KØBENHAVN 1998

ISSN 0108-3902

ISBN 87-7434-097-2

Denne beretning til Folketinget henhører under lov om revisionen af statens regnskaber § 18, stk. 1, der pålægger statsrevisorerne pligt til med deres eventuelle bemærkninger at fremsende de af rigsrevisor i henhold til samme lov § 17 udarbejdede beretninger til Folketinget og vedkommende minister.

1. Arbejdsløshedskasserne (a-kasserne) kan opkræve et særligt medlemsbidrag til dækning af sine administrationsudgifter. A-kassernes samlede udgifter til administration udgjorde i 1997 ca. 2,8 mia. kr. Da administrationsudgifterne afholdes af medlemskontingenter, fremgår de ikke af finansloven.

Efter regler fastsat af Direktoratet for Arbejdsløshedsforsikringen (DfA) kan a-kasser indgå aftaler om administrationsfællesskab med faglige organisationer, dvs. at a-kassens administration helt eller delvist varetages af eller sammen med en faglig organisation. Af de i alt 37 anerkendte a-kasser samadministreres de 32 med faglige organisationer.

DfA fører tilsyn med a-kassernes administrationsudgifter. Begrundelsen herfor er, at der kræves medlemskab af en a-kasse for at kunne modtage dagpenge mv., og at medlemmerne i almindelighed ikke frit har mulighed for at vælge hvilken a-kasse, de vil være medlem af.

Formålet med regelfastsættelsen og tilsynet i forbindelse med samadministration er især at forhindre, at a-kasserne anvender midler til uvedkommende formål, herunder at de betaler en for stor andel af administrationsomkostningerne, så de derved finansierer de faglige organisationers aktiviteter. Den faglige organisation må derimod gerne yde tilskud til a-kassens administration. Størrelsen af disse tilskud er ikke kendt af DfA.

Rigsrevisionens undersøgelse retter sig mod DfA’s opgavevaretagelse, dvs. DfA’s regelfastsættelse og tilsyn vedrørende a-kassernes administrationsudgifter, selv om udgifterne til administrationen er finansieret af a-kassernes medlemmer.

2. Det fremgik af beretning nr. 10/92 om samadministration mellem arbejdsløshedskasser og faglige foreninger, specielt mellem Firmafunktionærernes Arbejdsløshedskasse (FFA) og Sammenslutningen af Firmafunktionærer (SFF), at reglerne i den dagældende økonomibekendtgørelse var uklare, bl.a. med hensyn til fordelingen af fællesudgifter ved samadministration mellem a-kasser og faglige organisationer. På baggrund af beretning nr. 10/92 og DfA’s ændrede regler anmodede statsrevisorerne om en undersøgelse af de foretagne regelændringer samt en vurdering af, om ændringerne havde givet tilfredsstillende resultater.

3. Formålet med Rigsrevisionens undersøgelse har været at:

• kortlægge og vurdere DfA’s tilsyn med administrationsudgifternes niveau,
• undersøge og vurdere, om det nye regelsæt for samadministration er tilstrækkeligt klart og anvendeligt samt sikrer en mere præcis opgørelse og fordeling af administrationsudgifterne,
• vurdere DfA’s tilsyn med de samadministrerede a-kassers overholdelse af de nye regler for samadministration.

Rigsrevisionens undersøgelse vedrører perioden 1994-1997, og har bl.a. omfattet en gennemgang af regnskabsmateriale mv. for følgende otte a-kasser: Specialarbejdernes, Handels- og Kontorfunktionærernes, De Kvindelige Arbejderes, Magistrenes, Kristelig, Edb-fagets og Merkonomernes, Firma-Funktionærernes samt Teknikernes.

4. En a-kasse er en privat forening, der er underlagt arbejdsløshedsforsikringslovens regler. Direktøren for DfA fastsætter de nærmere regler for tilsynet, betingelserne for samadministration og administrationen af a-kasserne. Disse fremgår af bekendtgørelse om tilsynet med de anerkendte arbejdsløshedskassers økonomi og regnskabsvæsen mv. (økonomibekendtgørelsen), som senest blev ændret med virkning fra 1. januar 1995.

DfA’s samlede tilsyn med a-kasserne består af et administrationstilsyn, der retter sig mod a-kassernes administration af arbejdsløshedsforsikringsloven (udbetaling af dagpenge, efterløn, overgangsydelse mv.) og et regnskabstilsyn, der har til formål at påse, at a-kasserne administrerer såvel de statslige tilskudsmidler som kassernes egne midler (herunder administrationsudgifter) i overensstemmelse med arbejdsløshedsforsikringsloven og de administrative forskrifter, der er udstedt i medfør heraf.

For de a-kasser, der har indgået helt eller delvist administrationsfællesskab med en faglig organisation, fører direktoratet tilsyn med, at fordelingen af udgifter til administration er sket efter gældende regler, herunder at a-kasserne ikke betaler en for stor andel af administrationsudgifterne.

Ud over tilsynsforpligtelsen har direktoratet i henhold til arbejdsløshedsforsikringslovens § 88, stk. 1, pligt til at yde oplysning og vejledning. Direktoratet har derfor udarbejdet en vejledning i tilknytning til økonomibekendtgørelsen.

Endelig fremgår det af bekendtgørelsen, at direktoratet skal føre tilsyn med, at administrationsomkostningerne holdes på et forsvarligt niveau.

5. Administrationsudgiften pr. medlem lå i 1997 for de samadministrerede a-kasser mellem 459 kr. og 2.415 kr. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at den betydelige variation ikke havde systematisk sammenhæng med medlemstallet, og at der ud fra talmaterialet ikke kunne påvises stordriftsfordele. Rigsrevisionen konstaterede endvidere, at den dyreste ikke samadministrerede a-kasse havde lavere administrationsudgifter pr. medlem end gennemsnittet af administrationsudgifter pr. medlem i de samadministrerede a-kasser. Set alene ud fra talmaterialet er det altså dyrere at være medlem af en samadministreret a-kasse end en ikke samadministreret a-kasse. Endelig viste Rigsrevisionens undersøgelse, at a-kassernes administrationsudgifter i perioden 1993 til 1997 var steget med 16,9 % målt i faste priser.

På denne baggrund og fordi direktoratet skal føre tilsyn med, om administrationsudgifterne har et forsvarligt niveau, udbad Rigsrevisionen sig direktoratets bemærkninger til forholdene.

6. Direktoratet oplyste, at den generelle stigning i udgiftsniveauet ud over den almindelige løn- og prisudvikling skulle ses i lyset af, at a-kasserne i undersøgelsesperioden var blevet pålagt omfattende nye opgaver bl.a. som led i en mere aktiv arbejdsmarkedspolitik.

Direktoratet tilkendegav endvidere, at en sammenligning mellem administrationsudgifterne i de enkelte a-kasser kun havde begrænset informationsværdi, da forudsætningerne for a-kassernes udgiftsniveau, fx med hensyn til beskæftigelsesmuligheder, ledighed mv., forskelle i kassernes serviceniveau og organisatoriske opbygning, forskelle i boligomkostninger med hensyn til størrelse og beliggenhed samt tilskud fra de faglige organisationer, var forskellige.

DfA oplyste, at der hverken blev foretaget regnskabsanalyse, fx med det formål at sammenligne a-kassernes administrationsudgifter og fordelingen på udgiftsarter, eller statistiske analyser med henblik på at forklare forskellene i a-kassernes administrationsudgifter.

Arbejdsministeriet har dog supplerende oplyst, at DfA i øjeblikket arbejder med udviklingen af metoder til tværgående analyser, såkaldt benchmarking, af a-kasserne.

7. DfA har oplyst, at direktoratet ved udtrykket "forsvarligt niveau" forstår, at a-kasserne ikke må deltage i aktiviteter eller afholde udgifter, der falder uden for formålsparagraffen for a-kasser. Ved et forsvarligt niveau forstår direktoratet også, at der er opbygget en administration med de nødvendige tekniske hjælpemidler og et tilstrækkeligt kvalificeret personale. Efter direktoratets opfattelse betyder "forsvarligt niveau" derfor et tilstrækkeligt højt niveau. Direktoratet påser således ikke, om udgiftsniveauet er for højt i forhold til de opgaver, som a-kasserne skal løse.

DfA har endvidere oplyst, at direktoratet kun i ekstreme tilfælde vil blande sig i udgiftsniveauet, hvis udgifterne i øvrigt er afholdt til formål, der henhører til formålsparagraffen. Arbejdsministeriet har tilkendegivet, at det er enig i direktoratets fortolkning. Det er endvidere Arbejdsministeriets opfattelse, at det er meget tvivlsomt, om der er hjemmel i arbejdsløshedsforsikringsloven til, at direktoratet kan pålægge en kasse at nedsætte administrationsomkostningerne.

8. Folketinget vedtog den 15. maj 1997 en beslutning om, at det af medlemmernes kontingentopkrævning til a-kassen skulle fremgå, hvor meget der betales for administration af kassen. I samme forbindelse blev det drøftet, om a-kasserne skulle oplyse, hvor meget der blev ydet i tilskud fra den faglige organisation til administrationen. Dette forslag blev ikke vedtaget.

9. Rigsrevisionen finder på baggrund af folketingsbeslutningen og den tvivlsomme hjemmel til, at DfA kan kræve en a-kasses administrationsomkostninger nedsat, at der ikke er grundlag for, at DfA kan indhente oplysninger om de faglige organisationers tilskud til administrationen af a-kasserne.

Uden kendskab til de fulde udgifter til administrationen har DfA imidlertid ikke mulighed for at foretage systematiske analyser, der godtgør, om de store variationer i administrationsudgifterne skyldes forskellige forudsætninger for a-kassernes udgiftsniveau, nemlig forskelle i beskæftigelsesniveau, ledighed, serviceniveau m.m. eller forskelle i a-kassernes produktivitet og effektivitet.

Det manglende kendskab til a-kassernes totale administrationsudgifter (inkl. eventuelle tilskud fra de faglige organisationer) betyder endvidere, at a-kassernes medlemmer ikke har et fuldstændigt grundlag for at vurdere og beslutte, om administrationskontingentets størrelse er passende i forhold til de opgaver, der skal løses.

Rigsrevisionen skal bemærke, at hvis DfA skal vurdere, om a-kassernes administrationsudgifter på i alt 2,8 mia. kr. forvaltes under hensyntagen til sparsommelighed, produktivitet og effektivitet, så kræver det, at DfA får kendskab til de fulde omkostninger, herunder eventuelle tilskud fra de faglige organisationer, der medgår til administrationen af a-kasserne.

10. Med ændringerne af reglerne om samadministration blev kravene til opgørelse og fordeling af fællesudgifterne mere udførligt beskrevet, idet der bl.a. blev angivet fordelingsnøgler til fordeling af forskellige udgiftstyper, fx til løn-, personale- og medlemsrelaterede udgifter samt udgifter til driftsmidler, husleje og edb.

11. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at reglerne på en række punkter ikke var tilstrækkeligt klare og anvendelige for a-kasserne. Hovedparten af kasserne havde bl.a. problemer med fordelingen af løn- og personaleudgifterne, da det hverken i reglerne eller i vejledningen var angivet, hvordan fordelingsnøglerne skulle beregnes, eller hvordan det faktiske tidsforbrug skulle opgøres. Det fremgik af vejledningen til bekendtgørelsen, at der ikke var krav om løbende tidsregistrering i a-kasserne, som grundlag for fordelingen af udgifterne, men at grundlaget var en vurdering af tidsforbruget.

Principperne for fordeling af udgifter til driftsmidler og lokaler var udførligt beskrevet. I praksis viste det sig dog, at a-kasserne havde svært ved at anvende bestemmelserne. I reglerne var det ikke nærmere angivet, hvordan det faktiske forbrug af driftsmidler og lokaler skulle opgøres. Til fordeling af edb-udgifter var det på tilsvarende vis ikke angivet, hvordan ressourceforbruget skulle opgøres. Der var dog fastsat en maksimumgrænse for a-kassernes andel af edb-udgifterne, som hovedparten af a-kasserne benyttede sig af.

Kun fordelingen af medlemsrelaterede udgifter var stort set uproblematisk.

12. Det er Rigsrevisionens vurdering, at direktoratet på en række punkter ikke har formuleret klare og anvendelige regler vedrørende opgørelse og fordeling af fællesudgifter.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at DfA har tilkendegivet at ville revidere bekendtgørelsen.

13. En af intentionerne med regelændringerne var at mindske skønselementet ved udgiftsfordelingerne. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der stadig indgår skøn i fordelingerne, særligt ved løn og personalerelaterede udgifter, der opgøres efter en vurdering. Indførelse af tidsregistrering vil efter Rigsrevisionens opfattelse reducere skønselementet.

Direktoratet har oplyst, at man tvivler på, at tidsregistrering vil udgøre et væsentligt bedre grundlag for fordelingen end det nuværende skøn. Arbejdsministeriet har oplyst, at man ikke vil udelukke, at tidsregistrering kan medføre en mere præcis fordeling på nogle områder. Ministeriet tvivler dog på, om det skøn, der således flyttes ud til den enkelte medarbejder, vil blive mere kvalificeret end når skønnet foretages på ledelsesniveau. Arbejdsministeriet mener endvidere, det vil være vanskeligt at formulere de nødvendige krav til en generel tidsregistrering. Arbejdsministeriet bemærker desuden, at det ikke vil være muligt at føre tilsyn med, om tidsregistreringen udføres korrekt og loyalt. Arbejdsministeriet vil dog overveje, om man på udvalgte områder kan stille krav om tidsregistrering, eller alternativt anvende den medlemsrelaterede fordelingsnøgle.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at lønudgifterne udgjorde en væsentlig del af de samlede udgifter til administration i a-kasserne, og det er derfor særligt vigtigt at disse opgøres og fordeles så nøjagtigt som muligt. Opgørelser på baggrund af tidsregistrering anses for dokumenterede opgørelser, fordi de er baseret på individuelle registreringer fordelt på arbejdsopgaver. Hertil kommer, at det er sædvanlig standard, at arbejde, der udføres for to arbejdsgivere, fordeles på grundlag af tidsregistrering uden, at dette nødvendigvis resulterer i en fuldstændig nøjagtig fordeling.

Rigsrevisionen finder, at DfA bør indføre et krav om tidsregistrering i a-kasserne. For så vidt angår de arbejdsopgaver, som efter deres karakter kun meget vanskeligt kan henføres til enten a-kassen eller den faglige organisation, fx udgifter til kantinedrift, finder Rigsrevisionen, at en anden dokumenterbar fordelingsnøgle, fx den medlemsrelaterede fordelingsnøgle som foreslået af ministeriet, ville kunne anvendes.

14. Rigsrevisionen finder, at de fastsatte fordelingsregler for fællesudgifter principielt er hensigtsmæssige og i øvrigt forekommer rimelige i forhold til de udgiftsarter, de anvendes på. De nye regler medvirker således til mere præcise opgørelser og fordelinger af fællesudgifterne. Det er dog samtidig Rigsrevisionens opfattelse, at regelændringerne ikke i tilstrækkeligt omfang har fjernet skønselementet ved fordelingen af fællesudgifterne.

15. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at a-kasserne havde problemer med at anvende fordelingsnøglerne, hvorfor direktoratet i mange tilfælde dispenserede fra reglerne, så der på flere punkter ikke var overensstemmelse mellem disse og direktoratets administrative praksis. Rigsrevisionen finder dette uheldigt, da reglerne udgør grundlaget for bl.a. Folketingets, offentlige myndigheders og a-kassernes kendskab til samt brug af regelsættet.

Trods mange dispensationer udsendte DfA ikke formelle præciseringer til a-kasserne. Rigsrevisionen finder det uheldigt, at bekendtgørelsen og vejledningen ikke giver et fyldestgørende billede af den administrative praksis, der overvejende specificeres i brevvekslingen mellem direktoratet og a-kasserne. A-kasserne blev efter Rigsrevisionens vurdering ikke stillet lige med hensyn til information om hvilke fordelingsprincipper, der kunne dispenseres fra.

Arbejdsministeriet har bemærket, at efter almindelige forvaltningsretslige principper kan en regeludstedende myndighed i nogle helt konkrete situationer og på grund af ganske særlige forhold dispensere fra egne regler, når det ikke er i strid med lovregler. Arbejdsministeriet finder derfor ikke det bør kritiseres, at a-kasser, der ikke har haft behov for dispensation, ikke er blevet orienteret herom.

Rigsrevisionen er enig med Arbejdsministeriet i, at en regeludstedende myndighed i helt særlige tilfælde og konkrete situationer kan dispensere fra egne regler. Imidlertid fremgår det af pkt. 65 i Justitsministeriets vejledning nr. 155 af 22. september 1987 om udarbejdelse af administrative forskrifter, at "Selvom en udtrykkelig bestemmelse om dispensation således ud fra en strengt retlig betragtning kan siges at være overflødig, bør der medtages en udtrykkelig bestemmelse om dispensation i selve bekendtgørelsen, hvis det må antages, at der kan opstå behov for dispensation. I modsat fald vil borgerne ofte ikke være bekendt med dispensationsmuligheden. Udvikler der sig en mere almindelig praksis for at give dispensation fra en bekendtgørelse, der ikke har en regel herom, bør der under alle omstændigheder indsættes en dispensationsregel." Da seks ud af de otte a-kasser, som Rigsrevisionen har undersøgt, har fået dispensation fra anvendelsen af en eller flere fordelingsnøgler, og direktoratets administrative praksis således i betydelig grad har afveget fra bekendtgørelsen, finder Rigsrevisionen, at DfA burde have indsat en dispensationsregel i bekendtgørelsen, så alle a-kasser var blevet orienteret om muligheden af, at direktoratet anlagde en i forhold til reglerne ændret administrativ praksis.

16. Ved tilsynet med de samadministrerede a-kasser gennemgår direktoratet kassernes administrationsaftaler, årsregnskaber, opgørelse og fordeling af faktisk afholdte fællesudgifter samt revisionsprotokollater. Direktoratet har oplyst, at gennemgangen af regnskaber mv. og brevvekslingen med a-kasserne normalt ikke suppleres med stedlig kontrol af de afgivne oplysninger.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at DfA bør supplere tilsynet med stikprøvevis stedlig kontrol. Dels for at styrke tilsynet, dels for at kontrollere modtagne oplysninger.

17. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at DfA har påpeget mange fejl og mangler ved a-kassernes administrationsaftaler og regnskaber for 1995. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at problemerne hovedsagelig skyldtes, at økonomibekendtgørelsen på en række punkter var uklar og svært anvendelig.

Der blev ikke generelt afholdt informationsmøder med a-kasserne inden reglerne trådte i kraft. Det er således Rigsrevisionens opfattelse, at en del af problemerne kunne have været undgået, hvis DfA inden reglernes ikrafttræden havde informeret og vejledt a-kasserne om reglernes indhold og anvendelse.

Rigsrevisionens undersøgelse viste endvidere, at tilsynet har haft den effekt, at fejl og mangler i a-kassernes administrationsaftaler og regnskaber for 1995 er blevet rettet og afhjulpet, og at administrationsaftalerne for 1996 og 1997 i stigende grad levede op til reglerne.

18. Ved tilsynet gennemgår direktoratet normalt alt materiale vedrørende et regnskabsår for den enkelte a-kasse samlet. Regnskaberne modtages i direktoratet den 15. marts og de endelige opgørelser over de faktisk afholdte fællesudgifter modtages den 30. juni. Gennemgangen påbegyndes i september måned efter regnskabsårets afslutning, når a-kassens refusioner fra staten er blevet kontrolleret i en anden enhed i direktoratet. Direktoratet har som målsætning, at alle a-kassernes årsregnskaber skal være gennemgået (men ikke nødvendigvis afsluttet med hensyn til brevveksling mv.) ét år efter, at tilsynet er påbegyndt, dvs. at a-kassernes regnskaber vedrørende 1995 skulle gennemgås i perioden 1. september 1996 - 31. august 1997.

19. Rigsrevisionens gennemgang af regnskaber mv. har vist, at tilsynet i 1995, sammenlignet med tilsynet i 1994, har været mere omfattende, og at dette samtidig medførte en længere tidsmæssig udstrækning, så gennemgangen af regnskaberne for 1995 først var afsluttet ved udgangen af februar 1998. DfA har forklaret, at tilsynet i 1995 krævede en særlig indsats som følge af regelændringerne.

20. Rigsrevisionen fandt umiddelbart, at direktoratets gennemgang af regnskaberne og afslutning af brevvekslingen strakte sig over for lang tid og bad om DfA’s forklaring herpå. Direktoratet har oplyst, at tilsynet med a-kassernes administrationsudgifter først kan påbegyndes, når årsregnskaberne er kontrolleret vedrørende statens refusioner til bl.a. dagpenge- og efterlønsudbetalinger. Det betyder, at tilsynet med administrationsudgifterne først kan påbegyndes i september måned. Direktoratet har desuden anført, at sagsbehandlingens afslutning afhænger af brevvekslingens omfang mellem direktoratet og a-kasserne, samt at a-kasserne skal have en rimelig svarfrist til behandling af direktoratets spørgsmål.

21. Rigsrevisionen har yderligere bedt DfA oplyse, om gennemgangen af regnskaberne kunne fremskyndes ved, at a-kasserne indsendte endelige opgørelser over faktisk afholdte fællesudgifter samtidig med årsregnskabet. Dette var dog ikke muligt, da nogle faglige organisationer ikke ville være færdige med eget årsregnskab på dette tidspunkt, hvilket er en forudsætning for, at opgørelsen kan udarbejdes.

Rigsrevisionen bad endvidere oplyst, om det ville være muligt at gennemgå regnskaberne for administrationsudgifterne sideløbende med, at de blev kontrolleret for statslige refusioner. Direktoratet har hertil forklaret, at a-kassernes opgørelse over de faktisk afholdte fællesudgifter er en forudsætning for gennemgangen, samt at der i gennemgangen af refusionerne af og til konstateres forhold, som har betydning for tilsynet med administrationsudgifterne. Det er således direktoratets opfattelse, at en egentlig gennemgang af årsregnskaberne straks efter modtagelsen ville medføre, at sagerne skulle gennemgås ad flere omgange, hvilket ville være mere tidskrævende.

22. Arbejdsministeriet har anført, at tidsforløbet indtil den endelige afslutning af det sidste regnskab er af mindre betydning for kasserne end spørgsmålet om, hvornår kasserne modtager direktoratets første kommentar til årsregnskabet. Ifølge Arbejdsministeriet vil kasserne allerede med direktoratets første henvendelse i vidt omfang blive gjort opmærksom på, hvilke problemer der er forbundet med det aflagte regnskab og den dertil knyttede administrationsaftale.

Rigsrevisionen er enig i, at a-kasserne med direktoratets første skrivelse vedrørende et regnskab får en oversigt over de forhold, direktoratet ikke er enig i. Rigsrevisionens undersøgelse har dog vist, at det ofte er i den efterfølgende brevveksling, problemerne afklares. Tidspunktet for afslutningen af brevvekslingen, og dermed direktoratets endelige stillingtagen, er derfor ikke uden betydning for a-kasserne. Rigsrevisionen finder derfor, at DfA’s målsætning for den tidsmæssige udstrækning af tilsynet bør vedrøre afslutningstidspunktet og ikke blot gennemgangen af regnskaberne.

23. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at DfA bør arbejde på at nedbringe tilsynets tidsmæssige udstrækning mest muligt. Det bør sikres, at reguleringer og tilpasninger som følge af tilsynet som hovedregel får virkning for det følgende regnskabsår, og i hvert fald ikke senere end det årsregnskab, som følger to år efter det pågældende regnskabsår. Dvs., at tilsynet vedrørende 1996 senest får virkning for 1998-regnskabet.

24. DfA har oplyst, at en revision af økonomibekendtgørelsen først vil blive påbegyndt, når tilsynet vedrørende 1996 er afsluttet, da direktoratet betragter perioden fra januar 1995 og indtil gennemgangen af regnskaberne for 1995 og 1996 er afsluttet, som en overgangsperiode. Arbejdsministeriet har dertil anført, at det hele tiden har været meningen, at regelsættet skulle evalueres, når direktoratet havde opnået et tilstrækkeligt erfaringsgrundlag herfor.

25. Det er Rigsrevisionens vurdering, at erfaringsgrundlaget for en revision af bekendtgørelsen var til stede efter 1995, hvor tilsynet konstaterede mange fejl og mangler.

Rigsrevisionen finder, at direktoratet snarest bør revidere reglerne for samadministration.

26. DfA udsendte den 3. april 1987 en instruks for revisionen af de anerkendte a-kasser, der omfatter revisionen af såvel den virksomhed, der er omfattet af DfA’s administrationstilsyn som den del, der er omfattet af regnskabstilsynet. Revisionsinstruksen blev ikke ændret i forbindelse med ændringen af økonomibekendtgørelsen.

Rigsrevisionen finder, at DfA i forbindelse med den nye økonomibekendtgørelse burde have ændret og udbygget revisionsinstruksen, så den omfattede de nye regler.

Arbejdsministeriet har oplyst, at DfA er i gang med at ændre instruksen. Det er hensigten, at den ny instruks skal træde i kraft pr. januar 1999 med virkning fra og med regnskabsåret 1999. Rigsrevisionen finder dette tilfredsstillende.

27. A-kasserne kan opkræve et særligt medlemsbidrag til dækning af kassernes administrationsudgifter. A-kassernes samlede udgifter til administration udgjorde i 1997 ca. 2,8 mia. kr. Da administrationsudgifterne afholdes af medlemskontingenter, fremgår de ikke af finansloven.

Efter regler fastsat af DfA kan a-kasser indgå administrationsfællesskab med faglige organisationer.

Af de i alt 37 anerkendte a-kasser samadministreres de 32 med faglige organisationer.

DfA fører tilsyn med a-kassernes administrationsudgifter. Begrundelsen herfor er, at der kræves medlemskab af en a-kasse for at kunne modtage dagpenge mv., og at medlemmerne i almindelighed ikke frit har mulighed for at vælge hvilken a-kasse, de vil være medlem af.

Formålet med regelfastsættelsen og tilsynet i forbindelse med samadministration er især at forhindre, at a-kasserne anvender midler til uvedkommende formål, herunder at de betaler en for stor andel af administrationsomkostningerne, så de derved finansierer de faglige organisationers aktiviteter.

Rigsrevisionens undersøgelse retter sig mod DfA’s opgavevaretagelse, dvs. DfA’s regelfastsættelse og tilsyn vedrørende a-kassernes administrationsudgifter, selv om udgifterne til administrationen er finansieret af a-kassernes medlemmer.

28. Det fremgik af beretning nr. 10/92 om samadministration mellem a-kasser og andre foreninger, specielt mellem Firmafunktionærernes Arbejdsløshedskasse (FFA) og Sammenslutningen af Firmafunktionærer (SFF), at det daværende regelsæt for samadministration var uklart med hensyn til fordelingen af fællesudgifter mellem de a-kasser og faglige organisationer, som havde indgået aftaler om samadministration. For FFA og SFF’s vedkommende traf DfA en række afgørelser vedrørende perioden 1988-93, hvorefter SFF skulle tilbagebetale et større beløb, som kassen efter DfA’s og Arbejdsministeriets opfattelse havde betalt for meget. Også for andre a-kasser var der problemer med fordelingen af udgifterne, men i langt mindre omfang.

Ifølge DfA betød de dagældende regler, at hverken direktoratet, a-kasserne eller a-kassernes revisorer kunne foretage en nøjagtig fordeling af udgifterne mellem a-kassen og den faglige organisation.

Arbejdsministeriet fastsatte på denne baggrund mere detaljerede regler om opgørelse og fordeling af administrationsudgifter (bekendtgørelse nr. 927 af 14. november 1994 om tilsynet med de anerkendte arbejdsløshedskassers økonomi og regnskabsvæsen). Reglerne trådte i kraft den 1. januar 1995 og havde til formål at begrænse usikkerhedsmomentet ved fordeling af udgifter mellem a-kasse og faglig organisation samt forbedre DfA’s kontrolmuligheder.

29. På baggrund af beretning nr. 10/92 anmodede statsrevisorerne om en ny beretning som opfølgning på bl.a. udviklingen i samadministrationen mellem FFA og SFF. Beretningen skulle også indeholde en undersøgelse af de ændringer af reglerne om samadministration mellem a-kasser og faglige organisationer, som ministeren gennemførte, samt en vurdering af, om ændringerne havde givet tilfredsstillende resultater (Endelig betænkning over statsregnskabet for 1992, s. 276).

Rigsrevisionen orienterede i notater af 26. juni 1995 og 16. april 1996 statsrevisorerne om igangværende og planlagte undersøgelser vedrørende Arbejdsministeriets område. Det fremgik af notaterne, at der blev udarbejdet en beretning om samadministrationen mellem FFA og SFF samt en generel beretning om samadministration mellem arbejdsløshedskasserne og de faglige organisationer.

I notat af 30. maj 1996 til statsrevisorerne orienterede Rigsrevisionen om undersøgelsen af samadministrationen mellem FFA og SFF. Der blev ikke afgivet en beretning herom, da Rigsrevisionens undersøgelse ikke gav anledning til kritik af Arbejdsministeriet. Der udestod herefter en undersøgelse af samadministration mellem a-kasser og faglige organisationer.

Efterfølgende beretning afgives således til statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1, og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven (lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997). Undersøgelsen omfatter forhold inden for Arbejdsministeriets budgetområde og vedrører specielt § 17.31.01. Direktoratet for Arbejdsløshedsforsikringen.

30. DfA’s samlede tilsyn med a-kasserne består af et administrationstilsyn, der retter sig mod a-kassernes administration af arbejdsløshedsforsikringsloven (udbetaling af dagpenge, efterløn, overgangsydelse mv.) og et regnskabstilsyn, der har til formål at påse, at a-kasserne administrerer såvel de statslige tilskudsmidler som kassernes egne midler (herunder administrationsudgifter) i overensstemmelse med arbejdsløshedsforsikringsloven og de administrative forskrifter, der er udstedt i medfør heraf. Regnskabstilsynet omfatter også tilsyn med fordelingen af administrationsudgifter mellem de samadministrerede a-kasser og de faglige organisationer.

Rigsrevisionens undersøgelse er afgrænset til DfA’s tilsyn med a-kassernes administrationsudgifter. Den vedrører derfor kun en mindre del af DfA’s samlede tilsyn med a-kasserne.

31. Rigsrevisionens undersøgelse omfatter perioden 1994-1997. De nye regler for opgørelse og fordeling af administrationsudgifter trådte i kraft den 1. januar 1995 og har haft virkning fra regnskaberne for 1995 og følgende år.

DfA havde ved afslutningen af Rigsrevisionens undersøgelse kun afsluttet tilsynet vedrørende regnskabsårene 1994 og 1995. Det har derfor kun været muligt at vurdere DfA’s tilsyn fuldt ud for disse to år. For regnskabsåret 1996 forelå der kun administrationsaftaler, regnskaber, revisionsprotokoller og endelige opgørelser af administrationsudgifter. Rigsrevisionen har dog haft adgang til den brevveksling mellem DfA og a-kasserne, som forelå indtil 1. juni 1998. For regnskabsåret 1997 har der kun foreligget administrationsaftaler, regnskaber og revisionsprotokoller. Det bemærkes, at DfA først modtager årsregnskabet og endelig opgørelse af administrationsudgifterne fra a-kasserne henholdsvis den 15. marts og den 30. juni i året efter regnskabsårets udløb.

32. Formålet med undersøgelsen har været at:

• kortlægge og vurdere DfA’s tilsyn med administrationsudgifternes niveau,
• undersøge og vurdere, om det nye regelsæt for samadministration er tilstrækkeligt klart og anvendeligt samt sikrer en mere præcis opgørelse og fordeling af administrationsudgifterne,
• vurdere DfA’s tilsyn med de samadministrerede a-kassers overholdelse af de nye regler for samadministration.

33. Rigsrevisionen har foretaget en kortlægning og vurdering af DfA’s tilsyn med administrationsudgifternes niveau ved anvendelse af foreliggende statistiske data og brevveksling med DfA.

Rigsrevisionen har sammenholdt de nye regler med de tidligere og vurderet dem i forhold til formålet at opnå større klarhed og sikre en mere præcis opgørelse og fordeling af administrationsudgifterne. Udviklingen i administrationsaftalerne og regnskaberne for otte udvalgte a-kasser er analyseret og vurderet i forhold til anvendelsen af reglerne.

DfA’s metoder for tilsynsudøvelsen er kortlagt ved gennemgang af arbejdsprocedurer og retningslinjer samt gennemgang af DfA’s tilsyn med otte udvalgte a-kassers administrationsudgifter i perioden. Grundlaget for gennemgangen har været a-kassernes administrationsaftaler, regnskaber, revisionsprotokoller, endelige opgørelser over faktisk afholdte fællesudgifter og DfA’s brevveksling med a-kasserne i forbindelse med tilsynet. I forbindelse hermed er anvendelsen af reglerne i a-kasserne blevet vurderet.

De otte udvalgte a-kasser er: Specialarbejdernes, Handels- og Kontorfunktionærernes, De Kvindelige Arbejderes, Magistrenes, Kristelig, Edb-fagets og Merkonomernes, Firma-Funktionærernes samt Teknikernes. A-kasserne er udvalgt med henblik på at undersøge et antal a-kasser med en bredde i forhold til medlemstal og administrationsudgifter. Antallet af udvalgte a-kasser svarer til godt 20 % af samtlige a-kasser. Administrationsudgifterne i de nævnte kasser dækkede i 1997 45 % af a-kassernes samlede administrationsudgifter på 2,8 mia. kr. og 40 % af samtlige medlemmer i a-kasserne.

Rigsrevisionens gennemgang af regelsæt, interne retningslinjer og sager er suppleret med møder i DfA og brevveksling med DfA.

34. Beretningen har i udkast været forelagt Arbejdsministeriet, som har indhentet bemærkninger fra DfA. Bemærkningerne fra såvel Arbejdsministeriet som direktoratet er i videst muligt omfang indarbejdet.

35. A-kasserne er underlagt arbejdsløshedsforsikringslovens regler (lovbekendtgørelse nr. 62 af 28. januar 1998), men styres i øvrigt af vedtægterne og de enkelte medlemmer (medlemsdemokratiet). Loven indeholder bl.a. bestemmelser om betingelser for anerkendelse, krav til kassernes vedtægter, bortfald af anerkendelse, a-kassernes økonomi og statens tilsyn med de anerkendte a-kasser.

Ved en a-kasse forstås ifølge lovens § 30 en forening enten af lønmodtagere eller selvstændige erhvervsdrivende, der har sluttet sig sammen alene med det formål at sikre sig økonomisk bistand i tilfælde af ledighed. Udover denne afgrænsning af a-kassernes formål er det i lovens § 82 fastsat, at en a-kasses indtægt og formue skal holdes adskilt fra andre foreningers midler, og hverken som lån eller gave må tilflyde andre foreninger eller anvendes i andet uvedkommende formål.

Ifølge lovens § 88, stk. 1, fører direktøren for arbejdsløshedsforsikringen tilsyn med de anerkendte a-kasser og skal være kasserne behjælpelig med oplysning og vejledning. Ifølge § 88, stk. 2, fastsætter direktøren efter forhandling med Landsarbejdsrådet regler om, under hvilke betingelser en a-kasse kan administreres af eller sammen med en faglig organisation. Ligeledes kan direktøren fastsætte de nærmere regler vedrørende administrationen. Arbejdsministeren fastsætter i henhold til lovens § 88, stk. 3, nærmere regler for direktoratets tilsyn. Arbejdsministeren har bemyndiget direktøren for arbejdsløshedsforsikringen til at fastsætte disse regler.

36. Til regulering af a-kassernes administrative forhold udarbejdede DfA cirkulære af 17. januar 1985 om arbejdsløshedskassernes økonomi, regnskabsvæsen og øvrige administrative forhold, der havde virkning fra 1. januar 1985. Cirkulæret blev senere afløst af bekendtgørelse om tilsynet med de anerkendte arbejdsløshedskassers økonomi og regnskabsvæsen mv. (økonomibekendtgørelsen), som trådte i kraft d. 1. januar 1987. Økonomibekendtgørelsen er løbende blevet ændret, senest ved bekendtgørelse nr. 927 af 14. november 1994, der havde virkning fra 1. januar 1995. Direktoratet har udarbejdet en vejledning i tilknytning til økonomibekendtgørelsen.

37. DfA har endvidere udarbejdet Revisionsinstruks for de statsanerkendte arbejdsløshedskasser, der har været gældende fra 1. januar 1987. Af instruksen fremgår det, at revisionen af a-kasserne med tilhørende afdelinger udføres af en statsautoriseret revisor.

38. Direktoratets samlede tilsyn med a-kasserne består både af et administrations- og et regnskabstilsyn. Direktoratets samlede tilsyn er i de seneste år blevet stadig mere udbygget, dels mandskabsmæssigt, men også hvad angår anvendelsen af ny teknologi og nye arbejdsmetoder. Den seneste, meget væsentlige udbygning skete med vedtagelsen af finansloven for 1996, hvor det blev besluttet at oprette en egentlig tilsynsafdeling under direktoratet. Afdelingen, der ledes af en tilsynschef, har fire kontorer med godt 60 medarbejdere. Udbygningen er navnlig sket med henblik på at styrke tilsynet med a-kassernes administration af de statslige midler.

39. Arbejdsministeriet har med sit høringssvar af 28. august 1998 anført, at samlingen af alle direktoratets tilsynsaktiviteter i én afdeling og det forhold, at der – specielt på ledelsesniveau – er et sammenfald mellem de personer, der har ansvaret for henholdsvis administrations- og regnskabstilsynet, sikrer, at der sker en koordinering af tilsynsaktiviteterne og en udveksling af informationer medarbejderne imellem. Ministeriet har således oplyst, at administrationstilsynet eksempelvis ofte, via de mange tilsynsbesøg i a-kasserne, kan bidrage med oplysninger om a-kassernes interne forhold, som kan have betydning for regnskabstilsynet. Omvendt støder regnskabstilsynet ofte på forhold, der kan have betydning for administrationstilsynet.

40. Direktoratets tilsyn (regnskabstilsynet) med a-kasserne har ifølge økonomibekendtgørelsens § 1, stk. 1, til formål at sikre, at alle a-kassers økonomi og regnskabsvæsen mv. administreres efter gældende regler. Dvs. tilsynet skal sikre, at kassernes administration er i overensstemmelse med lov om arbejdsløshedsforsikringen, økonomibekendtgørelsen m.m.

41. Et af hovedformålene med tilsynet er at sikre, at alle a-kasser overholder økonomibekendtgørelsens § 9, stk. 2, hvoraf det fremgår, at a-kassernes administrationsudgifter skal holdes på et forsvarligt niveau og alene må omfatte udgifter, der vedrører kassens drift.

42. For de a-kasser, der har indgået helt eller delvist administrationsfællesskab med en faglig organisation, skal direktoratet ved sit tilsyn sikre, at fordelingen af fællesudgifter til administration er sket efter gældende regler, herunder at a-kasserne ikke betaler en for stor andel af administrationsudgifterne.

43. Varetagelsen af den del af det samlede tilsyn, der vedrører a-kassernes administrationsudgifter m.m., varetages af tre revisorer i ét kontor. Arbejdsministeriet har i sit høringssvar oplyst, at det efter ministeriets opfattelse er vigtigt, at man ved en vurdering af tilsynet med a-kassernes administrationsudgifter og med overholdelsen af reglerne om samadministration tager højde for, at dette tilsyn er en (mindre) del af et langt mere omfattende tilsyn med a-kasserne, og at der er tale om et tilsyn, der ikke sker løsrevet fra direktoratets andre tilsynsaktiviteter.

44. I 1800-tallet blev arbejdsløshedsforsikringen i Danmark varetaget af en række private hjælpekasser i tilknytning til faglige organisationer for faglærte arbejdere. I 1907 blev der ved lov indført regler om statsanerkendelse af arbejdsløshedskasser, der bl.a. indebar finansiel støtte til kasserne fra staten og et statsligt tilsyn. Forsikringselementet i arbejdsløshedsforsikringen er gradvis formindsket gennem årene, og i dag fastlægges både dagpenge og bidrag fra medlemmer og arbejdsgivere uafhængigt af ledigheden blandt den enkelte a-kasses medlemmer. Grundtrækkene i forsikringens organisation er derimod ikke ændret væsentligt siden 1907.

I Danmark er arbejdsløshedsforsikringen frivillig og administrationen varetages af a-kasserne, som er private foreninger. A-kassernes nære tilknytning til de faglige organisationer er bibeholdt, og samadministration mellem a-kasser og faglige organisationer har været almindelig, lige siden arbejdsløshedsforsikringen blev etableret.

45. I dag udbetaler a-kasserne i henhold til arbejdsløshedsforsikringsloven dagpenge, efterløn og overgangsydelse. Dagpenge udbetales til ledige medlemmer, der står tilmeldt arbejdsformidlingen og er til rådighed for arbejdsmarkedet, og som i øvrigt opfylder betingelserne for at modtage dagpenge. Tilsynet med disse udbetalinger og herunder a-kassernes rådighedsvurdering varetages af DfA.

Efter lov om en aktiv arbejdsmarkedspolitik udbetaler a-kasserne uddannelsesgodtgørelse og etableringsydelse til ledige dagpengemodtagere. A-kasserne udbetaler også orlovsydelser til medlemmer af a-kasserne, der har orlov i henhold til lov om orlov. Endelig administrerer og udbetaler arbejdsløshedskasserne kursusgodtgørelse og befordringstilskud efter lov om arbejdsmarkedsuddannelser til de medlemmer, der deltager i AMU-kurser. Tilsynet med a-kassernes udbetalinger på disse områder varetages af Arbejdsmarkedsstyrelsen.

Tabel 1. A-kassernes administrationsudgifter 1993-1997

Det fremgår af tabellen, at a-kassernes administrationsudgifter i 1993 var på 2.226,5 mill. kr. og i 1997 var på 2.809,9 mill. kr. Udgifterne steg i perioden med 26,2 % eller i gennemsnit 6,0 % om året. Medlemstallet er steget fra 2.302.552 i 1993 til 2.383.277 i 1997 eller med 3,5 %. Dette svarer til en gennemsnitlig årlig stigning på 0,9 %. Den gennemsnitlige administrationsudgift pr. medlem for alle a-kasser steg under ét fra 967 kr. i 1993 til 1.179 kr. i 1997 svarende til en stigning på 21,9 %.

Tabel 1 viser tillige administrationsudgifterne i 1997-priser beregnet efter Danmarks Statistiks nettoprisindeks. I faste priser er administrationsudgifterne steget fra 2.404,4 mill. kr. i 1993 til 2.809,9 mill. kr. i 1997. Det svarer til en stigning på 16,9 % eller i gennemsnit 4,0 % om året.

Tabel 2. A-kassernes administrationsudgifter og medlemstal i 1996, sorteret efter størrelsen af
administrationsudgiften pr. medlem

Det fremgår endvidere af tabel 2, at der er en betydelig variation i a-kassernes administrationsudgift pr. medlem. Udgiften er beregnet som a-kassens samlede administrationsudgifter divideret med antal medlemmer ultimo 1997. Der er tale om en gennemsnitlig udgift pr. medlem, idet der ikke sondres mellem heltids- og deltidsforsikrede. Den gennemsnitlige administrationsudgift pr. medlem svarer tilnærmelsesvis til det bidrag, som medlemmet betaler til administration ved kontingentbetalingen.

I 1997 varierede de samadministrerede a-kassers administrationsudgifter pr. medlem mellem 459 kr. og 2.415 kr. Den største administrationsudgift pr. medlem havde Restaurations- og Bryggeriarbejdernes A-kasse. Af de 37 a-kasser havde ni en administrationsudgift pr. medlem på over 1.500 kr. Seks a-kasser havde en administrationsudgift pr. medlem på under 500 kr. I fire af de sidstnævnte seks a-kasser dækkede vedkommende faglige organisation alle a-kassens administrationsudgifter.

32 af de 37 a-kasser havde indgået aftale om samadministration med en faglig organisation. I en række af disse a-kasser dækkede den faglige organisation dele af a-kassernes administrationsudgifter. Det konkrete omfang af tilskuddene til a-kasserne fra de faglige organisationer kendes dog ikke. Det skyldes, at det kun er det administrationsbidrag, som a-kasserne betaler til de faglige organisationer, der fremgår af regnskaberne. Hvis a-kassens administrationsudgifter opgøres til kassens fordel, dvs. at kassen betaler mindre end den faktisk skulle, så fremgår dette "tilskud" fra den faglige organisation ikke af regnskabet. Opgørelsen af a-kassernes administrationsudgifter i disse kasser er derfor ikke nødvendigvis udtryk for, hvad det reelt koster at administrere a-kasserne.

Fem a-kasser havde ikke indgået aftale om samadministration med en faglig organisation. Administrationsudgiften i disse fem a-kasser varierede i 1997 mellem 1.026 kr. og 532 kr. Administrationsudgifterne pr. medlem for den dyreste af de ikke samadministrerede a-kasser var således lavere end den gennemsnitlige administrationsudgift pr. medlem for de samadministrede a-kasser som helhed, som i 1997 var på 1.277 kr. pr. medlem, jf. tabel 1 og tabel 2.

48.  Da der er store variationer i a-kassernes administrationsudgifter pr. medlem, har Rigsrevisionen undersøgt, om der var en sammenhæng mellem administrationsudgiften pr. medlem og medlemstallet. Dvs. om en af forklaringerne på forskellene kunne være, at der var stordriftsfordele, således at der var en økonomisk gevinst ved at administrere store a-kasser. Hvis dette var tilfældet, ville stigende medlemstal betyde faldende administrationsudgifter pr. medlem.

Figur 1. Forholdet mellem a-kassernes administrationsudgifter pr. medlem og medlemstal i 1997

Kilde: Tabel 2.

Det fremgår af figur 1, at administrationsudgifterne pr. medlem varierer betydeligt, men at der ikke synes at være nogen systematisk sammenhæng med medlemstallet. Der kan således ikke ud fra disse tal påvises stordriftsfordele.

49. Af tabel 1 og 2 fremgår det, at den dyreste ikke samadministrerede a-kasse havde lavere administrationsudgifter pr. medlem end gennemsnittet af administrationsudgifter pr. medlem i de samadministrerede a-kasser. Set alene ud fra talmaterialet er det altså dyrere at være medlem af en samadministreret a-kasse end en ikke samadministreret a-kasse, selv om man umiddelbart kunne forvente, at fx fælles personale, fælles brug af lokaler og driftsmidler mv. ville medvirke til, at administrationsudgifterne i gennemsnit blev lavere.

a. Administrationsudgifternes forsvarlige niveau

50. Ifølge økonomibekendtgørelsens § 9, stk. 2, skal direktoratet føre tilsyn med, at a-kassernes udgifter til administration holdes på et forsvarligt niveau og kun omfatter udgifter, der vedrører kassernes drift. På baggrund af de førnævnte forhold har Rigsrevisionen spurgt DfA om forklaringer på variationerne. Rigsrevisionen har desuden bedt direktoratet forklare, hvordan det fører tilsyn med, at administrationsudgifterne holdes på et forsvarligt niveau.

Direktoratet har oplyst, at den generelle stigning i udgiftsniveauet ud over den almindelige løn- og prisudvikling skal ses i lyset af, at a-kasserne i undersøgelsesperioden er blevet pålagt nye opgaver som led i en mere aktiv arbejdsmarkedspolitik. De nye opgaver, som a-kasserne har fået i forbindelse med arbejdsmarkedsreformen, er hovedsagelig vejledning og opfølgning vedrørende individuelle handlingsplaner, udbetaling af orlovsydelser mv. Endvidere er kravene til indhold og omfang af de informationer, som a-kasserne skal udveksle med Arbejdsformidlingen, steget betydeligt. Eksempelvis skal a-kasserne indberette medlemmer til Arbejdsformidlingen, der forventes at overgå til aktivering. Desuden er a-kassernes opgaver vedrørende rådighedsvurdering af medlemmerne blevet mere omfattende.

51. Direktoratet har oplyst, at en sammenligning mellem administrationsudgifterne i de enkelte a-kasser kun har begrænset informationsværdi, da forudsætningerne for a-kassernes udgiftsniveau er forskellige. Direktoratet har bl.a. anført, at medlemsgruppers forskellighed fx med hensyn til beskæftigelsesmuligheder, ledighed mv., forskelle i kassernes serviceniveau og organisatoriske opbygning, forskelle i boligomkostninger med hensyn til størrelse og beliggenhed samt tilskud fra de faglige organisationer bevirker, at man kun i begrænset omfang kan sammenligne a-kasserne. I forbindelse med tilsynet sammenligner direktoratet derfor kun a-kassens udgifter med niveauet for de tidligere afholdte udgifter i a-kassen.

52. DfA har oplyst, at direktoratet, som et led i tilsynet med a-kassernes administrationsudgifter, ikke foretager regnskabsanalyse eller statistisk analyse, fx med det formål at sammenligne udgiftsniveauet i a-kasserne. Direktoratet har endvidere oplyst, at der ikke foreligger oversigter over a-kassernes administrationsudgifter specificeret på hovedposter. Sådanne oversigter er vanskelige at opstille, fordi a-kasserne ikke aflægger regnskab over administrationsudgifterne i standardiseret form. DfA foretager således ikke tværgående analyser med det formål at sammenligne a-kassernes administrationsudgifter og fordelingen på udgiftsarter.

På grund af tilskuddene fra de faglige organisationer, hvis omfang ikke er kendt, er det endvidere ikke muligt at sammenligne tallene mellem de enkelte a-kasser.

53. Arbejdsministeriet har i sit høringssvar oplyst, at DfA i øjeblikket arbejder med udviklingen af metoder til tværgående analyser af a-kasserne. Der arbejdes bl.a. med at opstille målepunkter for en såkaldt "benchmarking". Det er især tanken, at målepunkter, som kan danne baggrund for en sammenligning af kvaliteten af a-kassernes administration, fx administration af rådighedsreglerne og de forvaltningsmæssige krav til kassernes afgørelser, skal indgå, men det vurderes også, om det er muligt i et eller andet omfang at inddrage kassernes omkostningsniveau.

Ministeriet har endvidere oplyst, at det er tanken, at sådanne tværgående analyser skal indgå i tilrettelæggelsen af direktoratets tilsyn, specielt administrationstilsynet, men også i muligt omfang i regnskabstilsynet.

54. Ifølge bekendtgørelsen skal administrationsudgifterne holdes på et forsvarligt niveau, men betydningen af begrebet præciseres hverken i bekendtgørelsen eller i vejledningen. Rigsrevisionen har derfor spurgt direktoratet, hvad der menes med "forsvarligt niveau".

Direktoratet har oplyst, at udtrykket "forsvarligt niveau" er knyttet til § 30 i arbejdsløshedsforsikringsloven – formålsparagraffen – der siger, at en arbejdsløshedskasse er en forening, hvis formål alene er at sikre medlemmerne økonomisk bistand i tilfælde af ledighed. Direktoratets tilsyn er derfor primært rettet mod at sikre, at a-kasserne ikke deltager i aktiviteter eller afholder udgifter, der falder uden for formålsparagraffen. Ved et forsvarligt niveau forstår direktoratet også, at der er opbygget en administration med de nødvendige tekniske hjælpemidler og et tilstrækkeligt kvalificeret personale. Efter direktoratets opfattelse betyder "forsvarligt niveau" derfor et tilstrækkeligt højt niveau. Direktoratet påser således ikke, om udgiftsniveauet er for højt i forhold til de opgaver, som a-kasserne skal løse.

DfA har endvidere oplyst, at direktoratet kun i ekstreme tilfælde vil blande sig i udgiftsniveauet, hvis udgifterne i øvrigt er afholdt til formål, der henhører til formålsparagraffen. Direktoratet vil dog reagere, hvis der fx konstateres usædvanlige personalegoder eller lignende. Direktoratet har tilføjet, at a-kasser er private foreninger med medlemsdemokrati, og at staten ikke bidrager til driften. Derfor må det ifølge DfA i en vis udstrækning være medlemmernes ret at afgøre, om udgiftsniveauet er passende.

55. Arbejdsministeriet har i sit høringssvar tilkendegivet, at ministeriet er enig i direktoratets fortolkning. Det er endvidere Arbejdsministeriets opfattelse, at det er meget tvivlsomt, om der er hjemmel i arbejdsløshedsforsikringsloven til, at direktoratet kan pålægge en kasse at nedsætte administrationsomkostningerne.

Lovens § 30 begrænser alene arten af de opgaver, en kasse kan varetage. Loven indeholder derimod ingen bestemmelser, der vedrører udgiftsniveauet til varetagelse af disse opgaver.

Den definerer endvidere a-kasserne som private foreninger (kontingentforeninger), dvs. at kasserne i relation til de forhold, der ikke er reguleret i loven, alene er reguleret af foreningsretlige regler.

Ifølge lovens § 76, stk. 5, kan en kasse fastsætte et særligt medlemsbidrag til dækning af kassens administrationsomkostninger. Disse omkostninger dækkes udelukkende af medlemsbidragene (eller af den faglige organisation). Der er ikke fastsat nærmere regler, som begrænser kassens ret til selv at bestemme bidragets størrelse. Det er derfor kassens ledelse, der, som i enhver anden forening, på grundlag af et budget kan fastsætte bidraget. Det er således op til foreningens medlemmer at vurdere, om bidraget er passende, og hermed indirekte, om administrationsudgifterne holdes på et niveau, som medlemmerne finder passende i forhold til de opgaver, der skal løses.

Således indeholder Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 909 af 16. december 1986 om tilsynet med de statsanerkendte arbejdsløshedskasser og DfA’s bekendtgørelse nr. 705 af 22. oktober 1991 om tilsynet med de statsanerkendte arbejdsløshedskassers administration mv. på dette punkt alene regler, der giver direktoratet mulighed for, hvis kassens administration ikke er tilfredsstillende, "at pålægge kassen at ændre sine administrative rutiner og sin struktur, herunder forbedre de personalemæssige ressourcer,….".

56. Folketinget vedtog den 15. maj 1997 en beslutning om øget gennemskuelighed af arbejdsløshedskassernes administrationsomkostninger. Regeringen blev herved pålagt inden udgangen af 1997 at tage de nødvendige initiativer, således at det med virkning fra 1. januar 1998 skulle fremgå af medlemmernes kontingentopkrævning til a-kassen, hvor meget der betales for administration af kassen. Forslaget resulterede i de nødvendige ændringer i lov om arbejdsløshedsforsikring mv.

Forud for beslutningen blev et mere vidtgående forslag drøftet. Det mere vidtgående lå i, at a-kasserne – hvor den faglige organisation yder tilskud til administrationen – skulle oplyse, hvor meget denne betaling udgjorde. Denne del af forslaget blev ikke vedtaget.

Af betænkningen over beslutningsforslaget fremgår kun et enkelt partis begrundelse for ikke at kunne tilslutte sig det mere vidtgående forslag. Partiet henviste bl.a. til, at det mere vidtgående forslag ville være et indgreb over for foreningers indre forhold.

57. Rigsrevisionen finder på baggrund af folketingsbeslutningen og den tvivlsomme hjemmel til, at DfA kan kræve en a-kasses administrationsomkostninger nedsat, at der ikke er grundlag for, at DfA kan indhente oplysninger om de faglige organisationers tilskud til administration af a-kasserne.

Uden kendskab til de fulde udgifter til administrationen har DfA imidlertid ikke mulighed for at foretage systematiske analyser, der godtgør, om de store variationer i administrationsudgifterne skyldes forskellige forudsætninger for a-kassernes udgiftsniveau, nemlig forskelle i beskæftigelsesniveau, ledighed, serviceniveau m.m eller forskelle i a-kassernes produktivitet og effektivitet. Det manglende kendskab til a-kassernes totale administrationsudgifter (inkl. eventuelle tilskud fra de faglige organisationer) betyder endvidere, at a-kassernes medlemmer ikke har et fuldstændigt grundlag for at vurdere og beslutte, om administrationskontingentets størrelse er passende i forhold til de opgaver, der skal løses.

Rigsrevisionen skal bemærke, at hvis DfA skal vurdere, om a-kassernes administrationsudgifter på i alt 2,8 mia. kr. forvaltes under hensyntagen til sparsommelighed, produktivitet og effektivitet, så kræver det, at DfA får kendskab til de fulde omkostninger, herunder eventuelle tilskud fra de faglige organisationer, der medgår til administrationen af a-kasserne.

58. Ud over tilsynet med administrationsudgifternes niveau, skal DfA som nævnt føre tilsyn med, at a-kassernes udgifter alene omfatter udgifter, der vedrører kassernes drift. Direktoratets tilsyn skal således sikre, at de samadministrede a-kasser ikke betaler for stor en andel af administrationsudgifterne.

Økonomibekendtgørelsen blev pr. 1. januar 1995 ændret med det formål at begrænse usikkerhedsmomentet ved fordelingen af udgifter mellem a-kasser og faglige organisationer og for at styrke tilsynets kontrolmuligheder.

59. Rigsrevisionen har foretaget en vurdering det nye regelsæt om samadministration med hensyn til klarhed og anvendelighed samt en vurdering af, hvorvidt de nye regler medvirker til at sikre en mere præcis fordeling af administrationsudgifterne. Rigsrevisionens vurdering af det nye regelsæt er baseret på en gennemgang af otte udvalgte a-kassers administrationsaftaler, årsregnskaber mv. samt tilhørende brevveksling med DfA.

60. De nærmere regler om samadministration fremgår af økonomibekendtgørelsens § 15. Hovedtrækkene i de nye regler vil blive beskrevet og vurderet i det følgende.

a. Administrationsaftalen

61. Hvis en a-kasses administration helt eller delvist varetages af eller sammen med en faglig organisation, skal der ifølge økonomibekendtgørelsen indgås en skriftlig administrationsaftale mellem parterne. I aftalen skal arten og omfanget af de fælles administrationsopgaver beskrives, ligesom administrationsvederlagets beregningsgrundlag, størrelse og betaling skal fremgå. Administrationsaftalen indsendes forud for regnskabsåret til orientering for DfA.

Af de nye regler fremgår det, at hvis den faglige organisation opkræver et acontovederlag for udførelsen af de opgaver, der følger af administrationsaftalen, skal dette vederlag være fastsat på grundlag af et budget, der i hovedposter angiver de budgetterede udgifter og de budgetterede fordelingsnøgler. Acontovederlaget skal specificeres særskilt for a-kassens hovedkontor og eventuelle afdelinger. Acontovederlaget må ikke overstige kassens andel af de budgetterede fællesudgifter samt kassens egne udgifter i det omfang, de betales af den faglige organisation. Udgifter, der kan henføres til den ene part, må ikke betragtes som fællesudgifter. Kassens forudbetaling må ikke overstige 1/12 af det årlige acontovederlag. For hvert regnskabsår skal der udarbejdes et budget, der vedlægges administrationsaftalen som bilag.

Ifølge de tidligere regler skulle der også indgås en skriftlig administrationsaftale. Reglerne var dog ikke tilsvarende udførlige, især hvad angår opgørelse og fordeling af de budgetterede fællesudgifter, som acontovederlaget blev fastsat efter.

62. Administrationsvederlaget må ikke overstige de faktiske udgifter, der er forbundet med administrationen, og efter regnskabsårets udgang skal det i årets løb afregnede acontovederlag reguleres i forhold til de faktisk afholdte fællesudgifter. Er forudsætningerne for de budgetterede fordelingsnøgler ændret i årets løb, skal der ved opgørelsen af de faktiske udgifter tages hensyn hertil. Senest seks måneder efter regnskabsårets udløb skal a-kasserne indsende en specificeret opgørelse over de faktisk afholdte fællesudgifter til DfA. Med opgørelsen skal a-kassen også indsende beregningsgrundlaget for de forskellige fordelingsnøgler, som udgifterne er fordelt efter.

I vejledningen fastslås det endvidere, at a-kassens omkostningsandel ikke må overstige de maksima, der er fastsat eller beregnet efter bekendtgørelsens bestemmelser. Det understreges videre, at de fastsatte maksima ikke kan benyttes, hvis kassens faktiske ressourceforbrug er mindre. I så fald skal a-kassens andel af udgiften fastsættes på grundlag af det faktiske ressourceforbrug.

63. Det fremgår af bekendtgørelsen, at såfremt den faglige organisation opkræver medlemskontingent til a-kassen, skal den faglige organisation stille sikkerhed for et beløb, der svarer til a-kassens medlemsbidrag til staten for den seneste måned før aftalens indgåelse. Det skal fremgå af aftalen, hvordan sikkerhedsstillelsen foretages. Det skal yderligere fremgå af aftalen, at den faglige organisation er forpligtet til at overholde de love og regler, der gælder for a-kassen, samt at den faglige organisation er erstatningsansvarlig over for a-kassen for tab, som skyldes fejl eller forsømmelser i forbindelse med administrationen.

64. For at sikre DfA’s mulighed for at udføre et effektivt tilsyn med fordelingen af administrationsudgifterne skal det endvidere fremgå af administrationsaftalen, at direktoratet har adgang til de hovedposter i den faglige organisations regnskab, der – efter direktoratets vurdering – har betydning for fastsættelsen af kassens endelige udgiftsandel. Direktoratet kan desuden kræve disse oplysninger dokumenteret fx ved en erklæring fra kassens revisor.

65. Rigsrevisionen finder det positivt, at den nye økonomibekendtgørelse stiller mere specifikke krav til indholdet af administrationsaftalerne.

b. Fordelingsprincipper

66. Efter de tidligere regler skulle omkostningsfordelingen specificeres på hver af de udgiftsposter, som vedrørte den fælles administration. I vejledningen var det præciseret, at omkostningsfordelingen skulle baseres på fordelingsnøgler, der var fastsat ud fra en individuel vurdering af de enkelte poster. En generel fordelingsnøgle, der blev anvendt på alle poster, kunne således ikke accepteres. Der var ikke megen vejledning i reglerne, og det var i høj grad op til a-kasserne selv at fastsætte fordelingsnøgler.

De nye regler er mere udførlige, idet der angives en række fordelingsnøgler/fordelingsprincipper og maksimumgrænser, som skal anvendes ved opgørelse og fordeling af såvel hovedposterne i budgettet som af de faktisk afholdte fællesudgifter. Hensigten med de nye fordelingsnøgler og maksimumgrænser har været at begrænse det tidligere udbredte skønselement ved opgørelse og fordeling af fællesudgifter samt forbedre DfA’s mulighed for at føre tilsyn med, at a-kasserne ikke betaler en for stor andel af fællesudgifterne og dermed overfører midler til de faglige organisationer.

Fordelingsprincipperne og Rigsrevisionens vurdering af disse vil blive gennemgået i det følgende.

Lønudgifter

67. For lønudgifter fremgår det af bekendtgørelsen, at "kassens andel af udgifter til løn skal fordeles på grundlag af de faktiske forhold" (lønfordelingsnøglen).

Af vejledningen fremgår det, at for både det budgetterede og det endelige beregningsgrundlag skal kassens andel "fastsættes på grundlag af de enkelte medarbejderes faktiske tidsforbrug med arbejde for henholdsvis kassen og den faglige organisation." Det fremgår endvidere, at der ikke stilles krav om løbende tidsregistrering, men om en vurdering af tidsforbruget på såvel budgettidspunktet som efter regnskabsårets udløb.

68. Rigsrevisionens gennemgang af materialet vedrørende de otte udvalgte a-kasser viste, at alle de udvalgte a-kasser havde fordelt lønudgiften på et forkert grundlag i 1995. Ingen af a-kasserne havde ved fordelingen taget udgangspunkt i både faktisk anvendt tidsforbrug og individuel aflønning. Nogle af a-kasserne havde udelukkende taget udgangspunkt i det anvendte tidsforbrug, andre havde taget udgangspunkt i anvendt tidsforbrug og gruppevis aflønning.

Hverken af bekendtgørelsen eller vejledningen fremgik det, at individuel aflønning skulle medtages i beregningen. A-kasserne blev således først opmærksomme på, at der skulle tages udgangspunkt i individuel aflønning, da DfA præciserede dette i den efterfølgende brevveksling med a-kasserne. Forudsætningen for, at lønfordelingen kunne ske gruppevis, blev ligeledes først præciseret i brevvekslingen. Det fremgik heraf, at forudsætningen for gruppevis fordeling af lønudgiften var, at alle medarbejdere i en gruppe anvendte samme andel af arbejdstiden på opgaver vedrørende a-kassen.

Rigsrevisionen kan konstatere, at reglen hverken var udtømmende beskrevet eller umiddelbart anvendelig for a-kasserne.

69. Rigsrevisionen har spurgt DfA om årsagen til, at det ikke fremgår af regelsættet, at der skal tages hensyn til individuel aflønning ved beregning af fordelingsnøglen. Direktoratet har oplyst, at der ikke ville have været nogen grund til at fremhæve fordelingsprincippet for lønudgifter, hvis lønudgifter alene skulle fordeles på grundlag af tidsforbruget, da det ville svare til den fordelingsnøgle, som skal anvendes til fordeling af personalerelaterede udgifter, jf. pkt. 77.

Direktoratet har oplyst, at det ved en kommende revision af økonomibekendtgørelsen vil blive præciseret, at individuel aflønning skal indgå i beregningsgrundlaget.

70. Arbejdsministeriet har i sit høringssvar tilkendegivet, at ministeriet er enig i, at bekendtgørelsens regel om fordeling af lønudgifter skal præciseres. Ministeriet har oplyst, at det var forudsat, at fordeling af lønnen "på grundlag af de faktiske forhold" omfattede såvel tidsforbrug som individuel aflønning, men det viste sig, at ikke alle kasser oprindeligt opfattede bestemmelsen således. Ministeriet har oplyst, at alle a-kasser, som har administrationsaftaler med fælles lønudgifter, naturligvis nu er bekendt med, hvorledes bestemmelsen skal anvendes.

71. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at reglen vil blive ændret ved en kommende revision af økonomibekendtgørelsen.

72. Som nævnt i pkt. 67 er der ikke stillet krav om tidsregistrering, hvorfor opgørelser af a-kassernes tidsforbrug baseres på vurderinger. Efter Rigsrevisionens opfattelse er de nuværende vurderinger af tidsforbruget således ikke udtryk for den mest nøjagtige opgørelse af a-kassernes tidsforbrug. De nye regler har nok i et vist omfang reduceret skønselementet, men indførelse af tidsregistrering kunne efter Rigsrevisionens opfattelse reducere skønselementet yderligere.

73. Rigsrevisionen har spurgt DfA, hvorfor der ikke er stillet krav om tidsregistrering. DfA har oplyst, at direktoratet tvivler på, at tidsregistrering vil udgøre et væsentligt bedre grundlag end det nuværende skønnede tidsforbrug til fordeling af lønudgifter og personalerelaterede udgifter. Direktoratet tilføjede, at der er forskel på skøn og vurdering, og at fordelingen af tidsforbruget efter de nugældende regler er sket på baggrund af en seriøs vurdering. Direktoratet anførte desuden, at et krav om tidsregistrering vil virke bureaukratisk og fordyrende for a-kassernes administration.

74. I sit høringssvar har Arbejdsministeriet oplyst, at ministeriet ikke vil udelukke, at tidsregistrering kan medføre en mere præcis fordeling af løn og personalerelaterede udgifter på nogle områder, men ministeriet mener ikke, at det herved vil være muligt at opnå en nøjagtig opgørelse af kassernes tidsforbrug. Ministeriet har oplyst, at det bl.a. skyldes, at tidsregistrering på et objektivt grundlag kun kan gennemføres for så vidt angår arbejdsopgaver, som klart er defineret som hørende til kassen eller til den faglige organisation, hvilket i praksis kun er muligt med arbejdsopgaver, som efter deres karakter 100 % kan henføres til en af parterne. Derimod kan lønninger i fx edb-afdeling, bogholderi, medlemsafdeling, kantine, postforsendelse, reception mv. ikke fordeles på grundlag af tidsregistrering, uden at der i selve tidsregistreringen indgår et skøn, som herved flyttes ud til de enkelte medarbejdere. Ministeriet finder, at det er meget tvivlsomt, om medarbejderne i disse funktioner kan foretage et mere kvalificeret skøn end nu, hvor det normalt sker på et mere overordnet niveau.

Ministeriet finder desuden, at det vil være en forudsætning for en mere præcis fordeling på basis af tidsregistrering, at denne foretages løbende og i længere perioder ad gangen, idet omfanget af a-kassernes arbejdsopgaver ikke er statisk, men til stadighed ændres i takt med ændringer i ledigheden, regelsættet mv. Tidsregistreringen vil i sig selv medføre en forøgelse af kassernes tidsforbrug og vil formentlig kræve ændring af edb-systemerne.

Arbejdsministeriet anfører, at det vil være overordentligt vanskeligt at formulere de nødvendige konkrete krav til en generel tidsregistrering for så vidt angår dennes omfang, varighed mv. Ministeriet bemærker desuden, at det efter ministeriets opfattelse ikke vil være muligt for direktoratet eller for kassens statsautoriserede revisor at føre tilsyn med, at tidsregistrering udføres korrekt og loyalt.

Arbejdsministeriet vil imidlertid overveje, om det er muligt – eventuelt på udvalgte områder – at stille krav om tidsregistrering. I forbindelse hermed vil man overveje at give kasserne et alternativ til et eventuelt krav om tidsregistrering, fx at man på lønninger og personalerelaterede udgifter kan anvende den medlemsbaserede fordelingsnøgle, som erfaringsmæssigt medfører en lavere udgiftsandel for kassen.

75. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at lønudgifterne i 1995 for de otte udvalgte a-kasser udgjorde mellem ca. 45 % og 77 % af de samlede administrationsudgifter. Det er derfor særlig vigtigt, at disse udgifter opgøres og fordeles så nøjagtigt som muligt. Opgørelser på baggrund af tidsregistrering anses for dokumenterede opgørelser, fordi de er baseret på individuelle registreringer fordelt på arbejdsopgaver. Hertil kommer, at det er sædvanlig standard, at arbejde, der udføres for to arbejdsgivere, fordeles på grundlag af tidsregistrering uden, at dette nødvendigvis resulterer i en fuldstændig nøjagtig fordeling. Med den øgede udbredelse af edb i administrationen vil det formentlig i vid udstrækning være muligt at etablere edb-baseret tidsregistrering, hvor den enkelte medarbejder selv kan foretage registreringen. Det er endvidere blevet mere almindeligt, at der foretages tidsregistrering i både private virksomheder og offentlige institutioner, bl.a. til brug for økonomistyring, omkostningsfordeling og afregning.

Rigsrevisionen finder endvidere, at det må være lettere for DfA og a-kassernes statsautoriserede revisorer at føre tilsyn med, om tidsregistreringerne udføres korrekt, end at føre tilsyn med, at de skønsmæssige vurderinger af tidsforbruget er korrekte.

Efter Rigsrevisionens opfattelse synes der desuden at være et misforhold mellem de detaljerede regler til fordeling af fællesudgifter og DfA’s modstand mod anvendelse af tidsregistrering.

76. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at de af DfA omtalte "seriøse vurderinger" hviler på et skøn, dvs. er uden dokumentation, mens opgørelser på baggrund af tidsregistrering må anses for dokumenterede opgørelser. Da formålet med reglerne bl.a. er at sikre en fordeling af udgifterne, så a-kasserne ikke afholder udgifter, der er a-kasserne uvedkommende, finder Rigsrevisionen, at DfA bør indføre et krav om tidsregistrering i a-kasserne, så fordeling af løn og personalerelaterede udgifter ikke foregår på et skønsmæssigt grundlag. For så vidt angår de arbejdsopgaver, som efter deres karakter kun meget vanskeligt kan henføres til en af parterne fx udgifter til kantinedrift, finder Rigsrevisionen, at en anden dokumenterbar fordelingsnøgle, fx den medlemsrelaterede fordelingsnøgle som foreslået af ministeriet, kan anvendes.

Personalerelaterede udgifter

77. Vedrørende fordeling af personalerelaterede udgifter angives følgende i bekendtgørelsen: "kassens andel af udgifter, der kan relateres til personaleforbruget, kan højst svare til den andel af det samlede personaleforbrug, der anvendes til kassens administration" (den personalerelaterede fordelingsnøgle). I vejledningen er der givet eksempler på udgiftstyper, som skal fordeles efter den personalerelaterede fordelingsnøgle. Det drejer sig bl.a. om udgifter til forsikringer, kantinedrift samt alle direkte personalerelaterede udgifter, herunder pension, ATP og personalekurser.

78. Regelsættet beskriver ikke, hvordan andelen af det samlede personaleforbrug skal beregnes, og der stilles som nævnt ikke krav om tidsregistrering. Hvor a-kasserne ikke på eget initiativ har indført tidsregistrering, må opgørelsen af kassens andel af personaleforbruget derfor baseres på en vurdering. Det under pkt. 76 nævnte gælder således også for fordeling af personalerelaterede udgifter.

Medlemsrelaterede udgifter

79. Medlemsrelaterede udgifter skal ifølge bekendtgørelsen fordeles på følgende vis: "kassens andel af udgifter til kontorhold og medlemsaktiviteter, herunder f.eks. medlemsblad og medlemsmøder, kan højst svare til forholdet mellem kassens og den faglige organisations gennemsnitlige medlemstal" (den medlemsrelaterede fordelingsnøgle). Det fremgår videre af bekendtgørelsen, at kassens andel af udgifter til revisor, advokat og anden ekstern rådgivning ligeledes skal fordeles efter den medlemsrelaterede fordelingsnøgle. I vejledningen nævnes kontorartikler, porto, telefon, fotokopiering, medlemsmøder mv. som eksempler på medlemsrelaterede udgifter.

80. Beregningen af den medlemsrelaterede fordelingsnøgle skal foretages på grundlag af kassens samlede medlemstal og den faglige organisations samlede medlemstal. Fællesmedlemmer skal derfor medregnes til begge medlemstal. Vejledningen giver et eksempel på, hvordan den medlemsrelaterede fordelingsnøgle skal beregnes.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at beregningen af fordelingsnøglen er ukompliceret og ikke indeholder skønselementer. Rigsrevisionens gennemgang af materialet har da også vist, at beregningen af nøglen ikke har voldt problemer af betydning for a-kasserne.

81. I regelsættet angives det for en del udgiftstyper, om den medlemsrelaterede eller personalerelaterede fordelingsnøgle skal anvendes. Opregningen er imidlertid ikke udtømmende. DfA har over for Rigsrevisionen oplyst, at den medlemsrelaterede fordelingsnøgle skal anvendes på de udgiftstyper, der ikke direkte er omtalt under de andre fordelingsnøgler. Dette vil ifølge direktoratet blive præciseret ved en kommende revision af bekendtgørelsen.

82. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at fordelingsnøglens anvendelse vil blive præciseret ved en revision af økonomibekendtgørelsen.

Edb-udgifter

83. Fordelingen af edb-udgifter skal ifølge bekendtgørelsen ske på følgende måde: "kassens andel af edb-udgifter kan højst ansættes til 80 %". I vejledningen præciseres det, at edb-udgifter skal fastsættes på grundlag af ressourceforbruget, men at andelen højst kan fastsættes til 80 %. Det fremgår ikke, hvordan ressourceforbruget skal opgøres. Derimod angives hvilke udgifter, der kan indgå i beregningsgrundlaget samt hvilke regler, der er gældende med hensyn til forrentning, afskrivning, salg af edb-anlæg osv. Det fremgår desuden, at direktøren for DfA kan give tilladelse til, at kassens andel af edb-udgifterne fastsættes til mere end 80 %, hvis ganske særlige omstændigheder taler derfor.

84. Det fremgik af Rigsrevisionens undersøgelse, at kun to af de udvalgte a-kasser i 1995 havde foretaget målinger af ressourceforbruget. Disse målinger viste en andel på omkring 80 % til kassen. To af a-kasserne havde uden yderligere dokumentation fastsat andelen til 80 %. De øvrige fire a-kasser havde enten foretaget en vurdering af ressourceforbruget eller beregnet andelen via en anden fordelingsnøgle, som gav en andel på mindre end 80 %, hvilket DfA accepterede.

DfA har oplyst, at ud af de 32 samadministrerede a-kasser havde to a-kasser anmodet om tilladelse til at fastsætte andelen af edb-udgiften til mere end 80 %. Da kasserne ikke ved målinger kunne dokumentere, at deres andel af ressourceforbruget var over 80 %, opnåede de ikke tilladelse fra DfA.

85. DfA har over for Rigsrevisionen tilkendegivet, at direktoratet accepterer anvendelsen af maksimumgrænsen på 80 % uden yderligere dokumentation, hvis administrationsaftalen omfatter hele a-kassens virksomhed, da a-kassernes edb-systemer er større, mere komplekse og dyrere end de faglige organisationers.

Ifølge vejledningen kan maksimum ikke anvendes, hvis kassens reelle ressourceforbrug er mindre. DfA’s administrative praksis, hvor direktoratet accepterer anvendelsen af maksimumgrænsen uden yderligere dokumentation, er efter Rigsrevisionens opfattelse således ikke i overensstemmelse med regelsættet.

Den omstændighed, at de udførte målinger af to a-kassers ressourcetræk viste et ressourceforbrug tæt på 80 %, tyder efter Rigsrevisionens opfattelse på, at et maksimum på 80 % ikke er urealistisk. Rigsrevisionen finder dog, at DfA løbende bør følge udviklingen på dette område og vurdere, om den teknologiske udvikling medfører, at grænsen bør ændres.

DfA har oplyst, at det ved en kommende revision af bekendtgørelsen vil blive præciseret hvilke krav, der skal opfyldes for at opnå dispensation fra det gældende maksimum på 80 %. Det vil endvidere blive præciseret, at udgifter til udvikling af deciderede a-kassesystemer ikke er omfattet af nævnte maksimum.

86. Arbejdsministeriet har i sit høringssvar bemærket, at intentionen med bekendtgørelsen har været, at maksimumgrænserne kan anvendes uden yderligere dokumentation, når der er tale om fuldstændig administration på et område. Beregning af fordelingsnøgler skal dog altid dokumenteres. Ministeriet bemærkede endvidere, at a-kassen imidlertid ikke kan belastes med 80 % (maksimum) af den faglige organisations edb-udgifter, hvis kassen samtidig har eget edb-anlæg, der også anvendes til kassens arbejdsopgaver. Dette vil blive præciseret i bekendtgørelsen og vejledningen.

87. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at reglerne og DfA’s administrative praksis på området vil blive bragt i overensstemmelse med hinanden.

Huslejeudgifter

88. I de tidligere regler var der ingen præciseringer af, hvordan lokaleudgifter skulle fordeles. Det fremgik dog af vejledningen, at hvis lokaler og/eller inventar var ejet af den faglige organisation, kunne driftsomkostningerne vedrørende disse aktiver medtages i fordelingsgrundlaget. Alternativt kunne udgiften til lokaler og/eller inventar baseres på en lejekontrakt efter almindeligt gældende regler, idet lejen ikke kunne overstige markedsniveauet.

I den nuværende bekendtgørelsen er følgende angivet: "kassens andel af fælles husleje kan højst svare til forholdet mellem kassens og den faglige organisations udnyttelse af lejemålet". Hvis den faglige organisation stiller fast ejendom til rådighed for den fælles administration, kan kassens andel af lokaleudgifter opgøres på to måder. Den ene mulighed er, at der kan indgås en huslejekontrakt med den faglige organisation, hvor kontrakten kun må omfatte det areal, a-kassen benyttede ved kontraktens indgåelse. Kontrakten skal i enhver henseende baseres på sædvanlige lejevilkår, medmindre en fravigelse er i kassens favør. Den anden mulighed er, at a-kassen betaler en andel af de afholdte driftsudgifter, ekskl. afskrivninger, men inkl. forrentning af ejendommens kontante anskaffelsessum eller seneste offentlige kontantvurdering med Danmarks Nationalbanks diskonto +2 %. Anvendelsen af en beregnet rente er en ændring i forhold til de tidligere regler, hvor det var de faktiske finansieringsudgifter, der indgik i driftsudgifterne.

I vejledningen præciseres det, at såfremt der sker væsentlige og/eller permanente ændringer i forholdet mellem kassen og den faglige organisations arealforbrug, skal lejekontrakten ændres tilsvarende. Den fastsatte leje må, som anført i vejledningen, aldrig overstige markedsniveauet, og ændres huslejeniveauet væsentligt i nedadgående retning, skal a-kassens husleje reduceres tilsvarende. Det fremgår endvidere, at der ikke stilles krav om, at lokaleudgifterne skal opgøres på grundlag af de faktiske udgifter, hvis der er indgået en lejekontrakt, i overensstemmelse med det anførte.

89. Rigsrevisionen finder, at fordelingen af udgifter til husleje/lokaler er udførligt beskrevet i reglerne. Fordelingsnøglen er dog baseret på en forudsætning om, at a-kassens andel af det benyttede areal rent faktisk kan opgøres. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at flertallet at de udvalgte a-kasser i praksis havde problemer med opgørelsen af det faktisk anvendte areal. DfA har ligeledes oplyst, at det i nogle tilfælde ikke var muligt at opgøre/opmåle det areal, som kassen anvendte. Det skyldtes fx, at både a-kassen og den faglige organisation anvendte arealet. I andre tilfælde skyldtes det, at personalet ofte flyttede rundt, at personalet sad blandet, eller at personalet arbejdede for både kassen og den faglige organisation.

I tilfælde, hvor a-kasserne ikke kunne opgøre det anvendte areal, dispenserede DfA fra bestemmelsen og tillod a-kasserne at beregne andelen af lokaleudgifter efter den personalerelaterede fordelingsnøgle, idet udgiften kunne betragtes som personaleafhængig.

Driftsmidler

90. I de tidligere regler var der ingen præciseringer vedrørende fordeling af udgiften til driftsmidler. Af vejledningen fremgik det dog, at driftsomkostninger vedrørende aktiver ejet af administrator kunne medtages i fordelingsgrundlaget. Som ved lokaleudgifter kunne der alternativt indgås en lejekontrakt.

Af den nye økonomibekendtgørelse fremgår følgende: "kassens andel af driftsudgifter må ikke overstige kassens procentuelle brug af driftsmidlerne". Mere præcist angives det, at a-kassen kan betale en andel af driftsudgifterne og en beregnet rente, hvis den faglige organisations driftsmidler anvendes i fællesskab. A-kassens andel af de afholdte driftsudgifter kan inkludere foretagne afskrivninger baseret på levetidsvurderinger. A-kassen kan ikke, som efter de tidligere regler, betale en andel af de afholdte finansieringsudgifter, men derimod en andel af en beregnet rente. Den beregnede rente skal svare til Danmarks Nationalbanks diskonto +2 % og beregnes på grundlag af de bogførte værdier af de driftsmidler, den faglige organisation stiller til rådighed dog forudsat, at der er foretaget afskrivning ud fra levetidsvurderinger.

Af vejledningen fremgår det i øvrigt, at såfremt aktiverne sælges, skal a-kassen godtgøres med en andel af de eventuelle genvundne afskrivninger. I vejledningen foreslås det derfor, at der føres regnskab med afskrivningerne på hvert enkelt aktiv, der anvendes i fællesskab. Såfremt a-kassen og den faglige organisation i fællesskab har anskaffet driftsmidler, skal kassens ejerandel opføres særskilt i kassens regnskab. Uanset ejerforholdet skal eventuelle driftsudgifter altid fordeles ud fra forholdet mellem parternes forbrug.

91. Rigsrevisionen finder, at reglerne for fordeling af driftsmidler er ganske klare. I praksis vil fordeling af udgifterne på baggrund af a-kassens forbrug af driftsmidlerne imidlertid være problematisk, da en nøjagtig opgørelse af forbruget vil forudsætte, at der føres regnskab med brugen af hver enkelt driftsmiddel. Regelsættet indeholder ikke nærmere retningslinjer for, hvorledes forbruget skal opgøres.

DfA har oplyst, at a-kasserne generelt havde problemer med opgørelse af forbruget af driftsmidlerne, hvilket Rigsrevisionens undersøgelse af de otte a-kasser ligeledes viste. På baggrund af de praktiske problemer med bestemmelsens anvendelse besluttede direktoratet at dispensere fra den. DfA fandt, at a-kasserne i stedet kunne fordele udgifterne efter den medlemsrelaterede fordelingsnøgle. Direktoratet forklarede, at det skete ud fra den betragtning, at den medlemsrelaterede fordelingsnøgle er den fordelingsnøgle, der typisk giver kassen den mindste andel, samt at alle udgiftsarter i en eller anden udstrækning er påvirket af medlemstallene.

92. Et af formålene med de nye regler var at sikre, at a-kasserne ikke betalte en for stor andel af administrationsudgifterne ved samadministration med en faglig organisation.

Ved fastsættelsen af fordelingsnøglerne for udgiftsarterne tog DfA udgangspunkt i erfaringerne fra tilsynet med a-kassernes regnskaber og de overvejelser, der blev gjort i forbindelse med FFA-sagen. DfA har oplyst, at direktoratet var opmærksom på, at fikserede fordelingsnøgler ikke nødvendigvis førte til en udgiftsfordeling, der nøjagtigt svarede til den faktiske fordeling i hvert enkelt tilfælde. Det var dog direktoratets vurdering, at det var det nærmeste, man kunne komme en korrekt fordeling.

Rigsrevisionen er ikke uenig med direktoratet, men er af den opfattelse, at skønselementet fortsat er tilstede i unødvendigt omfang særligt på grund af den manglende tidsregistrering.

93. DfA har anført, at fordelingsnøglerne og de deraf beregnede maksimumandele er fastsat på et lavt niveau med henblik på at sikre en fordeling, hvor a-kasserne ikke betaler en for stor andel af udgifterne. Direktoratet har ikke fremlagt dokumentation for, at de via fordelingsnøglerne beregnede maksimumandele er fastsat på et lavt niveau. Direktoratet har dog forklaret, at det – på baggrund af forhandlingerne i forbindelse med indførelsen af de nye regler – er direktoratets indtryk, at dette er tilfældet. DfA har i samme forbindelse oplyst, at a-kasserne gav udtryk for, at grænsen på 80 % af edb-udgifterne var lavt sat, hvorfor DfA indførte en dispensationsmulighed for denne udgiftsfordeling. Over for direktoratet havde de faglige organisationer desuden givet udtryk for, at de ved anvendelsen af fordelingsnøglerne ikke altid fik dækning for deres udgifter. DfA har endvidere anført, at udgiftsfordelingen efter den medlemsrelaterede fordelingsnøgle typisk er til fordel for a-kassen, idet medlemmer af den faglige organisation og medlemmer af a-kassen indgår med samme vægt i beregningen uanset, at a-kassens medlemmer med hensyn til administrativ belastning må anses for tungere.

94. På baggrund af gennemgangen finder Rigsrevisionen, at DfA som regeludstedende myndighed på en række punkter ikke har formuleret tilstrækkeligt klare og anvendelige regler. Der er således behov for præciseringer af økonomibekendtgørelsens regler vedrørende fordeling af fællesudgifter. Rigsrevisionen finder det derfor tilfredsstillende, at DfA har tilkendegivet at ville revidere bekendtgørelsen.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at de fastsatte fordelingsregler principielt er hensigtsmæssige, og at de fastsatte fordelingsnøgler i øvrigt forekommer rimelige i forhold til de udgiftsarter, som de anvendes på. De nye regler medvirker således til mere præcise opgørelser og fordelinger af fællesudgifterne. Det er dog samtidig Rigsrevisionens opfattelse, at regelændringerne ikke i tilstrækkeligt omfang har fjernet skønselementet ved fordelingen af fællesudgifterne.

95. Som det er fremgået af Rigsrevisionens undersøgelse, havde a-kasserne problemer med anvendelsen af fordelingsnøglerne, hvorfor DfA i mange tilfælde dispenserede fra bestemmelserne. På trods heraf udsendte direktoratet ikke formelle præciseringer eller generelle informationer til alle a-kasser.

DfA har bekræftet, at nogle af de væsentligste problemer efter de nye reglers ikrafttræden har været beregning af fordelingsnøglerne, samt hvilke udgiftsarter, der er omfattet af de forskellige fordelingsnøgler. Direktoratet har endvidere oplyst, at nogle a-kasser og faglige organisationer ikke har haft de nødvendige registreringssystemer, hvorfor der skulle foretages betydelige ændringer i disse.

DfA har over for Rigsrevisionen oplyst, at direktoratet ikke fandt det nødvendigt at udsende supplerende skriftlige vejledninger til alle a-kasserne med præciseringer af reglerne og den administrative praksis. Direktoratet forklarede, at der i brevvekslingen med den enkelte a-kasse var blevet redegjort herfor.

Direktoratet havde tilsvarende ikke informeret samtlige a-kasser om dispensationsmuligheder i forhold til bestemte fordelinger i reglerne, der i praksis havde vist sig svære eller umulige at anvende. Direktoratet har forklaret, at dispensationer gives til den enkelte a-kasse ud fra en individuel vurdering, og at man derfor ikke kunne informere generelt herom. Direktoratet mente desuden ikke, at man kunne udsende en ny vejledning uden at ændre i den eksisterende bekendtgørelse.

96. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at bekendtgørelsen og den tilhørende vejledning ikke giver et fyldestgørende billede af, hvordan reglerne anvendes i praksis, men at den administrative praksis overvejende er blevet specificeret i brevvekslingen mellem DfA og de enkelte a-kasser. Rigsrevisionen finder dette uheldigt, fordi reglerne udgør grundlaget for bl.a. Folketingets, offentlige myndigheders og a-kassernes kendskab til samt brug af regelsættet.

Rigsrevisionen finder det endvidere uheldigt, at a-kasserne ikke har været stillet lige med hensyn til information om hvilke fordelingsprincipper, der har kunnet dispenseres fra.

Rigsrevisionen finder, at DfA burde have orienteret a-kasserne om direktoratets administrative praksis, da det viste sig, at den eksisterende vejledning ikke var tilstrækkelig anvendelig.

97. Hertil har Arbejdsministeriet i sit høringssvar bemærket, at efter almindelige forvaltningsretlige principper kan en regeludstedende myndighed dispensere fra egne regler, med mindre dispensation ville være i strid med lovregler. Ministeriet finder, at det med sikkerhed kan antages, at alle a-kasser er bekendt hermed. Der er på grundlag heraf i nogle helt konkrete situationer givet tilladelse til, at en kasse har anvendt andre fordelingsnøgler eller opgørelsesmetoder, fordi det på grund af særlige forhold ikke har været muligt at anvende økonomibekendtgørelsens metoder, og det samtidig er blevet godtgjort, at kassen ikke derved er stillet ringere. Denne adgang til dispensation fra egne regler anvendes som udgangspunkt kun i sådanne helt særlige tilfælde, som ikke kunne forudses ved udformningen af reglerne. Dispensationer af denne art har normalt ingen præjudikatsvirkning. Arbejdsministeriet finder derfor ikke det bør kritiseres, at de kasser, som ikke har haft behov for dispensation fra bekendtgørelsens regler, ikke er blevet orienteret herom.

98. Rigsrevisionen er enig med ministeriet i, at en regeludstedende myndighed i helt særlige tilfælde og konkrete situationer kan dispensere fra egne regler. Imidlertid fremgår det af pkt. 65 i Justitsministeriets vejledning nr. 155 af 22. september 1987 om udarbejdelse af administrative forskrifter, at "Selvom en udtrykkelig bestemmelse om dispensation således ud fra en strengt retlig betragtning kan siges at være overflødig, bør der medtages en udtrykkelig bestemmelse om dispensation i selve bekendtgørelsen, hvis det må antages, at der kan opstå behov for dispensation. I modsat fald vil borgerne ofte ikke være bekendt med dispensationsmuligheden. Udvikler der sig en mere almindelig praksis for at give dispensation fra en bekendtgørelse, der ikke har en regel herom, bør der under alle omstændigheder indsættes en dispensationsregel." Da seks ud af de otte a-kasser, som Rigsrevisionen har undersøgt, har fået dispensation fra anvendelsen af en eller flere fordelingsnøgler, og direktoratets administrative praksis således i betydelig grad har afveget fra bekendtgørelsen, finder Rigsrevisionen, at DfA burde have indsat en dispensationsregel i bekendtgørelsen, så alle a-kasser var blevet orienteret om muligheden af, at direktoratet anlagde en i forhold til reglerne ændret administrativ praksis.

99. Ved tilsynet med de samadministrerede a-kasser gennemgår direktoratet kassernes administrationsaftaler, årsregnskaber, opgørelse og fordeling af faktisk afholdte fællesudgifter samt revisionsprotokollater. Direktoratet har udarbejdet interne checkskemaer for at sikre en grundig og ensartet gennemgang af alle a-kasser. Som led i tilsynet brevveksles der med a-kasserne for at afklare de spørgsmål, gennemgangen har givet anledning til.

100. Direktoratet har oplyst, at gennemgangen af regnskaber mv. og brevvekslingen med a-kasserne normalt ikke suppleres med stedlig kontrol af de afgivne oplysninger, selv om bekendtgørelsens § 1, stk. 4, giver adgang hertil. Regnskabstilsynet afholder dog årligt 5-10 møder med udvalgte a-kasser med udgangspunkt i en konkret problemstilling, som direktoratet har konstateret, eller som a-kassen ønsker at drøfte med direktoratet. Direktoratet har oplyst, at møderne er medvirkende til, at DfA modtager supplerende oplysninger om a-kassernes virke og tilrettelæggelse af administrationen.

101. Direktoratet har forklaret, at årsagen til, at der normalt ikke foretages stedlig kontrol er, at sagsbehandlingen er tilrettelagt under hensyn til, at alle a-kasser har en statsautoriseret revisor, der får kopi af al udgående post. Endvidere finder direktoratet ikke, at der generelt er grundlag for at betvivle rigtigheden af de oplysninger mv., som indsendes til direktoratet. DfA har endvidere oplyst, at der ikke normalt foretages kontrol af modtagne oplysninger, men oplysningerne tages ikke ukritisk til efterretning. Oplysningerne sammenholdes altid med, hvad direktoratet i forvejen måtte være i besiddelse af. Hvis det blev konstateret, at en a-kasse havde afgivet væsentlige urigtige oplysninger til direktoratet, ville direktoratet overveje, om sanktionerne i arbejdsløshedsforsikringslovens § 38, om fratagelse af statsanerkendelse eller hel eller delvis fratagelse af retten til refusion for et regnskabsår, burde tages i anvendelse.

102. Det forhold, at a-kasserne er undergivet revision af en statsautoriseret revisor, fritager ikke DfA fra selv at foretage stikprøvevis kontrol, jf. statsrevisorernes beretning nr. 3/97 om lønforhold ved erhvervsskolerne (nr. 2).

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at DfA bør supplere tilsynet med stikprøvevis stedlig kontrol. Dels for at styrke tilsynet, dels for at kontrollere modtagne oplysninger.

103. Rigsrevisionen har bedt DfA redegøre for erfaringerne med tilsynet efter ændringen af reglerne om samadministration. DfA har oplyst, at flere a-kasser i 1995 havde problemer med at anvende de nye regler. Det var dog direktoratets vurdering, at a-kasserne i almindelighed var indstillet på at efterleve reglerne, men at nogle a-kasser havde vanskeligheder med at acceptere de øgede specifikationskrav, og at der i mange a-kasser var problemer med opgørelse af a-kassens andel af fx husleje og driftsmidler.

Direktoratet oplyste endvidere, at flere a-kasser efterfølgende har vist sig positivt indstillede over for bl.a. kravene om specifikation af udgiftsopgørelser og fordelinger, idet a-kasserne har fået mere fyldestgørende information om administrationsudgifternes anvendelse. Der var i overgangsåret 1995 ikke flere problemer, end direktoratet havde forventet.

104. Rigsrevisionens undersøgelse af DfA’s tilsyn vedrørende regnskabsåret 1995 viste, at direktoratet havde påvist mange fejl og mangler i a-kassernes administrationsaftaler, årsregnskaber mv. for 1995. DfA fandt ved gennemgangen af regnskabsåret 1995 i alt 390 punkter, der gav anledning til spørgsmål til 28 a-kasser med samadministration. Bemærkninger til ikke samadministrede a-kasser og a-kasser, hvor den faglige forening dækkede alle administrationsudgifter, er ikke medtaget i opgørelsen. Ved tilsynet vedrørende 1995 blev der i 11 a-kasser i alt fundet 20 fejl, som medførte regulering på i alt 787.452 kr. Der er kun medtaget reguleringer i kassernes favør, dvs. de tilfælde, hvor a-kassen havde betalt for meget.

Tilsynet med 1996-regnskaberne var ikke afsluttet ved afslutningen af Rigsrevisionens undersøgelse. En foreløbig opgørelse viser, at der var færre fejl i disse regnskaber. I 19 a-kasser hvor tilsynet var afsluttet, stillede direktoratet 129 spørgsmål til a-kasserne. De afsluttede tilsyn for 1996 gav anledning til 5 reguleringer på i alt 172.122 kr. i a-kassernes favør.

105. Rigsrevisionens undersøgelse har tilsvarende vist, at de udvalgte a-kasser generelt var indstillet på at rette fejl og mangler i overensstemmelse med DfA’s anvisninger.

Undersøgelsen har desuden vist, at disse kassers administrationsaftaler for 1996 i højere grad levede op til reglerne end aftalerne for 1995. I 1997 var aftalerne for de fleste a-kasser blevet bedre sammenlignet med aftalerne for 1996, bl.a. med hensyn til fordeling af udgifter og beskrivelse heraf.

Rigsrevisionens undersøgelse viste, at DfA i tilfælde, hvor der blev konstateret fejl i regnskaberne, fulgte op på, at regulering blev foretaget i efterfølgende regnskabsår.

106. Efter Rigsrevisionens opfattelse skyldtes problemerne i 1995 hovedsageligt, at økonomibekendtgørelsen, som anført i kap. V, på en række punkter var uklar og svært anvendelig, samt at DfA’s vejledning af a-kasserne ikke var tilstrækkelig.

Direktoratet har oplyst, at der ikke generelt blev afholdt informationsmøder med a-kasserne, inden reglerne trådte i kraft. Der blev dog afholdt vejledende møder med de a-kasser, som anmodede herom. Det er således Rigsrevisionens opfattelse, at en del af problemerne kunne være undgået, hvis DfA inden reglernes ikrafttræden havde informeret og vejledt a-kasserne om reglernes indhold og anvendelse.

Det er Rigsrevisionens samlede vurdering, at DfA har påpeget mange fejl og mangler ved a-kassernes administrationsaftaler og regnskaber for 1995. Tilsynet har haft den effekt, at fejl og mangler er blevet rettet og afhjulpet.

107. Ifølge økonomibekendtgørelsen skal a-kassernes administrationsaftaler med tilhørende budgetter sendes til orientering for direktoratet inden regnskabsårets start. Årsregnskab og tilhørende revisionsprotokollat skal sendes til direktoratet inden den 15. marts det efterfølgende år, og i slutningen af juni sender a-kasserne de endelige opgørelser over de faktisk afholdte fællesudgifter til direktoratet.

108. Direktoratet gennemgår normalt alt materiale vedrørende regnskabsåret for den enkelte a-kasse samlet. Gennemgangen påbegyndes i september måned efter regnskabsårets afslutning, når a-kassens refusioner fra staten er blevet kontrolleret i en anden enhed i direktoratet. Direktoratet har som målsætning, at alle a-kassernes årsregnskaber skal være gennemgået (men ikke nødvendigvis afsluttet med hensyn til brevveksling mv.) ét år efter, at tilsynet er påbegyndt, dvs. at a-kassernes regnskaber vedrørende 1995 skulle gennemgås i perioden 1. september 1996 - 31. august 1997.

109. Som led i tilsynet brevveksler DfA med a-kasserne, hvor direktoratet fremsætter bemærkninger og søger at få afklaret de problemer og spørgsmål, som gennemgangen har givet anledning til. Ved brevvekslingen får a-kasserne en tilbagemelding fra direktoratet, bl.a. vedrørende eventuelle fejl og mangler i administrationsaftale og udgiftsfordeling. A-kasserne får således mulighed for efterfølgende at forbedre administrationsaftaler og udgiftsfordelinger, så de i højere grad lever op til kravene i reglerne.

110. Rigsrevisionens gennemgang af regnskaber mv. har vist, at tilsynet i 1995, sammenlignet med tilsynet i 1994, har været mere omfattende, bl.a. med hensyn til brevvekslingens omfang, og at dette samtidig medførte en længere tidsmæssig udstrækning. Brevvekslingen vedrørende det sidste årsregnskab for 1995 blev således først afsluttet i februar 1998.

Tabel 3. Tidsplan over DfA’s sagsbehandling af a-kassernes regnskab for administrationsudgifter m.m.

111. Det fremgår af tabel 3, at DfA i 1995 og 1996 gennemgik regnskaberne i overensstemmelse med den fastsatte målsætning. Afslutningen af gennemgangen fandt derimod først sted på et noget senere tidspunkt.

DfA har oplyst, at tilsynet i 1995 krævede en særlig indsats som følge af regelændringerne. I modsætning til den normale procedure, hvor alt materiale vedrørende regnskabsåret for en a-kasse gennemgås samlet, gennemgik DfA a-kassernes administrationsaftaler for 1995 separat, hvorefter direktoratet skrev til alle a-kasser i august 1995.

I skrivelserne redegjorde direktoratet både for generelle krav til fordelingsnøgler og udgiftsspecifikationer, samt for problemerne i den enkelte a-kasses administrationsaftale. DfA krævede ikke generelt, at der blev udfærdiget nye administrationsaftaler for 1995, men at de forhold, som direktoratet havde påpeget vedrørende administrationsaftalerne og udgiftsfordelingerne, var rettet i den endelige udgiftsopgørelse for 1995, der skulle indsendes i juni 1996. I de tilfælde, hvor der var tale om meget væsentlige fejl, skulle der dog udarbejdes nye aftaler.

112. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det er væsentligt, at tilsynet vedrørende et regnskabsår afsluttes inden for en rimelig tid, bl.a. for at a-kasserne hurtigt kan foretage de fornødne reguleringer og forhindre, at fejl går igen i de følgende regnskabsår.

Med de tidsplaner, der er skitseret i tabel 3, vil reguleringer som følge af direktoratets tilsyn normalt kunne foretages i det regnskabsår, der følger to år efter det regnskabsår, der er bemærkninger til. For regnskabsåret 1996 vil reguleringer således normalt kunne foretages i regnskabsåret 1998, i enkelte tilfælde dog først i 1999. Tilpasning af senere årsregnskaber som følge af bemærkninger vedrørende 1996 vil normalt også kunne ske med virkning fra regnskabsåret 1998, men også her kan der være tilfælde, hvor tilpasningen først kan foretages i 1999, dvs. tre år efter regnskabsåret.

Rigsrevisionen fandt umiddelbart, at direktoratets gennemgang af regnskaberne og afslutning af brevvekslingen strakte sig over for lang tid. Rigsrevisionen har derfor bedt om direktoratets forklaring herpå.

Direktoratet har oplyst, at tilsynet med a-kassernes administrationsudgifter først kan påbegyndes, når årsregnskaberne er kontrolleret vedrørende statens refusioner til bl.a. dagpenge- og efterlønsudbetalinger. Dette sker i perioden fra årsregnskaberne modtages den 15. marts til omkring 1. september samme år. Det betyder, at tilsynet med administrationsudgifterne først kan påbegyndes i september måned. Sideløbende med kontrollen af regnskaberne vedrørende statsrefusioner gennemlæses alle årsregnskaber og revisionsprotokollater for at sikre, at der ikke er forhold, som ikke kan afvente den normale sagsbehandling.

Direktoratet har desuden anført, at sagsbehandlingens afslutning afhænger af brevvekslingens omfang mellem direktoratet og a-kasserne, samt at a-kasserne skal have en rimelig svarfrist til behandling af direktoratets spørgsmål. Svarfristen sættes normalt til tre uger.

Sagsbehandlingens tidsmæssige udstrækning vedrørende regnskaberne for 1995 hang efter direktoratets vurdering bl.a. sammen med, at der i dette år var ekstraordinær megen brevveksling, idet a-kasserne skulle indarbejde de nye regler i administrationsaftaler, regnskaber m.m. Det var dog direktoratets foreløbige indtryk, at der var færre problemer med a-kassernes administrationsaftaler, regnskaber og opgørelse over faktisk afholdte fællesudgifter for 1996 end for 1995, og at tilsynet for 1996 derfor ikke ville være lige så tids- og ressourcekrævende som tilsynet for 1995.

Arbejdsministeriet har i sit høringssvar ligeledes fremhævet, at gennemgangen af regnskaberne for 1995 var betydeligt mere kompliceret end normalt, og at den endelige afslutning af regnskabsgennemgangen for de efterfølgende år forventes at kunne ske hurtigere.

113. Rigsrevisionen har yderligere bedt DfA oplyse, om gennemgangen af regnskaberne kunne fremskyndes ved, at a-kasserne indsendte endelige opgørelser over faktisk afholdte fællesudgifter samtidig med årsregnskabet. Direktoratet har hertil oplyst, at der ved udarbejdelsen af økonomibekendtgørelsen var overvejelser om, at den endelige udgiftsopgørelse skulle indsendes sammen med årsregnskabet. Direktoratet blev dog fra a-kasserne gjort opmærksom på, at nogle faglige organisationer ikke ville være færdige med eget årsregnskab på dette tidspunkt, hvilket er en forudsætning for, at opgørelsen kan udarbejdes. Direktoratet vil ved en kommende revision af økonomibekendtgørelsen undersøge, om det er muligt at fremrykke tidspunktet for indsendelse af opgørelserne. Direktoratet tvivlede dog på, at det ville være realistisk at stille krav om, at opgørelserne skal indsendes sammen med årsregnskaberne.

Rigsrevisionen bad endvidere oplyst, om det ville være muligt at gennemgå regnskaberne for administrationsudgifterne sideløbende med, at de blev kontrolleret for statslige refusioner. Direktoratet har hertil forklaret, at a-kassernes opgørelse over de faktisk afholdte fællesudgifter er en forudsætning for gennemgangen, samt at der i gennemgangen af refusionerne af og til konstateres forhold, som har betydning for tilsynet med administrationsudgifterne. Det er således direktoratets opfattelse, at en egentlig gennemgang af årsregnskaberne straks efter modtagelsen ville medføre, at sagerne skulle gennemgås ad flere omgange, hvilket ville være mere tidskrævende.

114. Arbejdsministeriet har i sit høringssvar anført, at tidsforløbet indtil den endelige afslutning af det sidste regnskab er af mindre betydning for kasserne end spørgsmålet om, hvornår kasserne modtager direktoratets første kommentar til årsregnskabet. Ifølge Arbejdsministeriet vil kasserne allerede med direktoratets første henvendelse i vidt omfang blive gjort opmærksom på, hvilke problemer der er forbundet med det aflagte regnskab og den dertil knyttede administrationsaftale.

Arbejdsministeriet har om status for DfA’s tilsyn med regnskaberne for 1996 oplyst, at direktoratet pr. 1. juli 1998, havde sendt indledende spørgsmål vedrørende 1996 til 34 af de i alt 38 kasser, og at 25 regnskaber var endeligt afsluttet. En status fra DfA pr. 17. september 1998 viste, at alle a-kassers regnskaber vedrørende 1996 var gennemgået, og at 29 var endelig afsluttet.

115. Rigsrevisionen har forståelse for, at 1995 var et omstillingsår for a-kasserne, og at sagsbehandlingen i den forbindelse var mere omfattende. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at direktoratet i 1995 gennemgik de modtagne administrationsaftaler separat og meldte tilbage til a-kasserne allerede i august 1995.

Oplysningerne om forløbet af tilsynet vedrørende 1996 viser, at der er tale om færre fejl end vedrørende 1995, og at DfA opfylder sin målsætning om gennemgangen.

På baggrund af oplysningerne fra DfA og Arbejdsministeriet kan Rigsrevisionen konstatere, at DfA og Arbejdsministeriet ikke mener, at der er behov for eller mulighed for, at nedbringe tilsynets varighed. Gennemførelsen af de forslag, som Rigsrevisionen har fremsat i den forbindelse, jf. pkt. 113, er efter DfA’s opfattelse forbundet med praktiske vanskeligheder.

Rigsrevisionen er enig i, at a-kasserne med direktoratets første skrivelse vedrørende et regnskab får en oversigt over de forhold, direktoratet ikke er enig i. Rigsrevisionens undersøgelse har dog vist, at det ofte er i den efterfølgende brevveksling, problemerne afklares. Tidspunktet for afslutningen af brevvekslingen, og dermed direktoratets endelige stillingtagen, er derfor ikke uden betydning for a-kasserne. Rigsrevisionen finder derfor, at DfA’s målsætning bør vedrøre afslutningstidspunktet og ikke blot gennemgangen af regnskaberne.

116. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at DfA bør arbejde på at nedbringe tilsynets tidsmæssige udstrækning mest muligt. Det bør sikres, at reguleringer og tilpasninger som følge af tilsynet som hovedregel får virkning for det følgende regnskabsår, og i hvert fald ikke senere end det årsregnskab, som følger to år efter det pågældende regnskabsår. Dvs., at tilsynet vedrørende 1996 senest får virkning for 1998-regnskabet.

117. Som det fremgår af kap. V er der konstateret en række uhensigtsmæssigheder i reglerne om samadministration. Direktoratet har oplyst, at man vil påbegynde en revision af reglerne, når tilsynet vedrørende 1996 er afsluttet. Det vil efter Rigsrevisionens vurdering tidligst kunne påbegyndes primo 1999, da direktoratets regnskabsgennemgang vedrørende 1996 formentlig tidligst vil være endeligt afsluttet ultimo 1998, jf. tabel 3.

118. Arbejdsministeriet har i sit høringssvar anført, at regelsættet, der trådte i kraft den 1. januar 1995, indeholder væsentligt ændrede opgørelses- og fordelingsprincipper i forhold til de tidligere regler. Direktoratet har derfor fundet det mest hensigtsmæssigt at betragte perioden fra januar 1995, og indtil gennemgangen af regnskaberne for 1995 og 1996 var afsluttet som en overgangsperiode. Arbejdsministeriet anførte videre, at det således hele tiden havde været meningen, at regelsættet skulle evalueres, når direktoratet havde opnået et tilstrækkeligt erfaringsgrundlag herfor. Man har samtidig vurderet, at der ikke var et påtrængende behov for løbende at foretage justeringer.

119. Revisionen af økonomibekendtgørelsen kan ifølge Arbejdsministeriet tidligst påbegyndes, når gennemgangen af regnskaberne for 1996 er afsluttet, hvilket, efter Rigsrevisionens vurdering, tidligst vil kunne ske primo 1999. De reviderede regler vil så formentlig først kunne få virkning pr. 1. januar 2000.

Rigsrevisionen er enig i, at direktoratet må have visse erfaringer med regelsættet, før det kan revideres, og Rigsrevisionen finder det positivt, at direktoratet vil tage initiativ hertil. Rigsrevisionen finder imidlertid, at erfaringsgrundlaget for en revision af bekendtgørelsen var til stede efter 1995, hvor tilsynet konstaterede mange fejl og mangler.

120. DfA har den 3. april 1987 udsendt en instruks for revisionen af de anerkendte a-kasser, der omfatter revisionen af såvel den virksomhed, der er omfattet af DfA’s administrationstilsyn som den del, der er omfattet af regnskabstilsynet. Revisionen i a-kasserne udføres af statsautoriserede revisorer. For den del af a-kassernes virksomhed der vedrører forskuds- og refusionsmidler, dvs. statslige midler, skal revisionen foretages i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik, således som dette begreb er fastlagt i rigsrevisorlovens § 3. Revisionen af a-kassernes øvrige virksomhed foretages i overensstemmelse med god revisionsskik.

I et bilag til revisionsinstruksen er der fastsat nærmere retningslinjer. Det fremgår bl.a. heraf, at revisor skal efterprøve, om et eventuelt administrationshonorar er fastsat på grundlag af de med administrationen reelt forbundne omkostninger, under iagttagelse af arbejdsløshedsforsikringslovens § 82 og § 15, stk. 4, i den dagældende økonomibekendtgørelse. Af bestemmelsen fremgik det, at vederlaget skulle fastsættes på et rimeligt økonomisk grundlag i relation til de opgaver, der skal varetages, og at det ikke måtte overstige de med administrationen forbundne udgifter.

121. Revisionsinstruksen er ikke blevet ændret i forbindelse med regelændringerne. Rigsrevisionen formoder, at alle a-kassernes revisorer har været bekendt med regelændringerne, og har foretaget revision på grundlag af de nye regler. Rigsrevisionen finder imidlertid, at det ville have været naturligt at udsende en ny revisionsinstruks samtidig med regelændringerne, og i den forbindelse nærmere have uddybet revisors opgaver efter de nye regler, så a-kassernes revisorer kunne bidrage til kontrollen af udgiftsfordelingen. Arbejdsministeriet har oplyst, at ministeriet er enig med Rigsrevisionen i, at revisionsinstruksen bør revideres snarest muligt, og at DfA er gået i gang med dette arbejde. Det er hensigten, at den ny instruks skal træde i kraft pr. januar 1999 med virkning fra og med regnskabsåret 1999.

København, den 29. september 1998

Henrik Otbo

/Erik Dorph Sørensen

Denne beretning er undergivet rigsrevisorlovens regler om en efterfølgende redegørelse fra ministre og rigsrevisors bemærkninger hertil. Statsrevisorernes endelige stillingtagen vil finde sted i forbindelse med afgivelsen til Folketinget af den endelige betænkning over statsregnskabet.