier for jordbrugsforskning og fiskeriforskning

78. Delstrategien for jordbrugsforskningen er baseret på betænkning nr. 1274 af juni 1994, Forslag til en national strategi for jordbrugsforskningen.

Betænkningen er udarbejdet på grundlag af en international faglig evaluering af relevante forskningsmiljøer samt en brugerundersøgelse.

Strategien prioriterer forskning i jordbrugsprodukters kvalitet og sikkerhed, sundheds- og velfærdsforskning i husdyrbruget og landskabsforskning.

79. Strategien peger på, at videngrundlaget på flere områder skal forbedres. Et af disse områder er alternative produktionsformer, bl.a. anvendelse af non-food biomasse og økologisk jordbrug. Forskningsindsatsen skal koncentreres i flere og større miljøer, eller der kan oprettes tværinstitutionelle centre på flere fagområder, "centre uden mure". Der skal være en national forskningsspecialisering og en naturlig arbejdsdeling mellem forskningsinstitutionerne.

Strategien peger på behovene for

• at den grundlagsskabende forskning bliver tillagt større vægt,
• at jordbrugsforskningen bliver koncentreret på færre forskningsområder,
• at de faglige miljøer bliver styrket og
• at deltagelsen i det internationale forskningssamarbejde bliver opprioriteret.

Derudover indeholder strategien konkrete, vidtrækkende faglige omprioriteringer og organisatoriske ændringer.

Strategiudvalget anbefaler i betænkningen, at finansieringen fordeles med ca. 60 % basismidler og 40 % eksterne midler, men således, at andelen af eksterne midler, der anvendes som aftalebevilling, jf. pkt. 110 og 111, bliver ca. 20 % af de samlede bevillinger, og programbevillingernes andel tilsvarende 20 %.

For så vidt angår den meget anvendelsesorienterede forskning anbefaler udvalget, at erhvervet bliver pålagt en højere grad af brugerbetaling, knyttet sammen med større inddragelse i prioritering og udformning af ydelserne.

80. I en statusrapport fra juni 1996 konstaterede en implementeringsgruppe for den nationale delstrategi for jordbrugsforskningen, at strategien er indarbejdet som en overordnet ramme for både institutionerne og forskningsrådenes strategiplaner på jordbrugsområdet, og at der på alle områder er taget initiativer til gennemførelse af strategien.

81. På grundlag af en international evaluering i 1996 af den offentlige danske fiskeriforskning samt en brugerundersøgelse, gennemført i 1996, udarbejdede et udvalg betænkning nr. 1340 af juni 1997, Forslag til en national strategi for fiskeriforskningen.

I betænkningen anbefales det at samle fiskeriforskningen i større enheder, at udbygge samarbejdet med andre forskningsmiljøer, at etablere flere tværfaglige programmer og at styrke formidlingen af forskningsresultaterne.

Det forventes, at regeringen i 1998 vedtager en delstrategi for fiskeriforskningen, som indeholder såvel faglige omprioriteringer som organisatoriske ændringer.

f. Strategiernes sammenhæng

82. De nationale delstrategier er en sammenfatning af strategiudvalgenes mere detaljerede forslag.

Ved prioriteringen af forskningsindsatsen lægger delstrategierne for sundhedsforskning og miljø- og energiforskning vægt på relevans i forhold til samfundet og udviklingen, på gennemførlighed og på særlige styrkepositioner. Delstrategien for miljø- og energiforskningen lægger herudover særlig vægt på kvalitet og originalitet, mens delstrategien for sundhedsforskningen lægger særlig vægt på sandsynligheden for, at en øget forskningsindsats kan føre til holdbare resultater. Begge delstrategier fokuserer på formidlingen af forskningsindsatsen.

Delstrategien for jordbrugsforskningen lægger vægt på en bæredygtig udvikling og øget vægt på grundlagsskabende forskning og på tværfagligt og internationalt samarbejde.

Alle 3 delstrategier har som mål for finansieringen, at den eksterne finansiering fastholdes på ca. 40 %, men med hensyn til sammensætningen af den eksterne finansiering, herunder graden af privat medfinansiering, er strategierne forskellige. De strategiske mål for institutionernes egenfinansiering er samstemmende sat til ca. 60 %, fordi en fast bevilling på 60 % anses for nødvendig til sikring af institutionernes egen strategiske planlægning, bl.a. med hensyn til opbygning og vedligeholdelse af særlige styrkeområder.

83. Sektorforskningens overordnede opgave er at bidrage til forskning inden for en bestemt samfundssektor, primært knyttet til et ministeriums ressort.

84. Med lov nr. 1076 af 20. december 1995 om sektorforskningsinstitutioner blev rammerne for de omfattede institutioners selvstændighed fastlagt. Formålet hermed var primært at sikre uafhængigheden i forskningsmetoderne og dermed troværdigheden af forskningsresultaterne.

Ledelsen udøves ifølge loven af en bestyrelse, hvis medlemmer er udpeget af ministeren, men sådan, at bestyrelsesformanden og bestyrelsens flertal er uafhængige af ministeren. Den daglige ledelse varetages af en direktion.

7 institutioner – herunder Statens Serum Institut – er dog undtaget fra lovens bestemmelser om oprettelse af en bestyrelse, idet disse institutioner har særlige myndighedsopgaver, der bevirker, at de ikke kan fungere tilfredsstillende under en uafhængig bestyrelse.

Loven er udformet som en rammelov, og den enkelte institutions formål og opgaver fastlægges i en vedtægt eller en bekendtgørelse, hvor også kompetenceforholdet mellem ressortminister og institution fastlægges.

I 1997 er 25 sektorforskningsinstitutioner helt eller delvis omfattet af loven. 12 andre statslige sektorforskningsinstitutioner har ikke forskning som hovedopgave og er ikke omfattet af loven.

85. Regelgrundlaget for sektorforskningen udgøres således af loven om sektorforskningsinstitutioner, der er suppleret med en bekendtgørelse af 9. december 1997 om vedtægter for sektorforskningsinstitutioner, samt vedtægter eller bekendtgørelser for sektorforskningsinstitutionerne og de årlige finanslove.

86. I henhold til lov om forskningsrådgivning mv., jf. bekendtgørelse nr. 676 af 19. august 1997 af lov om forskningsrådgivning mv., er der i ministerierne oprettet rådgivende offentlige forskningsudvalg til at rådgive ministeren om forskningen.

Den rådgivning, udvalgene ifølge loven skal give ministeriet, omfatter ministeriets sektorforskning, herunder forskningens kvalitet og relevans, ministeriets øvrige deltagelse i og finansiering af forskningen, ministeriets deltagelse i internationalt forskningssamarbejde og ministeriets strategiske planlægning. Udvalgene følger udviklingen inden for dansk og international forskning. Efter anmodning skal udvalgene endvidere rådgive Danmarks Forskningsråd om anliggender i relation til rådets opgaver. Udvalgene støtter forskningen i det omfang, de tildeles kompetence i forhold til ministeriets forskningsbevillinger, og de kan udforme og gennemføre forskningsprogrammer i samarbejde med de statslige forskningsråd.

De offentlige forskningsudvalgs medlemmer skal repræsentere forskningsfaglig indsigt og i nødvendigt omfang erhvervs- og samfundsmæssig, ministeriel og institutionel indsigt inden for området. Udvalgene skal foruden formanden have mellem 8 og 18 medlemmer.

Vedkommende minister skal i henhold til loven fastsætte nærmere regler om det offentlige forskningsudvalgs virksomhed.

Ifølge Forskningsministeriet åbner loven om forskningsrådgivning mv. mulighed for, at der også kan oprettes offentlige forskningsudvalg på tværs af ministerier, hvilket er udnyttet i Det offentlige forskningsudvalg vedrørende velfærdsforskning.

87. Rigsrevisionen har undersøgt de 3 ministeriers forskningsorganisation, herunder hvilke beføjelser der er henlagt til ministeriernes (rådgivende) offentlige forskningsudvalg.

Forskningsorganisationen i de tre ministerier er opbygget omkring en struktur, hvor det overordnede ansvar for forskningspolitikken, forskningens organisering og forskningsbevillingerne naturligt er placeret i departementet, som rådgives af det offentlige forskningsudvalg. Administration og forvaltning af forskningstilskud er henlagt til styrelser og direktorater. Forskningen udføres i selvstændige forskningsinstitutioner.

De 3 ministerier har alle etableret offentlige forskningsudvalg i henhold til lov om forskningsrådgivning mv.

Sundhedsministeriet

Figur 2. Sundhedsministeriets forskningsorganisation pr. 1. januar 1997

Sundhedsministeriets forskningsorganisation bestod i 1997 af departementet, Sundhedsministeriets Rådgivende Forskningsudvalg (det offentlige forskningsudvalg), Sundhedsstyrelsen og de 2 sektorforskningsinstitutioner, Statens Serum Institut og Dansk Institut for Klinisk Epidemiologi, kaldet DIKE. Hertil kommer Miljømedicinsk Forskningscenter, der er et center uden mure med sekretariat i Sundhedsstyrelsen. Et center uden mure er en organisatorisk – men ikke fysisk – enhed med særskilt bevilling, budget og regnskab, bestående af forskere fra flere forskningsinstitutioner.

Ministeriets sektorforskningsinstitutioner indgår i ministeriets koncernledelse, som mødes månedligt for at drøfte ministeriets anliggender. Herved skabes ifølge ministeriet god kommunikation mellem departement, styrelser og forskningsinstitutioner.

89. Sundhedsministeriets Rådgivende Forskningsudvalg blev oprettet i 1997 i henhold til loven om forskningsrådgivning mv. Udvalget rådgiver om emner og indsatsområder inden for ministeriets forsknings- og forskningspolitiske område, samt om de forhold, der er omtalt i loven. Udvalget kan ifølge vedtægterne udforme og gennemføre forskningsprogrammer. Det er ikke tillagt nogen fondsfunktion.

Udvalgets 14 medlemmer repræsenterer forskere, administrationen, sygehusvæsenet og aftagere af sundhedsvidenskabelig forskning.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Sundhedsministeriets offentlige forskningsudvalg kun har en overordnet og strategisk rådgivende funktion. At hovedvægten i udvalgets arbejde er lagt på de rådgivende funktioner, skal ifølge Sundhedsministeriet ses i lyset af, at hovedparten af sundhedsforskningen organisatorisk er placeret uden for ministeriets regi, og i lyset af, at ministeriet kun har yderst begrænsede forskningsmidler, der kan anvendes i forbindelse med udøvelse af fondsfunktion.

Rigsrevisionen har ingen bemærkninger hertil.

90. Sundhedsstyrelsens hovedopgave er at rådgive om sundhedsmæssige spørgsmål. Styrelsen administrerer ministeriets tilskudsbevillinger til alkoholforskning og til sundhedsforskning inden for sundhedspuljen.

91. Statens Serum Institut er som den eneste af de undersøgte sektorforskningsinstitutioner ikke fuldt ud omfattet af loven om sektorforskningsinstitutioner. Instituttet har ingen bestyrelse, men ledes af en direktør, og et særligt eksternt forskningsråd har til opgave at følge og vurdere instituttets forskning

DIKE blev ledet af en direktør, indtil instituttet pr. 1. april 1997 blev etableret med en bestyrelse i medfør af loven om sektorforskningsinstitutioner.

Miljø- og Energiministeriet

Figur 3. Miljø- og Energiministeriets forskningsorganisation pr. 1. januar 1997

Miljø- og Energiministeriets forskningsorganisation bestod pr. 1. januar 1997 foruden af departementet og Landsplanafdelingen af 4 styrelser og 3 forskningsinstitutioner: Forskningscentret for Skov & Landskab, Danmarks Miljøundersøgelser og Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelse. Hertil kommer Miljø- og Energiministeriets Rådgivende Forskningsudvalg (det offentlige forskningsudvalg) og Forskningskoordineringsgruppen samt Det Rådgivende Energiforskningsudvalg (REFU).

93. Forskningskoordineringsgruppen er et internt udvalg, hvor både departement, styrelser og sektorforskningsinstitutioner er repræsenteret på vicedirektørniveau. Udvalget drøfter generelle og konkrete spørgsmål vedrørende ministeriets forskningsindsats, herunder forskningsstrategier, etablering af resultatkontrakter for sektorforskningsinstitutionerne m.m. Udvalget drøfter bl.a., om ministeriet skal forsøge at få flere basisbevillinger til institutionerne eller indgå i tværministerielle forskningsprogrammer.

Det Rådgivende Energiforskningsudvalg er det overordnede rådgivende organ for Energistyrelsen og bistår styrelsen ved den overordnede prioritering af forskningen under Energiforskningsprogrammet. Udvalget skal bl.a. gennem sine anbefalinger arbejde for en realisering af de energipolitiske målsætninger og rådgive om evaluering af programmerne samt påse, at resultaterne formidles hensigtsmæssigt. Udvalget orienteres om projektansøgningerne og behandler indstilling om tildelingen. Udvalgets 15 medlemmer besidder ekspertise bl.a. inden for olie- og gasindvinding og transport, elsektoren, vedvarende energi, industrien og forskningen.

Miljø- og Energiministeriets Rådgivende Forskningsudvalg blev oprettet i 1997 og rådgiver ifølge vedtægterne om ministeriets sektorforskning, om ministeriets engagement i større tværgående forskningsprogrammer, om overordnede satsninger i forhold til internationale forskningsstrategier og -programmer samt om den langsigtede forskningsstrategi. Udvalget følger og vurderer den internationale udvikling og rådgiver i forhold til internationale forskningsstrategier. Udvalget har ingen fondsfunktion. Udvalgets 17 medlemmer repræsenterer de statslige forskningsråd, andre ministerier, ministeriets egne institutioner samt REFU.

Ministeriet oplyser, at Energiforskningsudvalget rådgiver om Energiforskningsprogrammet mens Miljø- og Energiministeriets Rådgivende Forskningsudvalg rådgiver bredt, herunder om emner som er relevante for såvel miljø- som energiaspekter.

94. 3 af ministeriets styrelser har væsentlige opgaver vedrørende forskning.

Miljøstyrelsen er ansvarlig for sammenfatning og bearbejdning af forsknings- og overvågningsresultater om miljøets udvikling og kan selv iværksætte undersøgelses- og forskningsprojekter. Styrelsen administrerer tilskud til forskning i bekæmpelsesmidlers miljøpåvirkninger.

Skov- og Naturstyrelsen indsamler og bearbejder data og viden og iværksætter forsknings-, udrednings- og analysearbejder, bl.a. som grundlag for sin rådgivnings- og informationsvirksomhed.

Energistyrelsen administrerer Miljø- og Energiministeriets tilskud til Energiforskningsprogrammet.

95. Danmarks Miljøundersøgelser, Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelse og Forskningscentret for Skov og Landskab var, også inden loven om sektorforskningsinstitutioner trådte i kraft, etableret med selvstændige bestyrelser i henhold til særlove eller vedtægter.

Til forskel fra de øvrige sektorforskningsinstitutioner i undersøgelsen er der til Forskningscentret for Skov & Landskab knyttet et rådgivende udvalg for hver af institutionens 5 afdelinger.

Fødevareministeriet

Figur 4. Fødevareministeriets forskningsorganisation pr. 1. januar 1997

Fødevareministeriets forskningsorganisation omfattede foruden departementet Fødevareministeriets Rådgivende Forskningsudvalg (det offentlige forskningsudvalg), Strukturdirektoratet, Veterinær- og Fødevaredirektoratet og 7 forskningsinstitutioner. Der er herudover yderligere knyttet 2 rådgivende forskningsudvalg til Veterinær- og Fødevaredirektoratet. De 2 forskningsinstitutioner Statens Husdyrbrugsforsøg og Statens Planteavlsforsøg er pr. 1. april 1997 sammenlagt i Danmarks JordbrugsForskning, dog først med budget- og regnskabsmæssig virkning fra 1. januar 1998. Inden for Veterinær- og Fødevaredirektoratet er der i foråret 1998 fuldført nogle organisatoriske ændringer. De er ikke medtaget i figuren, da de ligger uden for den undersøgte periode.

97. Fødevareministeriet, som har lang tradition for anvendelse af et rådgivende forskningsudvalg, nedsatte i 1997 i henhold til lov om forskningsrådgivning mv. et offentligt forskningsudvalg (Fødevareministeriets Rådgivende Forskningsudvalg). Det afløste Det Rådgivende Forskningsudvalg for Landbrug og Gartneri og et ikke længere benyttet rådgivende udvalg for fiskeriforskning.

I henhold til vedtægterne afgiver udvalget indstillinger til departementet om fordelingen af ministeriets samlede forskningsbevillinger, herunder om aktivitetsfordelingen på faglige hovedområder og inden for disse mellem de enkelte institutioner, og om anvendelsen af midlerne til forskningsindsatser. Den endelige godkendelse af programmer og aktiviteter foretages af departementet.

Udvalget blev i 1997 udvidet fra 17 til 19 medlemmer. Udvalgets medlemmer repræsenterer erhvervs- og lønmodtagerinteresser, forbrugerinteresser, de statslige forskningsråd, Den Kgl. Veterinær- og Landbohøjskole og Miljø- og Energiministeriet.

98. Ministeriets administrative og faglige forsknings- og udviklingsopgaver blev pr. 1. januar 1996 samlet i en Forsknings- og Udviklingsafdeling i Strukturdirektoratet, og i forbindelse hermed blev Forskningssekretariatet overført til Strukturdirektoratet. Formålet var i den overordnede prioritering af ministeriets forskningsmidler at styrke forskningens sammenhæng med erhvervsrelaterede udviklingsopgaver.

Forskningssekretariatet er sekretariat for ministeriets offentlige forskningsudvalg og varetager desuden administrationen af ministeriets væsentligste tilskudsbevillinger til forskning.

99. Ministeriets forskningsaktiviteter udføres ved følgende sektorforskningsinstitutioner, der har forskning som hovedopgave: Danmarks JordbrugsForskning, som blev etableret pr. 1. april 1997 ved sammenlægning af Statens Husdyrbrugsforsøg og Statens Planteavlsforsøg, Danmarks Fiskeriundersøgelser, Statens Jordbrugs- og Fiskeriøkonomiske Institut og Statens Skadedyrlaboratorium.

De nævnte sektorforskningsinstitutioner var, også inden loven om sektorforskningsinstitutioner blev vedtaget, etableret med selvstændige bestyrelser i henhold til vedtægter.

Ministeriets forskningsaktiviteter udføres endvidere ved Statens Veterinære Serumlaboratorium og Statens Veterinære Institut for Virusforskning samt ved Veterinær- og Fødevaredirektoratets forskningsinstitutter. Der er i tilknytning hertil etableret to rådgivende organer med bestyrelseslignende karakter, idet disse institutioner er sektorforskningsinstitutioner, undtaget fra sektorforskningslovens bestemmelser om bestyrelser.

100. Ministeriernes strategiske mål for sektorforskningen udgøres af den nationale forskningsstrategi, de 3 nationale delstrategier og forslaget til en national delstrategi for fiskeriforskningen samt ministeriernes sektorpolitiske målsætninger.

For Sundhedsministeriet beskrives sådanne målsætninger i "Narkopolitisk redegørelse" og "Forebyggelsespolitisk redegørelse" og senest i "Grundlag for Sundhedsministeriets forskningspolitiske initiativer" fra november 1997.

For Miljø- og Energiministeriet findes de politiske retningslinjer i "Strategisk Miljøplanlægning", "Natur- og Miljøpolitisk Redegørelse" og "Energi 2001". Under Energiforskningsprogrammet er endvidere udarbejdet handlingsplaner for nogle af forskningsindsatserne, bl.a. "Handlingsplan for forskning og udvikling på olie- og naturgasområdet (1995-1999)" og "Handlingsplan til Energistyrelsens vindenergiprogrammer".

Fødevareministeriets målsætninger beskrives i "Fiskeripolitisk redegørelse 1997" og "Regeringens fødevarepolitiske redegørelse" fra januar 1998. Endvidere udarbejdede Fødevareministeriets Rådgivende Forskningsudvalg en egentlig strategiplan, "Strategi 2000", som grundlag for udvalgets arbejde.

101. Ministeriernes muligheder for styring af sektorforskningen er begrænset af loven om sektorforskningsinstitutioner. Med denne er der fastsat rammer for institutionernes selvstændighed og dermed nogle formelle begrænsninger i ministeriernes mulighed for at styre sektorforskningen.

Ministerierne kan imidlertid øve indflydelse gennem udformning af institutionernes vedtægter, hvori de overordnede ansvarsområder fastlægges, og gennem en begrænset brug af tjenestebefalinger. Derudover kan der øves indflydelse gennem en eventuel repræsentation i institutionernes bestyrelser, ved indgåelse af resultatkontrakter og gennem anvendelsen af tilskudsbevillinger.

Ministerierne har en vis indflydelse på rammerne for forskningen i forbindelse med den centrale bevillingsstyring, herunder især ved forhandlinger om fastlæggelse af institutionernes basisbevillinger på de årlige finanslovforslag og ved fastlæggelsen af institutionernes bevillingstype. I forbindelse med tilskudsbevillinger til forskning kan ministeriet fastlægge de generelle betingelser og retningslinjer for tilskuddenes anvendelse.

Institutionerne skal fortsat efter ønske fra ressortministeriet i et vist omfang påtage sig at løse forsknings-, udviklings-, rådgivnings-, dokumentations- og informationsopgaver for ministeriet, hvis opgaverne falder inden for institutionens arbejdsområder. Institutionerne er også fortsat undergivet ressortministerens ansvar.

b. Ministeriernes indflydelse på basisbevillingens størrelse og anvendelse

102. Sektorforskningsinstitutionernes bevillinger kan opdeles i basismidler, som bevilges direkte på finansloven, og eksterne midler, som søges gennem forskningsprogrammer fra eget ministerium eller fra andre finansieringskilder.

Ministerierne fastlægger inden for deres budgetteringsramme bl.a. institutionernes basisbevillinger og ministeriernes ikke-lovbundne tilskudsbevillinger på finanslovforslaget.

Størrelsen af en institutions basisbevilling fastlægges af departementet i samarbejde med institutionen under hensyn til institutionens formål og opgaver og ud fra kendskabet til dens årsplanlægning, strategiske flerårige planer og hidtil opnåede resultater.

Størrelsen af basisbevillingen er afgørende for omfanget af den forskning, som institutionen kan udføre for "egne" midler, herunder også omfanget af udrednings- og rådgivningsopgaver. Gennem institutionens anlægsbevillinger kan ministeriet endvidere påvirke grundlaget for institutionens forskning og udvikling i fremtiden.

Departementet har også indflydelse på den bevillingstype – driftsbevilling (nettobevilling) eller statsvirksomhed – der er gældende for institutionens bevilling på finansloven.

Statsvirksomhederne har mulighed for en mere fleksibel tilpasning af aktiviteten, end det er muligt under en almindelig driftsbevilling. Det kan fx være af betydning, hvor virksomheden har et mere forretningsmæssigt præg, og hvor der som følge heraf er behov for at give virksomhedens ledelse en øget frihed til at tilpasse aktiviteten til markedsmæssige forhold.

103. Herudover kan departementet eller den styrelse eller det direktoratet, som institutionen udfører forsknings-, udviklings-, udrednings- og rådgivningsopgaver for, i større eller mindre omfang inddrages i institutionens planlægning af aktiviteterne.

Som et relativt nyt middel kan ministeriet benytte resultatkontrakter som instrument i bevillingsforhandlingerne med institutionerne. Resultatkontrakterne skaber friere rammer og betingelser for institutionens organisationsudvikling og opgaveløsning, og giver forbedrede muligheder for kort- og langsigtet planlægning. Samtidig opstilles en række resultatmål for institutionens virksomhed, som skal sikre, at de friere rammer omsættes i effektiv målopfyldelse, herunder øget produktivitet og kvalitet.

104. Rigsrevisionen undersøgte, hvilke af de udvalgte sektorforskningsinstitutioner der har status som statsvirksomheder, samt hvilke styringsinstrumenter, herunder anvendelsen af resultatkontrakter, de 3 ministerier anvender ved styringen af sektorforskningen.

Tabel 6. Forskningsinstitutionernes status samt ministeriernes anvendte styringsinstrumenter pr.
1. januar 1997

Det fremgår af tabel 6, at alle de udvalgte forskningsinstitutioner er etableret med selvstændige bestyrelser i henhold til lov om sektorforskningsinstitutioner, bortset fra Statens Serum Institut, der på grund af særlige myndighedsopgaver er undtaget fra lovens bestemmelser herom.

Desuden ses det, at halvdelen af institutionerne har status af statsvirksomhed, og at der for disse institutioner er indgået resultatkontrakter med det pågældende ministerium.

Sundhedsministeriet indgik en kontraktstyringsaftale med Statens Serum Institut for perioden 1994-1997 som et led i det daværende kontraktstyringsforsøg. Ifølge ministeriet er en ny resultatkontrakt for 1998-2001 under forhandling. Instituttet har status af statsvirksomhed.

Miljø- og Energiministeriets institutioner har alle status som statsvirksomheder, og der er indgået resultatkontrakter mellem dem og ministeriet.

Fødevareministeriets sektorforskningsinstitutioner udarbejder – efter en principvedtagelse i institutionernes direktør-/forstandergruppe – ramme- og aktivitetsplanerne i samarbejdede med Strukturdirektoratets Forskningssekretariat. Disse institutioner har ikke status af statsvirksomheder og har ikke resultatkontrakt.

Efter sammenlægningen af Statens Husdyrbrugsforsøg og Statens Planteavlsforsøg er der indgået resultatkontrakt med den nye institution Danmarks JordbrugsForskning for årene 1998-2001, og ifølge ministeriet foreslås det på finanslovforslag 1999, at Danmarks JordbrugsForskning skal overgå til statsvirksomhed.

105. Rigsrevisionen undersøgte ministeriernes indflydelse på de indgåede resultatkontrakter og herunder styrelsernes medvirken ved kontraktforhandlingerne.

Sundhedsministeriet oplyser, at resultatkontrakten er et produkt af en forhandlingsproces, hvor departementet og – i dette tilfælde – Statens Serum Institut øver gensidig indflydelse på det færdige produkt.

Miljø- og Energiministeriet oplyser, at forhandlingerne omkring kontrakterne i vid udstrækning er uddelegeret til ministeriets styrelser, som ministeriets sektorforskningsinstitutioner udfører rådgivnings- og udredningsopgaver for. Resultatkontrakterne er desuden drøftet i Forskningskoordineringsgruppen. Arbejdet med opstilling og drøftelse af resultatmål strakte sig ifølge ministeriet over 3/4 år.

106. Rigsrevisionen bad de 3 ministerier oplyse deres generelle indstilling til hensigtsmæssigheden af indgåelse af resultatkontrakter med sektorforskningsinstitutioner og til resultatkontrakternes anvendelighed som styringsinstrument.

Sundhedsministeriet svarede, at ministeriet ikke er principielt afvisende over for at anvende resultatkontrakter som styringsinstrument i sektorforskningen, hvilket ministeriet også løbende overvejer. Erfaringerne viser dog ifølge ministeriet, at det er vanskeligt at kvantificere forskning, hvilket ministeriet betragter som en forudsætning for at indarbejde sektorforskning som et element i en kontrakt. Der er således ikke udarbejdet resultatkontrakt med DIKE.

Ministeriet bemærkede videre, at det indgår i departementets overvejelser, hvorvidt DIKE skal omfattes af resultatstyringskonceptet. Sundhedsministeriet finder dog, at anvendelsen af mål, aktivitetsplaner, rammeplaner m.m. indebærer samme mål- og resultatstyring som anvendelse af resultatkontrakter.

Miljø- og Energiministeriet finder resultatkontrakter meget anvendelige som styringsinstrument i sektorforskningen og henviser til, at man har indført resultatkontrakter for alle 3 sektorforskningsinstitutioner.

Fødevareministeriet finder, at anvendelsen af mål, ramme- og aktivitetsplaner samt Kortlægningen indebærer samme mål- og resultatstyring som anvendelsen af resultatkontrakter. Behovet for at indføre egentlige resultatkontrakter for institutionerne har derfor ikke tidligere været til stede. Ved bevilling af tilskud til særlige forskningsindsatser styrer ministeriet desuden de faglige aktiviteter gennem indgåelse af en kontrakt med den pågældende institution om udførelsen af opgaven.

Ministeriet finder imidlertid, at resultatkontrakter kan have stor betydning som ledelsesinstrument på den enkelte institution, og at de navnlig i forbindelse med store organisatoriske omstillinger kan anvendes til at fastlægge og synliggøre institutionernes strategi.

Fødevareministeriet har derfor i 1998 indgået en resultatkontrakt med Danmarks JordbrugsForskning.

Ifølge ministeriet er det desuden under overvejelse, om der som følge af den kommende delstrategi for fiskeriforskningen skal udarbejdes en resultatkontrakt for Danmarks Fiskeriundersøgelser.

Rigsrevisionen finder, at indgåelse af resultatkontrakter med forskningsinstitutionerne er et velegnet instrument til fastlæggelse af institutionernes mål og ansvar og til at skabe klarhed over og gensidig forståelse for de involverede parters vilkår og muligheder.

107. Institutionerne fastlægger i de strategiske styringsredskaber deres overordnede mål og foretager prioriteringer af forskningsområder.

c. Ministeriernes styring gennem tilskudsbevillinger

110. Ministeriernes tilskudsbevillinger til forskning bevilges som programbevillinger eller som aftalebevillinger. "Programbevillinger" og "aftalebevillinger" er ikke udtryk for særlige bevillingstyper på finansloven, men en betegnelse for den procedure, der anvendes ved tildeling af tilskudsbevillinger til forskningsprojekter. I denne beretning anvendes ofte også betegnelserne programmidler og aftalemidler.

Programbevillinger er knyttet til bestemte forskningsprogrammer, der er tidsbegrænsede og som typisk indeholder flere projekter, samt gives efter udbud i licitation. Ved at indsende projektansøgninger konkurrerer forskningsinstitutioner, universiteter mv. indbyrdes om at få del i midlerne. Aftalebevillinger bevilges i tilknytning til en aftale mellem bevillingsgiver og tilskudsmodtager om finansiering af en i forvejen fastlagt forskningsindsats.

111. De overordnede mål med forskningsprogrammer i udbud er, som beskrevet i betænkning 1274 om forslag til en national strategi for jordbrugsforskningen,

• at opnå større effektivitet i den offentlige sektors forskning og dermed sikre den bedst mulige anvendelse af offentlige ressourcer gennem en øget konkurrence om forskningsbevillingerne, og
• at sikre en højere grad af politisk indflydelse på anvendelsen af forskningsbevillingerne.

Det fremgår af betænkningen, at konkurrencen om programmidlerne betyder øget engagement og motivation hos projektdeltagerne og bidrager til at fremme nye samarbejdsformer og alternativ tilrettelæggelse på tværs af institutioner og faggrænser. Desuden giver det større bevidsthed omkring projektomkostningerne, hvilket styrker økonomistyringen og forbedrer forskningsadministrationen.

Udbud af forskningsprogrammer medvirker på denne måde til at modernisere og smidiggøre forskningsområdet og styrker forskningsinstitutionernes tilpasningsevne til nye forskningsmetoder og –opgaver.

For at begrænse arbejdet med udarbejdelse af ansøgninger kan det være hensigtsmæssigt, at forskningstilskuddene helt eller delvist gives som aftalemidler. Disse hviler på en aftale mellem tilskudsgiveren og institutionen om finansiering af en i forvejen fastlagt forskningsindsats og udbydes ikke i konkurrence. Tilskud i form af aftalemidler er mindre administrativt belastende for ansøgeren end programmer i udbud, fordi der ikke bruges ressourcer på udformning af en projektansøgning, der ikke giver resultat. Instrumentet er særlig fordelagtigt, hvor forskningsopgaven på forhånd er veldefineret, og når man på forhånd er klar over, hvor kompetencen til at løse forskningsopgaven findes. Denne tilskudsform kan også anvendes på områder, der ikke egner sig til offentligt udbud, fx ved opbygning af et nyt forskningsområde eller en ny institution eller afdeling.

112. Rigsrevisionen undersøgte ministeriernes administration af udvalgte forskningsprogrammer inden for deres bevillingsmæssigt set væsentligste tilskudsområder: Forskningsprogrammer inden for jordbrugets forsknings- og forsøgsområde (Fødevareministeriet), Energiforskningsprogrammet og Pesticidforskningsprogrammet (Miljø- og Energiministeriet) og Alkoholforskningsprogrammet (Sundhedsministeriet).

Undersøgelsen rettede sig imod ministeriernes behandling af projektansøgninger fra forskere og forskningsinstitutioner, tilsagnsperiodens længde, krav til rapportering, beregning af projektudgifter, regnskabsdokumentation samt revision og evaluering.

Udbud og vurdering af ansøgninger

113. Undersøgelsen viser, at strategierne er lagt til grund ved ministeriernes etablering af forskningsprogrammer og ved prioritering mellem indkomne ansøgninger.

114. Grundlaget for et forskningsprogram fastlægges ofte i en vekselvirkning mellem programudbyder (ministerium og rådgivende forskningsudvalg, de statslige forskningsråd mfl.) og forskningsinstitutionerne. Et forskningsprogram omfatter typisk en række enkeltprojekter eller samarbejdsprojekter med et fælles idégrundlag.

115. I Fødevareministeriet bliver udbudsmaterialet udarbejdet i Strukturdirektoratets Forskningssekretariat under medvirken af en særlig programkomité, der nedsættes under det offentlige forskningsudvalg. Udbudsmaterialet behandles i det offentlige forskningsudvalg, som afgiver indstilling til ministeren.

Indkomne ansøgninger bliver af programkomitéen sendt til international vurdering hos anerkendte udenlandske forskere, hvorefter de behandles i det offentlige forskningsudvalg. Behandlingen kan ofte omfatte en tilskæring af projektet eller en anbefaling om inddragelse af eksterne forskere. Midlerne bevilges af ministeren efter indstilling fra det offentlige forskningsudvalg og tilfalder forskningsinstitutioner både inden for og uden for ministeriets ressort.

116. Tilskuddene til fiskeriforskningen blev til og med 1995 bevilget til hvert enkelt projekt efter uopfordret ansøgning. Ved sammenlægningen af Landbrugsministeriet og Fiskeriministeriet i januar 1995 blev administrationen af tilskud til fiskeriforskning overført til Forskningssekretariatet i Landbrugs- og Fiskeriministeriet.

Pr. 1. januar 1997 nedsatte fødevareministeren et nyt offentligt forskningsudvalg. Tilskud til fiskeriforskning behandles herefter efter samme procedurer som for tilskud til jordbrugsforskning.

117. For Miljø- og Energiministeriets tværgående forskningsprogrammer er der nedsat et fælles programudvalg. Her følges en lignende procedure, dog uden medvirken af det rådgivende offentlige forskningsudvalg. For Energiforskningsprogrammet deltager REFU i udarbejdelse af programudbud og i behandling af indstilling om tildeling af støtte.

118. Sundhedsministeriets forskningsprogrammer administreres efter samme retningslinjer som forskningsprogrammerne under de statslige forskningsråd. En faglig bedømmelse af indkomne ansøgninger bliver foretaget af interne og eksterne faglige rådgivere efter en fastlagt procedure.

Alkoholpolitisk Kontaktudvalg træffer endelig beslutning om eventuel støtte til alkoholforskningsprojekter, mens ministeriets departement træffer afgørelser om bevillinger under Sundhedspuljen.

119. Undersøgelsen viser, at ministerierne i forskelligt omfang har inddraget det offentlige forskningsudvalg i bevillingsproceduren.

Desuden viser undersøgelsen, at forretningsgangene for programmer og puljemidler i alle 3 ministerier sikrer en uvildig faglig evaluering af projektansøgningerne.

Løbetid og tilsagnsperiode

120. Undersøgelsen viser, at der er forskel på projekternes løbetid. I Energiforskningsprogrammet løber de typisk over 3 år, mens projekter inden for jordbrugsforskningen ofte løber i 5 år. For forskningsprogrammer under Fødevareministeriet og Sundhedsministeriet bliver bevillingstilsagn givet for 1 år ad gangen, mens der for Energiforskningsprogrammet med hjemmel i tekstanmærkning på finansloven gives tilsagn i op til 3 år.

Rapportering

121. De respektive ministerier stiller i vidt omfang de samme krav til regnskabsaflæggelse og rapportering.

De udvalgte programmer stiller alle krav om periodisk og afsluttende regnskabsaflæggelse og rapportering. Årligt – ved flerårige projekter – og ved projektafslutning skal der aflægges regnskab til dokumentation af, at forskningstilskuddet er blevet anvendt til det givne formål, ligesom der skal udarbejdes en statusrapport eller en afslutningsrapport, som redegør for det forskningsmæssige forløb, herunder målopfyldelsen.

Beregning af projektudgifter

122. Rigsrevisionen har konstateret, at man som hovedregel ved beregning af projektudgifter i offentlige forskningsinstitutioner følger Budgetvejledningens regler for tilskudsfinansieret forskningsvirksomhed, hvorefter der beregnes et overheadtillæg på 20 % af de direkte udgifter.

Regnskabsdokumentation

123. Kravene til regnskabsaflæggelsen varierer, dels med hensyn til specifikation af projektudgifter, dels med hensyn til bilagsdokumentation.

For alle de undersøgte tilskudsordninger kræves afsluttende projektregnskab underskrevet af institutionen eller den projektansvarlige. For tilskud under 100.000 kr. under Alkoholforskningsprogrammet kan tilskudsmodtager – i overensstemmelse med Finansministeriets model for forvaltning af tilskud – vælge at indsende regnskabsark i stedet for projektregnskab. I så fald kræves tillige udgiftsdokumentation i form af originale, kvitterede bilag.

I forbindelse med Energiforskningsprogrammet kræves modtagerudstedt faktura, men ikke underliggende bilag.

For Miljø- og Energiministeriets tilskud under Pesticidforskningsprogrammet kræves dokumentation for afholdte udgifter i form af bilag og opgørelser over timeforbruget, mens der for Fødevareministeriets programmer kun kræves indsendelse af bilagsmateriale efter påkrav.

De gennemgåede regnskaber giver i øvrigt ikke Rigsrevisionen anledning til bemærkninger.

Revision

124. Kravene til revisionspåtegning af regnskab og afslutningsregnskab er forskellige alt efter tilskuddets størrelse, og efter om tilskudsmodtager er en statslig institution, anden offentlig institution eller privat.

Undersøgelsen viser, at kravene er i overensstemmelse med Finansministeriets model for forvaltning af tilskud.

Rigsrevisionen bemærkede imidlertid, at der kun for forskningsprogrammer under Fødevareministeriet og tilskud til forskningsprojekter under Pesticidforskningsprogrammet var indføjet, at Rigsrevisionen skal have adgang til at gennemgå regnskabet.

Miljø- og Energiministeriet oplyste efterfølgende, at der i en vejledning i januar 1998 er indført oplysning om Rigsrevisionens adgang til regnskabsmaterialet for tilsagn under alle Miljø- og Energiministeriets forskningsprogrammer.

Evaluering

125. Ved alle de undersøgte programmer, med undtagelse af projekter under Alkoholforskningsprogrammet, foretages der efterfølgende evaluering af det samlede program. Ifølge oplysninger fra Sundhedsstyrelsen er det hensigten, at også projekter vedrørende alkoholforskning fremover skal gennemgå en form for evaluering.

Administrationssystemer

126. De 3 ministerier anvender forskellige edb-tilskudsadministrationssystemer. Miljøstyrelsen og Energistyrelsen anvender begge ét edb-tilskudsadministrationssystem (TAS), mens Sundhedsstyrelsen og Fødevareministeriets Forskningssekretariat anvender SCR suppleret med forskellige regneark og manuelle registreringer. Fødevareministeriet anvender et særskilt edb-system til administrationen af tilskud under produktudviklingsloven. Ministeriet har desuden planer om anskaffelse af et fælles, nyt administrationssystem.

Rigsrevisionen finder det hensigtsmæssigt, om ministerierne anvender et tilskudsadministrationssystem, der er fælles for alle ministeriets tilskudsordninger.

127. Rigsrevisionen finder det vigtigt, at forskningsstrategier indeholder målsætninger og prioriteringer, som udmøntes i institutionernes planlægning, og at institutionerne i deres faglige og økonomiske planlægning og opfølgning anvender styringsparametre i form af kvantitative og kvalitative mål, milepæle og deadlines.

Rigsrevisionen har undersøgt, om forskningsinstitutionernes styrings- og rapporteringssystemer, herunder økonomistyringsværktøjer, er egnede til styring af institutionernes forskningsindsats.

128. De planlægnings- og styringsværktøjer, som sektorforskningsinstitutionerne benytter sig af, er følgende:

• flerårige strategiplaner, ramme- og aktivitetsplaner, eventuelt suppleret med eller afløst af resultatkontrakter,
• årlige arbejdsplaner eller arbejdsprogrammer,
• projektplaner og eventuelt medarbejderplaner,
• årsbudgetter,
• budgetopfølgning og
• årsberetninger og eventuelt virksomhedsregnskaber.

Disse værktøjer anvendes af alle de undersøgte institutioner, og den efterfølgende omtale omfatter derfor kun forskelle i indholdet eller i anvendelsen af værktøjerne.

Strategisk planlægning og årsplanlægning

129. Resultatkontrakterne for Miljø- og Energiministeriets sektorforskningsinstitutioner indeholder institutionernes strategiske planer, mens Statens Serum Institut i henhold til kontraktstyringsaftalen udarbejder særskilt strategiplan. DIKE, Statens Husdyrbrugsforsøg og Statens Planteavlsforsøg har strategiplaner, og alle Fødevareministeriets sektorforskningsinstitutioner udarbejder 4-årige ramme- og aktivitetsplaner. Ramme- og aktivitetsplanerne udgør en overordnet ramme for de kommende 4 års planlægning, og indeholder herudover mere konkrete planer for det første år.

Institutionernes strategiske planlægningsværktøjer er omtalt nærmere i pkt. 104 i forbindelse med ministeriernes styringsværktøjer.

130. Alle institutionerne har i de strategiske planer fastlagt overordnede målsætninger og faglige mål og har foretaget prioriteringer af forskningsområder. For 7 af institutionerne indeholder de strategiske planer også kvantitative mål.

Miljø- og Energiministeriets 3 sektorforskningsinstitutioner har alle opstillet milepæle i resultatkontrakten. Statens Serum Institut angiver enkelte milepæle, mens Fødevareministeriets institutioner i ramme- og aktivitetsplanerne kun opstiller milepæle for det første års forskningsaktiviteter. DIKE anvender ikke milepæle i den strategiske planlægning.

131. Alle institutionerne udarbejder årsplaner, der er delt op på afdelinger.

De fleste af institutionerne har flerårige arbejdsprogrammer, ofte benævnt ramme- og aktivitetsplaner. De fleste af institutionerne udarbejder ved siden af mere detaljerede årsplaner.

Budgetansvaret er sædvanligvis uddelegeret til den enkelte afdeling som en budgetteringsramme, hvis størrelse afspejler institutionens prioritering af afdelingens forskningsområder.

På Statens Serum Institut fungerer hver sektor som en selvstændig virksomhed med resultatansvar for sektorens samlede aktiviteter. Sektorerne er yderligere opdelt i afdelinger med selvstændigt budgetansvar.

Kun DIKE har en helt central styring af både plan og budget.

132. Årsplanlægningen indeholder for alle institutionerne kvalitative (faglige) mål, og for 6 af de 8 institutioner også kvantitative mål for produktionen.

Statens Serum Institut og DIKE opstiller ikke kvantitative aktivitetsmål i årsplanlægningen, og for så vidt angår DIKE, indgår de heller ikke i strategiplanen.

6 af institutionerne har ikke opstillet milepæle eller deadlines i årsplanerne, selv om sådanne indgår i resultatkontrakter, strategiplaner eller flerårige arbejdsprogrammer.

Rigsrevisionen ser dette som udtryk for, at institutionernes øverste ledelse kun anvender disse værktøjer i den langsigtede styring.

Rigsrevisionen har konstateret, at de fleste af institutionerne i den konkrete planlægning af årets forskningsaktiviteter udmønter de strategiske planers kvantitative og faglige mål.

Opfølgning på årsplan og budgetter

133. Rigsrevisionen undersøgte, hvordan institutionernes ledelse følger op på årsplanlægningen, og hvilken rapporteringsform der anvendes ved årsafslutningen.

Tabel 7. Anvendt rapporteringsform ved årsafslutningen

Det fremgår af tabel 7, at alle institutionerne aflægger årsberetning eller virksomhedsregnskab. DIKE har udarbejdet en samlet beretning for årene 1992-1996 og en årsberetning for 1997.

5 af institutionerne aflagde virksomhedsregnskab for 1996. Fra og med 1997 aflægger alle institutionerne med undtagelse af DIKE virksomhedsregnskab.

134. Danmarks Fiskeriundersøgelser oplyser over for Rigsrevisionen, at der i forbindelse med regnskabsafslutning og udarbejdelse af årsberetning foretages opfølgning og sammenholdelse af mål og resultater. Rigsrevisionen konstaterede dog, at årsberetningerne for 1995 og 1996 ikke indeholdt en sådan sammenholdelse.

Fødevareministeriet bemærkede, at ministeriet ikke finder, at formålet med årsberetninger/-rapporter er at give en detaljeret gennemgang af mål og resultater, men at give et bredere billede af institutionernes virke.

Rigsrevisionen har konstateret, at institutionens virksomhedsregnskab for 1997 indeholder rapportering om institutionens opfølgning og resultatvurdering.

135. Hvert år indberetter Fødevareministeriets forskningsinstitutioner skematiske oplysninger til Forskningssekretariatet i Strukturdirektoratet til brug for sekretariatets kortlægning af forskningsaktiviteterne. Kortlægningens formål er at vise udviklingen i institutionernes aktivitetsomfang og bevillinger og skabe oversigt over de gennemførte forsknings- og udviklingsopgaver inden for ministeriets område.

Kortlægningen indeholder for hver institution oplysninger om personalesammensætning og aktiviteter. Aktiviteterne er delt op i forsknings- og udviklingsopgaver og andre specifikke arbejdsopgaver, og alle forskningsprojekter og andre aktiviteter er oplistet med oplysning om personaleanvendelse, lønudgifter og andre driftsudgifter.

Ifølge de generelle bemærkninger til Kortlægningen er den først og fremmest beregnet til brug for styring og planlægning ved de enkelte institutioner, men den giver også mulighed for at udlede en række generelle oplysninger som grundlag for Fødevareministeriets Rådgivende Forskningsudvalgs beslutninger om den faglige og økonomiske balance inden for ministeriets forsknings- og forsøgsvirksomhed.

Alle 3 forskningsinstitutioner oplyser imidlertid over for Rigsrevisionen, at de ikke selv anvender Kortlægningen, men alene leverer oplysninger til brug for Forskningssekretariatet og Fødevareministeriets Rådgivende Forskningsudvalg.

Rigsrevisionen finder det positivt, at Fødevareministeriet foretager kortlægning af forskningsaktiviteterne, men vil finde det hensigtsmæssigt, at Forskningssekretariatet og institutionerne sammen fastlægger Kortlægningens formål og indhold.

Projektplanlægning og -opfølgning

136. Detailstyringen af forskningsprojekterne foregår i forskningsafdelingerne, og det er ikke mindst på det operative niveau væsentligt, at aktiviteterne planlægges, budgetteres og registreres, og at der styres efter kvantitative og kvalitative mål.

Tabel 8. Projektplanlægning og -opfølgning

Det fremgår af tabel 8, at alle institutionerne udarbejder faglige projektbeskrivelser. Disse samles i projektkataloger til brug for årsplanlægningen, og de fleste af institutionerne har disse beskrivelser liggende i en faglig database. Flere institutioner har også indlagt projektbudgetter, og der arbejdes på at kombinere disse oplysninger i edb-systemerne.

137. I kontraktstyringsaftalen 1994-1997 for Statens Serum Institut er anført, at der til brug for Sundhedsministeriets planlægning hver oktober måned skal udarbejdes et katalog over det kommende års planlagte forskningsaktiviteter med tilhørende konkrete resultatmål og milepæle for de enkelte aktiviteter samt ressourceopgørelse.

I instituttets forskningsstrategi for 1996-1998 er anført, at alle forskningsprojekter bliver registreret i instituttets forskningsdatabase, og at der for alle projekter foreligger handlingsplaner, målepunkter og succeskriterier.

Rigsrevisionen modtog fra instituttet et katalog over forskningsprojekter for 1996-1997, som imidlertid kun omfatter en faglig beskrivelse af projekterne uden milepæle eller budgetteret ressourceindsats. Rigsrevisionen spurgte derfor instituttet, om der forelå andre kataloger over planlagte forskningsaktiviteter.

Instituttet oplyste, at den faglige beskrivelse af forskningsprojekter fra 1996 blev angivet ved en udskrift fra instituttets forskningsdatabase, og at dette er den afrapporteringsform, som efter aftale med Sundhedsministeriet anvendes i forhold til kontraktstyringsaftalen.

Sundhedsministeriet oplyser hertil, at instituttets projektplanlægning omfatter såvel kvantitative, økonomiske og faglige mål, som milepæle og budgetterede ressourcer.

Rigsrevisionen finder det uheldigt, at instituttet ikke ved Rigsrevisionens besøg eller i forbindelse med senere brevveksling fremlagde dette materiale for Rigsrevisionen.

138. Regnskabsregistreringen på Statens Serum Institut sker på stednummer for costcentrene (regnskabsmæssige enheder). Eksterne midler indgår på en fondskonto pr. projekt i et særligt costcenter for fondsmidler (ekstern finansiering), uafhængigt af i hvilken organisatorisk enhed forskningsaktiviteten udføres.

Kun for eksternt finansierede projekter foretages regnskabsmæssig registrering på projektnumre. For andre projekter kan økonomisk opfølgning på projektniveau kun foretages, hvor projektet er oprettet som costcenter, og der er for samfinansierede projekter ingen regnskabsmæssig sammenhæng mellem den eksternt finansierede og den egenfinansierede del af projektet.

Rigsrevisionen finder, at det enkelte forskningsprojekts omkostninger på denne måde tilsløres, så analyse af resultatet i forhold til indsatsen vanskeliggøres.

139. Statens Serum Institut anvender ikke generelt tidsregistrering som grundlag for beregning og fordeling af omkostninger.

Heller ikke Statens Husdyrbrugsforsøg havde primo 1997 indført tidsregistrering for medarbejderne, men i enkelte afdelinger anvendte man internt tidsregistrering som grundlag for omkostningsfordelingen, og institutionen havde igangsat et udvalgsarbejde med henblik på generelt at indføre tidsregistrering.

Rigsrevisionen skal generelt bemærke, at projektbudgetter og -regnskaber, der også omfatter medarbejdernes tidsforbrug på projektet, er en vigtig del af grundlaget for den økonomiske styring af forskningsprojekterne.

Tidsforbruget bør som minimum registreres på projektet som helhed. For bl.a. at opnå kendskab til ressourceforbruget til udformning af projektansøgninger og til formidlingsaktiviteter, bør det yderligere overvejes at specificere registreringen på projektfaser og underaktiviteter.

140. Rigsrevisionen spurgte institutionerne, i hvilket omfang de foretager forudgående, løbende og efterfølgende evaluering af forskningsprojekterne.

Det fremgår af besvarelserne, at alle institutionerne har etableret en procedure for forhåndsgodkendelse, men for Statens Serum Institut, Statens Husdyrbrugsforsøg og Statens Planteavlsforsøg omfatter proceduren kun projekter, der forudsættes eksternt finansieret.

3 af institutionerne oplyser, at de har procedurer for evaluering af igangværende projekter. Statens Serum Institut foretager evaluering årligt, mens DIKE foretager løbende evaluering, og Danmarks Fiskeriundersøgelser foretager årlig evaluering under udarbejdelsen af institutionens arbejdsplan. Miljø- og Energiministeriet oplyste efterfølgende, at ministeriets 3 forskningsinstitutioner evaluerer længerevarende programmer periodevis.

4 ud af de 8 institutioner har ikke en procedure for efterfølgende evaluering, men henviser til, at eksternt finansierede projekter evalueres eksternt.

Rigsrevisionen må således konstatere, at flere af institutionerne ikke har en tilstrækkelig kvalitetssikringsprocedure for egenfinansierede projekter. Efter Rigsrevisionens opfattelse bør alle institutionerne have evalueringsprocedurer, der sikrer projekternes kvalitet og relevans gennem hele forløbet, omfattende både forhåndsgodkendelse af projekterne og periodevis evaluering af længerevarende projekter. Endvidere bør proceduren sikre efterfølgende evaluering af alle afsluttede forskningsprojekter.

141. Forskningens finansiering, dels gennem institutionens basismidler, dels gennem mange eksterne finansieringskilder, stiller krav til forskningsinstitutionernes regnskabssystemer om håndtering af projektbudgetter og –regnskaber, herunder mulighed for budgettering under hensyn til forventede projektkontrakter og registrering af indgåede forpligtelser, tilsagn mv.

De eksterne finansieringskilder kan opdeles i offentlige og private samt internationale tilskudsgivere. De offentlige tilskudsgivere består af eget ministerium (ressortministeriet), andre ministerier, inkl. de statslige forskningsråd, og øvrige offentlige kilder, herunder Danmarks Grundforskningsfond og Vækstfonden samt amter og kommuner. De private tilskudsgivere omfatter private virksomheder, organisationer og fonde mv., mens de internationale tilskudsgivere er EU, Nordisk Ministerråd og andre internationale organisationer.

Tabel 9. Den procentvise fordeling af den eksterne forskningsfinansiering (finansiering ekskl. basis-
midler) på grupper af tilskudsgivere i 1997

Af tabel 9 fremgår, at de eksterne finansieringskilders sammensætning varierer en del imellem de udvalgte institutioner. De væsentligste bidrag kommer dog fra offentlige tilskudsgivere, ofte med omkring 3/4 af de samlede bidrag. Danmarks Fiskeriundersøgelser får 1/4 af sine eksterne midler fra EU og andre internationale finansieringskilder.

Et andet særkende er, at Fødevareministeriets forskningsinstitutioner får en væsentlig større andel af deres eksterne bevillinger fra eget ministerium end de øvrige institutioner. Dette er en naturlig konsekvens af, at Fødevareministeriet anvender en relativt stor del af sine samlede forskningsmidler som tilskudsmidler til forskning inden for fødevaresektoren.

143. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at institutionernes regnskabsregistreringer vedrørende eksterne finansieringskilder varierer i omfang, ligesom institutionernes muligheder for udtræk af regnskabsdata på den enkelte finansieringskilde eller på grupper af finansieringskilder varierer.

Rigsrevisionen finder en opstramning af disse registreringer hensigtsmæssig af hensyn til institutionernes aktivitetsstyring og mulighed for at foretage tværgående analyser.

144. De mange offentlige og private finansieringskilder, heraf ifølge den seneste opgørelse fra 1993 mere end 60 forskellige offentlige "finansieringsordninger" for forskning og udvikling, stiller forskellige krav til administrationen, afrapporteringen om projektforløbet og regnskabsaflæggelsen, både vedrørende regnskabets tekniske udformning, herunder kontering og bilagsdokumentation, og vedrørende opgørelsen af projektudgifterne.

Det betyder også, at forskere og institutioner bruger mange ressourcer på at undersøge finansieringsmulighederne og på at udforme projektansøgninger. Institutionerne har dog generelt vanskeligt ved at kvantificere både tidsanvendelsen og "succesraten" i forbindelse med ansøgninger. Ved "succesraten" forstås antal godkendte tilskudsansøgninger i forhold til antal udfyldte og afsendte ansøgninger.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at en koncentration på færre ordninger eller en fælles eller mere ensartet administration af ordningerne vil kunne lette arbejdet for både tilskudsgiver og tilskudsmodtager, ligesom det kan overvejes, i hvilket omfang det er muligt at udarbejde fælles normer og standardkrav til projektansøgninger, regnskabsaflæggelse, rapportering og evaluering.

b. Omkostningsberegning

145. Kendskabet til et projekts udgifter er en væsentlig forudsætning for at kunne styre forskningsindsatsen. Rigsrevisionen undersøgte derfor institutionernes opgørelse af projektudgifterne, herunder især opgørelsen af overheadomkostninger.

146. For de statslige tilskud følges Budgetvejledningens regler for tilskudsfinansieret forskningsvirksomhed, hvorefter overheadtillægget for offentlige institutioner udgør 20 % af de direkte udgifter, beregnet som direkte lønudgifter og øvrige direkte udgifter, herunder apparatur og andre anskaffelser som led i projektet. Denne overheadberegning benyttes ved afregning af tilskud fra statslige fonds- og programmidler, herunder tilskud fra de statslige forskningsråd.

For EU-programmidler regnes ikke med overheadomkostninger, men EU finansierer 50 % af projektets faktiske udgifter.

For indtægtsdækket virksomhed skal prisen ifølge Budgetvejledningen fastsættes, så der ikke sker konkurrenceforvridning, og så de langsigtede gennemsnitslige udgifter dækkes (dvs. omfattende direkte udgifter, indirekte udgifter samt afskrivning, forrentning m.m.). Kun for monopolvirksomhed er der sat maksimum for prisfastsættelsen. Prisfastsættelsen sker som oftest i form af en særligt beregnet timesats.

For statsvirksomheders forretningsmæssige virksomhed gælder lignende, men ikke helt klare regler.

For tilskud fra kommuner eller private bliver finansieringsgrundlaget aftalt individuelt.

For samfinansierede projekter, dvs. aftaler mellem flere forskningsinstitutioner, er der ingen faste regler, men aftalerne bliver sædvanligvis udformet, så én institution finansierer lønnen til en eller flere projektdeltagere, mens en anden institution stiller lokaler og udstyr til rådighed.

147. Rigsrevisionen udbad sig de beregninger, der ligger grund for institutionernes beregninger af projektudgifter i 1997, og så på fordelingen mellem direkte udgifter og indirekte udgifter, samt på de direkte udgifters fordeling på henholdsvis forskning og udvikling, konsulenttjeneste og rådgivning og øvrige direkte udgifter.

Tabel 10. De udvalgte institutioners direkte og indirekte udgifter og de direkte udgifters fordeling
på aktiviteter i 1997

Forsknings- og udviklingsudgifternes andel af de samlede udgifter er størst for Statens Planteavlsforsøg samt for Statens Husdyrbrugsforsøg, som ikke har udgifter til rådgivning og konsulenttjeneste.

Andelen af udgifter til konsulenttjeneste og rådgivning er størst for Danmarks Miljøundersøgelser, som har en forholdsvis omfattende betjening af departement og styrelser, og for Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelse, som desuden har en omfattende geologisk kortlægnings- og overvågningsaktivitet.

148. Institutionerne anvender hovedsageligt beregningerne til fordeling af fællesudgifter mellem de budgetansvarlige afdelinger og ved planlægning og budgettering af årets aktiviteter, men beregningerne danner også grundlag for fordeling af udgifterne til samarbejdsprojekter.

Rigsrevisionen undersøgte, hvordan institutionerne beregner deres overheadtillæg. Overheadtillægget er et tillæg for indirekte omkostninger, der ikke direkte kan henføres til et projekt, fx udgifter til husleje, administration, rengøring osv. Overheadtillægget er sædvanligvis defineret som de indirekte udgifters procentvise andel af de direkte udgifter.

Rigsrevisionen udbad sig til brug for undersøgelsen de udvalgte institutioners beregnede og anvendte overheadprocenter i 1997 og sammenlignede disse med de indirekte udgifters andele af de direkte udgifter.

Tabel 11. De udvalgte institutioners beregnede overheadomkostninger for 1997 i %

Statens Planteavlsforsøg oplyser, at den seneste beregning af overheadprocenten blev foretaget i 1995, og at den sammenlagte institution Danmarks JordbrugsForskning snarest vil udregne en overheadprocent.

Danmarks Fiskeriundersøgelser blev ved en gennemgang i 1997 af økonomistyringen ved institutionen klar over, at institutionen måtte operere med fælles overheadsatser for hele institutionen, og at de anvendte satser var for lave. De var ikke blevet rekalkuleret efter institutionens oprettelse i 1995, og præciseringen af fællesudgifter var ikke helt klar. En enkelt afdeling inden for institutionen tillagde en overheadomkostning på 20 % af de direkte udgifter. Institutionen opererer for 1998 med en fælles sats, hvor der tillægges et beløb for indirekte udgifter svarende til 106 % af de direkte lønudgifter. Det er efterfølgende oplyst, at en beregning ud fra 1997-regnskabet viser, at det korrekte tillæg er 109 %.

Inden for Miljø- og Energiministeriets område er der i 1997 taget skridt til at standardisere principperne for takstfastsættelse for samarbejdsprojekter mellem ministeriets enheder. Rigsrevisionen finder denne standardisering hensigtsmæssig.

Statens Serum Institut anvender ikke en fast overheadprocent, men en praksis svarende til budgetvejledningens anvisninger. Internt tillægger instituttet et fast beløb svarende til ca. 47.000 kr. pr. person på årsbasis, til dækning af administrationsudgifter mv. Den tillagte overheadomkostning er den samme, uanset om projektet vedrører produktion eller forskning, eller hvilken personalekategori der deltager i projektet.

Rigsrevisionen finder det formålstjenligt, at institutionerne fordeler udgifterne på hovedaktiviteter som grundlag for overheadberegningen, og henstiller til Statens Serum Institut at indføre en sådan registrering.

Under hensyn til, at institutionerne indbyrdes anvender forskelligt grundlag for beregningen af overheadudgifterne finder Rigsrevisionen det hensigtsmæssigt, at institutionerne indleder et samarbejde med henblik på at fastlægge ensartede beregningsmetoder.

149. Rigsrevisionens beregning viser, at de indirekte udgifter gennemsnitligt udgør væsentligt mere end de 20 %, som offentlige institutioner ifølge Budgetvejledningen kan beregne sig i overheadomkostninger ved tilskudsfinansieret forskningsvirksomhed. Dette betyder, at institutionerne normalt selv afholder en del af de indirekte udgifter til projekter, der finansieres af statslige tilskudsmidler.

Finansministeriet oplyser hertil, at overheadbestemmelsen er møntet på udarbejdelsen af projektbudget hos de berørte forskningsinstitutioner. Bestemmelsen siger ifølge ministeriet intet om, hvorvidt der faktisk opnås tilskud til hele overheadandelen, idet institutionen i visse tilfælde kan vælge af medfinansiere projektet.

Reglen indebærer ifølge ministeriet derfor alene, at statslige tilskud skal udmåles på grundlag af et projektbudget, der også indeholder en andel af institutionens fællesudgifter, og disse indirekte udgifter indgår derfor i grundlaget på lige fod med andre udgifter.

Ministeriet anfører, at det i denne sammenhæng antages, at det er naturligt for en institution i større eller mindre omfang at medfinansiere visse projekter, fx når der søges om tilskud til projekter, som institutionen alligevel ville have gennemført, eller som har karakter af yderligere prioriterede aktiviteter indenfor forskningsområdet, som der ikke har været budget til indenfor institutionens ordinære bevilling.

De 20 % er således ifølge ministeriet ikke udtryk for et skøn over de indirekte udgifters størrelse, men er en afvejning mellem tilskudsgivers og tilskudsmodtagers modstridende interesser.

Rigsrevisionen har ingen bemærkninger hertil.

150. God økonomistyring forudsætter, at edb-systemerne på alle niveauer understøtter behovet for styringsrelevante informationer.

Institutionernes regnskabssystemer skal derfor være tilrettelagt, og kontostrengen opbygget, så registrerede bevægelser kan udtrækkes på alle de niveauer og med den specifikationsgrad, der er brug for i institutionens egen styring og til opfyldelse af eksterne krav, herunder ministeriets krav, eksterne finansieringskilders krav til regnskabsaflæggelsen, Finansministeriets krav i forbindelse med bl.a. statsregnskabet og diverse krav i lovgivningen.

Systemerne skal desuden kunne håndtere institutionernes behov for niveauopdelt budgetlægning og budgetopfølgning, og de skal ud over regnskabsdata også kunne håndtere andre informationer, der er af betydning for vurdering af institutionernes aktiviteter, fx om delaktiviteter, produkter, personale og tidsanvendelse.

151. Alle statsinstitutioner er ifølge Finansministeriets bekendtgørelse nr. 1163 af 20. december 1994 om statens regnskabsvæsen forpligtede til at anvende statens centrale økonomisystemer, jf. bekendtgørelsens § 4.

Herudover kan der med Finansministeriets tilladelse anvendes egne økonomisystemer til interne regnskaber, der fx kan danne rapporter om fordeling af indtægter og udgifter på formål, sted, produkt og aktivitet eller til beløbsmæssig registrering af indgåede aftaler og påtagne forpligtelser, der senere medfører indtægter eller udgifter.

Det er en forudsætning for godkendelse af nye edb-systemer, at de kan danne de nødvendige oplysninger til overførsel til SCR.

152. Finansministeriet oplyste i august 1997 i et brev til samtlige ministerier, at man i den kommende periode ikke kunne forvente at få ministeriets tilladelse til etablering af egne lokale økonomisystemer, før arbejdet med implementeringen af den overordnede strategi på systemområdet var tilendebragt.

Arbejdet omfattede ifølge ministeriet udvikling af et lokalt "koncernsystem" til brug for departementerne, samt gennemførelse af en udbudsforretning i 1997 og valg af et standard økonomisystem til generel udbredelse i statens institutioner. Der er nedsat en styregruppe bestående af repræsentanter fra Økonomistyrelsen, Finansministeriets departement og Rigsrevisionen til at følge arbejdet og sikre, at de centrale myndigheders krav og behov bliver tilgodeset ved implementeringen. Der er endvidere etableret en række arbejdsgrupper til at løse de konkrete opgaver.

153. Rigsrevisionen undersøgte, hvilke systemer de udvalgte institutioner anvendte i 1997.

For så vidt angår Sundhedsministeriet indførte Statens Serum Institut i 1995 eget økonomistyringssystem, mens DIKE siden begyndelsen af 1990’erne havde anvendt eget økonomi- og aktivitetsstyringssystem, hvori SCR/SCL indgik. DIKE fandt en systemanskaffelse for ressourcekrævende i forhold til det forventede udbytte for så lille en institution.

For så vidt angår Miljø- og Energiministeriet anvendte de 3 sektorforskningsinstitutioner hver deres integrerede økonomistyringssystem.

For så vidt angår Fødevareministeriet anvendte alle 3 sektorforskningsinstitutioner SCR/SCL suppleret med egne mere eller mindre integrerede systemer. Statens Husdyrbrugsforsøg og Statens Planteavlsforsøg havde primo 1997 konkrete planer om indførelse af hver deres økonomistyringssystem, og Danmarks Fiskeriundersøgelser havde ønsker om et nyt system til bl.a. budgetopfølgning, men institutionen havde ikke konkrete planer om anskaffelse.

Alle 8 institutioner anvendte i 1997 således hvert sit system. Hverken de 3 sektorforskningsinstitutioner under Miljø- og Energiministeriet, eller Statens Planteavlsforsøg og Statens Husdyrbrugsforsøg, hvis administrationer begge er beliggende i Forskningscenter Foulum, arbejdede sammen om udviklingen af et økonomistyringssystem.

154. Undersøgelsen viser således, at flere af institutionerne langt hen ad vejen opfyldte deres behov med selvudviklede regneark- og databasesystemer.

Undersøgelsen viser desuden, at der er væsentlige forskelle med hensyn til, om de supplerende systemer var integrerede, og om der var etableret overførsel fra eget edb-system til SCR og SCL.

Rigsrevisionen finder det vigtigt, at institutionernes edb-systemer integreres mest muligt, og at der etableres sikker overførselsadgang mellem økonomisystemerne og SCR, henholdsvis SCL, så arbejdet med dobbelt indtastning kan undgås, og efterfølgende afstemninger kan begrænses.

155. Statens Serum Instituts interne økonomisystem blev ikke generelt anvendt til budgettering og regnskabsregistrering på projektniveau.

Instituttet oplyste i virksomhedsregnskabet for 1996 at der ved indførelsen af systemet skabtes bedre mulighed for registrering af udgifter vedrørende instituttets enkelte aktiviteter, herunder forskningsprojekter.

Rigsrevisionen finder, at instituttet i større udstrækning bør udnytte denne mulighed.

156. Alle budget- og budgetopfølgningsmoduler samt databaser med faglige oplysninger var nyudviklede og taget i brug i årene 1995-1997.

157. 2 af de undersøgte institutioner, Statens Serum Institut og Statens Husdyrbrugsforsøg, anvendte ikke et system til tidsregistrering.

158. Statens Husdyrbrugsforsøg havde været i konkrete forhandlinger om anskaffelsen af systemet STAT-EIS, der er udviklet af Økonomistyrelsen. Systemet kunne imidlertid ikke opfylde institutionens behov, og Økonomistyrelsen stillede den videre udvikling af systemet i bero.

Både Statens Husdyrbrugsforsøg og Statens Planteavlsforsøg oplyste over for Rigsrevisionen, at Finansministeriet ikke kunne opfylde institutionernes behov for rådgivning om økonomisystemer på grund af ministeriets arbejde med implementering af en overordnet strategi på systemområdet, jf. foran pkt. 152.

159. Finansministeriet oplyser, at der i et vist omfang kan argumenteres for, at ministeriet i perioden ikke havde de nødvendige systemmæssige muligheder for at understøtte denne institutionsgruppes særlige behov. Dette medfører ifølge ministeriet, at rådgivningen vedrørende bl.a. systemopsættet mv. fremstår som værende utilstrækkelig.

Ministeriet oplyser, at det netop i lyset heraf har omlagt sin strategi på systemområdet og omorganiseret rådgivningsfunktionen, for at man i fremtiden kan være bedre rustet til at hjælpe institutionsgrupper med deres særlige behov.

160. Undersøgelsen viser, at de forskningsinstitutioner, der anvender SCR-systemet (NYT-SCR) i det interne regnskab, alle anvender supplerende systemer, hvoraf de fleste er selvudviklede. Systemerne er generelt i stand til at generere de oplysninger, der kræves eksternt, i lovgivningen eller af Finansministeriet mfl.

161. Ultimo 1997 formulerede Fødevareministeriets sektorforskningsinstitutioner en aftale med Danmarks Miljøundersøgelser om anvendelse af dele af denne institutions selvudviklede økonomistyringsssystem TOR. Ifølge Fødevareministeriet vil Danmarks JordbrugsForskning, Danmarks Fiskeriundersøgelser og Danmarks Miljøundersøgelser arbejde tæt sammen om den videre udvikling af et aktivitets- og ressourcestyringssystem på basis af TOR.

Rigsrevisionen finder det positivt, at Danmarks Miljøundersøgelser og Fødevareministeriets sektorforskningsinstitutioner har indledt samarbejde om anvendelse af et fælles økonomistyringssystem.

162. Rigsrevisionen spurgte de undersøgte institutioner, hvilke behov de nyanskaffede eller planlagte edb-systemer opfylder, som ikke i forvejen er opfyldt i NYT-SCR.

Bortset fra Statens Serum Institut udtrykker institutionerne behov for integration mellem budget- og regnskabsdata på projektniveau, integreret budgettering og registrering af tidsforbrug, projektstyring med milepæle og fremdriftsmodul samt faglige data.

Alle har behov for styring af afdelingsbevillinger og afdelingsøkonomi, hurtig udarbejdelse af budgetoversigter og budgetopfølgning på flere niveauer og mulighed for sortering af data på forskellige dimensioner.

Der er således i høj grad sammenfald i sektorforskningsinstitutionernes krav til økonomistyringssystemer.

Rigsrevisionen er opmærksom på, at statsvirksomheder kan have særlige styringsbehov, men finder i øvrigt, at sektorforskningsinstitutionernes krav til økonomistyringssystemet synes at være så ensartede, at en fælles systemløsning er nærliggende.

Rigsrevisionen finder, at institutionerne, eventuelt i et samarbejde med Finansministeriet og Forskningsministeriet, bør overveje, om det er muligt at fastsætte fælles krav til et standardøkonomistyringssystem til anvendelse i sektorforskningsinstitutionerne.

163. Miljø og Energiministeriet oplyser, at ministeriet vil finde det hensigtsmæssigt, hvis denne problemstilling bliver taget op af Økonomistyrelsen i forbindelse med den forestående udvikling og indførelse af decentrale økonomistyringssystemer i statens institutioner.

Finansministeriet erklærer sig enig i, at det er hensigtsmæssigt, om institutionerne sammen med Økonomistyrelsen og Forskningsministeriet går i dialog om at styrke økonomistyringen på området, bl.a. gennem en modernisering og forbedring af de systemmæssige muligheder.

Forskningsministeriet stiller sig positivt over for Rigsrevisionens forslag og oplyser, at ministeriet er parat til at indgå i et sådant samarbejde.

164. OECD anbefalede i forbindelse med evalueringen i 1994, at Forskningsministeriet får flere ressourcer, mere ansvar og flere beføjelser, og at der skabes bedre sammenhæng og koordinering i rådgivningssystemet.

165. Forskningsministeriets forskningsbevillinger voksede med 37 % i perioden 1994-1997 og udgjorde i 1997 ca. 1.825 mill. kr. Samtidig steg bevillingerne til nye forskningsprogrammer med 67 % til i alt 575 mill. kr.

Med overførslen af universiteterne fra Undervisningsministeriet i 1998 får Forskningsministeriet væsentligt større ansvar og indflydelse på grundforskningen.

166. På baggrund af OECD’s anbefalinger og et stigende behov for tværrådsligt samarbejde og koordinering blev det foreslået at sammenlægge de statslige forskningsråd, men det viste sig ikke muligt at opnå en tilfredsstillende løsning for alle parter. I stedet fik et nyoprettet Forskningsforum til opgave at koordinere de statslige forskningsråds arbejde og at samordne rådgivningen om tværfaglige anliggender. I Forskningsforum er hvert af de statslige forskningsråd repræsenteret med ét medlem.

For at skabe sammenhæng mellem indstillingerne fra de statslige forskningsråd og de offentlige forskningsudvalg er det i lov om forskningsrådgivning mv., jf. lov nr. 390 af 10. juni 1997, bestemt, at mindst ét medlem af de offentlige forskningsudvalg skal vælges fra kredsen af de statslige forskningsråds medlemmer.

167. Antallet af råd og udvalg med opgaver vedrørende forskning synes ikke reduceret, men snarere udvidet, bl.a. ved oprettelsen af ministeriernes offentlige forskningsudvalg og af Forskningsforum, jf. kap. III.A. Rigsrevisionen har vanskeligt ved at vurdere den faglige begrundelse for den nuværende organisering af besluttende og rådgivende organer, men må ud fra en bevillingsstyringsmæssig betragtning bedømme det nuværende system som kompliceret. Ved prioriteringen af forskningsindsatsen og ved fordelingen af forskningsbevillingerne medvirker, ved siden af Regeringens Forskningsudvalg mv., Forskningsministeriet, Finansministeriet og de 13 øvrige ministerier med væsentlige forskningsopgaver, 9 offentlige forskningsudvalg samt de 6 statslige forskningsråd, Forskningsforum, Danmarks Forskningsråd og en række særlige råd og udvalg på konkrete forskningsområder eller særlige programområder.

Det er efter Rigsrevisionens opfattelse hensigtsmæssigt, at hvert ministerium, der besidder den faglige indsigt og har det politiske ansvar på området, administrerer bevillinger til ministeriets sektorforskning og bistås af et rådgivende udvalg. Det er imidlertid vanskeligere at se begrundelsen for, at så mange yderligere råd og udvalg skal bistå Forskningsministeriet mfl. med faglig og økonomisk rådgivning, koordinering og administration.

Den tilsigtede forenkling af det rådgivende og det besluttende system skal ses i sammenhæng med de mange offentlige finansieringskilder, som karakteriserer forskningssystemet, jf. pkt. 144.

Rigsrevisionen finder, at der er behov for at administrationen af tilskudsordningerne koordineres og forenkles, jf. Rigsrevisionens bemærkninger til kap. VI.B.

168. Finansministeriet erklærer sig enig med Rigsrevisionen i, at udvalgsstrukturen på forskningsområdet er for kompliceret.

Sundhedsministeriet oplyser, at ministeriet kan støtte en forenkling og en større gennemsigtighed i systemet og finder samtidig, at denne bør omfatte den årlige prioritering af de statslige forskningsmidler, der finder sted i forbindelse med udarbejdelsen af de såkaldte forskningspakker. En sådan forenkling vil ifølge ministeriet endvidere kræve en udtalt grad af dialog og samspil mellem Forskningsministeriet og de forskningstunge sektorministerier for at sikre, at konkrete prioriteringer ligger i forlængelse af sektorområdernes forskningsbehov. Sundhedsministeriet understreger, at der fortsat bør ske rådgivning af den enkelte minister, som den i dag varetages af de offentlige forskningsudvalg.

Sundhedsministeriet finder endvidere, at karakteren af de begrænsede forskningsmidler, som ministeriet i dag råder over, gør, at de forsat bør administreres af Sundhedsministeriet.

169. Miljø- og Energiministeriet oplyser, at der under Forskningsministeriet er nedsat et udvalg, der har til opgave at udarbejde generelle retningslinjer for større statslige forskningsbevillinger. Udvalget har deltagelse af Danmarks Forskningsråd, Forskningsforum, Danmarks Grundforskningsfond, Fødevareministeriets Rådgivende Forskningsudvalg og Miljø- og Energiministeriets Rådgivende Forskningsudvalg.

Rigsrevisionen finder dette positivt.

170. OECD-rapporten fra 1994 anbefalede, at Danmark koncentrerer sin forskning, herunder sin sektorforskning, om udvalgte områder ud fra den begrundelse, at det vil være umuligt for et lille land at være lige langt fremme på alle områder. Efterfølgende vedtog regeringen nationale delstrategier med faglige prioriteringer på de undersøgte områder, og for andre områder er delstrategier under udarbejdelse.

Rigsrevisionen kan for de undersøgte områder konstatere, at der er foretaget en lang række prioriteringer af forskningsområderne. Det fremgår af interviews i de udvalgte institutioner, at disse foretager omhyggelig prioritering af forskningsområder med henblik på at udvikle eller vedligeholde særlige styrkepositioner og for at undgå overlapning mellem flere forskningsinstitutioner.

171. Nye faglige prioriteringer nødvendiggør organisatoriske tilpasninger i det udførende system.

Rigsrevisionen undersøgte, hvilke organisatoriske ændringer og tilpasninger sektorforskningsinstitutionerne har undergået som følge af de nye forskningsstrategier.

172. Loven om sektorforskningsinstitutioner, der er omtalt i kap. V.A medførte, at de undersøgte institutioner – med undtagelse af Statens Serum Institut – fik nye vedtægter og nye bestyrelser.

173. Sundhedsministeriet oplyser over for Rigsrevisionen, at der ikke på ministeriets område er sket væsentlige organisatoriske ændringer og omprioriteringer i forbindelse med, at der er udviklet nye strategier for sundhedsforskningen.

174. Inden for Miljø- og Energiministeriet er en lang række forskningsinstitutioner sammenlagt, dels for at opnå stordriftsfordele, dels for bedre at kunne koncentrere forskningen om prioriterede forskningsområder og for at etablere stærke forskningsmiljøer.

Danmarks Miljøundersøgelser oprettede et nyt disciplinært forskningsområde, "Miljø og Samfund", og der er opbygget et forskningsmiljø omkring nyetablerede laboratorier på miljøområdet.

Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelse foretog væsentlige interne omprioriteringer.Målene om større tværfaglighed medfører, at der ved denne institution er planlagt oprettet et Geocenter med deltagelse af flere institutioner, herunder Københavns Universitet. Centrets formål er at styrke forskning, uddannelse og rådgivning på det geovidenskabelige område i Danmark, Grønland, Arktis og det nordatlantiske område.

Forskningscentret for Skov & Landskab flyttede i 1995 sammen med dele af Den Kgl. Veterinær- og Landbohøjskoles sektioner for skovbrug og landskab ind i en fælles bygning ved Arboretet i Hørsholm. Sammenflytningen er i tråd med den nationale forskningsstrategis mål om større tværfaglighed og tværministerielt forskningssamarbejde og betyder samtidig en styrkelse af skov- og landskabsforskningen.

For Forskningscentret for Skov & Landskab har de nye delstrategier betydet etablering af en afdeling for by- og landsplanlægning, og den nationale forskningsstrategis mål om øget internationalt samarbejde er udmøntet i oprettelse af en særlig international enhed vedrørende samarbejde med østlande og udviklingslande.

175. På Fødevareministeriets område er sammenlægningen i 1994 af Statens Jordbrugstekniske Forsøg med Statens Husdyrbrugsforsøg et resultat af den nye delstrategi, mens sammenlægningen i 1995 af flere forskningsinstitutioner i Danmarks Fiskeriundersøgelser er resultatet af lang tids overvejelser.

I 1995 blev Statens Husdyrbrugsforsøg omorganiseret med oprettelse af disciplin- og emneorienterede afdelinger i modsætning til den tidligere opdeling efter dyrearter. Bl.a. blev der oprettet en afdeling for husdyrsundhed og husdyrvelfærd. En række institutioner og afdelinger, der tidligere var geografisk spredt, blev organisatorisk eller fysisk samlet. I 1996 blev der ved institutionen etableret et Center for Produktions- og Sundhedsstyring i husdyrbruget med deltagelse af Den Kgl. Veterinær- og Landbohøjskole, Statens Veterinære Serumlaboratorium og Statens Veterinære Institut for Virusforskning. Endvidere medførte den nye strategi oprettelse af et forskningscenter for økologisk jordbrug og en økologisk forsøgsstation.

For at styrke det internationale samarbejde har Statens Husdyrbrugsforsøg og Statens Planteavlsforsøg endvidere oprettet en international enhed vedrørende samarbejde med østlande og udviklingslande.

I løbet af 1997 blev Statens Planteavlsforsøg og Statens Husdyrbrugsforsøg samlet i én sektorforskningsinstitution: Danmarks JordbrugsForskning.

176. Rigsrevisionen kan konstatere, at der er en tendens til at samle sektorforskningsinstitutionerne i én institution pr. forskningsområde.

Omfanget af centerdannelser forekommer dog ikke at være udtryk for en organisatorisk forenkling, og Rigsrevisionen ser en risiko for, at centerdannelserne forringer institutionernes styringsmulighed og spreder ansvaret.

Fødevareministeriet bemærker hertil, at etablering af centre er vigtigt i forbindelse med implementeringen af den nationale delstrategi for jordbrugsforskningen. Selv om centerkonstruktioner kan synes forvirrende, er de ifølge ministeriet et vigtigt middel til at koordinere og synliggøre forskning, der foregår på grænsefladerne mellem flere forskningsinstitutioner.

Rigsrevisionen forventer, at ministerierne er opmærksomme på den spredning af ansvaret mv., der kan ske i forbindelse hermed.

177. Rigsrevisionen omtalte i kap. IV indholdet i den nationale forskningsstrategi og de nationale delstrategier for de udvalgte områder.

Den nationale forskningsstrategi er bl.a. udmøntet gennem ny lovgivning om sektorforskningsinstitutioner og om forskningsrådgivning, samt gennem forøgede finanslovbevillinger til forskningen.

Rigsrevisionen undersøgte endvidere, hvordan 5 udvalgte strategiske målsætninger i den nationale strategi er udmøntet inden for de 3 ministerområder.

a. Forskningsfinansiering

178. Ifølge den nationale forskningsstrategi bør balancen mellem basisbevillinger fra ressortministerier og midler finansieret over andre dele af de offentlige budgetter tilstræbes opretholdt. Strategien fremmer, at eksterne statslige forskningsmidler udbydes i åben konkurrence og tildeles efter et kvalitetsprincip. Strategien suppleres af de 3 delstrategier, der næsten samstemmende tilstræber, at sektorforskningen finansieres af 60 % basismidler og 40 % eksterne midler.

Delstrategien for jordbrugsforskning har herudover som målsætning, at halvdelen af de eksterne midler bør tildeles i form af programmidler og den anden halvdel som aftalemidler.

NASTRA ønsker ca. 60 % af sundhedsforskningen finansieret af basismidler, ca. 20 % af eksterne offentlige midler og ca. 20 % af private midler.

179. Rigsrevisionen undersøgte i lyset af den nationale forskningsstrategi og delstrategierne, i hvilket omfang de 3 ministerier finansierede sektorforskningen gennem tilskudsbevillinger.

Sundhedsministeriet

180. Sundhedsministeriet bevilger sine forskningsmidler som basismidler til de 2 forskningsinstitutioner Statens Serum Institut og DIKE og kun i meget ringe omfang i form af tilskud.

Sundhedsministeriets vigtigste tilskud til forskning vedrører Sundhedspuljen og Alkoholpolitisk Kontaktudvalg, hvoraf imidlertid kun ca. 20 % anvendes til forskning. Sundhedsministeriet overlader administrationen af de midler, der er bevilget til sundhedsforskning i forbindelse med forskningspakkerne, til Det Sundhedsvidenskabelige Forskningsråd.

181. Sundhedsministeriet bemærker hertil, at ministeriet i forlængelse af OECD’s anbefalinger og de nationale forskningsstrategier har valgt at kanalisere de nye midler ud via de statslige forskningsråd, i dette tilfælde Statens Sundhedsvidenskabelige Forskningsråd. Ministeriet oplyser, at ministeriet er den drivende kraft i tilvejebringelsen af de nye midler og i prioriteringen af midlernes anvendelse og også over for forskningsrådet specificerer midlernes konkrete udmøntning. Udmøntningen via forskningsrådet skal derfor ifølge ministeriet snarere ses som en aktiv gennemførelse af et omfattende og sammenhængende strategigrundlag end mangel på samme.

Ministeriet anfører videre, at den nationale delstrategi for sundhedsforskningen, NASTRA-betænkningen og "Grundlaget for Sundhedsministeriets forskningspolitiske initiativer" udgør et sammenhængende, detaljeret og specifikt prioriteringsgrundlag, og at det er dette grundlag, som ministeriet handler efter i forbindelse med forhandlinger om forskningspakkerne. De eksterne midler, der er tilført sundhedsforskningen gennem de senere år, har da også ifølge ministeriet ligget i forlængelse af såvel de overordnede som de mere specifikke prioriteringer.

Ministeriet understreger endelig, at den overordnede prioritering for den daværende sundhedspulje anføres hvert år i finansloven, dog uden at det eksplicit fremgår, hvad der anvendes til forskning, mens Alkoholpolitisk Kontaktudvalg som følge af sin politiske sammensætning selv fastlægger prioriteringen af midlerne til alkoholforskning.

Rigsrevisionen må herefter konkludere, at Sundhedsministeriet øver væsentlig indflydelse på anvendelsen af statens samlede tilskudsmidler til sundhedsforskning.

182. I 1997 er godt 41 % af sektorforskningen ved Statens Serum Institut finansieret af eksterne midler, mens den eksterne finansiering af DIKE’s samlede udgifter samme år udgør 65 %.

Rigsrevisionen har konstateret, at delstrategiens målsætninger for finansieringen af sundhedsforskningen ikke er fulgt, for så vidt angår DIKE.

Rigsrevisionen finder, at Sundhedsministeriet og instituttet bør overveje, om denne finansieringssammensætning er ønskelig. Den store eksterne finansieringsandel gør planlægningen af aktiviteter og af daglig drift sårbar over for pludselige nedskæringer i eksterne bevillinger. Dette kan indebære en risiko for, at bestræbelserne på at tiltrække eksterne midler trækker ledelsens opmærksomhed væk fra DIKE’s formulerede mål. Eksterne finansieringskilders eventuelle krav om medfinansiering af projekter indebærer herudover en risiko for, at instituttets basisbevilling ikke vil være tilstrækkelig til den forudsatte beredskabsforskning og til en langsigtet kompetenceopbygning.

Disse overvejelser kan eventuelt sammenkædes med indgåelse af en resultatkontrakt med DIKE.

183. Sundhedsministeriet bemærker hertil, at den eksterne finansiering på 65 % indeholder tilskud fra Sundhedsministeriet til løsning af bestemte i fællesskab formulerede projekter, og at ministeriets finansiering af DIKE’s samlede udgifter inkl. basismidlerne udgør 63,4 % af institutionens samlede budget.

Ministeriet bemærker videre, at DIKE’s samlede økonomiske ramme vil blive drøftet i efteråret 1998, og at disse drøftelser vil omfatte muligheden for indførelse af en resultatkontrakt.

Rigsrevisionen finder dette hensigtsmæssigt.

Miljø- og Energiministeriet

184. Miljø- og Energiministeriet oplyser, at man i overensstemmelse med den nationale delstrategi for miljø- og energiforskningen tilstræber en finansiering af ministeriets sektorforskning i form af ca. 60 % basismidler og ca. 40 % ekstern finansiering.

Miljø- og Energiministeriet yder tilskud i forbindelse med Energiforskningsprogrammet og 4 tværministerielle programmer vedrørende miljøforskning.

185. Miljø- og Energiministeriet oplyser over for Rigsrevisionen, at man har valgt kun at anvende programbevillinger til miljøforskningen i forbindelse med tværministerielle programmer finansieret via forskningspakkerne. Alle ordinære forskningsmidler, herunder bevillinger til finansiering af særligt aftalte forskningsprojekter, gives som basismidler til sektorforskningsinstitutionerne. Det overlades til sektorforskningsinstitutionerne at opnå den tilstræbte 40 % eksterne finansiering af forskningen ved deltagelse i de tværministerielle programmer eller ved finansiering gennem andre eksterne kilder.

Ministeriets finansiering af energiforskningen foregår i vidt omfang i form af tilskud. Gennem Energiforskningsprogrammet udbyder ministeriet ca. 110 mill. kr. årligt til energiforskningsprojekter. Den største del af sektorforskningen på energiområdet foregår ved Forskningscenter Risø under Forskningsministeriet, men også Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelse udfører energiforskning.

Fødevareministeriet

186. Fødevareministeriet oplyser, at ministeriet – i overensstemmelse med den nationale delstrategi for jordbrugsforskningen – har valgt at give 60 % af ministeriets forskningsmidler i form af basisbevillinger til forskningsinstitutionerne, mens 40 % bevilges i form af tilskud.

Delstrategien anbefaler, at aftalebevillingerne, der indtil 1994 kun var anvendt i begrænset omfang, fremover bør vokse, så de udgør ca. 20 % af den samlede finansiering, mens programmidlernes andel bør falde til 20 %, og basismidlerne stadig bør udgøre 60 %.

Det fremgår ikke af bevillingslovene eller af statsregnskabet, hvordan Fødevareministeriets tilskudsbevillinger til forskning i årene efter 1994 er fordelt mellem programbevillinger og aftalebevillinger.

Fødevareministeriet oplyser, at man i de seneste år har anvendt aftalebevillinger mere end programbevillinger. Den store anvendelse af aftalemidler i de seneste år skyldes ifølge ministeriet, at man ønsker at leve op til målsætningen i den nationale delstrategi for jordbrugsforskning. Ifølge ministeriet iværksættes der i 1998 flere forskningsprogrammer i udbud end aftalebevillinger.

Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at en øget anvendelse af aftalebevillinger ikke støtter den nationale forskningsstrategis målsætning om, at det bør fremmes, at eksterne forskningsmidler udbydes i åben konkurrence og tildeles efter et kvalitetsprincip.

187. Fødevareministeriet anfører hertil, at indførelsen af aftalebevillingerne skete på baggrund af en meget grundig analyse af jordbrugsforskningen, som indgik i den internationale evaluering af jordbrugsforskningen, som blev foretaget i 1992. Her påpegedes det ifølge ministeriet, at den meget udbredte anvendelse af udbud af forskningsprogrammer i åben konkurrence medførte, at kompetenceopbygningen på strategisk vigtige forskningsområder var for ringe, og evalueringspanelet anbefalede derfor aftalebevillingsinstrumentet indført, idet denne form for tilskud kunne kombinere programbevillingens dynamik og fleksibilitet og basisbevillingens spillerum for den nødvendige kompetenceopbygning.

Ministeriet fremhæver, at anvendelsen af aftalebevillinger muliggør ressourcebesparelser ved udarbejdelse af ansøgninger og en forenkling af ansøgningsprocedurer, samtidig med at ansøgningernes kvalitet sikres ved anvendelse af en international referee-procedure.

Ministeriet oplyser videre, at ministeriet på baggrund af de indhøstede erfaringer finder, at aftalebevillinger giver en dynamik og fleksibilitet i forskningssystemet, der sikrer mulighed for hurtigere omstilling og ændret prioritering mellem faglige hovedområder, ligesom bevillingerne bidrager til sikring af institutionernes langsigtede kompetenceopbygning. Ifølge ministeriet styrkes samtidig indflydelsen på anvendelsen af forskningsmidlerne, hvorved der sikres sammenhæng med samfundets behov for forskningsresultater.

Det er endvidere ministeriets erfaring, at det er nemmere at opnå og organisere den erhvervsmæssige medfinansiering i forbindelse med aftalebevillinger end ved programmidler i udbud.

I forbindelse med en aftalebevilling formuleres der et egentligt forskningsprogram, der udarbejdes efter de samme retningslinjer, som gælder for forskningsprogrammer i udbud, og man kan derfor ifølge ministeriet tale om, at en aftalebevilling er et begrænset udbud. Proceduren ved faglig evaluering af projektansøgninger under aftalebevillinger er ifølge ministeriet den samme, som anvendes ved projektansøgninger under forskningsprogrammer i fri konkurrence.

Endelig bemærker ministeriet, at ministeriet stadig efter indførelsen af aftalebevillingsinstrumentet må vurderes at have det mest åbne forskningsfinansieringssystem af samtlige sektorforskningsministerier, samt at også forskningsinstitutioner uden for Fødevareministeriet indgår i en stor del af de forskningsprogrammer, der er udbudt som aftalebevillinger.

På den baggrund er det Fødevareministeriets overbevisning, at ministeriets forskningsfinansiering understøtter den nationale forskningsstrategis anbefaling. Ministeriet tilføjer, at Danmarks Forskningsråd ikke har haft bemærkninger til indførelse af en lignende finansieringsmodel for fiskeriforskningen, som anbefalet i betænkning nr. 1340 af juni 1997.

188. Rigsrevisionen er opmærksom på de fordele, der er forbundet med anvendelsen af aftalebevillinger, og på at aftalebevillingsinstrumentet indgår i den nationale delstrategi for jordbrugsforskningen, som tidsmæssigt ligger forud for den nationale forskningsstrategi. Denne ønsker imidlertid at fastholde det finansieringsforhold, der var aktuelt ved strategiens vedtagelse, og den går samtidig ind for at fremme udbud af forskningsmidler i åben konkurrence. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at ministeriets brug af aftalebevillinger indebærer en vis begrænsning i den frie konkurrence om disse midler, og at en anvendelse af aftalebevillinger ud over den andel, som delstrategien for jordbrugsforskning anbefaler, derfor ikke fuldt ud er i overensstemmelse med den nationale forskningsstrategi.

189. Under Landbrugsministeriets tilskudsmidler til forskning og forsøg på jordbrugsområdet blev der i 1993 givet tilskud til projekter under i alt 19 forskningsprogrammer. Heraf tilfaldt 1/3 af midlerne forskningsinstitutioner uden for ministeriets område. I 1997 er der på jordbrugsområdet udbetalt ca. 130 mill. kr. til forskningsprojekter fordelt på 24 programmer.

190. For fiskeriforskningen er tilskuddene til og med 1995 bevilget til hvert enkelt projekt efter uopfordret ansøgning. I 1996 indførtes programbevillinger for fiskeriforskningen, hvilket muliggjorde prioritering af forskningsområderne. Samtidig igangsattes arbejdet med fastlæggelse af en national delstrategi for fiskeriforskningen.

I 1997 gav ministeriet ca. 82 % af bevillingerne til fiskeriforskning som basismidler til Danmarks Fiskeriundersøgelser, mens kun ca. 18 % blev udbudt i forskningsprogrammer. Danmarks Fiskeriundersøgelser modtog imidlertid større forskningstilskud fra EU-programmer, så de eksterne midlers finansieringsandel nåede op på lidt over 43 % .

Udvalget til udarbejdelse af forslag til en national delstrategi for den offentlige danske fiskeriforskning anbefalede i 1997, at det overvejes at udmønte en del af programbevillingerne til fiskeriforskning som aftalebevillinger.

191. Rigsrevisionen kan konstatere, at den tilstræbte grad af ekstern finansiering af både Miljø- og Energiministeriets sektorforskningsinstitutioner og af Sundhedsministeriets sektorforskningsinstitutioner opnås ved tilskud fra EU, de statslige forskningsråd, andre ministerområder og private, og kun i mindre omfang ved tilskud fra eget ministerium

Kun Fødevareministeriet styrer generelt sektorforskningen gennem udbydelse af programbevillinger i fri konkurrence. Ministeriets øgede anvendelse af aftalebevillinger betyder dog en vis reduktion af den frie konkurrence om disse midler. Miljø- og Energiministeriet udbyder hovedsagelig programbevillinger vedrørende energiforskningen og synes generelt ikke at have ønske om at administrere tilskudsbevillinger til miljøforskningen.

Fødevareministeriet styrer således i langt højere grad end de 2 andre omtalte ministerier forskningsindsatsen gennem tilskud til forskningsprogrammer.

b. Offentligt-privat samarbejde

192. Den nationale forskningsstrategi har som strategimål, at samarbejde mellem offentlig og privat finansieret forskning bør styrkes.

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at ministerierne og institutionerne kun stiller krav om medfinansiering af private på konkrete forskningsområder.

På fødevareområdet sker erhvervets medfinansiering af forskningsprogrammer og -projekter ofte i form af tilskud fra produktions- og promilleafgiftsfondene. Disse er offentlige midler af særlig karakter, som erhvervet inden for visse rammer har råderet over. Fondene er undergivet Fødevareministeriets tilsyn og bestyrelsernes budgetforslag skal godkendes af ministeriet. Medfinansieringen vedrører eksempelvis områderne prydplanter, frø og fremtidens husdyrproduktion samt cerialienetværket.

Der er en tendens til, at Fødevareministeriet og institutionerne mere generelt stiller krav om medfinansiering fra erhvervslivet. I forbindelse med indgåelse af aftalebevillingen "Husdyrpakken" på 140 mill. kr. over årene 1997-2002 krævede ministeriet 25 % medfinansiering af erhvervet, og ministeriet forventer også, at erhvervet medfinansierer en del af de kommende forskningsprogrammer.

Også i udviklingsorienterede projekter inden for jordbruget stilles der generelt krav om medfinansiering.

I Energiforskningsprogrammet stilles ofte krav om privat medfinansiering. På sundhedsområdet stilles der ikke krav om medfinansiering af forskningsprogrammer.

Ønsket om privat medfinansiering er således hovedsageligt knyttet til konkrete forskningsprogrammer eller projekter.

193. Rigsrevisionen bad de 8 forskningsinstitutioner oplyse antallet af forskningsprojekter i 1996, der var helt eller delvis privat finansierede, og disses andel af det samlede antal projekter.

For Statens Husdyrbrugsforsøg indgår privat finansiering således i 42 % af projekterne og for Statens Planteavlsforsøg i 17 %. Ved Danmarks Fiskeriundersøgelser indgår privat finansiering kun i forskningen ved afdelingen for fiskeindustriel forskning, og her i 54 % af projekterne. Statens Serum Institut oplyser alene, at den private finansiering udgør 9,8 mill. kr. i 1996. For de 4 øvrige institutioner er den private finansieringsandel ikke oplyst.

194. De 8 institutioners private finansieringsandel lader sig således ikke sammenligne direkte, men er tydeligvis størst inden for fødevareområdet, hvor erhvervet, særligt gennem produktionsafgiftsfonde og promilleafgiftsfonde, bidrager ved finansieringen.

195. Forskningsinstitutionernes samarbejde med private bliver understøttet på flere forskellige måder, men oftest gennem forskningsprogrammer og samarbejdsprojekter.

På jordbrugsområdet har man derudover traditionelt et bredt samarbejde med jordbruget og dets organisationer gennem gensidig repræsentation i råd og udvalg.

Danmarks Fiskeriundersøgelser oplyser, at man for at fremme kommunikationen har afholdt seminarer for fiskeindustrien samt informationsmøder for fiskerierhvervet om de nyeste forskningsresultater og om rådgivningstjenesten.

c. Tværfaglighed

196. Den nationale forskningsstrategi har som strategimål, at der – med skyldig respekt for de faglige discipliners betydning – iværksættes en forstærket indsats med sigte på at stimulere øget tværfaglig forskning og netværksdannelse på tværs af den traditionelle faglige opdeling.

Undersøgelsen viser, at alle institutionerne understøtter tværfagligheden gennem samarbejdsaftaler og tværgående forskningsprogrammer. Mange institutioner er berørt af organisatoriske ændringer, jf. pkt. 175 og 176, og deltager i eller tilskynder til centerdannelser. Endvidere arbejder man på at tilknytte forskere fra nabodiscipliner og at inddrage nye discipliner ved ansættelse af nye medarbejdere. Internt har institutionerne etableret tværfaglige grupper og netværk på tværs af organisationen.

d. Internationalt forskningssamarbejde

197. Den nationale forskningsstrategi peger på, at det skal sikres, at danske forskere kan deltage i internationalt forskningssamarbejde.

Undersøgelsen viser, at alle institutioner deltager i adskillige internationale forskningsprojekter. Flere institutioner deltager i internationale forskernetværk og organisationer. For Danmarks Fiskeriundersøgelser er det internationale samarbejde en naturlig og nødvendig del af fiskeriforskningen.

3 af institutionerne har oprettet interne internationale enheder vedrørende samarbejde med østlande og udviklingslande, og 4 institutioner oplyser, at de deltager i projekter i Østeuropa og udviklingslandene.

Institutionerne understøtter også det internationale samarbejde gennem gæsteophold for udenlandske forskere og udstationering af egne forskere i udlandet. Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelse har ofte udenlandske forskere med på ekspeditioner i Grønland.

Danmarks JordbrugsForskning finder international synlighed væsentlig for samarbejdet og har som målsætning en øget international publiceringsfrekvens. Med dette formål har institutionen iværksat et seminar om international publicering.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at det internationale samarbejde prioriteres højt af både forskerne og institutionerne.

e. Evaluering

198. Den nationale forskningsstrategi peger på, at den enkelte forskningsinstitution kontinuerligt skal gennemføre selvevaluering af sine forskningsområder, og at der som led heri bør indgå årlige personalesamtaler med den enkelte forsker for at drøfte forskerens arbejde.

Forskningsinstitutionerne skal holde fast i de kendte meriteringsformer, herunder publicering på internationalt anerkendt niveau, undervisning, formidling af forskningsresultater uden for den videnskabelige verden og faglig rådgivning, men skal samtidig udvikle supplerende meriteringsformer.

Strategien peger også på, at der skal arbejdes for, at en ny stillingsstruktur på sektorforskningsinstitutionerne skal fremme mobiliteten i forskningssystemet.

199. De 3 ministerier henviser til, at der, jf. Forskningsministeriets notat af 14. januar 1997 og Finansministeriets cirkulære nr. 15/97 af 5. marts 1997, er indført en ny stillingsstruktur for videnskabeligt personale ved sektorforskningsinstitutioner.

Stillingsstrukturen indebærer bl.a., at forskerstillingen er gjort tidsbegrænset, normalt til 3 år, og at ph.d.-niveau er kvalifikationskrav i en forskerstilling.

Ansættelse i en forskerstilling forudsætter faglig bedømmelse. Ansættelse som seniorrådgiver eller i varig stilling som seniorforsker forudsætter, at vedkommende af et bedømmelsesudvalg er bedømt kvalificeret på seniorforskerniveau.

Endvidere er der etableret en række nye, supplerende stillingskategorier: Kandidatstipendiat, forskningsassistent, projektforsker og projektseniorforsker.

Kandidatstipendiet er knyttet til gennemførelsen af et ph.d.-studium. De øvrige 3 stillinger er også tidsbegrænsede og anvendes typisk ved ansættelse i forbindelse med midlertidige, afgrænsede forskningsprojekter.

200. Rigsrevisionen undersøgte institutionernes procedurer for evaluering af forskere.

4 af institutionerne (Statens Serum Institut, DIKE, Forskningscentret for Skov & Landskab, Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelse) har en fast procedure for godkendelse af faglige artikler udarbejdet af institutionens forskere. Danmarks Fiskeriundersøgelser har ikke en sådan fast procedure, men i og med at en væsentlig del af de faglige artikler fra institutionens forskere udgives i institutionens egne tidsskrifter eller af Det Internationale Havundersøgelsesråd, ICES, kommer de igennem en godkendelse.

De øvrige institutioner har ikke besvaret spørgsmålet om godkendelse af faglige artikler. Fødevareministeriet oplyste efterfølgende, at Statens Husdyrbrugsforsøg og Statens Planteavlsforsøg før sammenlægningen havde forskellige godkendelsesprocedurer, men at de nu er erstattet af nye ensartede procedurer.

201. 3 af institutionerne, Statens Serum Institut, Danmarks Miljøundersøgelser, og Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelse, oplyser, at alle ansatte forskere bliver evalueret årligt. Statens Husdyrbrugsforsøg og Statens Planteavlsforsøg har også årlige personalesamtaler med forskerne. Efter sammenlægningen oplyser Danmarks JordbrugsForskning, at dels den nye stillingsstruktur, dels dimensioneringen medfører evaluering af forskere. Ved Danmarks Fiskeriundersøgelser evalueres forskerne løbende, men ikke efter en fast tidsplan. I 1997 påbegyndte institutionen faglige bedømmelser af den enkelte forsker efter reglerne i stillingsstrukturen m.m. Også DIKE oplyser, at man foretager løbende evaluering. Forskningscentret for Skov & Landskab vil foretage evaluering efter 3 års ansættelse af forskere ansat efter den nye stillingsstruktur. Miljø- og Energiministeriet oplyste efterfølgende, at institutionen har årlige udviklingssamtaler med såvel forskere som seniorforskere.

Rigsrevisionen skal bemærke, at bedømmelse af en forsker som kvalificeret på seniorforskerniveau efter 3 års ansættelse efter den nye stillingsstruktur er en forudsætning for forskerens fortsatte ansættelse – i varig stilling – ved institutionen.

202. Om evaluering af forskningsområder oplyser Statens Planteavlsforsøg, at man før sammenlægningen med Statens Husdyrbrugsforsøg foretog evaluering af forskningsområder hvert 3. år, og at Danmarks JordbrugsForskning planlægger at evaluere de enkelte afdelinger successivt over en 5 års periode. Danmarks Fiskeriundersøgelser evaluerer sine forskningsområder løbende i forbindelse med udarbejdelse af arbejdsplaner og strategiplaner. Institutionen henviser endvidere til den internationale evaluering af den samlede danske fiskeriforskning i 1997. Væsentlige dele af Danmarks Miljøundersøgelsers hav- og ferskvandsforskning indgik i den internationale evaluering af fiskeriforskningen i 1997, og andre dele af institutionens forskning indgik i den internationale evaluering af dansk jordbrugsforskning i 1992. Institutionen tog også selv initiativ til internationale evalueringer af forskningsområder af mere begrænset omfang. Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelse foretog en evaluering af en del af det Strategiske Miljøforskningsprogram, og flere evalueringer er planlagt.

De øvrige institutioner gav ingen oplysninger om evaluering af forskningsområder.

203. Institutionernes procedurer for godkendelse og evaluering af forskningsprojekter er omtalt i kap. VI.

Her skal særligt bemærkes, at Forskningscentret for Skov & Landskab har etableret en kvalitetssikringsprocedure, der indebærer evaluering af ethvert projekt og alle publikationer og artikler gennem hele projektforløbet.

204. Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelse anvendte for at forbedre kvaliteten lejlighedsvis brugerundersøgelser, der kan vise, om rekvirenterne fandt resultaterne relevante og gode. Institutionen indstiftede endvidere en geologipris, der uddeles årligt for særlig fremragende indsats.

205. Undersøgelsen viser, at procedurer for regelmæssig evaluering af forskere er gennemført for de fleste institutioner i løbet af de senere år, hvilket efter Rigsrevisionens opfattelse i nogen grad har sammenhæng med indførelsen af de nye regler vedrørende stillingsstrukturen.

Ca. halvdelen af institutionerne foretog selvevaluering af forskningsområder, mens andre procedurer til sikring af kvaliteten kun var indført i få institutioner.

206. Forskningens formål er at skabe ny viden og hermed bidrage til samfundsudviklingen. Anvendelsen af resultaterne i den offentlige og videnskabelige debat, i lovgivningen og i erhverv og samfund forudsætter imidlertid, at resultaterne er kendte. Det er derfor væsentligt, at de formidles til de forskellige brugergrupper gennem de medier, brugerne benytter, og i en form, der er tilpasset brugernes behov.

Forskningsprojekter tjener samtidig til uddannelse af kvalificerede forskere. Forskningsresultatet vil bl.a. vise sig i form af en godkendt ph.d.-afhandling eller en doktorafhandling, der er kompetencegivende for forskeren.

Sektorforskningsinstitutionerne har – udover at skabe ny viden og uddanne forskere – en særlig forpligtelse til at rådgive eget ministerium. De opretholder derfor et vidensberedskab og udfører udredningsopgaver for ministeriet og udarbejder rapporter herom.

207. Forskningsresultaterne dokumenteres i videnskabelige rapporter og artikler, der formidler resultaterne til forskerverdenen, så de kan danne grundlag for videre forskning.

Optagelse af artikler i internationale publikationer med "peer review" (videnskabelig godkendelsesprocedure) opfattes i forskerverdenen i udstrakt grad som en kvalitetsgaranti og er meriterende i konkurrencen om forskerstillinger og bevillinger til nye forskningsprojekter.

Formidlingen til slutbrugerne sker hovedsageligt gennem faglige tidsskrifter og i form af populærfaglige artikler i pressen.

208. Rigsrevisionen spurgte de undersøgte institutioner, hvilke formidlingskanaler de anvendte i 1997 til formidling af egne forskningsresultater. Det viste sig, at der er stor forskel på institutionernes formidlingspraksis.

Rigsrevisionen har kategoriseret institutionernes oplysninger – der ikke omfatter DIKE – i følgende hovedgrupper:

210. For Danmarks Fiskeriundersøgelser foreligger der ikke opgørelser for 1994, hvorfor denne institution er udeladt af sammenligningen. For de øvrige undersøgte institutioner vokser det samlede antal udgivelser i årene 1994 til 1997 fra 2.287 til 3.184, svarende til en stigning på 39 %. En sammenholdelse af denne udvikling med udviklingen i antallet af forskere i samme periode, viser imidlertid, at antallet af udgivelser pr. forsker stort set er relativt uforandret.

211. Figur 5 viser udviklingen i antallet af artikler og publikationer i årene 1994-1997 for de 7 udvalgte institutioner.

Figur 5. Udviklingen i antallet af artikler og publikationer, 1994-1997

Figur 5 viser en betydelig stigning i antallet af artikler i internationale publikationer, mens udviklingen i antallet af danske artikler er svingende. Det fremgår desuden, at de populærfaglige artikler i hele perioden ligger på et relativt konstant niveau. Figuren viser også, at forholdet mellem danske videnskabelige artikler og danske populærfaglige artikler er nogenlunde det samme over årene.

Det fremgår endvidere, at institutionernes egne udgivelser og rapporter er steget med ca. 60 % fra 1994 til 1997.

Udbredelsen af forskningsresultater til forskningsverdenen afspejles for så vidt angår publikationerne bedst i antallet af internationale artikler med peer review.

Det fremgår, at antallet af udenlandske artikler med peer review ligger på et relativt højt niveau, og at der totalt set er en væsentlig stigning i denne publikationsform.

Rigsrevisionen finder, at denne udvikling er i overensstemmelse med ønsket om øget internationalisering.

Formidling internationalt

212. Med henblik på at belyse udviklingen i den internationale formidling bad Rigsrevisionen de enkelte institutioner oplyse om forskernes deltagelse i internationale projekter samt konferencer, seminarer og temadage. En sådan analyse var imidlertid ikke mulig, da talmateriale til belysning af udviklingen kun foreligger for få af institutionerne.

Elektronisk informationssøgning og formidling

213. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at sektorforskningsinstitutionerne i væsentligt omfang anvender internettet og andre moderne informationsformidlingssystemer. Der kan herigennem for de fleste af institutionerne indhentes oplysninger om igangværende forskningsprojekter.

Informationer om afsluttede projekter kan både søges over internettet og via forskellige danske og internationale databaser.

I forbindelse med nye forskningsinitiativer anvender alle forskningsinstitutionerne elektroniske søgesystemer for at orientere sig om andre forskeres forskningsaktiviteter og -resultater på det pågældende område.

214. Analyser af årets resultater til vurdering af målopfyldelsen og fastsættelse af nye mål for virksomheden er et vigtigt led i økonomistyringen.

Regler herom findes i Regnskabsbekendtgørelsen (Finansministeriets bekendtgørelse nr. 1163 af 20. december 1994 om statens regnskabsvæsen mv. med senere ændringer), i Budgethåndbogen og i aktstykket om virksomhedsregnskaber (Akt 82 4/12 1996).

Institutionerne skal i det interne regnskab i hensigtsmæssigt omfang registrere kvantitative oplysninger om præsterede ydelser, ressourceforbruget mv. Regnskabet skal bl.a. kunne danne grundlag for belysning af forholdet mellem indsats af produktionsfaktorer og antallet af producerede ydelser (produktivitet).

Institutioner, der er opført på finansloven, skal heri angive oplysninger om aktiviteter, fordelt på hovedformål, og om produktivitetsudviklingen for disse aktiviteter. Produktiviteten kan enten beregnes som aktivitetsomfang divideret med udgifter eller som udgifter pr. produceret enhed (enhedsomkostninger).

Institutioner, der afleverer virksomhedsregnskaber, skal i finansloven alene anføre aktiviteterne fordelt på hovedaktiviteter, men skal i virksomhedsregnskaberne foretage en resultatanalyse og i forbindelse hermed angive produktionsomfang og resultatmål for regnskabsåret og for de tre foregående år, opdelt på hovedformål. I virksomhedsregnskaberne opgøres produktiviteten som enhedsomkostninger og hertil knyttes analyser, vurderinger og konklusioner til udviklingen over tid.

Rigsrevisionen undersøgte, hvilke indikatorer de undersøgte forskningsinstitutioner anvender til opgørelse af deres aktiviteter og resultater.

Resultatindikatorer

215. Institutionernes virksomhedsoversigter på finansloven for 1998 er meget varierede og giver ikke noget entydigt billede af, hvilke indikatorer institutionerne anvender i styringen.

Sektorforskniningsinstitutionerne under Fødevareministeriet, herunder særligt Danmarks Fiskeriundersøgelser, har forholdsvis omfattende aktivitetsoversigter for forskningen, mens institutionerne under Miljø- og Energiministeriet og under Sundhedsministeriet ikke har aktivitetsoplysninger i virksomhedsoversigterne.

Sundhedsministeriet oplyser, at ministeriet finder det vanskeligt at anvende egentlige produktivitets- og effektivitetsmål på sektorforskningen.

216. Rigsrevisionen undersøgte, hvordan institutionerne faktisk har kvantificeret forskningen. Rigsrevisionen har sammenfattet oplysningerne fra institutionernes virksomhedsregnskaber for 1997.

Tabel 12. Oversigt over institutionernes opgørelser af forskningsaktiviteter og -produkter i
virksomhedsregnskaberne for 1997

Det fremgår af tabel 12, at alle institutioner, der har udarbejdet virksomhedsregnskaber, har udarbejdet opgørelser over deres publikationer i 1997. Der var imidlertid stor variation i opgørelsesmetoder og betegnelser.

De 13 indikatorer, der er anvendt i tabellen er "fællesnævnere" for i alt 56 forskellige eller overlappende indikatorer i de 7 institutioners virksomhedsregnskaber.

217. Tabellen viser, at Miljø- og Energiministeriets 3 sektorforskningsinstitutioner anvender flere kvantificerbare opgørelser end institutionerne under Fødevareministeriet og Sundhedsministeriet.

Som det fremgår, har DIKE som den eneste af institutionerne ikke udarbejdet virksomhedsregnskab for 1997.

Sundhedsministeriet oplyser, at der i årsrapporterne for Statens Serum Institut og DIKE stort set er oplysninger vedrørende de i tabellen omhandlede opgørelsesområder, idet der dog ikke rutinemæssigt gennemføres sammentællinger af de forskellige punkter.

Fødevareministeriet påpeger over for Rigsrevisionen, at Statens Planteavlsforsøg og Statens Husdyrbrugsforsøg i årsberetninger og i ramme- og aktivitetsplaner foretager oplistninger og opgørelser i videre omfang, end i virksomhedsregnskaberne.

Rigsrevisionen finder imidlertid, at institutionernes opgørelser over produktionens omfang bør fremgå af virksomhedsregnskabet.

Rigsrevisionen er opmærksom på, at Danmarks JordbrugsForskning i virksomhedsregnskabet angiver en række kvantificerbare produktionsmål for 1998. Rigsrevisionen finder dette hensigtsmæssigt.

218. Med henblik på at forbedre overskueligheden og sammenligningsgrundlaget inden for udvalgte kvantitative indikatorer, finder Rigsrevisionen det hensigtsmæssigt, at institutionerne samarbejder om at opstille nogle færre, men koordinerede og klart definerede indikatorer.

219. Fødevareministeriet anfører, at ministeriet finder, at det må være Finansministeriets opgave i samarbejde med forskningsinstitutionerne at opstille færre, men koordinerede og klart definerede indikatorer i forbindelse med udarbejdelsen af vejledning for virksomhedsregnskaberne. Ifølge ministeriet må det dog ikke udelukkes, at der arbejdes med yderligere parametre for særskilte områder, hvor det måtte være relevant.

Miljø- og Energiministeriet tilslutter sig behovet for klare definitioner, men finder ikke, at antallet af indikatorer kan reduceres, men at det tværtimod bør udvides, så indikatorerne dækker institutionernes opgaveprofil.

Rigsrevisionen er enig i, at indikatorerne må dække institutionernes opgaveprofil, men finder det samtidig hensigtsmæssigt, at der i videst muligt omfang anvendes entydige "fællesnævnere" for sammenfatning af flere indikatorer.

Målinger af produktivitet og effektivitet

220. Rigsrevisionen indhentede bemærkninger fra de undersøgte departementer og sektorforskningsinstitutioner til anvendelsen af produktivitets- og effektivitetsmålinger og -analyser, herunder ministeriernes og institutionernes indstilling til i hvilket omfang disse målinger og analyser er hensigtsmæssige til resultatvurdering og målfastsættelse, og i hvilket omfang de fremover vil blive anvendt.

Rigsrevisionen sammenfatter i det følgende departementernes og institutionernes bemærkninger.

221. Sundhedsministeriet anser det for vanskeligt at anvende egentlige produktivitets- og effektivitetsmål på den sektorforskning, der gennemføres på ministeriets område. Disse mål er derfor som hovedregel ikke anvendt. Ministeriet oplyser dog, at man løbende vurderer, om forskningen bidrager med de ønskede resultater.

Miljø- og Energiministeriet har ikke bemærkninger til anvendelsen af effektivitets- og produktivitetsmålinger.

Fødevareministeriet finder generelt, at produktivitets- og effektivitetsmålinger er anvendelige evalueringsredskaber, men at det inden for sektorforskningen er et problem at finde anvendelige målepunkter. Sådanne målinger har derfor kun begrænsede anvendelsesmuligheder på dette område.

222. Forskningsinstitutionernes besvarelser viser, at institutionerne generelt har en positiv indstilling til produktivitets- og effektivitetsmålinger. Institutionerne peger dog på, at det kan være vanskeligt at finde relevante og brugbare mål, der kan benyttes i produktivitetsberegninger. Forskningens effektivitet og kvalitet er dog løbende genstand for intern vurdering i institutionerne, uden at det nødvendigvis munder ud i målinger og analyser.

223. Institutionerne gør endvidere opmærksom på, at en stor publikationsmængde ikke nødvendigvis afspejler høj kvalitet eller væsentlige bidrag til vidensudvikling inden for et felt eller afspejler forskningens relevans. En optælling af artikler viser ikke de enkelte publiceringers omfang, ligesom forskere kan vælge at publicere forskningsresultater i flere omgange fremfor samlet. Desuden skal kendskabet til omfanget af andre opgaver, herunder udredningsopgaver, databasevedligeholdelse, beredskabsforskning mv. indgå i vurderingen.

Institutionerne finder generelt produktionsmålinger anvendelige til sammenligninger fra år til år af institutionernes forskningsproduktivitet. Produktivitetsmålinger kan dog ikke benyttes til direkte sammenligning mellem institutioner med forskellige målsætninger og vilkår.

Rigsrevisionens undersøgelse viser imidlertid, at forskningsinstitutionerne selv i udstrakt grad anvender målinger af produktionen til vurdering af udviklingen i institutionernes afdelinger og i institutionerne som helhed, samt til vurdering af den enkelte forskers produktivitet. Der måles særligt på forskernes publikationer, og herunder, som en kvalitetsindikator, på antagelsen af artikler i internationale tidsskrifter med peer review.

224. Alle de undersøgte forskningsinstitutioner, bortset fra DIKE, er i 1997 omfattet af ordningen vedrørende virksomhedsregnskaber i staten, jf. Akt 82 4/12 1996.

4 af virksomhedsregnskaberne for 1997 indeholder oplysninger om produktiviteten på forskningsområdet, nemlig regnskaberne fra Miljø- og Energiministeriets institutioner og regnskabet fra Danmarks Fiskeriundersøgelser, mens regnskaberne fra Danmarks JordbrugsForskning og Statens Serum Institut ikke indeholder sådanne oplysninger. DIKE, som ikke aflagde virksomhedsregnskab, gav i årsberetningen for 1997 enkelte produktivitetsoplysninger. Aktivitetsoplysningerne i virksomhedsregnskaberne for 1997 er bedre end de tilsvarende oplysninger i 1996.

225. Rigsrevisionen må konstatere, at ikke alle institutionerne foretager egentlige produktivitetsmålinger, hvor produktionen måles i forbindelse med ressourceforbruget. Mens målinger af produktionen og sammenligninger over årene er sædvanlige, angives sjældnere produktion pr. forskerårsværk eller pr. mill. kr.

Årsagen hertil er først og fremmest en manglende registrering af ressourcernes fordeling på aktiviteter. Navnlig mangler der en registrering af forskernes tidsanvendelse.

Det fremgår dog eksempelvis, at Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelse beregner produktiviteten på 4 parametre.

Kun en institution, Danmarks Fiskeriundersøgelser, opgør på virksomhedsoversigten på FL 1998 egentlige produktivitetstal for forskningsvirksomheden i form af en omfattende opgørelse af produktivitet/produktivitetsmål pr. forskerårsværk for 1996-2001 opdelt på seks aktivitetsområder.

226. Statens Serum Institut anvender som den eneste af de undersøgte institutioner citationsanalyser til måling af effekten. En citationsanalyse består af en citationstælling og en såkaldt "impactfactor". Impactfactoren viser forholdet mellem antal artikler publiceret i et givet tidsskrift i en 2-årig periode og antal citationer, som disse artikler fik i samme periode.

Antallet af citationer viser, i hvilket omfang et forskningsresultat anvendes af andre forskere.

227. For Danmarks Fiskeriundersøgelser indgår produktivitetstal for forskningsvirksomheden i den løbende evaluering i forbindelse med udarbejdelse af arbejdsplaner og strategiplaner. Bortset fra denne institution er der hverken internt eller tværgående i institutionerne en systematisk brug af produktivitets- og effektivitetsmålinger og -analyser. Nogle institutioner oplyser dog, at de ønsker og forventer at udvikle brugen af disse til resultatvurdering og målfastsættelse.

228. Til vurdering af kvalitet og effekt foretager flere af institutionerne løbende eller lejlighedsvist brugerundersøgelser.

Forskningscentret for Skov & Landskab foretager derudover løbende ad hoc-undersøgelser, herunder interne analyser af serviceniveau og effektivitet i tværgående hjælpefunktioner.

229. Det fremgår af institutionernes oplysninger, at der bl.a. inden for Sektorforskningens Direktørkollegium løbende arbejdes for, at forskningsinstitutionerne koordinerer arbejdet med at udvikle og tilpasse mål og indikatorer. Ifølge Danmarks Miljøundersøgelser vil en koordinering af målopstilling og -opfølgning med fordel kunne benyttes som et delgrundlag for sammenligninger på tværs af institutioner, der har ensartede forskningsopgaver.

Sektorforskningens Direktørkollegium opgør årligt produktiviteten på en række valgte parametre for samtlige sektorforskningsinstitutioner.

Rigsrevisionens analyse

230. På grundlag af institutionernes produktionsoplysninger har Rigsrevisionen opstillet eksempler på produktivitetsberegninger for hver institution for årene 1994-1997, beregnet som produktion pr. forskerårsværk.

Som det fremgår af det foregående, bør der ikke foretages en vurdering af institutionerne alene på dette grundlag, da der ikke samtidig er foretaget en vurdering eller sammenholdelse af kvalitet og relevans eller af ressourceforbruget til institutionernes andre opgaver. Dertil kommer vanskeligheder i forbindelse med fastlæggelse af publikationsbegreb og forskerårsværk.

Det bemærkes, at talmaterialet, som ligger til grund for figurerne, er behæftet med en vis usikkerhed.

Under hensyntagen hertil anser Rigsrevisionen dog fortsat de viste opstillinger for anvendelige som indikatorer for udviklingen på de pågældende områder.

Figur 6. Antal publikationer i alt pr. forsker

*Opgørelsen af publikationsmængden pr. forsker for Statens Husdyrbrugsforsøg og Statens Planteavlsforsøg er i 1997 erstattet af en samlet opgørelse for Danmarks JordbrugsForskning.

Figur 6 viser, at Forskningscentret for Skov & Landskab har det højeste antal publikationer pr. forsker i hele perioden. Niveauet falder en del, men stiger i 1997 igen en smule. Dette har sammenhæng med antallet af nyansatte yngre forskere og forskerstuderende, jf. figur 7. For Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelse er publikationsmængden pr. forsker stigende i hele perioden, mens den for DIKE har været faldende i de seneste 3 år. For de øvrige institutioner er der kun mindre udsving.

Figur 7. Ph.d.-studerende pr. forskerårsværk i %

Figur 7 viser, at andelen af ph.d.-studerende pr. forskerårsværk for størstedelen af de undersøgte institutioner har udvist en del udsving over årene. Det ses, at Statens Serum Institut har langt det største antal ph.d.-studerende pr. forsker. Opgørelsen vedrører alene instituttets nettotalsfinansierede forskning. Ved Forskningscentret for Skov & Landskab er der fra 1994 til 1996 sket en betydelig stigning i andelen af ph.d.-studerende pr. forskerårsværk efterfulgt af et fald i 1997 til niveauet i starten af perioden.

Rigsrevisionen, den 11. september 1998

Henrik Otbo

/Hans Andersen

Denne beretning er undergivet rigsrevisorlovens regler om en efterfølgende redegørelse fra ministre og rigsrevisors bemærkninger hertil. Statsrevisorernes endelige stillingtagen vil finde sted i forbindelse med afgivelsen til Folketinget af den endelige betænkning over statsregnskabet.