KØBENHAVN 1998

ISSN 0108-3902

ISBN 87-7434-099-9

Denne beretning til Folketinget henhører under lov om revisionen af statens regnskaber § 18, stk. 1, der pålægger statsrevisorerne pligt til med deres eventuelle bemærkninger at fremsende de af rigsrevisor i henhold til samme lov § 17 udarbejdede beretninger til Folketinget og vedkommende minister.

Formål

1. Rigsrevisionen afgav den 4. juni 1996 et notat til statsrevisorerne om erhvervsskolernes ændrede økonomiske adfærd på visse udvalgte områder efter erhvervsuddannelses- og erhvervsskolereformens ikrafttræden i 1991. På baggrund af notatet anmodede statsrevisorerne rigsrevisor om at udarbejde en beretning om emnet og heri inddrage en vurdering af bygningstaxameterordningen, der blev indført i 1995.

2. Formålet med undersøgelsen har været:

• at undersøge udviklingen i erhvervsskolernes økonomi generelt, herunder skolernes indtægter, udgifter, aktivitetsniveau og dispositionsretlige grænser efter erhvervsuddannelses- og erhvervsskolereformen,
• at undersøge om skolerne har ændret adfærd i relation til markedsføring og repræsentation, udgifterne til ledelse og administration, anvendelse af indkøbsaftaler samt kurser for egne medarbejdere,
• at undersøge bygningstaxameterordningen, herunder tilskudsordningens opbygning og virkning på erhvervsskolernes bygningsdispositioner og vurdere Undervisningsministeriets administration af tilskudsordningen, og
• at undersøge ministeriets økonomiske tilsyn med skolerne.

3. Undersøgelsen omfatter perioden fra 1991 til 1997 med hovedvægt på årene 1994 til 1997. Rigsrevisionens undersøgelse omhandler de nuværende i alt 103 handelsskoler og tekniske skoler. Undersøgelsen bygger på regnskabs- og aktivitetsoplysninger samt andet sagsmateriale indhentet i Undervisningsministeriet. Rigsrevisionen aflagde i første halvår af 1998 besøg ved 3 tekniske skoler og 3 handelsskoler og har desuden gennemført en spørgeskemaundersøgelse blandt alle tekniske skoler og handelsskoler.

I notatet til statsrevisorerne var sammensætningen og omfanget af skolernes kursusudbud beskrevet. Beretningen omhandler ikke dette emne, da det er behandlet i statsrevisorernes beretning nr. 16/96 om statslig erhvervsrettet efteruddannelse. Beretningen omhandler heller ikke en undersøgelse af uddannelsernes kvalitet og effekt.

Statens udgifter til erhvervsskoleområdet

4. Statens tilskud til erhvervsskoler ydes efter et bloktilskudssystem, hvor tilskuddene består af aktivitetsafhængige tilskud, grundtilskud og formålsbestemte tilskud. De samlede statslige udgifter til erhvervsskoler steg i perioden fra 5,8 mia. kr. i 1991 til 8,4 mia. kr. i 1997. Heraf blev ca. 95 % afholdt under Undervisningsministeriets budgetområde, mens 5 % vedrørte Arbejdsministeriets område.

Erhvervsuddannelses- og erhvervsskolereformen

5. Den 1. januar 1991 trådte erhvervsuddannelses- og erhvervsskolereformen i kraft, jf. lov nr. 210 af 5. april 1989 om erhvervsskoler og lov nr. 211 af 5. april 1989 om erhvervsuddannelser. Reformen medførte, at efg- og lærlingeuddannelserne samt de grundlæggende teknikeruddannelser blev afløst af et samordnet system af erhvervsuddannelser. Formålet var bl.a. at sikre et overskueligt og ensartet system af erhvervsuddannelser med et varierende uddannelsestilbud til alle unge.

Reformen indebar væsentlige ændringer i ansvars- og kompetencefordelingen mellem Undervisningsministeriet og skolerne. Skolebestyrelserne fik større beføjelser, hvad angik den overordnede ledelse af skolerne, vedtagelse af uddannelsesprogram, budget og regnskab, ansættelse og afskedigelse af lærere, ansvar for skolens drift og forvaltningen af statslige tilskud. Den tidligere centrale detailstyring fra ministeriet af uddannelsernes indhold blev begrænset til fastsættelse af generelle regler om uddannelser formuleret som rammebekendtgørelser. Erhvervsuddannelses- og erhvervsskolereformen betød omvendt, at det blev præciseret, hvilken kompetence Undervisningsministeriet har med hensyn til gennemførelse af en overordnet økonomisk styring på erhvervsskoleområdet.

Med reformen blev finansieringen af skolerne ændret fra et refusionslignende system til bloktilskud efter taxametersystemet, hvor hovedparten af tilskuddet beregnes på grundlag af antallet af årselever og et tilskud pr. årselev, der fastsættes på de årlige finanslove. Fra 1. januar 1995 blev taxameterprincippet også indført på bygningsområdet, jf. lov nr. 458 af 1. juni 1994 om ændring af lov om erhvervsskoler. Taxametersystemet tilsigter at give skolerne en øget tilskyndelse til økonomisering og prioritering af ressourcerne med henblik på at styrke det ledelsesmæssige engagement og ansvar. Taxametersystemet er suppleret af muligheden for, at undervisningsministeren giver støtte til skoler i en særlig vanskelig situation, men ministeriet har dog også beføjelser til i princippet at lukke skoler, der ikke længere er behov for.

Undervisningsministeriet gennemførte i 1997 en spørgeskemaundersøgelse blandt alle landets erhvervsskoleledere, der viste, at skolerne overvejende var positive over for taxametersystemet, som de fandt havde iværksat en positiv udvikling i erhvervsskolesektoren og tvunget skolerne til bedre planlægning og organisation. Undervisningsministeriet konkluderede, at bygningstaxameterordningen havde bidraget til en effektivisering af skolernes styring af bygningsudgifterne.

Skolernes dispositionsfrihed

6. En erhvervsskole kan inden for sit formål frit disponere ved anvendelsen af de samlede statslige tilskud og øvrige indtægter under ét. Det er en betingelse, at skolerne opfylder de bestemmelser, der gælder for de enkelte uddannelser, og underviser det antal årselever, som tilskuddene er betinget af. Skolerne er omfattet af Finansministeriets budgetvejledning med visse nærmere angivne undtagelser, der i det væsentlige angår dispositioner over fast ejendom.

Grænserne for erhvervsskolernes dispositionsfrihed har siden reformen været genstand for megen diskussion mellem Undervisningsministeriet på den ene side og erhvervsskolerne og skoleforeningerne på den anden side. Ministeriet søgte i en skrivelse udsendt i december 1993 til erhvervsskolerne at præcisere nogle grænser for erhvervsskolernes dispositioner over egenkapitalen og på løn- og ansættelsesområdet, idet ministeriet var blevet opmærksom på, at en del skoler igennem årene havde haft en fejlagtig opfattelse af de gældende regler på bl.a. disse områder. Samtidig meddelte ministeriet skolerne, at man i løbet af 1994 ville udsende en generel vejledning om de retlige grænser for erhvervsskolernes selvforvaltning og selvstyre.

Ministeriets arbejde med vejledningen blev dog sat i bero, idet ministeriet afventede udgivelsen af et juridisk responsum, som skoleforeningerne havde bedt 2 juridiske professorer om at udarbejde, da skolerne oplevede, at grænserne for friheden til selv at disponere over økonomiske midler var særdeles uklare. Heller ikke efter afgivelsen af responset kunne der opnås fuld enighed om skolernes dispositionsfrihed, hvilket førte til langvarige forhandlinger mellem ministeriet og skoleforeningerne. Først i august 1997 udsendte Undervisningsministeriet vejledningen "Erhvervsskolernes dispositionsfrihed". Ministeriet gjorde dog opmærksom på, at vejledningen ikke kunne betragtes som udtømmende og henviste i øvrigt til responset, som man med enkelte modifikationer kunne tilslutte sig. Over for Rigsrevisionen har ministeriet begrundet den sene udsendelse af vejledningen med, at man lagde stor vægt på at opnå bred accept på skolerne.

Rigsrevisionen finder det uheldigt, at det i 5-6 år efter reformen har været uklart for erhvervsskolerne, hvor grænserne for deres frihed til at disponere over de økonomiske midler går. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Undervisningsministeriet har tøvet unødigt længe med at udsende vejledningen om de retlige grænser for erhvervsskolernes selvforvaltning og selvstyre. Rigsrevisionen har noteret sig, at ministeriet i konkrete tilfælde over for skolerne har tilkendegivet sit syn på gældende ret på de områder, hvorom der ikke kunne opnås enighed, og også i enkelte tilfælde har krævet forhold berigtiget. Rigsrevisionen finder dog, at ministeriets tøven kan have givet skolerne det indtryk, at der i ministeriet var usikkerhed om reglerne, og at ministeriet ikke var parat til at sanktionere overtrædelser.

Erhvervsskolernes aktivitet og økonomi fra 1991 til 1997

7. Rigsrevisionens gennemgang af den generelle udvikling i erhvervsskolernes aktivitet og økonomi i perioden efter erhvervsuddannelses- og erhvervsskolereformen har vist, at der i perioden fra 1991 til 1997 samlet set kun har været mindre årlige udsving i aktiviteten. Mens handelsskolerne har haft et aktivitetsfald på 5 %, har de tekniske skoler haft en aktivitetsstigning på 4 % fra 1991 til 1997.

Skolernes samlede indtægter i løbende priser er steget fra godt 6 mia. kr. i 1991 til 8,6 mia. kr. i 1997, svarende til en stigning på 28 % i faste priser. Den største indtægtskilde for skolerne er statstilskud, som i 1997 udgjorde 87 % af de samlede indtægter for begge skoleformer. Statstilskuddet er i perioden fra 1991 til 1997 steget med henholdsvis 60 % for handelsskoler og 41 % for tekniske skoler målt i løbende priser, svarende til henholdsvis 45 % og 28 % i faste priser. På trods af en næsten konstant aktivitet har skolerne haft en markant reel vækst i taxametertilskuddet, til dels som følge af løbende takstforhøjelser foranlediget af et politisk ønske om at skabe mere kvalitet i erhvervsuddannelserne. Endvidere skyldes indtægtsstigningerne forskydninger af elevtallet mod uddannelser med højere taxametertakster. De stigende indtægter kan derfor kun for en dels vedkommende forklares med aktivitetsmæssig fremgang. Dette indtryk bekræftes af en tværministeriel rapport om taxameterstyring udarbejdet af bl.a. Finansministeriet og Undervisningsministeriet, som er udkommet i november 1998.

Handelsskolernes og de tekniske skolers udgifter udviklede sig parallelt frem til og med 1993, hvorefter udgifterne på handelsskolerne steg relativt mere end på de tekniske skoler. Stigningen i skolernes udgifter kan for begge skoletypers vedkommende især henføres til øgede udgifter til åben uddannelse, ledelse og administration samt bygningsdrift. Skolernes enhedsomkostninger, dvs. udgifter pr. årselev, er i perioden fra 1991 til 1997 steget med 43 % i løbende priser, svarende til 30 % i faste priser.

Forbedringerne af skolernes indtægtsgrundlag har muliggjort, at enkelte skoler kan have opretholdt uddannelser, der ikke har været aktivitetsmæssig dækning for. Skolerne har siden 1991 akkumuleret midler for knap 1 mia. kr., hvoraf størstedelen dog er tilvejebragt af forholdsvis få skoler. Rigsrevisionen finder det velbegrundet, at Undervisningsministeriet er indstillet på at foretage en analyse af sammenhængen mellem erhvervsskolernes resultater i form af antallet af uddannede, uddannelsernes kvalitet og faktiske ressourceforbrug, så der kan tilvejebringes et grundlag for at gøre kommende fastsættelser af taxametertakster på erhvervsskoleområdet mere målrettede.

Udviklingen i udvalgte driftsområder

8. Statsrevisorerne har ønsket belyst, om den øgede konkurrence mellem erhvervsskolerne og den øgede dispositionsfrihed efter erhvervsskolereformen i 1991 har ændret skolernes adfærd på en række udvalgte driftsområder.

Den øgede frihed for skolerne til selv at disponere økonomisk og sammensætte uddannelsesudbudet, har medført, at skolernes ledelse og administration har fået en mere virksomhedsorienteret profil. Desuden har skolerne øget deres aktivitet vedrørende deltidsuddannelser og kurser, som er mere administrationskrævende end heltidsuddannelser. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at skolernes udgifter til ledelse og administration steg med ca. 40 % fra 1994 til 1997, hvor udgifterne udgjorde 879 mill. kr. Rigsrevisionen vurderer, at stigningen bl.a. er forårsaget af reformen.

9. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at skolernes udgifter til markedsføring er steget kraftigt siden reformen som følge af nye konkurrencebetingelser skolerne imellem. Fra 1994 til 1997 steg udgifterne med 57 % til i alt 120 mill. kr. En del af udgiftsstigningen kan henføres til udbud af åben uddannelse, som ifølge lovgivningen skal annonceres offentligt. De tekniske skoler anvendte i hele perioden flere midler til markedsføring end handelsskolerne, idet de tekniske skoler udbyder flere uddannelser og dermed skal dække et bredere informationsbehov. Kun 2 af de besøgte skoler havde forsøgt at foretage målinger af markedsføringens effekt. Rigsrevisionen finder, at ministeriets bør opfordre skolerne til at foretage mere systematiske undersøgelser af markedsføringens effekt.

10. Skolernes udgifter til repræsentation er steget fra 1994 til 1997 med 41 % til i alt 57 mill. kr. Udgifterne er i gennemsnit vokset væsentlig mere for handelsskolerne end for de tekniske skoler, men spredningen mellem de enkelte skoler er stor. Udgifterne vedrører typisk møder, receptioner, jubilæer og kulturelle arrangementer.

11. Erhvervsskolerne var både før og efter erhvervsskolereformen omfattet af de indkøbsaftaler, som blev indgået af Statens Indkøb, senere Statens og Kommunernes Indkøbs Service A/S (SKIS). Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at 100 af de i alt 103 skoler abonnerer på SKIS. Halvdelen af skolerne har skønnet, at deres indkøb gennem SKIS udgør mindre end 25 % af skolens samlede indkøb af varer og tjenesteydelser. 79 skoler har selv indgået indkøbsaftaler med leverandører. Det er Rigsrevisionens vurdering, at der ikke siden reformen er sket væsentlige ændringer i skolernes adfærd med hensyn til anvendelse af indkøbsaftaler.

12. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at skolernes udgifter til efteruddannelse af egne ansatte er steget med 60 % fra 1994 til 1997, hvor udgifterne i alt androg 74 mill. kr. Dertil kommer indirekte udgifter i form af løn til de ansatte under efteruddannelse. Skolernes samlede timeforbrug på efteruddannelse af lærere udgjorde i 1997 i alt 139.000 timer for handelsskolerne og 420.000 timer for de tekniske skoler.

Bygningstaxameterordningen

13. Indtil 1995 fik skolerne refunderet deres godkendte faktiske udgifter til husleje, prioritetsydelser og ejendomsskatter. I en overgangsperiode fra erhvervsskolereformens ikrafttræden til 1995 blev refusionstilskuddet dog reguleret med et tillæg eller fradrag for hver kvadratmeter, som skolens faktiske areal var enten mindre eller større end et beregnet arealbehov.

Ved en ændring af lov om erhvervsskoler, som trådte i kraft 1. januar 1995, blev taxameterprincippet indført også på bygningsområdet. Bygningstaxameteret er et tilskud til erhvervelse og opretholdelse af lokaler, bygninger og arealer. Tilskuddet ydes i det væsentlige ud fra antal årselever på skolen og en takst pr. årselev fastsat på de årlige finanslove for store grupper af uddannelser. Formålet med lovændringen var at give skolerne ansvaret for at økonomisere og prioritere inden for de samlede tilskudsrammer. Samtidig fik skolerne en høj grad af dispositionsfrihed på bygningsområdet, så byggeri, køb og salg af fast ejendom, indgåelse af lejemål mv. som hovedregel ikke længere skal godkendes af Undervisningsministeriet eller forelægges for Finansudvalget.

14. Reglerne om bygningstaxametertilskud indgik i et lovforslag nr. L 159 om ændring af lov om erhvervsskoler, som blev fremsat for Folketinget i januar 1994. På fremsættelsestidspunktet var der endnu ikke klarhed over, hvorledes taxameterordningen nærmere skulle udformes. Uddannelsesudvalget tilkendegav i sin betænkning af 19. maj 1994, at man delte ministerens opfattelse, hvorefter der skulle søges opnået en høj grad af enighed mellem ministeriet og skoleorganisationerne om gennemførelse af taxameterordningen. I den forbindelse henviste udvalget især til en række nærmere angivne forudsætninger om udgiftsneutralitet, fastsættelse og regulering af takster, udformning af overgangsordninger mv.

Erhvervsskoleloven indeholder kun på enkelte punkter hjemmel for ministeren til at fastsætte nærmere regler om bygningstaxametertilskud, selvom lovteksten på flere områder forudsætter mere detaljerede regler. På de punkter, hvor der er hjemmel, har ministeren ikke udnyttet den til at fastsætte regler i bekendtgørelsesform. I stedet har anmærkningerne til finanslovens § 20.41.01.25. Bygningstaxametertilskud hvert år indeholdt en summarisk beskrivelse af ministeriets administration af tilskudsordningen, som dog ikke har givet Folketinget en fyldestgørende beskrivelse af de administrativt fastsatte retningslinjer.

Rigsrevisionen finder ikke, at det er i overensstemmelse med god lovgivnings- og administrationsskik at præcisere og supplere materiel tilskudslovgivning i anmærkningerne til finansloven. Efter Rigsrevisionens opfattelse burde ministeren af hensyn til retssikkerheden have udnyttet den eksisterende hjemmel i erhvervsskoleloven til i bekendtgørelsesform at fastsætte nærmere regler om bygningstaxametertilskuddet, herunder om skolernes rettigheder og pligter. Hvis hjemmelen ikke var tilstrækkelig på alle områder, burde ministeren ved en lovændring have søgt opnået den fornødne hjemmel til at udstede en bekendtgørelse med udmøntning af erhvervsskolelovens bestemmelser.

15. Bygningstaxameterordningen er opbygget af en række tilskud, som beregnes på forskellig måde. Ordningen omfatter 3 permanente elementer, bygningstilskud, tillægstaxameter og grundværdikompensation, samt 3 midlertidige elementer, en generel udligningsordning, elevtalsfaldskompensation samt modregning af konverteringsgevinst. De samlede bygningstaxameterudbetalinger til handelsskoler og tekniske skoler er steget fra knap 900 mill. kr. i 1995 til ca. 950 mill. kr. i 1997.

16. Bygningstilskuddet, som udgør langt den største del af de samlede udbetalinger af bygningstaxameter, beregnes på grundlag af årselevtal og takster fastsat på finansloven. Taksterne er baseret på de enkelte uddannelsers arealbehov og bygningskrav. Anmærkningerne til finansloven indeholder oversigter over de i alt 13 forskellige takstgrupper med tilhørende arealnormer, men det fremgår ikke, hvilke uddannelser de enkelte takstgrupper omfatter.

Rigsrevisionen finder det uheldigt, at anmærkningerne til finansloven ikke er udformet, så Folketinget har mulighed for at vurdere indplaceringen af uddannelser i bygningstilskuddets enkelte takstgrupper og ændringer i indplaceringen fra år til år. Ministeriet har oplyst, at man fremover på finansloven vil nævne uddannelser, der har fået en ændret takstplacering.

17. Tillægstaxameteret er et tillæg til den almindelige takst pr. årselev (bygningstilskuddet), som ydes til skoler med en særlig høj fremmedkapitalandel. Ved indførelsen af bygningstaxameterordningen forudsatte Uddannelsesudvalget, at skoler, som ikke på daværende tidspunkt var tillægsberettigede, senere ville kunne søge om tillæg, hvis skolen udvider bygningskapaciteten som følge af elevtalsstigninger.

Ministeriets tildeling af tillæg er foretaget på basis af en årlig beregning af skolernes fremmedkapitalandel uden hensyn til, om skolen faktisk har udvidet bygningskapaciteten som følge af elevtalsstigninger. Metoden indebærer en risiko for, at skoler spekulerer i at udnytte friværdier til låneoptagelse alene med henblik på at opnå tillæg. Desuden vil en skole kunne opnå tillæg som følge af låneoptagelse ved nybyggeri, uden at have stigende elevtal.

Ved de årlige beregninger af fremmedkapitalandelen er skolens gæld sat i forhold til en normeret nyopførelsespris, der bl.a. afhænger af årselevtallet. Dette har i visse tilfælde medført, at skoler er blevet tillægsberettiget som følge af faldende årselevtal, selv om formålet med tildeling af tillæg er at tilgodese skoler, som udvider bygningskapaciteten som følge af elevtalsstigninger. På baggrund af Rigsrevisionens undersøgelse overvejer ministeriet en række ændringer i administrationen. Rigsrevisionen finder, at tildelingen af tillægstaxameter i højere grad bør baseres på en konkret sagsbehandling, så det sikres, at formålet med tilskuddet opfyldes. Desuden må sagsbehandlingen tilrettelægges, så skolerne ikke fratages et incitament til selv at finansiere bygningsudvidelser med ledig kapital.

18. Grundværdikompensationen er et særligt tilskud til skoler, der i væsentlig grad lejer lokaler mv. Rigsrevisionen finder, at ministeriet i strid med regelgrundlaget har administreret grundværdikompensationen på en måde, så skoler, der slet ikke eller kun i begrænset omfang har lejede lokaler, har fået denne kompensation. Rigsrevisionen er enig med ministeriet i, at kravene for ydelse af kompensationen bør skærpes.

Det særlige tilskud bortfalder, hvis skolen helt eller delvis erstatter lejemål med egne bygninger eller grundstykker. I stedet ydes et engangstilskud på 5 gange den årlige grundværdikompensation. Som følge af Rigsrevisionens undersøgelse blev ministeriet opmærksom på, at flere skoler ikke som forudsat havde givet ministeriet meddelelse om udskiftning af lejet med ejet areal, selvom skolerne ifølge ministeriet burde være bekendt med praksis på området.

Rigsrevisionen finder det uheldigt, at ministeriet ikke har fastsat klare regler om frister for skolernes indberetninger om udskiftning af lejemål med egne lokaler. Det har ført til, at skoler har kunnet modtage grundværdikompensation for en længere periode end tilsigtet. Rigsrevisionen finder, at ministeriet af egen drift løbende burde have sikret, at grundværdikompensation kun blev udbetalt til skoler, der var berettigede dertil. Muligheden for kapitalisering af grundværdikompensationen giver ikke skolerne noget incitament til at udskifte dyre lejemål med egne lokaler, og heller ikke til at indgive meddelelse herom til ministeriet. Ministeriet vil efter det oplyste fastsætte mere præcise regler, hvori skolernes pligter indskærpes. Disse regler skal efter Rigsrevisionens opfattelse fastsættes i bekendtgørelsesform.

Ministeriet udbetalte i 1995 ca. 7 mill. kr. som en såkaldt ekstraordinær kapitalisering af grundværdikompensation til 12 skoler, selv om skolerne ikke som forudsat i erhvervsskoleloven havde erstattet lejemål med egne bygninger. Formålet var at bruge et beløb, som var opsparet til imødegåelse af ændrede principper i forbindelse med indførelse af bygningstaxameter. Selv om staten på længere sigt ville opnå en besparelse som følge af dispositionen, var der efter Rigsrevisionens opfattelse ikke hjemmel til at give kapitaliseringsydelse til disse skoler.

19. Elevtalsfaldskompensationen er en overgangsordning, der har til formål at sikre, at fald i årselevtallet ikke fører til store tilskudsfald eller udsving. Uddannelsesudvalgets betænkning af 19. maj 1994 indeholdt en række nærmere angivne forudsætninger for gennemførelsen af bygningstaxameterordningen, herunder et fyldigt afsnit om betingelserne for ydelse af elevtalsfaldskompensation og om kompensationens beregning. I praksis beregnede ministeriet kompensationen på en anden måde, fordi ministeriet mente, at udvalgsbetænkningens model ville have nogle uheldige fordelingsmæssige konsekvenser. Rigsrevisionen finder ikke, at ministeriet på tilfredsstillende måde har begrundet, hvorfor kompensationen blev beregnet på en anden måde end den, der var forudsat i Uddannelsesudvalgets betænkning. Dette muliggjorde, at skoler med et stigende årselevtal i visse tilfælde kunne få udbetalt kompensation. Omvendt kunne skoler med et faldende elevtal i visse situationer være afskåret fra at modtage kompensation. Efter Undervisningsministeriets opfattelse var forudsætningerne i Uddannelsesudvalgets betænkning ikke ufravigelige, og ministeriet mener derfor ikke at have handlet i strid med retsgrundlaget.

Ministeriets egne beregninger har vist, at den model ministeriet anvender, i forhold til udvalgsbetænkningens model, har givet ikke-ubetydelige afvigelser for de enkelte skoler. Selv om Uddannelsesudvalget lagde vægt på, at ministeriet opnåede enighed med skoleorganisationerne om bygningstaxameterordningen, var forudsætningerne i udvalgsbetænkningen om elevtalsfaldskompensationen meget klare og detaljerede. På denne baggrund finder Rigsrevisionen, at det er tvivlsomt, om ministeriet har haft den fornødne hjemmel til at administrere elevtalsfaldskompensationen, som det er sket. Rigsrevisionen har derfor anmodet Undervisningsministeriet om at indhente en udtalelse fra Justitsministeriet om, hvorvidt ministeriets praksis har haft hjemmel i erhvervsskoleloven. Udtalelsen forventes at foreligge primo januar 1999.

Ministeriet har erkendt, at ministeriets model på ét område har haft en uforudset virkning. Det var således en fejl, at grundværdikompensationen indgik i beregningen af elevtalsfaldskompensationen. Fejlen medførte, at skoler, hvis grundværdikompensation bortfaldt i forbindelse med udskiftning af lejemål med egne lokaler, kunne få udbetalt elevtalsfaldskompensation uden at have faldende elevtal, men blot et fald i sine tilskud. Ministeriet har på dette punkt ændret sin administration pr. 1. januar 1998, men kompensationen udbetales fortsat efter de tidligere retningslinjer til skoler, der har disponeret i tillid til disse retningslinjer.

Undervisningsministeriet har oplyst, at man ikke orienterede Uddannelsesudvalget om valget af en anden beregningsmodel for elevtalsfaldskompensationen, da udvalget ikke, som det var sket i andre forbindelser, havde bedt om at blive orienteret om den endelige udmøntning. Ministeriet vil ikke afvise, at en orientering af Uddannelsesudvalget kunne have været en passende handling, men mener ikke, at undladelse heraf skulle have medført hjemmelsmangel. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Undervisningsministeriet burde have orienteret Uddannelsesudvalget, uanset om ministeriets praksis har haft den fornødne hjemmel eller ej.

20. Ministeriets administration af bygningstaxameterordningens øvrige elementer har ikke givet anledning til bemærkninger.

Sammenfattende er det Rigsrevisionens opfattelse, at bygningstaxameterordningen er kompleks, uoverskuelig og tung at administrere.

21. Med indførelsen af bygningstaxameterordningen i 1995 blev de enkelte skoler forpligtet til at vedligeholde deres bygninger på et forsvarligt niveau i overensstemmelse med en af bestyrelsen godkendt flerårig plan. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at under halvdelen af skolerne havde en bestyrelsesgodkendt vedligeholdelsesplan mere end 3 år efter lovens ikrafttræden. Ministeriet vil undersøge, om der er behov for at udarbejde en vejledning til skolerne om udformning af vedligeholdelsesplaner. Rigsrevisionen finder, at ministeriet bør sikre, at udarbejdelse af vedligeholdelsesplaner for skolernes bygninger fremmes mest muligt, fordi planerne udgør fundamentet for ministeriets tilsyn på området. Rigsrevisionen finder det mindre tilfredsstillende, at Undervisningsministeriet først fra 1998 i forbindelse med regnskabsgennemgangen for 1997 har skaffet sig mulighed for gennem regnskabet at få indseende med udgifter til vedligeholdelse.

Ministeriet har oplyst, at man ved en kommende ændring af revisionsbekendtgørelsen vil indføje en bestemmelse om, at revisor skal påse, at skolen har udarbejdet en vedligeholdelsesplan, og i hvilket omfang planen følges. Efter Rigsrevisionens opfattelse bør tilsynet med skolernes bygningsvedligeholdelse i stedet varetages af en af ministeriet udpeget byggesagkyndig.

22. Ved indførelsen af bygningstaxameterordningen fik skolerne øget frihed til at disponere på bygningsområdet. Formålet var at sikre økonomisering med såvel arealforbrug som kapitaludgifter. I perioden fra 1994 til 1997 har erhvervsskolerne forøget deres bygningsarealer med knap 9 %. Begge skoletyper har ombyttet lejemål med egne bygninger, men udviklingen er dog mest markant for de tekniske skolers vedkommende. I 1994 var skolernes samlede til rådighed værende areal (ekskl. udlejet areal) større end det normerede areal, dvs. det beregnede arealbehov. I perioden 1994 til 1997 er der sket en tilpasning mellem rådighedsarealet og det normerede areal. Rigsrevisionen har bemærket, at tilpasningen ikke er sket ved en reduktion af skolernes faktiske areal, men ved en forhøjelse af arealnormerne for enkelte uddannelser.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der for begge skoletypers vedkommende er sket en forøgelse af skolernes investeringer i grunde, bygninger og lejede lokaler i årene efter bygningstaxameterordningens indførelse, hvilket særligt skyldtes et ønske fra skolernes side om at skabe mere attraktive studiemiljøer mv. Omvendt har skolerne i et vist omfang opnået besparelser på driften ved omprioritering, energibesparende foranstaltninger og genforhandling af lejemål.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at bygningstaxametertilskuddet synes at give langt de fleste skoler en overdækning for bygningsomkostningerne, også selv om der knytter sig en del usikkerhed til opgørelsen af overskud og underskud, navnlig hvad angår afskrivninger. Samlet er det efter Rigsrevisionens opfattelse tvivlsomt, om bygningstaxameterordningen har ført til den forudsatte økonomisering af skolernes ressourcer på bygningsområdet.

Undervisningsministeriets tilsyn

23. Undervisningsministeriet fører i sin egenskab af tilskudsyder et økonomisk tilsyn med erhvervsskolerne. Som led i tilsynet gennemgår ministeriet skolernes årsregnskaber og revisionsprotokoller, bl.a. for at identificere skoler med økonomiske problemer. Det er Rigsrevisionens indtryk, at ministeriet generelt er længe om at gribe ind over for skoler, som er i økonomiske vanskeligheder. Rigsrevisionen finder dog, at ministeriet fører et effektivt og tilfredsstillende tilsyn, når først en skole er sat under skærpet tilsyn.

Ministeriet foretager ikke rutinemæssige besøg på skolerne som led i det økonomiske tilsyn. Rigsrevisionen har i mange forbindelser, senest i statsrevisorernes beretning nr. 16/96 om statslig erhvervsrettet efteruddannelse, pkt. 209, givet udtryk for, at ministeriet bør foretage stikprøvevise kontrolbesøg. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at sådanne kontrolbesøg kombineret med ministeriets regnskabsgennemgang ville øge mulighederne for på et tidligere tidspunkt at sætte ind over for skoler, som er på vej mod en uheldig udvikling. Generelt er det Rigsrevisionens opfattelse, at ministeriet siden erhvervsuddannelses- og erhvervsskolereformens indførelse i 1991 gradvist har forbedret det økonomiske tilsyn med erhvervsskolerne. Rigsrevisionen finder det dog utilfredsstillende, at flere skolers regnskaber for 1996 først blev gennemgået i foråret 1998.

• at erhvervsskolernes dispositionsfrihed i en årrække har været uklar, da Undervisningsministeriet har tøvet længe med at udsende en vejledning om de retlige grænser for erhvervsskolernes selvforvaltning og selvstyre,
• at erhvervsskolernes aktiviteter er faldet fra 1991 til 1997 samtidig med, at indtægter og udgifter er steget, og at skolernes omkostninger pr. årselev er steget kraftigt siden 1991,
• at Undervisningsministeriet vil tage initiativ til en nærmere analyse af sammenhængen mellem erhvervsskolernes resultater og ressourceforbrug, så der kan tilvejebringes et grundlag for en mere målrettet fastsættelse af taxametertaksterne,
• at erhvervsskolerne siden 1991 har ændret adfærd i relation til ledelse og administration samt markedsføring og haft stigende udgifter på disse områder,
• at erhvervsskolerne ikke har ændret deres adfærd væsentligt, hvad angår repræsentation, indkøbsaftaler og efteruddannelse af medarbejderne,
• at bygningstaxameterordningen er kompleks, uoverskuelig og tung at administrere,
• at undervisningsministeren af hensyn til skolernes retssikkerhed burde have fastsat nærmere regler om bygningstaxametertilskuddet i bekendtgørelsesform,
• at Folketinget ikke på grundlag af finansloven har mulighed for at vurdere indplaceringen af uddannelser i bygningstilskuddets enkelte takstgrupper og ændringer i indplaceringen fra år til år,
• at Undervisningsministeriet på visse punkter har administreret bygningstaxameterordningen på en måde, der næppe er i overensstemmelse med lovens bestemmelser og Uddannelsesudvalgets forudsætninger,
• at skolerne siden bygningstaxameterordningens indførelse har forøget deres arealer, og at ordningen synes at give de fleste skoler overdækning for bygningsomkostningerne. Det er derfor tvivlsomt, om bygningstaxameterordningen har ført til den forudsatte økonomisering af skolernes ressourcer på bygningsområdet, og
• at Undervisningsministeriet siden erhvervsuddannelses- og erhvervsskolereformen i 1991 gradvist har forbedret det økonomiske tilsyn med erhvervsskolerne, men at ministeriet generelt er længe om at gribe ind over for skoler, som er i økonomiske vanskeligheder.

24. Statsrevisorerne anmodede ved deres møde den 26. juni 1995 Rigsrevisionen om i et notat at undersøge og vurdere, om erhvervsskolernes adfærd på visse udvalgte områder ændredes efter erhvervsskolereformens ikrafttræden den 1. januar 1991. Notatet skulle omhandle følgende forhold belyst på grundlag af en gennemgang af et begrænset antal skoler:

• omfang og fordeling af driftsudgifter, herunder udgifter til markedsføring og repræsentation, i 1994 sammenlignet med 1990,
• anvendelsen af indkøbsaftaler, herunder samarbejde på indkøbsområdet med andre erhvervsskoler,
• omfanget og arten af interne kurser for medarbejdere, og
• sammensætning og omfang af skolernes kursusudbud, der navnlig sigter imod de private erhverv.

På baggrund af notatet af 4. juni 1996 anmodede statsrevisorerne rigsrevisor om at udarbejde en beretning om emnet og heri inddrage en vurdering af bygningstaxameterordningen, der blev indført i 1995.

Efterfølgende beretning afgives til statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1, og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven (lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997).

Beretningen omhandler forhold ved erhvervsskolerne inden for Undervisningsministeriets område og knytter sig særligt til statsregnskabets § 20.4. Uddannelser på erhvervsskoler m.v., og i mindre omfang til § 17.42. Arbejdsmarkedsuddannelser.

De samlede statslige udgifter til erhvervsskoleområdet udgjorde i finansårene 1995, 1996 og 1997 henholdsvis 7,2 mia. kr., 7,9 mia. kr., og 8,4 mia. kr.

25. Forhold, der vedrører erhvervsskolerne, er reguleret i lovbekendtgørelse nr. 529 af 17. juni 1996 om erhvervsskoler (erhvervsskoleloven) samt bekendtgørelse om tilskudsudbetaling og regnskabsføring ved erhvervsskoler m.v., jf. bekendtgørelse nr. 1060 af 14. december 1994. I medfør af § 22, stk. 2, i erhvervsskoleloven har Undervisningsministeriet udsendt bekendtgørelse om revision mv. ved erhvervsskoler og skolehjem, jf. bekendtgørelse nr. 1007 af 14. december 1995. Ifølge denne bekendtgørelse skal erhvervsskolernes regnskaber revideres af statsautoriserede eller registrerede revisorer. Regler om tilskud til arbejdsmarkedsuddannelser, der gennemføres ved erhvervsskolerne, er fastsat i Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1076 af 11. december 1996 om ydelse af statstilskud m.v. til arbejdsmarkedsuddannelser.

26. Rigsrevisionens undersøgelse er gennemført med hjemmel i § 4, jf. § 6, i rigsrevisorloven. Herefter kan Rigsrevisionen foretage gennemgang af regnskaber fra institutioner, der modtager tilskud fra staten. Ved gennemgangen påses navnlig, at regnskabet er undergivet betryggende revision, at vilkårene for tilskud er opfyldt, at midlerne er anvendt i overensstemmelse med givne bestemmelser, og at der i øvrigt er taget skyldige økonomiske hensyn ved forvaltningen af midlerne.

27. Siden erhvervsskolereformen i 1991 har erhvervsskoleområdet været omtalt i statsrevisorernes beretning nr. 11/90 om selvejende institutioners retlige stilling, beretningerne nr. 11/92 og nr. 3/97 om lønforhold ved erhvervsskolerne samt beretning nr. 16/96 om statslig erhvervsrettet efteruddannelse.

28. Undersøgelsens formål har været:

• at undersøge udviklingen i erhvervsskolernes økonomi generelt, herunder skolernes indtægter, udgifter, aktivitetsniveau og dispositionsretlige grænser efter erhvervsuddannelses- og erhvervsskolereformen,
• at undersøge om skolerne har ændret adfærd i relation til markedsføring og repræsentation, udgifterne til ledelse og administration, anvendelse af indkøbsaftaler samt kurser for egne medarbejdere,
• at undersøge bygningstaxameterordningen, herunder tilskudsordningens opbygning og virkning på erhvervsskolernes bygningsdispositioner og vurdere Undervisningsministeriets administration af tilskudsordningen, og
• at undersøge ministeriets økonomiske tilsyn med skolerne.

29. Undersøgelsen omfatter perioden fra 1991 til 1997 med hovedvægt på årene 1994 til 1997. Rigsrevisionens undersøgelse omhandler de nuværende 103 handelsskoler og tekniske skoler, mens landbrugsskoler og kombinationsskoler ikke er omfattet af undersøgelsen.

Handelsskolerne og de tekniske skoler udgør over 90 % af erhvervsskoleområdet målt på såvel økonomisk andel af de statslige tilskud som antallet af årselever.

Beretningen omfatter ikke en undersøgelse af skolernes kursusudbud, da dette emne er behandlet i statsrevisorernes beretning nr. 16/96 om statslig erhvervsrettet efteruddannelse. Beretningen omhandler heller ikke en undersøgelse af uddannelsernes kvalitet og effekt.

30. Undersøgelsen bygger på regnskabsoplysninger og aktivitetstal samt andet sagsmateriale indhentet i Undervisningsministeriet. Rigsrevisionen har i løbet af undersøgelsen brevvekslet med ministeriet, ligesom der er afholdt en række møder om udvalgte emner i ministeriet.

I forbindelse med undersøgelsen aflagde Rigsrevisionen i første halvår af 1998 besøg ved 6 erhvervsskoler – 3 tekniske skoler og 3 handelsskoler. Besøgene var af 1 dags varighed. De 6 besøgte skoler var de samme, som blev besøgt i forbindelse med notatudarbejdelsen, hvor de blev valgt ud fra et ønske om variation i størrelse og geografisk placering. Formålet med besøgene var gennem interview med skolernes ledelse at opnå viden om skolernes økonomiske adfærd efter erhvervsskolereformen og indførelsen af bygningstaxameterordningen.

Rigsrevisionen har desuden gennemført en spørgeskemaundersøgelse blandt alle tekniske skoler og handelsskoler, der indgår i Rigsrevisionens undersøgelse.

Ved stedligt besøg i Undervisningsministeriet har Rigsrevisionen gennemgået ministeriets sagsakter for skoler, der er, eller tidligere har været, sat under skærpet tilsyn i ministeriet af hovedsageligt økonomiske årsager.

I beretningen er benyttet Rigsrevisionens eget prisindeks for statsregnskabet, udarbejdet af Danmarks Statistik, for bedre at kunne vurdere den reelle udgiftsudvikling.

31. Rigsrevisionen har lagt de oplysninger, som Undervisningsministeriet og erhvervsskolerne har afgivet, til grund for beretningen, men ikke selv efterprøvet disse. Det gælder såvel data indhentet direkte på erhvervsskolerne, bl.a. i form af en spørgeskemaundersøgelse, som data tilgået Rigsrevisionen fra Undervisningsministeriet. Data fra erhvervsskolerne er ikke attesteret af skolens revisor.

32. Beretningen har i udkast været forelagt Undervisningsministeriet og Arbejdsministeriet. De indkomne bemærkninger er i videst muligt omfang indarbejdet i beretningen.

33. Statens udgifter til erhvervsskoler ydes efter et bloktilskudssystem, hvor tilskuddene består af aktivitetsafhængige tilskud, grundtilskud og formålsbestemte tilskud.

Den altovervejende del af statens udgifter til erhvervsskoler ydes i form af aktivitetsafhængige tilskud, der beregnes på baggrund af en takst pr. årselev. Den aktivitetsafhængige tilskudsform har i de senere år udgjort ca. 90 % af de samlede udgifter til erhvervsskoler.

Tabel 1. Statens samlede udgifter til erhvervsskoleområdet for 1991-1997

Det fremgår af tabellen, at statens udgifter er steget fra 5,8 mia. kr. i 1991 til 8,4 mia. kr. i 1997 målt i løbende priser. De væsentligste aktivitetsområder er fællesaktiviteter, erhvervsgymnasiale uddannelser og erhvervsuddannelser, der i 1997 udgjorde henholdsvis 31 %, 14 % og 33 % af de samlede udgifter.

Undervisningsministeriet udbetaler langt den største andel af de samlede udgifter til erhvervsskolerne med ca. 95 % for hvert af årene. Tilskud fra Arbejdsministeriet er ydet til arbejdsmarkedsuddannelser gennemført på erhvervsskoler.

35. Den 1. januar 1991 trådte erhvervsuddannelses- og erhvervsskolereformen i kraft, jf. lov nr. 210 af 5. april 1989 om erhvervsskoler (erhvervsskoleloven) og lov nr. 211 af 5. april 1989 om erhvervsuddannelser (erhvervsuddannelsesloven). Mens erhvervsuddannelsesloven er en ren uddannelseslov, der vedrører erhvervsuddannelsernes mål, indhold, struktur og adgangsveje, er erhvervsskoleloven en institutionslov med regler for skolernes samlede organisering, ledelse og finansiering.

36. Af lovbemærkningerne til forslaget om lov om erhvervsuddannelser fremgik det, at reformen fremkom som svar på de sidste 15 års kraftige kritik af det hidtidige uddannelsessystem, hvor der især var problemer med forskellighederne mellem mesterlæren eller lærlingeuddannelserne og de daværende nye efg-uddannelser. Uddannelsessystemet blev opfattet som særdeles tungt og uoverskueligt, og der var konstant store frafald – især på lærlingeuddannelserne. Hertil kom, at erhvervsuddannelsesområdet organisatorisk og finansieringsmæssigt ikke var fleksibelt, og at det ikke var muligt at foretage en hurtig tilpasning i forhold til samfundsudviklingen og især erhvervslivets skiftende behov.

37. Erhvervsskolernes økonomistyring var også kompliceret, idet lærlingeuddannelserne modtog lovbundne tilskud, mens efg-uddannelserne finansieredes ved rammebelagte driftsudgifter. Styringen blev ligeledes kompliceret af, at hver erhvervsskole havde både en kapitalinstitution og en driftsinstitution. Problemerne herved var påpeget af Rigsrevisionen i statsrevisorernes beretning nr. 16/84 om Rigsrevisionens gennemgang af regnskaberne for handelsskoler og tekniske skoler.

Samtidig havde Undervisningsministeriet igangsat et økonomistyringsprojekt, som bl.a. arbejdede med modeller for direkte sammenhæng mellem aktivitet og tilskud, såkaldt taxameterstyring, og decentralisering af den økonomiske beslutningskompetence med samtidig etablering af en central overvågning i form af udarbejdelse af obligatoriske nøgletal og regnskabsgennemgang. Styringsformen indgik i ministeriets lovforslag til Lov om erhvervsskoler (L 229).

Undervisningsministeren havde endvidere nedsat et udvalg, Nordskov Nielsen-udvalget. Udvalget havde fra maj 1986 fået til opgave at undersøge mulighederne for en revision af de grundlæggende erhvervsuddannelser. Af udvalgets kommissorium fremgik det bl.a., at det skulle gøres lettere at etablere tidssvarende uddannelser, og at bestående uddannelser skulle kunne vedligeholdes og fornyes i tide. Endvidere skulle udvalget arbejde for at sikre alle interesserede unge relevante uddannelsestilbud i et gennemskueligt system, der kunne afløse lærlingeuddannelsessystemet og den daværende efg-ordning samt eventuelt også de grundlæggende teknikeruddannelser.

Udvalget afgav i juni 1987 betænkning 1112/1987, som indeholdt et lovudkast, der efterfølgende dannede grundlag for undervisningsministerens lovforslag om Lov om erhvervsuddannelser (L 228).

38. Erhvervsuddannelsesloven medførte en sammenlægning af efg- og lærlingeuddannelserne samt de grundlæggende teknikeruddannelser, hvorefter uddannelserne fra 1991 blev afløst af et samordnet system af erhvervsuddannelser (EUD).

Loven havde som formål at samle erhvervsuddannelserne under et fælles regelsæt og fastslå erhvervsuddannelsernes grundlæggende struktur: at de er vekseluddannelser, hvorved eleverne skulle kunne veksle mellem praktikophold og skoleophold på grundlag af en uddannelsesaftale. Derved endte 2 overlappende former for lærlingeuddannelse på såvel håndværks- og industriområdet som det merkantile område med et kompromis mellem mesterlæren og efg-uddannelsen.

Generelt forenklede loven uddannelsesudbudet og optagelsesreglerne ved at lægge de forskellige uddannelser ind som specialer i de mere samordnede uddannelser. Der skulle på denne måde sikres et overskueligt og ensartet system af erhvervsuddannelser, som med varierende uddannelsestilbud til alle unge, ophævelse af adgangsbegrænsning og indførelse af frit skolevalg skulle medvirke til den størst mulige gennemførelsesprocent.

39. Loven medførte, at skolerne inden for de erhvervsuddannelser, de er godkendt til at udbyde, hvert år skal bestemme deres udbud for det kommende år. Skolerne kan dog uden forhåndsgodkendelse udbyde en enkelt erhvervsuddannelse i indtil 2 år, hvorefter skolen skal ophøre med dette udbud, hvis den ikke har opnået at blive godkendt til uddannelsen.

Den centrale styring fra ministeriet af uddannelsernes indhold blev ved erhvervsuddannelsesloven begrænset til fastsættelse af generelle regler om uddannelser formuleret som rammebekendtgørelser. Derved fik den enkelte skole øget kompetence til at fastsætte undervisningens nærmere indhold, og skolerne blev sikret mulighed for at tilrettelægge deres virksomhed effektivt og økonomisk ansvarligt. Omvendt skulle Undervisningsministeriet efter reformen være sikret mulighed for at gennemføre en overordnet økonomisk styring efter Folketingets bestemmelse, bl.a. gennem fastlæggelse af skoleundervisningens maksimale ugevarighed på de enkelte uddannelser.

40. Erhvervsuddannelsesloven berørte ikke erhvervsskolernes 2 andre store heltidsuddannelsesområder: de erhvervsgymnasiale uddannelser: højere handelseksamen (hhx) og højere teknisk eksamen (htx), og de korte videregående uddannelser (KVU).

De erhvervsgymnasiale uddannelser blev først ændret ved den erhvervsgymnasiale reform i 1994/1995, som ændrede hhx og htx fra at være 2-årige overbygningsforløb på EUD-uddannelserne til at være 3-årige helhedsuddannelser. For de korte videregående uddannelser blev der med virkning fra 1. juli 1998 gennemført en samlet lovgivning, som vil indebære en reform af landets knap 70 korte videregående uddannelser.

41. Hovedformålet med erhvervsskoleloven var at tilvejebringe de fornødne institutionelle forudsætninger for den uddannelsesmæssige decentralisering ved at opstille de almindelige rammer for skolernes virksomhed. Loven medførte en modernisering af bestemmelserne om skolernes retlige og økonomiske organisering, ledelsesmæssige forhold og generelle tilskudsbetingelser.

Loven indebar væsentlige ændringer i ansvars- og kompetencefordelingen mellem Undervisningsministeriet og erhvervsskolerne, idet den tidligere detailstyring fra Undervisningsministeriets side afløstes af en mere decentral model efter mål- og rammestyringsprincippet.

Der blev således givet større beføjelser til skolebestyrelserne, hvad angik den overordnede ledelse af skolerne, undervisningsprogrammets vedtagelse, budgetter og regnskab, overvejelser omkring skolens udbud af nye uddannelser, ansættelse og afskedigelse af lærere, ansvar for skolens drift og forvaltningen af de statslige tilskud.

På den anden side præciserer loven, hvilken kompetence Undervisningsministeriet har med hensyn til, hvordan lovens rammer administreres. Undervisningsministeren kan således tilbageholde tilskud eller kræve tilskud tilbagebetalt, hvis vilkårene for ydelse af tilskud ikke overholdes af skolen. Endvidere kan undervisningsministeren afskedige skolens bestyrelse, hvis denne ikke efterkommer påbud fra undervisningsministeren eller ved sine dispositioner bringer skolens videreførelse i fare.

42. Reformen medførte en omfattende ændring af den økonomiske styring af erhvervsskoleområdet. Tidligere havde staten dækket skolernes tilskudsberettigede driftsudgifter og ydet øremærkede tilskud og lån til bygningsformål.

Med reformen blev finansieringen ændret til bloktilskud efter taxametersystemet, hvor hovedparten af tilskuddet beregnes på grundlag af antallet af årselever og et tilskud pr. årselev (taxameteret), der fastsættes på de årlige finanslove.

Til hver uddannelse er der knyttet et undervisningstaxameter og et fællesudgiftstaxameter. Undervisningstaxametret skal dække de direkte undervisningsudgifter såsom løn, materialer og udstyr i forbindelse med undervisningen. Fællesudgiftstaxametret er tilskud til ledelse, administration, udvikling og markedsføring, bygningsdrift og andre udgifter, der er fælles for skolen, og som ikke hensigtsmæssigt kan fordeles på de enkelte uddannelser.

Fra 1. januar 1995 er taxameterprincippet også overført til bygningsområdet, jf. lov nr. 458 af 1. juni 1994 om ændring af lov om erhvervsskoler. Bygningstaxametret (bygningstilskud, tillægstaxameter og grundværdikompensation) er tilskud til bygningsmæssige ny- og reinvesteringer, herunder afskrivninger, samt husleje, prioritetsrenter, ejendomsskatter, inventar og vedligeholdelse. Udover det ordinære bygningstaxameter udbetales der tilskud ifølge nogle overgangsordninger, som medfører en gradvis tilpasning til taxameterprincippet på dette område. Selve bygningstaxameterordningen behandles mere uddybende i kap. VIII.

43. Taxametersystemet tilsigter at give skolerne en øget tilskyndelse til økonomisering og prioritering af ressourcerne med henblik på at styrke det ledelsesmæssige engagement og ansvar. Taxametersystemet er suppleret af muligheden for at give støtte til skoler i en særlig vanskelig situation. En markant svigtende efterspørgsel vil derfor sandsynligvis have vanskeligt ved at slå igennem i form af skolelukninger, idet fx regionalpolitiske hensyn kan tilsige opretholdelse af skoler. Ministeriet har dog beføjelser til at styre udbudet af uddannelser, og man kan i princippet lukke skoler, der ikke længere er behov for.

44. Arbejdsministeriet yder tilskud til arbejdsmarkedsuddannelserne på erhvervsskolerne. Tilskud til de direkte undervisningsudgifter gives i form af takster pr. elevuge, hvorunder den enkelte uddannelsesplan er indplaceret ud fra en omkostningsvurdering. Tilskud til fællesudgifter ydes i form af bygnings- og driftstakster pr. elevuge, der som udgangspunkt fastsættes, så de svarer til de takster, erhvervsskolerne modtager ved gennemførelse af erhvervsuddannelser. Der kan dog tages hensyn til særlige udgifter til administration, visitation mv. ved gennemførelse af AMU-kurser.

45. Finansministeriet nedsatte i 1997 et tværministerielt udvalg, der skulle vurdere fordele og ulemper ved taxametersystemet som styringsinstrument på undervisningsområdet. Udvalget bestod af repræsentanter fra Finansministeriet, Undervisningsministeriet, Arbejdsministeriet mfl. Udvalget har afsluttet sit arbejde med afgivelse af en rapport i november 1998.

Som et led i arbejdet i dette udvalg udsendte Undervisningsministeriet i november 1997 spørgeskemaer til alle erhvervsskoleledere med henblik på at få deres vurdering af og erfaringer med taxametersystemet. Der blev udsendt i alt 135 skemaer, og besvarelsesprocenten var på 93. Undersøgelsen var koncentreret om erfaringer og vurderinger af udviklingen inden for 4 hovedområder: den økonomiske styring, aktivitet og kvalitet, uddannelsesudbud og skolesamarbejde, samt bygninger og lokaler.

46. Hovedresultaterne vedrørende den økonomiske styring på skolerne var, at et stort flertal af skolerne angav taxameterreformen som den direkte årsag til en bedre økonomistyring, der gav sig udslag i mere optimal ressourceprioritering og -udnyttelse på skolerne. Endvidere havde taxameterreformen ifølge skolerne medvirket til en mere professionel og "virksomhedsorienteret" ledelse, hvilket havde udmøntet sig i en mere langsigtet planlægning af skolernes aktiviteter. Ca. 30 % af skolerne erklærede sig dog "lidt enige" i, at taxametersystemet umuliggør langsigtet planlægning, mens ca. halvdelen af skolerne tilkendegav, at taxametersystemets nye ledelsesmæssige og administrative krav havde medført omstillingsvanskeligheder og medvirket til en betydelig personaleudskiftning på økonomiansvarlige poster.

Endelig opererede flertallet af skolerne nu med en "bufferkapital" til anvendelse ved uforudsete udgifter eller tilpasning i tilfælde af aktivitetsfald. Bufferkapitalen udgjorde ifølge undersøgelsen gennemsnitligt 12 % af skolernes årlige omsætning, varierende fra godt 5 % for de større skoler til 15 % for de mindste skoler. Ca. 90 % af skolerne budgetterede endvidere i året 1996 med overskud med henblik på såvel senere konkret anvendelse som øget opsparing.

47. Et flertal af skolerne mente, at taxameterreformen havde haft betydning for forholdet mellem aktivitet og kvalitet i undervisningen. Skolerne fandt det nødvendigt at satse på et godt omdømme for at tiltrække elever, hvilket havde øget fokus på kvalitetsudvikling og kvalitetsstyring på skolerne. Skolerne angav forbedringer af kvaliteten i undervisningen og skabelsen af attraktive sociale og fysiske skolemiljøer som årsag til en positiv aktivitetsudvikling. Mellem 75 % og 90 % af skolerne fandt, at kvaliteten, hvad angik skolernes miljø, udstyrsforhold, undervisning, efteruddannelsespolitik og ledelsesfunktion var øget siden taxameterreformen, samtidig med at skolerne var blevet mere opmærksomme på brugernes behov.

48. Mere end halvdelen af skolerne mente, at deres uddannelsesprofil var ændret som en konsekvens af taxametersystemet. Ca. 60 % af skolerne angav, at de havde lukket uddannelser, der var for "dyre" at gennemføre under taxametersystemet. Ca. 45 % af skolerne nævnte, at de bevidst havde satset på at øge optaget på uddannelser, der bidrog med et overskud pr. årselev, for herved at finansiere underskudsuddannelser.

Undersøgelsen viste også, at skolernes samarbejde med andre uddannelsesinstitutioner var blevet udbygget efter taxameterreformen, ifølge halvdelen af skolerne som en konsekvens heraf.

Endvidere fandt mellem 80 og 95 % af skolerne, at der ikke var et overudbud af uddannelseskategorier i lokalområdet/regionen. Det bekræfter resultaterne fra en tidligere undersøgelse af erhvervsskolernes uddannelsesudbud efter 1991, der blev foretaget af et konsulentfirma for Undervisningsministeriet i 1995.

49. Endeligt svarede et stort flertal af skoler, at de efter indførelsen af taxameterprincippet på bygningsområdet pr. 1. januar 1995 havde opnået såvel en bedre lokalesituation som en bedre styring og prioritering af lokaleforbruget. 75 % af skolerne fandt endvidere, at de som en konsekvens af bygningstaxameterordningen nu foretog en bedre planlægning på bygningsområdet.

39 % af de skoler, der svarede på spørgeskemaundersøgelsen, angav, at de havde øget deres areal med over 5 %. Dette svarer til 49 skoler, hvoraf de 32 er handelsskoler. Dette må bl.a. ses i lyset af, at de merkantile erhvervsuddannelser blev omlagt omtrent samtidig med bygningstaxameterreformen, således at de både fik en længere gennemsnitlig skoleundervisningstid og en større gennemsnitlig arealnorm. Et stort flertal af skoler angav desuden, at de, begrundet i ønsket om at forbedre skolemiljøet og imødekomme aktivitetsstigninger, havde forøget skolens bygningsarealer med over 5 %.

Endeligt angav mere end halvdelen af skolerne, at de som følge af den øgede frihed til bygningsinvesteringer havde opnået økonomiske besparelser gennem enten låneomlægninger, energibesparende investeringer, genforhandling af lejekontrakter eller ved at samle aktiviteter, der tidligere var spredt, på ét sted.

50. Sammenfattende viste Undervisningsministeriets spørgeskemaundersøgelse, at skolerne overvejende var positive over for taxameterreformen, som de fandt har iværksat en positiv udvikling i erhvervsskolesektoren og tvunget skolerne til bedre planlægning og organisation. Undervisningsministeriet konkluderede, at bygningstaxameterordningen havde bidraget til en effektivisering af skolernes styring af bygningsudgifterne.

Undersøgelsen viste endeligt, at der blandt skolerne ikke er særlig stor opbakning til alternative bevillingssystemer som fx refusionsordninger, rammebevillinger og bevillinger fastsat ved bilaterale forhandlinger. Der var dog et flertal af skoler, der anbefalede ændringer på forholdet mellem grundtilskud og takster, idet ca. 1/3 af skolerne ønskede grundtilskuddet øget på bekostning af taksterne, mens godt 20 % af skolerne ønskede grundtilskuddet væk mod, at taksterne blev forøget.

51. Med indførelsen af erhvervsskoleloven pr. 1. januar 1991 fik erhvervsskolerne øget deres råderum væsentligt med friere dispositionsret kombineret med et større ansvar for de beslutninger, skolerne træffer.

Skolernes adgang til at disponere over statslige tilskud og egne midler er reguleret i erhvervsskoleloven med tilhørende bekendtgørelse om tilskudsudbetaling og regnskabsføring ved erhvervsskoler (bekendtgørelse nr. 1060 af 14. december 1994).

En erhvervsskole kan inden for sit formål frit disponere ved anvendelsen af de samlede statslige tilskud og øvrige indtægter under ét. Det er en betingelse, at skolerne opfylder de bestemmelser, der gælder for de enkelte uddannelser og underviser det antal årselever inden for de enkelte uddannelsesgrupper, som tilskuddene er betinget af. Skolerne kan endvidere opspare tilskud til anvendelse i følgende finansår til skole- og undervisningsvirksomhed.

Undervisningsministeren kan efter forhandling med finansministeren fastsætte nærmere regler om skolernes budget- og bevillingssystem. Med hjemmel i denne bestemmelse har ministeren bestemt, at skolerne er omfattet af Finansministeriets budgetvejledning med visse nærmere angivne undtagelser. De væsentligste undtagelser, som angår dispositioner over fast ejendom, er omtalt neden for i kap. VIII.

Bestyrelsen er over for undervisningsministeren ansvarlig for forvaltningen af de statslige tilskud. Ved en lovændring i 1994 blev det præciseret, at bestyrelsen skal forvalte skolens midler, så de bliver til størst mulig gavn for skolens formål.

52. Grænserne for erhvervsskolernes frihed til selv at træffe beslutninger og disponere over deres økonomiske midler har siden reformen været genstand for megen diskussion mellem ministeriet på den ene side og erhvervsskolerne og skoleforeningerne på den anden side.

53. Undervisningsministeriet udsendte den 22. december 1993 en skrivelse til erhvervsskolerne, hvori ministeriet søgte at præcisere nogle grænser for erhvervsskolernes dispositioner over egenkapitalen og på løn- og ansættelsesområdet. Baggrunden var, at ministeriet var blevet opmærksom på, at en række skoler med urette havde haft den opfattelse, at bestyrelsen kunne råde helt frit over egenkapitalen, ligesom en række skoler tilsyneladende havde en fejlagtig opfattelse af de gældende regler på bl.a. lønområdet. Ministeriet havde desuden ved gennemgang af skolernes regnskaber og ved møder med skolerne konstateret, at der blandt skolerne ofte syntes at være usikkerhed om, hvad skolerne lovligt kan foretage sig på det økonomiske område.

Ministeriet gjorde i skrivelsen opmærksom på, at præciseringen ikke omfattede alle de grænser, som lovgivningen og skolernes vedtægter sætter for bestyrelsens dispositioner, men alene var udsendt, fordi ministeriet anså det for påkrævet hurtigst muligt at få skabt klarhed over gældende ret. Det fremgik af skrivelsen, at ministeriet i løbet af 1994 ville udsende en generel vejledning om de retlige grænser for erhvervsskolernes selvforvaltning og selvstyre, også på det økonomiske område.

54. Ministeriets arbejde med vejledningen blev imidlertid sat i bero, idet ministeriet afventede udgivelsen af et juridisk responsum, som Handelsskolernes Bestyrelsesforening og Teknisk Skoleforening havde bedt professorerne dr. jur. Bent Christensen og dr. jur. Bernhard Gomard om at udarbejde.

I marts 1995 udsendte foreningerne professorernes responsum med titlen "Erhvervsskolerne og centraladministrationens styring". I forordet til responset oplyste de 2 foreninger, at skolerne havde oplevet, at grænserne for friheden til selv at træffe beslutninger og disponere over økonomiske midler var særdeles uklare. Foreningerne havde søgt at tilvejebringe klare juridiske retningslinjer for skolernes retsgrundlag og handlefrihed, navnlig med baggrund i statsrevisorernes beretning nr. 11/92 om lønforhold ved erhvervsskolerne.

55. I det juridiske responsum anførte professorerne, at skolerne som selvejende institutioner ikke er en del af den hierarkiske statsforvaltning. Undervisningsministeriets styring af erhvervsskolerne kræver derfor hjemmel i lovgivningen. Erhvervsskoleloven indeholder ikke en generel altomfattende hjemmel for Undervisningsministeriet til styring af erhvervsskolerne. Erhvervsskolelovens enkeltbestemmelser er således afgørende for omfanget af centraladministrationens styringsbeføjelser over for skolerne.

I responset blev gennemgået konsekvenserne af ovenstående for skolernes adgang til at disponere på undervisningsområdet samt i personaleforvaltningen, bygningsforvaltningen og den almindelige økonomiske forvaltning. Desuden omtaltes 2 detailspørgsmål. Det ene var spørgsmålet om, hvorvidt skolerne må yde vederlag til bestyrelsesmedlemmer. Det andet vedrørte skolernes mulighed for at anvende egenformuen og dennes afkast til at investere i fonde, selskaber mv.

56. Det fremgik af responset, at en erhvervsskole af egne midler kan betale bestyrelseshonorar. Professorerne var desuden af den opfattelse, at bestyrelsesarbejdets væsentlighed i forbindelse med skolernes frie dispositionsadgang må føre til, at skolerne også kan anvende statens tilskud til at betale et rimeligt honorar til bestyrelsesmedlemmer. Undervisningsministeriet har ifølge responset ikke hjemmel til at fastsætte bindende retningslinjer om vederlagets størrelse.

Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt en erhvervsskole kan investere i fonde, selskaber mv., tog det juridiske responsum udgangspunkt i, at skolerne disponerer frit over deres egenformue og dens afkast til formål, der ligger inden for formålsbeskrivelsen i skolens vedtægt. Erhvervsskoleloven samt anden relevant lovgivning sætter dog visse grænser for dispositionsfriheden, fx i relation til løn- og ansættelsesvilkår. I responset blev det konkluderet, at en skole i nogle situationer og under iagttagelse af de ovennævnte grænser ville kunne bruge egenformuen til at oprette eller deltage i oprettelsen af selvstændige retssubjekter – selskaber eller fonde – uden for skolen.

57. Som nævnt oven for meddelte Undervisningsministeriet i december 1993 erhvervsskolerne, at man i løbet af 1994 ville udsende en generel vejledning om de retlige grænser for skolernes selvforvaltning og selvstyre. Rigsrevisionen og Undervisningsministeriet har i perioden fra august 1994 til juni 1997 brevvekslet om, hvornår vejledningen ville blive udsendt.

I foråret 1995 meddelte Undervisningsministeriet, at vejledningen først ville blive udsendt i efteråret 1995, da man havde afventet fremkomsten af det juridiske responsum, som skoleforeningerne havde bestilt.

I november 1995 oplyste ministeriet, at man var i færd med at afholde diverse arbejdsmøder med de 2 skoleforeninger bag det juridiske responsum. Hvornår dette arbejde ville være afsluttet, var det på daværende tidspunkt ikke muligt at oplyse, idet der havde vist sig store forskelle i opfattelsen af skolernes retlige forhold mellem ministeriet og de 2 skoleforeninger.

I januar 1996 meddelte ministeriet, at uenigheden mellem ministeriet og de 2 skoleforeninger navnlig drejede sig om de 2 detailspørgsmål omtalt i det juridiske responsum: Bestyrelseshonorarer samt spørgsmålet om, hvorvidt skolerne kan investere i fonde og selskaber mv.

58. Rigsrevisionen meddelte i februar 1996 ministeriet, at man fandt det uheldigt for forvaltningen af området som helhed, at ministeriet endnu ikke havde taget stilling til en fortolkning af lovgivningen på erhvervsskoleområdet. Rigsrevisionen havde i forbindelse med revisionen på erhvervsskoleområdet bemærket flere konkrete eksempler på dispositioner, hvor der efter Rigsrevisionens opfattelse var behov for en nærmere stillingtagen fra ministeriets side.

Ministeriet svarede hertil, at man både skriftligt og mundtligt havde tilkendegivet over for både enkelte skoler og deres foreninger, at skolerne ikke kunne udbetale vederlag til bestyrelsesmedlemmer for udøvelsen af deres hverv som medlemmer. Skolerne kunne derfor ikke være i berettiget tvivl om, at ministeriet ikke delte det juridiske responsums opfattelse af sagen. Ministeriet havde fremhævet over for skoleforeningerne, at en eventuel fremtidig vederlæggelse måtte tilvejebringes inden for rammerne af Finansministeriets cirkulære om særskilt vederlæggelse og derfor krævede godkendelse af Finansministeriet.

Undervisningsministeriet oplyste videre, at man ligeledes over for enkelte skoler havde krævet en afvikling af eksisterende engagementer i selvstændige retssubjekter (selskaber og fonde mv.), og at ministeriet til stadighed havde fastholdt, at det er uden for erhvervsskolernes formål at udøve aktivitet gennem sådanne.

Ministeriet mente ikke at have undladt en stillingtagen til en fortolkning af lovgivningen på erhvervsskoleområdet, når der havde været en konkret eller generel anledning til dette. Ministeriet havde dog fortsat til hensigt, så vidt muligt i forståelse med skolernes organisationer, at forestå en løbende udvikling af retsreglerne på området.

59. I juli 1996 meddelte ministeriet, at et udkast til en vejledning om erhvervsskolernes dispositionsfrihed forelå. Udkastet skulle efterfølgende være genstand for drøftelse med skoleforeningerne, hvorefter vejledningen ville kunne udsendes med en angivelse af, på hvilke områder skoleforeningerne indtog et fra ministeriet afvigende standpunkt.

I december 1996 udsendte Undervisningsministeriet en skrivelse til samtlige erhvervsskoler, hvoraf det fremgik, at erhvervsskolerne kunne yde vederlag til bestyrelsesmedlemmer, hvis der forelå et særligt retsgrundlag for en bestyrelses eventuelle beslutning herom. Et sådant retsgrundlag kunne findes i Finansministeriets cirkulære af 4. juni 1986 om særskilt vederlæggelse mv., som dog forudsatte, at en forudgående godkendelse skulle indhentes i Finansministeriet, inden en eventuel udbetaling af vederlag kunne finde sted. Endvidere var det et krav for udbetaling af bestyrelseshonorar, at skolerne ændrede deres vedtægter således, at der blev indsat en henvisning til reglerne om særskilt vederlæggelse.

Ministeriet oplyste i marts 1997, at der fortsat var uenighed om visse punkter i den generelle vejledning om skolernes dispositionsfrihed, og at ministeriet ville afholde endnu et møde med skoleforeningerne i et forsøg på at opnå enighed. Hvis det ikke lykkedes, ville vejledningen blive udsendt som udtryk for ministeriets opfattelse af gældende ret.

60. I august 1997 udsendte Undervisningsministeriet vejledningen "Erhvervsskolernes dispositionsfrihed". I forordet gjorde ministeriet opmærksom på, at vejledningen ikke kunne betragtes som udtømmende, men alene var en præsentation af, hvad Undervisningsministeriet anså som gældende ret. Ministeriet henviste i øvrigt til det juridiske responsum og oplyste, at man med enkelte modifikationer kunne tilslutte sig indholdet af det som værende gældende ret på erhvervsskoleområdet. Undtagelserne vedrørte opfattelsen af reglerne om bestyrelseshonorarer, regler om udskillelse af en del af en skoles virksomhed til et særligt retssubjekt samt reglerne om indskud i øvrigt af kapital i et selvstændigt retssubjekt.

Undervisningsministeriet har over for Rigsrevisionen begrundet den sene udsendelse af vejledningen med, at ministeriet har lagt stor vægt på at opnå bred accept på skolerne i stedet for en polarisering mellem skoler og ministerium.

61. Spørgsmålet om hjemmelen til udbetaling af bestyrelseshonorarer blev behandlet i statsrevisorernes beretning nr. 3/97 om lønforhold ved erhvervsskoler (nr. 2), s. 17 f. Det fremgik heraf, at Rigsrevisionen fandt det uheldigt, at Undervisningsministeriet først i december 1996 udsendte retningslinjer om udbetalingen af bestyrelseshonorarer. Ministeren har i sin redegørelse af 4. august 1998 til beretningen oplyst, af Finansministeriet i juli 1998 har bemyndiget ministeriet til at godkende, at erhvervsskolerne udbetaler bestyrelseshonorar, dog kun til formænd og næstformænd, med et honorar fastsat af Finansministeriet ud fra den enkelte skoles størrelse.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Undervisningsministeriet har tøvet unødigt længe med at udsende vejledningen om de retlige grænser for erhvervsskolernes selvforvaltning og selvstyre. Uenigheden mellem ministeriet og skoleforeningerne var allerede i januar 1996 koncentreret om de samme spørgsmål, hvorom der også ved udsendelsen af vejledningen i august 1997 var uenighed. Rigsrevisionen har noteret sig, at Undervisningsministeriet i konkrete tilfælde har tilkendegivet sit syn på gældende ret på disse områder og også i enkelte tilfælde krævet forhold berigtiget. Det er dog Rigsrevisionens opfattelse, at ministeriets tøven kan have givet skolerne det indtryk, at der i ministeriet var usikkerhed om reglerne, og at ministeriet ikke var parat til at sanktionere overtrædelser.

Tabel 2. Årselever fordelt efter skoleform 1991-1997

Fra 1991 til 1992 havde handelsskolerne en aktivitetsstigning efterfulgt af et kraftigt fald i antallet af årselever de følgende 4 år. Først i 1997 er udviklingen vendt med en mindre fremgang til følge. Handelsskolerne har dog i 1997 stadig flest årselever: 60.154 mod 50.147 på de tekniske skoler. Også de tekniske skoler havde en aktivitetsstigning fra 1991 til 1992 til et aktivitetsniveau, som det siden er lykkedes de tekniske skoler at stabilisere.

63. Handelsskoler og tekniske skoler udbyder erhvervsuddannelser inden for følgende 5 hovedområder: erhvervsuddannelser (EUD), erhvervsgymnasiale uddannelser, korte videregående uddannelser, åben uddannelse og AMU-uddannelser. Hvor de 3 førstnævnte uddannelsesområder udbydes som heltidsuddannelser, kan erhvervsskolerne under åben uddannelse og AMU-uddannelser udbyde en række deltidsuddannelser og korterevarende kurser.

Mens handelsskolerne hovedsageligt udbyder uddannelser inden for handels- og kontoruddannelserne og således kun en mindre del af erhvervsskolernes samlede udbud af EUD-uddannelser, udbyder tekniske skoler hovedparten af de i alt 89 EUD-uddannelser. Desuden udbyder de tekniske skoler en bredere vifte af de knap 70 korte videregående uddannelser og 15 uddannelser under åben uddannelse. I 1997 varetog handelsskolerne dog langt den største del af erhvervsskolernes aktivitet under åben uddannelse, nemlig 78 % mod 14 % hos de tekniske skoler. Begge skoleformer udbyder erhvervsgymnasiale uddannelser.

64. Pr. 1. januar 1995 blev der gennemført en reform af de erhvervsgymnasiale uddannelser htx og hhx. Tidligere indledte elever på de 2-årige hhx- og htx-uddannelser deres uddannelser med henholdsvis 1 og ½ basisår under EUD-uddannelserne. Ved reformen blev htx og hhx forlænget fra 2 til 3 år, hvilket i den efterfølgende periode medførte en stigning i antallet af årselever på de erhvervsgymnasiale uddannelser og samtidig færre elever på EUD-uddannelserne.

Tabel 3. Årselever fordelt på uddannelsesområde 1991-1997. Handelsskoler

Heltidsuddannelserne udgør for hele perioden ca. 77 % af handelsskolernes samlede aktiviteter. Både heltidsuddannelser og deltidsuddannelser har haft et mindre fald for hele perioden.

På de korte videregående uddannelser er årselevbestanden steget med ca. 73 % fra 1991 til 1992, hvorefter 1992-niveauet set over hele perioden er blevet fastholdt. Stigningen skyldes bl.a. tilgangen til de relativt nye uddannelser som datamatiker og markedsøkonom, der blev oprettet i henholdsvis 1988 og 1990. De erhvervsgymnasiale uddannelser i 1997 udgør det største aktivitetsområde på handelsskolerne med 42 % af den samlede årselevbestand, mens EUD-uddannelser udgør 26 %.

Tabel 4. Årselever fordelt på uddannelsesområde 1991-1997. Tekniske Skoler

Heltidsuddannelserne udgør for perioden ca. 84 % af de tekniske skolers samlede aktiviteter. Mens heltidsuddannelserne samlet har haft et mindre fald for hele perioden på 2 %, har deltidsuddannelserne oplevet en kraftig stigning på 55 % for hele perioden.

EUD-uddannelserne er det største aktivitetsområde for de tekniske skoler, idet de udgør godt 59 % af den samlede årselevbestand i 1997, mens de erhvervsgymnasiale uddannelser til sammenligning udgør ca. 11 %. Den kraftige aktivitetsstigning ved deltidsuddannelserne skyldes bl.a. en fordobling af elevtallet under åben uddannelse og AMU.

67. De seneste tilmeldingstal for ungdomsuddannelserne i 1998 viser, at der fortsat er et fald i søgningen til de tekniske og merkantile EUD-uddannelser. Selv når de faldende ungdomsårgange tages i betragtning, er faldet i efterspørgslen på merkantile erhvervsuddannelser for skoleåret 1998 næsten dobbelt så stort som faldet i ungdomsårgangene. Der er en stigning i søgningen til den erhvervsgymnasiale htx-uddannelse, mens hhx-uddannelsen oplever et fald i forhold til 1997.

Tabel 5. Skolernes samlede indtægter fordelt på hovedområder for 1991 til 1997

Handelsskolerne har tegnet sig for den relativt største indtægtsstigning, der i løbende priser udgjorde 58 %, mens de tekniske skoler har forøget deres indtægter med 32 %. For bedre at kunne vurdere den reelle indtægtsudvikling er Rigsrevisionens prisindeks vist i tabellen. En omregning til faste priser viser, at der tale om en reel stigning i skolernes samlede indtægter på ca. 28 % i perioden 1991-1997.

Den største indtægtskilde for skolerne er statstilskud, som i 1997 udgjorde 87 % af de samlede indtægter for begge skoleformer. Statstilskuddet målt i løbende priser er i perioden 1991 til 1997 steget med henholdsvis 60 % for handelsskoler og 41 % for tekniske skoler, svarende til henholdsvis 45 % og 28 % i faste priser. Næststørste indtægtskilde har været deltagerbetaling, hvorfra handelsskolerne har forøget deres indtægter målt i løbende priser med 55 % for samme periode, mens deltagerbetaling på de tekniske skoler er faldet med 17 % siden 1991. Det fremgår videre af tabel 5, hvorledes indtægtsudviklingen fordelt på hovedaktiviteter har været i perioden på de 2 skoletyper. Generelt set er udviklingen foregået parallelt på de 2 skoletyper, idet der har været en stigning på alle hovedområderne på såvel handelsskolerne som de tekniske skoler. Den primære del af skolernes indtægter kan henføres til heltidsuddannelserne, om end deltidsuddannelsernes andel er steget i perioden.

69. En hovedårsag til indtægtsstigningerne for begge skoleformer har været løbende taxameterforhøjelser på såvel undervisningstaxametret som fællesudgiftstaxametret, herunder bygningstaxametret, samt for en mindre dels vedkommende aktivitetsstigninger på forskellige uddannelsesområder. Taxameterforhøjelserne skyldtes generelle pris- og lønreguleringer, konkrete tiltag på enkelte uddannelsesområder samt omlægning af pensionsvilkårene for tjenestemandslignende ansatte pr. 1. august 1995. Pensionsreformen har betydet, at skolerne fra og med 1996 har skullet indbetale pensionsbidrag, hvilket er søgt kompenseret ved en forhøjelse af taxametersatserne. Skolernes indtægter i forbindelse med pensionsreformen har i 1996 udgjort henholdsvis 76,7 mill. kr. for handelsskoler og 187,6 mill. kr. for tekniske skoler, stigende til henholdsvis 88,8 mill. kr. for handelsskoler og 191,3 mill. kr. for tekniske skoler i 1997.

Indtægtsstigningen for finansåret 1996 forklares endvidere af ekstraordinære taxameterforhøjelser på finansloven for 1996. Disse forhøjelser skyldtes et politisk ønske om at skabe mere kvalitet i erhvervsuddannelserne for at imødegå frafald og rekrutteringsvanskeligheder på skolerne. Konkret blev det i forbindelse med finanslovforhandlingerne for 1996 besluttet at udvide erhvervsskolernes ramme i 2 omgange med henholdsvis 150 mill. kr. og 90 mill. kr. Forøgelsen på 150 mill. kr. blev givet som et rammeløft for 1996 og alle budgetoverslagsårene. De omtalte 90 mill. kr., der blev givet med 90/60/30/0 mill. kr. for årene 1996-1999, blev på finansloven for 1997 forhøjet således, at det i stedet blev 90/90/64,5/64,5 mill. kr. (1997-2000). Denne forhøjelse indgik i rammeforhandlingerne med Finansministeriet, hvor den blev givet med henblik på at videreføre forhøjelsen af skolernes grundtilskud.

De 150 mill. kr. blev anvendt til en generel forhøjelse af undervisningstakster, præsentationskurser, pulje til udvikling af skolemiljøet og pulje til forsøg med skolehjem. De 90 mill. kr. gik til forhøjelse af erhvervsskolernes grundtilskud og pulje til informationsteknologi.

Endvidere blev der fra og med finansloven for 1996 indført et særligt fællesudgiftstilskud på 40 mill. kr. til oprettelse af en modtagefunktion på erhvervsskolerne i anledning af aktivitetstiltagene for unge dagpengeberettigede ledige. Endeligt skyldes en del af indtægtsstigningen, at der i 1996 blev oprettet en ny 18 måneders værkstedsuddannelse, som gav skolerne ekstra indtægter på 55,5 mill. kr. i 1996 og 140,7 mill. kr. i 1997.

Indtægtsstigningen for finansåret 1997 skyldes en ekstra bevilling til kvalitetsudvikling på erhvervsskolerne samt en aktivitetsstigning i forhold til 1996 på åben uddannelse, AMU-uddannelser, erhvervsgymnasiale uddannelser og den nye 18 måneders værkstedsuddannelse.

Rigsrevisionen har ikke undersøgt, hvorledes den tilsigtede kvalitetsforbedring i 1996 og 1997 er udmøntet i ministeriets krav til skolerne.

70. En sammenholdelse af skolernes samlede indtægter og aktivitet viser, at handelsskolerne trods en samlet aktivitetsnedgang på 5 % har haft en vækst i indtægterne på 58 % i løbende priser, eller 44 % hvis der tages højde for prisudviklingen i perioden. Indtægtsstigningen hidrører dels fra løbende taxameterforhøjelser, dels fra aktivitetsforskydning mod dyrere uddannelser.

Gennemgangen af de samlede indtægter og aktiviteter for de tekniske skoler viser, at skolerne har haft en samlet aktivitetsmæssig fremgang på 4 % og en vækst i indtægterne på 32 % i løbende priser, svarende til 20 % i faste priser. Stigningen i indtægterne kan i stor udstrækning henføres til løbende taxameterforhøjelser. En anden forklaring på indtægtsstigningerne er den aktivitetsmæssige fremgang under deltidsuddannelser, hvor særligt åben uddannelse er steget.

Sammenfattende kan de stigende indtægter således kun for en mindre dels vedkommende forklares med aktivitetsmæssig fremgang. Dette indtryk bekræftes af en tværministeriel rapport om taxameterstyring udarbejdet af bl.a. Finansministeriet og Undervisningsministeriet, som udkom i november 1998.

b. Udgifter

Tabel 6. Skolernes samlede udgifter fordelt på hovedområder for 1991 til 1997

For bedre at kunne vurdere den reelle den udgiftsudvikling er Rigsrevisionens prisindeks vist i tabellen. Selv når prisudviklingen i perioden på 10 % tages i betragtning, er der tale om en reel stigning i skolernes samlede udgifter på ca. 29 % i perioden 1991-1997 målt i faste priser.

Ved vurderingen af udgiftsudviklingen skal der desuden tages hensyn til, at regnskabspraksis er ændret, for så vidt angår pensionsudgifter og bygningsafskrivninger. Som tidligere nævnt medførte pensionsreformen i 1995, at skolerne fra 1996 selv har afholdt udgifter til pension mod kompensering ved en forøgelse af taxametrene. Undervisningsministeriet har oplyst, at man ikke er i besiddelse af oplysninger om skolernes faktiske udgifter til pensionsudgifter. Ministeriet har skønnet, at skolerne i 1996 har haft pensionsudgifter for 235,3 mill. kr., hvilket betyder, at skolerne samlet set har haft et overskud på ordningen på ca. 29 mill. kr. Overskuddet er tilbageført til staten ved en afskrivning af opsparing på tillægsbevillingsloven for 1997, ligesom de fremtidige takster er reduceret med 29 mill. kr.

Før 1997 har der ikke været generelle retningslinjer for, hvorledes erhvervsskolerne har skullet afskrive på bygninger, hvorfor der indtil 1997 ikke har eksisteret en ensartet praksis på området. Således foretog kun ca. 1/3 af skolerne bygningsafskrivninger i 1991. Denne andel steg frem til 1996 til godt 2/3. Ved en tidsserieanalyse af udgifter og resultater for flere skoler, må der derfor tages et mindre forbehold. Fra 1996 til 1997 er bygningsafskrivningerne steget fra 72 mill. kr. til 110 mill. kr., svarende til en stigning på 53 % målt i løbende priser. Godt halvdelen af stigningen kan henføres til afskrivninger for skoler, som ikke tidligere har afskrevet på bygninger.

Selv når der tages hensyn til pensionsreformen og skolernes afskrivninger er de samlede udgifter steget mere end aktivitetsudviklingen.

72. Det fremgår af tabel 6, at handelsskolerne i perioden fra 1991 til 1997 har haft den relativt største udgiftsstigning på deltidsuddannelser. Udgifter til heltidsuddannelser er i løbende priser steget med 41 % primært som følge af stigende udgifter til erhvervsgymnasiale uddannelser samt til korte videregående uddannelser. Der har i perioden været et mindre fald i udgifterne til EUD-uddannelserne.

Udgifter til fællesaktiviteter er i løbende priser steget med 75 % fra 1991 til 1997. På grund af ændret konteringspraksis på området fra finansåret 1995 er det ikke muligt at foretage sammenligninger af udgifter under fællesaktiviteter på underformål mellem perioderne 1991 til 1994 og 1995 til 1997. Stigningen fra 1995 til 1997 på 26 % i løbende priser skyldes hovedsageligt øgede udgifter til ledelse og administration samt bygningsdrift.

73. De tekniske skolers udgifter til hel- og deltidsuddannelser i perioden steg målt i løbende priser med henholdsvis 32 % og 74 %. Stigningen i deltidsuddannelserne kan tilskrives øgede udgifter til åben uddannelse og til arbejdsmarkedsuddannelser.

Stigningen i udgifterne til heltidsuddannelser skyldes en kraftig vækst i forbruget til erhvervsgymnasiale uddannelser samt mindre stigninger i forbruget til EUD-uddannelser og korte videregående uddannelser. De seneste års voksende udgifter til fællesaktiviteter kan primært henføres til et øget forbrug til ledelse og administration samt bygningsdrift. Udviklingen i udgifter til øvrige aktiviteter skyldes i det væsentlige stigningen i udgifter i forbindelse med særlige tilskud.

Tabel 7. Skolernes omkostninger pr. årselev 1991 til 1997

Det fremgår af tabellen, at erhvervsskolerne siden erhvervsuddannelses- og erhvervsskolereformens ikrafttræden i 1991 har haft stigende enhedsomkostninger. Målt i løbende priser er enhedsomkostningerne på 6 år steget med ca. 43 % for handelsskoler og tekniske skoler under ét. Stigningen i enhedsomkostninger har været mest markant for handelsskolernes vedkommende, hvor der er tale om en forøgelse på ca. 67 %. Det tilsvarende tal for de tekniske skoler er ca. 26 %. Tages der højde for prisudviklingen, er der tale om en stigning i enhedsomkostningerne pr. årselev på 30 % i faste priser. En del af de stigende enhedsomkostninger kan forklares af aktivitetsforskydninger samt ændrede regnskabsprincipper og pensionsreformen.

c. Økonomiske resultater

Tabel 8. Skolernes resultat og overskudsgrad 1991 til 1997

Overskudsgraderne har generelt varieret omkring ca. 2 % for både handelsskoler og tekniske skoler, men der er en tendens til, at de tekniske skoler har en højere indtjening end handelsskolerne. Ministeriet har anført, at de tekniske skoler har et større behov for opsparing med henblik på fremtidige investeringer, da de tekniske skolers uddannelser gennemgående benytter mere udstyr og større bygningsarealer end de merkantile uddannelser.

Tabel 8 viser endvidere, at skolerne samlet har akkumuleret et overskud på 948,7 mill. kr. i den beskrevne periode. En undersøgelse af spredningen i skolernes resultater har vist, at 46 af 52 handelsskoler og 42 af 51 tekniske skoler fra 1991 til 1997 har bidraget positivt til akkumulering af resultatet. Hovedparten af handelsskolerne og de tekniske skoler har således foretaget opsparing af midler siden reformen. Opsparingen kan ses som udtryk for, dels at skolerne opbygger en bufferkapital, der bl.a. sætter dem i stand til at kunne imødegå de tilskudssvingninger, der følger med uforudsete aktivitetsstigninger, dels at skolerne først vil foretage større investeringer, når de har konstateret, at de har råd til dem. Opsparingen kan dog også være en indikation på, at satserne på taxameterne på nogle områder overstiger det faktiske udgiftsbehov. Ca. 1/5 af skolerne har bidraget med ca. 2/3 af det akkumulerede resultat, hvilket viser, at der er stor spredning mellem skolerne med hensyn til deres økonomiske situation. Dette kunne tyde på, at ikke alle skoler har haft behov for øgede statstilskud for at kunne finansiere kvalitetsforbedringer for erhvervsuddannelserne.

Undervisningsministeriet har givet udtryk for, at det er en væsentlig præmis for taxametersystemet, at alle skoler honoreres ens i tilfælde af aktivitetsændringer. Ministeriet er dog samtidig enig med Rigsrevisionen i, at der på sigt ikke bør være forskelle mellem taxametrenes størrelse og skolernes faktiske udgiftsforbrug på de enkelte uddannelser. Undervisningsministeriet har oplyst, at de agter at gennemføre et tværgående taksteftersyn, hvor de enkelte undervisningstakster bl.a. vil blive vurderet i forhold til skolernes faktiske gennemsnitlige udgiftsforbrug.

76. En sammenholdelse af skolernes resultat og aktivitet viser, at hovedparten af skolerne trods faldende aktivitet har kunnet realisere overskud. Handelsskoler og tekniske skoler har i perioden generelt haft overskud på undervisningsaktiviteterne og øvrige aktiviteter, mens der har været et betragteligt underskud på fællesaktiviteterne. Overskuddene er primært realiseret via deltidsuddannelserne på trods af, at disse kun udgør ca. 25 % af den samlede aktivitet. Deltidsuddannelsernes andel af overskuddet på undervisningsaktiviteterne har udgjort henholdsvis 89 % i 1996 og 70 % i 1997 for de tekniske skoler og 52 % i 1996 og 107 % i 1997 for handelsskolerne.

Undervisningsministeriet har anført, at underskuddet på fællesaktiviteterne for en stor dels vedkommende er et resultat af de nuværende konteringsregler, idet bl.a. deltagerbetalingen på åben uddannelse konteres på undervisningsformålet, selv om deltagerbetalingen desuden skal dække andele af fællesudgifter og bygningsudgifter. Ministeriet har oplyst, at de arbejder på at ændre regnskabsinstruksen, så overskud og underskud på hvert af hovedformålskontiene bliver reelle og ikke har en ren konteringsteknisk årsag.

Rigsrevisionen bemærker, at der siden erhvervsuddannelses- og erhvervsskolereformen i 1991 har været kraftigt stigende enhedsomkostninger på erhvervsskoleområdet. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at særligt udviklingen i enhedsomkostningerne på handelsskolerne har været iøjnefaldende.

Rigsrevisionens undersøgelse har endvidere vist, at skolerne i perioden har akkumuleret overskud på knap 1 mia. kr., men at størstedelen er tilvejebragt af forholdsvis få skoler. Rigsrevisionen finder det velbegrundet, at Undervisningsministeriet er indstillet på at foretage en nærmere analyse af sammenhængen imellem erhvervsskolernes resultater i form af antallet af uddannede, uddannelsernes kvalitet og faktiske ressourceforbrug, således at der kan tilvejebringes et grundlag for at gøre kommende fastsættelser af taxametertakster på erhvervsskoleområdet mere målrettede.

Rigsrevisionen har noteret sig, at ministeriet agter at ændre konteringsreglerne, således der tilvejebringes et mere reelt billede af overskud og underskud på de 3 hovedformål: undervisningsaktiviteter, fællesaktiviteter og bygningsaktiviteter.

77. Kapitlet indeholder Rigsrevisionens undersøgelse af, hvorvidt den øgede konkurrence mellem erhvervsskolerne og skolernes øgede dispositionsfrihed efter erhvervsuddannelses- og erhvervsskolereformen i 1991 har ændret skolernes adfærd med hensyn til ressourceforbrug, metoder, samarbejde og prioritering inden for driftsområderne ledelse og administration, markedsføring, repræsentation, efteruddannelse af medarbejdere samt anvendelsen af indkøbsaftaler.

78. Erhvervsuddannelses- og erhvervsskolereformen har medført, at ledelsen og administrationen på skolerne fik en række nye og ændrede opgaver. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at alle de besøgte erhvervsskoler har styrket og udbygget skolernes ledelse og administration siden reformens ikrafttrædelse. Den øgede frihed for skolerne til selv at disponere økonomisk og sammensætte uddannelsesudbudet, betyder, at skolernes ledelse og administration har fået en mere virksomhedsorienteret profil. Endvidere har skolerne fået en bredere aktivitetssammensætning, herunder en stigning i omfanget af deltidsuddannelser og kursusvirksomhed, der begge er mere administrationskrævende pr. årselev end heltidsuddannelser.

Tabel 9. Udgifter til ledelse og administration 1994/1995-1997

Af tabel 9 fremgår det, at handelsskolerne har haft en betydelig stigning i udgifterne til ledelse, mens de tekniske skoler har haft en noget mindre stigning de seneste 3 år. (For året 1994 er det på grund af ændret konteringspraksis ikke muligt at få sammenlignelige oplysninger om de tekniske skolers udgifter til ledelse.) Fra 1995 til 1997 er ledelsesudgifterne målt i løbende priser steget med 31 % ved handelsskolerne og 7 % ved de tekniske skoler.

Tabel 9 viser endvidere, at handelsskolerne og de tekniske skoler også havde markant stigende udgifter til administration i den undersøgte periode. Som tilfældet er for udgifterne til ledelse, har stigningen i administrationsudgifterne også været mest markant for handelsskolernes vedkommende med en stigning målt i løbende priser fra 1994 til 1997 på ca. 54 %. Det tilsvarende tal for de tekniske skoler er ca. 38 %.

80. Den undersøgelse, der lå til grund for Rigsrevisionens notat af 4. juni 1996 om erhvervsskolernes ændrede adfærd, viste, at alle 6 besøgte skoler havde væsentligt stigende udgifter til markedsføring i 1994 sammenlignet med 1990. Årsagen hertil var primært øget opmærksomhed på betydningen af reklame og informationsformidling som følge af nye konkurrencebetingelser efter reformen. Sammenlignet med 1990 benyttede de 6 skoler sig efter reformen af flere forskellige reklame- og annonceringsformer. Brugen af elektroniske medier var dog meget begrænset.

Alle skoler oplyste, at de havde etableret et samarbejde med andre ungdomsuddannelsesinstitutioner om markedsføring. På efteruddannelsesområdet konkurrerede de 6 skoler i højere grad end på ungdomsuddannelsesområdet, hvilket medførte en mere intensiv markedsføring fra skolernes side. Skolerne gav udtryk for, at det var nødvendigt for erhvervsskolerne at satse på efteruddannelse af voksne, hvis skolerne økonomisk skulle kunne "overleve" virkningen af faldende ungdomsårgange. Sammenfald af målgrupper, ensartede uddannelsesopgaver og geografisk nærhed var andre parametre, der havde betydning for skolernes konkurrerende adfærd. Kun få skoler forsøgte at foretage målinger af markedsføringens effekt.

81. I forbindelse med Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse i 1998 blev alle handelsskoler og tekniske skoler bedt om at oplyse, hvorledes udgifterne til markedsføring havde udviklet sig fra 1994 til 1997. Skolerne blev samtidig bedt om at oplyse, hvorvidt man samarbejdede med andre erhvervsskoler omkring markedsføring og udvikling, og i bekræftende fald hvorledes omfanget af dette samarbejde havde udviklet sig.

Tabel 10. Skolernes markedsføringsudgifter fra 1994 til 1997

Det fremgår af tabel 10, at skolernes udgifter til markedsføring har været kraftigt stigende siden 1994. For den 4-årige periode har stigningen i alt været på 57 % i løbende priser. De tekniske skoler har i hele perioden anvendt flere midler til markedsføring end handelsskolerne. De tekniske skoler brugte i 1997 i gennemsnit 1.409 kr. pr. årselev mod 856 kr. pr. årselev i 1994, svarende til en stigning på 65 % i løbende priser. Til sammenligning brugte handelsskolerne i 1994 i gennemsnit 591 kr. pr. årselev og 852 kr. pr. årselev i 1997, svarende til en stigning på 44 % i løbende priser. Tages der højde for prisudviklingen på ca. 6 % i perioden 1994-1997, er der stadig tale om en reel stigning på knap 50 % målt i faste priser for såvel skolernes samlede markedsføringsudgifter som for markedsføringsudgifterne pr. årselev.

En del af skolernes markedsføringsudgifter kan henføres til udbud af åben uddannelse, der efter lov om åben uddannelse skal annonceres offentligt. En væsentlig årsag til det højere udgiftsniveau på de tekniske skoler er, at de udbyder et større antal uddannelser end handelsskolerne. Det betyder, at de tekniske skoler skal dække et bredere informationsbehov med øgede markedsføringsudgifter til følge.

Rigsrevisionen har ikke kunnet påvise nogen entydig sammenhæng mellem skolernes aktivitet og markedsføringsudgifter pr. årselev.

98 ud af de 103 skoler, som er omfattet af undersøgelsen, har oplyst, at man samarbejder med andre erhvervsskoler om markedsføring og udvikling. Ud af de 98 skoler, mente 70 skoler, at samarbejdets omfang siden reformen har været stigende, 26 skoler mente, det var uændret, mens resterende 2 skoler tilkendegav, at man ikke har kendskab til udviklingen i omfanget.

82. Rigsrevisionens skolebesøg i 1998 har vist, at markedsføringsudgifterne primært vedrører annoncering, åbent hus-arrangementer, uddannelsesmesser og diverse informationsmateriale i form af brochurer og nyhedsbreve til folkeskoler og virksomheder. Skolerne har generelt givet udtryk for, at der ikke er sket væsentlige ændringer i måden at markedsføre skolerne på siden Rigsrevisionens første besøg. Skolerne anvender stadig kun i begrænset omfang elektroniske medier i forbindelse med markedsføringen. Rigsrevisionen har konstateret, at 3 ud af 6 skoler har benyttet sig af sponsorater til idrætsklubber i forbindelse med markedsføringen. 2 af de 6 skoler har oplyst, at man tidligere har anvendt større beløb hertil, men at man ikke længere anvender sponsorater i markedsføringen.

De besøgte skoler har organiseret markedsføringen på forskellig vis. Enkelte skoler styrer markedsføringsaktiviteten centralt og andre decentralt. De større skoler har ansat mindst én medarbejder til at forestå markedsføringsindsatsen. Et par af skolerne overvejer at gøre brug af et reklamebureau til at forestå skolens markedsføringsaktiviteter.

I lighed med første besøgsrunde har kun 2 ud af 6 skoler forsøgt at foretage målinger af markedsføringens effekt.

83. Rigsrevisionen konstaterede under revisionen af en større erhvervsskole, at skolen gennem en årrække havde indgået sponsoraftaler med en professionel fodboldklub for et betydeligt beløb. Et led i sponsoraftalen var diverse modydelser til skolens medarbejdere i form af personalegoder, som bl.a. billetter til Danmarks fodboldlandskampe i Parken, rejser til fodboldklubbens udekampe i Europa Cup’en, VIP-kort samt diverse reserverede siddepladser og ståpladser til fodboldklubbens hjemmekampe. Skolens direktør var samtidig i en 3-årig periode formand for bestyrelsen i aktieselskabet bag fodboldklubben. Efter at Rigsrevisionen havde henledt ministeriets opmærksomhed på sagen, oplyste Undervisningsministeriet i januar 1997, at sponsoraftaler i princippet ligger inden for de aktiviteter, som en erhvervsskole ifølge ministeriets opfattelse lovligt kunne foretage som led i markedsføringen af skolen. I den konkrete sag ville ministeriet dog nærmere undersøge det forhold, at skolens direktør samtidig var formand for bestyrelsen i det aktieselskab, skolen havde tegnet sponsoraftalerne med, sammenholdt med at det pågældende sponsorat i 1996 udgjorde en uforholdsmæssig stor del af skolens samlede sponsorater dette år. I juni 1997 oplyste ministeriet, at skolen var blevet pålagt at ophøre med at yde personalegoder samt indgå sponsorkontrakter indeholdende modydelser, der ikke lovligt ville kunne købes af skolen til dens medarbejdere.

84. Rigsrevisionens undersøgelse i forbindelse med notatet til statsrevisorerne af 4. juni 1996 viste, at halvdelen af de besøgte skoler havde forholdsvis store stigninger i repræsentationsudgifterne fra 1990 til 1994. De resterende skoler havde meget små stigninger eller direkte fald i udgifter til repræsentation.

Tabel 11. Skolernes repræsentationsudgifter fra 1994 til 1997

Handelsskolernes udgifter til repræsentation målt i løbende priser er steget fra 1994 til 1997 med 61 %, mens repræsentationsudgifter på de tekniske skoler steg med 28 %. Målt i faste priser er der samlet set tale om en stigning på over 30 % i skolernes repræsentationsudgifter i den undersøgte periode.

En nærmere analyse har vist, at der har været en stor spredning i skolernes udvikling i udgifter til repræsentation. 78 ud af 101 skoler har haft en stigning i udgifter til repræsentation fra 1994 til 1997. For 17 skoler udgør stigningen mere end 100 % målt i løbende priser.

86. Rigsrevisionens stedlige besøg ved 6 erhvervsskoler i 1998 har i lighed med skolebesøgene i 1996 vist, at skolernes repræsentationsudgifter typisk består af udgifter i forbindelse med møder, receptioner, jubilæer og kulturelle arrangementer samt beskedne gaver til gæster fra udlandet. Udsving i skolernes repræsentationsudgifter er eksempelvis forårsaget af ekstraordinært mange jubilæer inden for samme år eller enkeltstående større arrangementer såsom fx større kulturelle arrangementer, personaleseminarer og konferencer. Flere skoler har lagt vægt på, at man sparer på repræsentationsudgifterne ved at anvende egen kantine.

87. Erhvervsskolerne var både før og efter erhvervsskolereformen omfattet af de indkøbsaftaler, som blev indgået af Statens Indkøb. Skolerne havde pligt til at anvende de generelle aftaler (G-aftaler), mens øvrige aftaler (T-aftaler) var at betragte som et tilbud.

I 1994 blev Statens Indkøb sammen med Kommunernes Landsforenings Vareformidling omdannet til et aktieselskab, Statens og Kommunernes Indkøbs Service A/S (SKIS). Selskabets indkøbsaftaler kan på frivillig basis benyttes af statsinstitutioner mfl. Alle besøgte skoler oplyste i 1996, at de havde benyttet dette indkøbssamarbejde både før og efter reformen. Skolerne havde derudover indgået forskellige formelle og uformelle indkøbsaftaler med leverandører og butikker mv. Skolerne samarbejdede ikke med andre erhvervsskoler om indkøb i de undersøgte år. En af besøgsskolerne samarbejdede derimod med et AMU-center om indkøb, dog kun i begrænset omfang.

Besøgsskolernes praksis på indkøbsområdet i 1994 i forhold til 1990 var stort set uændret, men reformen havde ifølge skolerne påvirket holdningen til indkøb med større omkostningsbevidsthed til følge. Skolerne havde den politik, at indkøb så vidt muligt skulle foretages, hvor det var billigst. Aftaler indgået af SKIS var ifølge skolerne ikke altid de mest fordelagtige. Markedet undersøgtes derfor jævnligt.

Tidligere blev edb-udstyr bevilget og leveret direkte fra Undervisningsministeriet til skolerne. Med reformen har skolerne fået mulighed for selv at indkøbe edb-udstyr gennem SKIS eller få leveret gennem andre leverandører. Under skolebesøgene i 1998 mente flere skoler, at det med hensyn til indkøb af edb ofte bedre kan betale sig at anvende alternative leverandører. Flere skoler har endvidere oplyst, at man typisk indkøber kontorartikler, undervisningsudstyr og inventar gennem SKIS.

Tabel 12. Skolernes skønnede brug af SKIS

Af tabel 12 fremgår det, at 55 skoler har skønnet, at deres indkøb gennem SKIS ligger under 25 %, og 30 skoler har skønnet, at andelen ligger mellem 25-50 %.

26 skoler har oplyst, at der efter reformen har været en stigning i anvendelsen af SKIS, mens 66 skoler oplyste, at omfanget af indkøb gennem SKIS har været nogenlunde uændret siden reformen. Kun 9 skoler har siden reformen haft et fald i anvendelsen af SKIS.

Resultatet af spørgeskemaundersøgelsen bekræfter tendensen fra de seneste skolebesøg, hvor der blev givet udtryk for, at praksis på indkøbsområdet generelt var uændret i forhold til før reformen.

89. Undersøgelsen i 1996 viste, at udviklingen i skolernes interne kurser for eget personale var meget forskellig på de 6 besøgte skoler.

Tabel 13. Udviklingen i skolernes udgifter til efteruddannelse fra 1994 til 1997

Tabel 13 viser, at der for såvel handelsskoler som tekniske skoler har været en markant stigning på henholdsvis 76 % og 51 % i udgifterne til efteruddannelse målt i løbende priser. Med en prisudvikling på 6 % i perioden er den reelle stigning i skolernes udgifter til efteruddannelse i perioden samlet set på over 50 %. Det fremgår endvidere af tabellen, at de tekniske skoler har afholdt væsentlig flere udgifter til efteruddannelse end handelsskolerne. Undersøgelsen har vist, at udgifter til efteruddannelse af øvrige medarbejdere er steget kraftigere end udgifter til efteruddannelse af lærere.

En nærmere analyse af udviklingen i skolernes udgifter til efteruddannelse har vist, at 87 af 100 skoler har haft stigende udgifter til efteruddannelse af medarbejdere fra 1994 til 1997. Over halvdelen af skolerne har haft en stigning på mere end 50 %. Hovedparten af skolerne har øget deres fokus på efteruddannelse af egne medarbejdere.

Opgørelsen af skolernes udgifter til efteruddannelse giver ikke et dækkende billede af omfanget af efteruddannelsesaktiviteterne, da skolernes lærere ofte følger kurser, som ikke direkte medfører udgifter for skolen. Disse kurser består fx af kurser afholdt af skolens egne lærere for skolens andre ansatte eller gratis kurser på erhvervsvirksomheder.

En gennemgang af skolernes samlede timeforbrug på efteruddannelse af lærere har vist, at handelsskolerne har haft en stigning i timeforbruget fra ca. 86.000 timer i 1995 til ca. 139.000 timer i 1997 svarende til ca. 62 %. Til sammenligning har de tekniske skoler haft et mindre fald i forbruget fra ca. 435.000 timer i 1995 til ca. 420.000 timer i 1997, svarende til et fald på ca. 3 %. Det bemærkes endvidere, at de tekniske skoler i 1997 har anvendt godt 3 gange så mange timer til efteruddannelse som handelsskolerne.

Fordelingen i antal timer anvendt til efteruddannelse af medarbejdere fra 1995 til 1997 viser, at 57 af 98 skoler har haft en stigning i antal timer anvendt til efteruddannelse af medarbejdere. De resterende skoler har et fald i timeforbruget.

90. Skolernes kortlægning af medarbejdernes uddannelsesbehov tager generelt udgangspunkt i udviklingssamtaler med medarbejderne. Enkelte skoler overvejer eller har anskaffet et personaleinformationssystem til opsamling af data vedrørende medarbejderne, herunder bl.a. om efteruddannelse. Skolerne benytter sig primært af kurser afholdt af Danmarks Erhvervspædagogiske Læreruddannelse samt interne kurser. Enkelte besøgsskoler gav udtryk for, at ændrede konkurrencevilkår efter reformen har betydet, at medarbejderne ser mere positivt på efteruddannelse.

På finansloven for 1996 blev der afsat en pulje på 90 mill. kr. til kvalitetsudvikling på erhvervsskoleområdet. Tilskud fra puljen udløses efter konkret ansøgning fra den enkelte skole. Skolen skal bl.a. dokumentere, at der er udarbejdet en lokal kvalitetsplan for forbedring af kvaliteten for skolemiljø, ledelsesfunktion, udstyrsforhold og læreruddannelse. Tilskuddene blev først udbetalt i 1997. En del af puljen må i fremtiden forventes anvendt til styrkelse af efteruddannelsesindsatsen.

91. Indtil 1995 fik skolerne refunderet deres godkendte faktiske udgifter til husleje, prioritetsydelser og ejendomsskatter. I en overgangsperiode fra erhvervsskolereformens ikrafttræden til 1995 blev refusionstilskuddet dog reguleret med et tillæg eller fradrag for hver kvadratmeter, som skolens faktiske areal var enten mindre eller større end et beregnet arealbehov. Skolernes udgifter til vedligeholdelse af bygninger forudsattes dækket af tilskuddene til fællesudgifter, som også var baseret på beregnede arealbehov. Skolens arealbehov blev beregnet ud fra antallet af årselever og forskellige m²-normer for de enkelte uddannelser. Normerne, som var fastsat efter en vurdering af uddannelsernes pladsbehov med hensyn til fx klasseværelser, værksteder og laboratorier, varierede fra 8 m² pr. årselev for merkantile uddannelser til 48 m² pr. årselev for de mest pladskrævende tekniske uddannelser.

Disse arealnormer blev også lagt til grund for bygningstaxameterordningen fra 1995. Arealnormen for handelsuddannelserne blev dog øget fra 8 m² til 10 m² i forbindelse med indførelsen af bygningstaxameter.

b. Bygningstaxameterreformen pr. 1. januar 1995

92. Ved lov nr. 458 af 1. juni 1994 om ændring af lov om erhvervsskoler blev taxameterprincippet indført også på bygningsområdet. Bygningstaxameteret, der er et tilskud til erhvervelse og opretholdelse af lokaler, bygninger og arealer, ydes ud fra antal årselever på skolen og en takst pr. årselev fastsat på de årlige finanslove for store grupper af uddannelser. Tilskuddet vil efter en 10-årig overgangsperiode i det væsentlige være bestemt af aktivitetsniveauet målt i antallet af årselever og således ikke afhænge af skolernes faktiske bygningsforhold og udgifter.

Tilskuddet beregnes med udgangspunkt i antallet af såkaldte grundlagsårselever, dvs. skolens årselever på de ordinære heltidsuddannelser i 4. kvartal 2 år før samt 1.-3. kvartal året før udbetalingsåret. Det betyder, at tilskuddet til skoler med vigende elevtal ikke falder med det samme, hvilket giver skolerne mulighed for at omstille sig, inden den økonomiske effekt af aktivitetsnedgangen får fuld virkning. Omvendt betyder det, at skoler med aktivitetsfremgang først med en vis forsinkelse får stigende tilskud, hvorfor disse skoler selv skal kunne finansiere eventuelle omkostningsstigninger i en overgangsperiode. Tilskuddet til åben uddannelse beregnes dog med udgangspunkt i tilskudsårets elevtal. Det fremgår af Uddannelsesudvalgets betænkning, at ministeren i forbindelse med en eventuel revision af ordningen vil overveje, om tilskudsberegningen fra år 2001 skal baseres på et gennemsnit af årselevopgørelserne for de 3 forudgående år. I så fald vil det vare endnu længere, inden aktivitetsændringer får fuld virkning for tilskudsberegningen.

Bygningstaxameterordningen er ved lov nr. 319 af 17. maj 1995 blevet suppleret med en mulighed for at optage statsgaranterede lån i Kongeriget Danmarks Hypotekbank og Finansforvaltning til delvis finansiering af byggeri og køb af fast ejendom. Finansministeren har den 8. oktober 1998 fremsat forslag til lov om afvikling af Kongeriget Danmarks Hypotekbank og Finansforvaltning. Heri foreslås bl.a. låneordningen i Hypotekbanken ophævet med virkning fra 1. januar 1999. Undervisningsministeriet overvejer derfor p.t. behovet for alternative lånemuligheder for skolerne.

93. Indførelsen af taxameterprincippet på bygningsområdet var sidste del af finansieringsreformen på erhvervsskoleområdet. Forudsætningen for at skolerne kunne varetage ansvaret for de samlede økonomiske dispositioner, herunder ansvaret for at økonomisere og prioritere inden for de samlede tilskudsrammer, var, at de også opnåede reel dispositionsfrihed på bygningsområdet.

Regler om skolernes dispositionsfrihed på bygningsområdet blev indføjet i bekendtgørelse nr. 1060 af 14. december 1994 om tilskudsudbetaling og regnskabsføring ved erhvervsskoler m.v. Det fremgår af bekendtgørelsen, at skolerne disponerer frit ved anvendelsen af statslige tilskud til henholdsvis de tilskudsberettigede uddannelser, til administration, ledelse og bygningsdrift mv. og til skoleformål under ét. Anlægsinvesteringer, byggeri samt mageskifte og køb og salg af fast ejendom som led i skolens arealtilpasning skal ikke forelægges Finansudvalget. Heller ikke indgåelse af lejemål med henblik på skolens formål skal forelægges Finansudvalget, med mindre lejemålet indgås med uopsigelighed ud over 10 år. Skolen må dog ikke uden Undervisningsministeriets godkendelse sælge fast ejendom med henblik på flytning af hovedparten af skolens tilskudsberettigede aktiviteter til lejemål.

c. Bestemmelser om bygningstaxametertilskud

94. Reglerne om bygningstaxametertilskud indgik i et lovforslag nr. L 159 om ændring af lov om erhvervsskoler, som blev fremsat for Folketinget i januar 1994. På fremsættelsestidspunktet var der endnu ikke klarhed over, hvorledes taxameterordningen nærmere skulle udformes. Uddannelsesudvalget modtog i april 1994 under behandlingen af lovforslaget fra undervisningsministeren et brev med et notat om forhandlingerne mellem ministeriet og skoleorganisationerne om de beregningsforudsætninger, der forventedes lagt til grund for takstfastsættelser og overgangsordninger mv. Det fremgik dog af ministerens brev, at han endnu ikke havde fået endelige tilbagemeldinger fra skoleorganisationerne, hvorfor finjusteringer stadig kunne komme på tale.

Uddannelsesudvalget tilkendegav i sin betænkning af 19. maj 1994, at man delte ministerens opfattelse, hvorefter der skulle søges opnået en høj grad af enighed mellem ministeriet og skoleorganisationerne om gennemførelse af taxameterordningen. I den forbindelse henviste udvalget især til en række nærmere angivne forudsætninger om udgiftsneutralitet, fastsættelse og regulering af takster, udformning af overgangsordninger mv. Som følge af udvalgsbetænkningen fremsatte undervisningsministeren 2 ændringsforslag. Lovforslaget blev vedtaget af Folketinget den 26. maj 1994.

95. Det fremgår af erhvervsskolelovens bestemmelser om bygningstaxameter, at undervisningsministeren yder tilskud til skolens erhvervelse og opretholdelse af lokaler, bygninger og arealer ud fra antal årselever ved skolen og en takst pr. elev fastsat på de årlige finanslove for store grupper af uddannelser. Taksterne kan variere på grundlag af skolernes stedlige beliggenhed og fremmedkapitalandel. Undervisningsministeren fastsætter regler om opgørelse af antallet af årselever.

I en overgangsperiode, hvis længde fastsættes af undervisningsministeren, reguleres bygningstilskuddet med et tillæg eller et fradrag, som fastsættes med udgangspunkt i det årlige tilskud opgjort pr. 1. januar 1994 til renter og afdrag på realkreditlån, ejendomsskatter, renter af statslån og husleje. Tillæg og fradrag aftrappes gradvis og bortfalder ved overgangsperiodens udløb. Undervisningsministeren fastsætter nærmere regler om tillæg og fradrag.

Til skoler, der i væsentlig grad lejer lokaler, bygninger eller grundstykker til formål, der er tilskudsberettigede efter denne lov, kan undervisningsministeren yde et særligt tilskud. Hvis en skole, der modtager det særlige tilskud, helt eller delvis erstatter lejemål med egne bygninger eller grundstykker, kan undervisningsministeren yde et engangstilskud til kompensation for bortfald af det særlige tilskud. Undervisningsministeren kan fastsætte nærmere regler herom.

96. Erhvervsskoleloven indeholder kun på enkelte punkter hjemmel for ministeren til at fastsætte nærmere regler om bygningstaxametertilskud, selv om lovteksten på flere områder forudsætter mere detaljerede regler. Hvor hjemmelen findes, har ministeren ikke udnyttet den til at fastsætte regler i bekendtgørelsesform.

Anmærkningerne til finanslovens § 20.41.01.25. Bygningstaxametertilskud har hvert år indeholdt en summarisk beskrivelse af ministeriets administration af tilskudsordningen. Beskrivelsen er på visse punkter ændret fra år til år, uden at det klart er fremgået, hvornår der var tale om realitetsændringer, og hvornår der blot var tale om redaktionelle ændringer. I ordningens første år, 1995, var det i anmærkningerne til finansloven oplyst, at beskrivelsen havde karakter af præciseringer af vilkårene for udbetaling af bygningstaxametertilskud, som var en del af den bevillingsmæssige hjemmel for udbetaling af tilskud. Nogle af disse vilkår svarede til de forudsætninger, der var udtrykt i Uddannelsesudvalgets betænkning af 19. maj 1994, mens andre var fastlagt af ministeriet efter vedtagelsen af ændringsloven til erhvervsskoleloven. Bemærkningen om præcisering af vilkår blev ikke gentaget i anmærkningerne til finanslovene for de følgende år.

Rigsrevisionen finder, at det ikke er i overensstemmelse med god lovgivnings- og administrationsskik at præcisere og supplere materiel tilskudslovgivning i anmærkningerne til finansloven. Efter Rigsrevisionens opfattelse burde ministeren af hensyn til retssikkerheden have udnyttet den eksisterende hjemmel i erhvervsskoleloven til i bekendtgørelsesform at fastsætte nærmere regler om bygningstaxametertilskuddet, herunder om skolernes rettigheder og pligter. Hvis hjemmelen ikke var tilstrækkelig på alle områder, burde ministeren ved en lovændring have søgt opnået den fornødne hjemmel til at udstede en bekendtgørelse med udmøntning af erhvervsskolelovens bestemmelser.

97. Bygningstaxameterordningen er opbygget af en række tilskud, som beregnes på forskellig måde. Ordningen omfatter 3 permanente elementer, bygningstilskud, tillægstaxameter og grundværdikompensation, samt 3 midlertidige elementer, en generel udligningsordning, elevtalsfaldskompensation, samt modregning af konverteringsgevinst. Den generelle udligningsordning og elevtalsfaldskompensationen har karakter af overgangsordninger, der blev indført for at sikre, at skolerne gradvist kunne omstille sig til det nye tilskudssystem.

Tabel 14. Bygningstaxameterudbetalinger til handelsskoler og tekniske skoler, ekskl. skolehjemsaktiviteter

a. Bygningstilskud

99. Bygningstilskud ydes til dækning af løbende vedligeholdelse samt reinvesteringer og nyinvesteringer. Desuden skal tilskuddet dække forrentningen af en nærmere fastlagt andel af bygningsmassens nyopførelsesværdi. Tilskuddet beregnes ud fra antal årselever og en takst pr. årselev, der er fastsat på de årlige finanslove for store grupper af uddannelser.

Bygningstilskuddet, der udgør den største post af de samlede bygningstaxameterudbetalinger til handelsskoler og tekniske skoler, er steget fra 816,6 mill. kr. i 1995 til 834,6 mill. kr. i 1997 i løbende priser.

100. Ved beregningen af de oprindelige takster, som blev lagt til grund ved indførelsen af bygningstaxameteret pr. 1. januar 1995, tog Undervisningsministeriet udgangspunkt i de enkelte uddannelsers arealnorm og forskellige bygningskrav med hensyn til lokaletyper (klasseværelser, værksteder, laboratoriet etc.) og tekniske installationer mv. Handelsuddannelsernes arealnorm blev i den forbindelse forbedret fra 8 til 10 m² som forudsat i Uddannelsesudvalgets betænkning.

Ved beregningen blev der taget udgangspunkt i nyopførelsesværdier og afskrivningsperioder for 5 forskellige bygningstyper, og der blev på baggrund heraf beregnet en årlig kvadratmeterpris for hver bygningstype. For handelsskoler blev der lagt en gennemsnitlig afskrivningsperiode på 40 år til grund, mens afskrivningsperioden for tekniske skoler blev fastlagt til gennemsnitligt 30 år.

Ved kombinationen af arealnormen og kvadratmeterprisen blev der fastsat i alt 13 takstgrupper, der omfattede alle erhvervsuddannelserne. Fra og med 1996 blev der indført yderligere en takstgruppe for 12 m² under handelsuddannelserne, hvortil henførtes uddannelser, som tidligere hørte til takstgruppen for 10 m². Omvendt blev arealnormen for visse uddannelser nedsat fra 15 til 12 m². Disse uddannelser havde dog et begrænset antal årselever. Arealnormerne for handelsuddannelserne er således forbedret betydeligt med indførelsen af bygningstaxameterordningen.

101. Anmærkningerne til finansloven indeholder oversigter over takster med tilhørende arealnormer, men det fremgår ikke, hvilke uddannelser de enkelte takstgrupper omfatter. Det er derfor ikke muligt for Folketinget at vurdere bygningstaxametertaksterne for de enkelte uddannelser eller deres indbyrdes placering.

Rigsrevisionens undersøgelse har desuden vist, at en række uddannelser i forbindelse med finanslovproceduren for årene 1996 til 1998 er flyttet fra en takstgruppe til en højere, uden at dette er oplyst i anmærkningerne til finansloven.

Den valgte løsning skal ifølge ministeriet ses som en afvejning mellem overskuelighed og detaljering ved udarbejdelsen af finanslovens anmærkninger. Ministeriet vil dog fremover på finansloven nævne uddannelser, der har fået en ændret takstindplacering.

b. Tillægstaxameter

102. Taksterne for det almindelige bygningstilskud blev fastsat ud fra en forudsætning om, at skolerne i gennemsnit skulle forrente 15 % af bygningsmassens nyopførelsesværdi. Skoler med en væsentlig højere fremmedkapitalandel skulle tilgodeses gennem et tillæg til den almindelige takst pr. årselev, det såkaldte tillægstaxameter.

De samlede udbetalinger af tillægstaxameter til handelsskoler og tekniske skoler har i løbende priser udviklet sig fra 8,2 mill. kr. i 1995 til henholdsvis 13,3 mill. kr. og 17,7 mill. kr. i 1996 og 1997. Antallet af skoler, der har fået udbetalt tillægstaxameter, har været stadig stigende, henholdsvis 15, 24 og 32 i årene 1995, 1996 og 1997.

103. Det fremgår af erhvervsskoleloven, at bygningstaxametersatserne kan variere på grundlag af skolernes fremmedkapitalandel. Bestemmelsen blev indføjet i loven ved et ændringsforslag fremsat af ministeren i forbindelse med behandlingen af lovforslaget i Uddannelsesudvalget. I udvalgsbetænkningen var det forudsat, at skoler, der ved indførelsen af bygningstaxameterordningen havde en højere fremmedkapitalandel end 20 %, skulle have yderligere et tilskud. Tilskuddet skulle udgøre et fast beløb pr. årselev uden hensyntagen til, hvor meget skolens fremmedkapitalandel oversteg 20 %. Skoler, der som følge af elevtalsstigning udvider bygningskapaciteten, skulle ifølge betænkningen kunne søge om tillæg i forbindelse med nybyggeri.

Undervisningsministeriet har administreret ordningen således, at der siden bygningstaxameterets indførelse hvert år er blevet foretaget en årlig beregning af skolernes fremmedkapital i forhold til den normerede nyopførelsespris. Den normerede nyopførelsespris beregnes ud fra skolens normerede areal, som bl.a. afhænger af skolens årselevtal. Skoler, hvis fremmedkapitalandel har oversteget 20 % af den normerede nyopførelsespris, er automatisk blevet berettiget til tillægstaxameter. Ministeriet har således ikke foretaget konkret sagsbehandling i forbindelse med tildeling af tillæg til skoler, som ikke allerede ved ordningens indførelse var berettiget til tillægstaxameter.

Oplysningerne om administrationen i anmærkningerne til de årlige finanslove er ændret fra år til år, tilsyneladende uden at der var tale om realitetsændringer. Undervisningsministeriet har oplyst, at der har været tale om redaktionelle ændringer med henblik på at gøre teksten mere forståelig.

104. Administrationen af tillægstaxameterordningen indebærer efter Rigsrevisionen opfattelse en risiko for, at skolerne spekulerer i at udnytte friværdier til belåning med henblik på at blive berettiget til tillægstaxameter. En skole, som ligger tæt på 20 %-grænsen, ville ved optagelse af et ganske lille lån kunne blive tillægsberettiget, uden at det som forudsat i udvalgsbetænkningen har sammenhæng med bygningsudvidelser i forbindelse med stigende årselevtal.

Desuden ville en skole kunne blive tillægsberettiget som følge af låneoptagelser i forbindelse med nybyggeri, selv om skolens årselevtal er uændret, og selv om skolens faktiske areal overstiger det normerede areal.

Som nævnt oven for beregnes den normerede nyopførelsespris ud fra skolens normerede areal, som bl.a. afhænger af skolens årselevtal. Et fald i årselevtallet vil alt andet lige føre til, at den normerede nyopførelsespris også falder. Forudsat at skolens fremmedkapital forbliver uændret, kan skolen dermed opnå at blive tillægsberettiget, selv om formålet med ordningen er at tilgodese skoler, hvis årselevtal er stigende og som derfor udvider bygningskapaciteten. Rigsrevisionen har konstateret et par tilfælde, hvor ministeriets automatiske beregningsmetode har medført, at der tildeles tillægstaxameter til skoler med faldende årselevtal.

Den måde, hvorpå ministeriet administrerer tillægstaxameterordningen, fratager efter Rigsrevisionens opfattelse skolerne et incitament til selv at finansiere bygningsudvidelser af ledig kapital.

105. Undervisningsministeriet har på baggrund af Rigsrevisionens forespørgsler meddelt, at man overvejer en række ændringer i den fremtidige administration af tillægstaxameterordningen. Der synes ifølge ministeriet at være et behov for, at administrationen i højere grad tager udgangspunkt i konkret sagsbehandling, og at skolers egenkapital indgår i vurderingen af tillægstaxameterberettigelsen. Herudover overvejer man at reducere tillægstaxameteret i forhold til m² ud over det normerede areal, og at fjerne muligheden for at modtage tillægstaxameter ved marginale udvidelser af fremmedkapitalen. Endelig overvejer ministeriet at modregne likvid kapital i fremmedkapitalopgørelsen.

c. Grundværdikompensation

Løbende tilskud

106. Ved indførelsen af bygningstaxameter blev der ikke i taksterne for det almindelige bygningstilskud indregnet tilskud til forrentning af grundværdier. Det skyldtes, at skolernes egne grundarealer normalt er finansieret med statslige tilskud eller stillet til rådighed af amt eller kommune. Til skoler, der gennem huslejebetalinger deltager i forrentning af grundværdierne, udbetales derfor et særligt tilskud, såkaldt grundværdikompensation.

Den årlige grundværdikompensation for de enkelte skoler blev beregnet en gang for alle ved ordningens indførelse og ydes kun til skoler, der opfyldte betingelserne på dette tidspunkt. Der er altså ikke mulighed for efterfølgende at indtræde i ordningen. Skoler, der senere har erstattet lejede lokaler med egne lokaler, mister retten til grundværdikompensation, jf. pkt. 109 nedenfor.

De samlede udbetalinger af grundværdikompensation udgjorde i løbende priser i årene 1995, 1996 og 1997 henholdsvis 36,9 mill. kr., 32,3 mill. kr. og 28,1 mill. kr. I 1995 var der i alt 66 skoler, der fik udbetalt grundværdikompensation, mens antallet i 1996 og 1997 var henholdsvis 46 og 40 skoler.

107. Det fremgår af erhvervsskoleloven, at der til skoler, der i væsentlig grad lejer lokaler, bygninger eller grundstykker til tilskudsberettigede formål, ydes et særligt tilskud.

Grundværdikompensationen var ikke omtalt i Uddannelsesudvalgets betænkning, men det fremgik af bemærkningerne til lovforslaget, at grundværdikompensationen skulle ydes til skoler, "hvis samlede lejede bygningsareal udgør mere end en fastsat procentdel af det samlede bygningsareal". Undervisningsministeren har ikke i bekendtgørelsesform fastsat den procentdel, der udløser kompensation, og har heller ikke fastsat regler for beregningen af kompensationen.

Undervisningsministeriet har i praksis ydet grundværdikompensation til skoler, der i udgangssituationen ejede mindre end 80 % af skolens normerede areal, som er et beregnet arealbehov. Grundværdikompensationen udbetales som en forrentning af den andel af en beregnet grundværdi, der ligger mellem skolens ejede andel af det normerede areal og 80 % af det normerede areal i udgangssituationen.

Anmærkningerne til de årlige finanslove har indeholdt en beskrivelse af, hvorledes ordningen er blevet administreret.

108. Ministeriets kriterier for tildeling af tilskud har ført til, at 9 skoler i perioden 1995 til 1997 fik udbetalt i alt 0,7 mill. kr. i grundværdikompensation, selv om skolerne ikke havde noget lejet areal. Dette skyldes, at deres samlede faktiske arealer ikke oversteg 80 % af de normerede arealer. Herudover har ministeriet udbetalt grundværdikompensation til skoler, som kun i mindre omfang havde lejet areal. Når der ses bort fra de 9 førnævnte skoler, blev der i 1995-1997 udbetalt i alt 6,4 mill. kr. til 13 skoler, hvis lejede areal udgjorde mindre end 20 % af det normerede areal.

Formuleringen i erhvervsskoleloven og lovens forarbejder forudsætter efter Rigsrevisionens opfattelse, at grundværdikompensation kun ydes til skoler, som rent faktisk lejer en væsentlig del af deres bygningsareal.

Ministeriet har oplyst over for Rigsrevisionen, at man overvejer at skærpe kravene for ydelse af grundværdikompensation, så det lejede areal fx skal udgøre mindst 20 % af det normerede areal. Ministeriet har i oktober 1998 udsendt et udkast til nye regler om grundværdikompensationsordningen til høring hos skole- og bestyrelsesforeningerne.

Kapitalisering af grundværdikompensation

109. Grundværdikompensationen har som nævnt til formål at kompensere skoler, der gennem huslejebetalinger deltager i forrentningen af grundværdierne. Det særlige tilskud bortfalder, hvis skolen helt eller delvis erstatter lejemål med egne bygninger eller grundstykker. I stedet kan ministeren ifølge erhvervsskoleloven yde et engangstilskud til kompensation for bortfald af det særlige tilskud.

Kapitaliseringsydelsen er i løbende priser udbetalt med henholdsvis 15,1 mill. kr., 14,0 mill. kr. og 34,3 mill. kr. i 1995, 1996 og 1997. Udbetalingerne i de 3 år er sket til henholdsvis 8, 4 og 7 skoler. Herudover er der i 1995 udbetalt en såkaldt ekstraordinær kapitaliseringsydelse på ca. 7 mill. kr. til 12 af de skoler, der indgår i Rigsrevisionens undersøgelse, jf. pkt. 113.

110. Undervisningsministeren er i erhvervsskoleloven bemyndiget til at fastsætte nærmere regler om kapitalisering af grundværdikompensationen. Ministeren har dog ikke udnyttet denne hjemmel til at fastsætte regler i bekendtgørelsesform. Kapitaliseringen af grundværdikompensationen er ikke omtalt i Uddannelsesudvalgets betænkning, men i bemærkningerne til lovforslaget er det anført, at tilskuddet skal sætte skolen i stand til at erhverve en grund svarende til den, det særlige tilskud er beregnet på grundlag af.

111. I praksis har ministeriet ydet et engangstilskud på 5 gange grundværdikompensationen til skoler, der ved køb, om- eller nybyggeri nedbringer behovet for lejet areal. Denne praksis har været beskrevet i anmærkningerne til de årlige finanslove, hvoraf det også fremgår, at skolen efter udbetaling af engangstilskuddet ikke længere vil være berettiget til at modtage grundværdikompensation.

Ministeriet udsender årligt et takstkatalog med tilhørende vejledning til skolerne. Siden efteråret 1996 har det fremgået af vejledningen, at skolen skal meddele Undervisningsministeriet, når den ved køb, ny- eller ombygning har nedbragt det lejede areal. Vejledningen har ikke indeholdt frister for indgivelse af meddelelse til ministeriet, men skolen vil ifølge vejledningen få udbetalt 5 gange grundværdikompensation, når skolen indsender meddelelsen bilagt tinglyst anmærkningsfrit skøde eller ibrugtagningstilladelse. Den grundværdikompensation, der allerede er udbetalt i året, modregnes ikke i engangstilskuddet.

Under Rigsrevisionens besøg på 6 erhvervsskoler gav flere af skolerne udtryk for tvivl om, hvorvidt kapitaliseringen af grundværdikompensationen var en ret eller en pligt. Flere anførte i øvrigt, at det var mere fordelagtigt for skolen at få udbetalt grundværdikompensationen på ubestemt tid i stedet for at få et engangstilskud på 5 gange den årlige udbetaling.

Som led i undersøgelsen bad Rigsrevisionen ministeriet indhente oplysninger fra skolerne om deres bygningsmæssige dispositioner i 1995 til 1997, herunder om afvikling af lejemål. På basis af besvarelsen af disse spørgsmål blev ministeriet opmærksom på, at visse skoler, som i 1998 har modtaget grundværdikompensation, tilsyneladende havde afviklet lejemål i 1996 eller 1997 uden at indgive meddelelse herom til ministeriet med henblik på at få udbetalt kapitaliseringsydelse. Ministeriet rettede derfor henvendelse til de pågældende skoler og konstaterede efterfølgende, at flere skoler ikke havde givet meddelelse om udskiftning af lejet med ejet areal, selv om skolerne ifølge ministeriet burde være bekendt med praksis på området. I mangel af præcist formulerede regler, har skolerne således kunnet modtage grundværdikompensation for en længere periode end tilsigtet. Da Undervisningsministeriet har forsømt at fastsætte en præcis tidsfrist, har ministeriet ikke kunnet oplyse, fra hvilket tidspunkt den løbende udbetaling af grundværdikompensation skulle have været afløst af en kapitaliseringsydelse, eller størrelsen af det tilskud, som skolerne har oppebåret i denne periode.

112. Ministeriet har som følge af Rigsrevisionens undersøgelse besluttet at fastsætte mere præcise regler for at sikre, at skolerne ikke uberettiget modtager grundværdikompensation på grund af forsinkelse eller undladelse af at meddele ministeriet, at man har erstattet lejede lokaler med egne bygninger. Ministeriet vil fastsætte frister for skolernes indgivelse af meddelelse og sanktioner for overtrædelser. Reglerne vil blive indarbejdet i takstkataloget, tilskudsbekendtgørelsen, revisionsinstruksen og regnskabsinstruksen. Endvidere vil skolens revisor i revisionsbekendtgørelsen blive pålagt at kontrollere, om skolen indsender meddelelse til ministeriet om udskiftning af lejemål.

113. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at ministeriet i 1995 udbetalte en såkaldt ekstraordinær kapitalisering af grundværdikompensation på ca. 7 mill. kr. til 12 skoler, selv om disse skoler ikke som forudsat i erhvervsskoleloven havde erstattet lejemål med egne bygninger.

Ministeriet oplyste hertil, at man tilbød en ekstraordinær kapitalisering til skoler, som kun marginalt var blevet berettiget til at modtage grundværdikompensation, og hvis kompensationsbeløb derfor var beskedent.

Udgiften blev ikke, som den ordinære kapitaliseringsydelse, afholdt af finanslovens konto § 20.41.01.25. Bygningstaxametertilskud, men af konto § 20.41.06.10. Tilskud til fællesudgifter. Ifølge anmærkningerne til denne konto kunne bevillingen anvendes til reguleringer af fællesudgiftstilskuddet, herunder regulering af husleje, vedligeholdelse, stedtillæg, ejendomsskat mv. for tidligere år forud for indførelsen af bygningstaxameterordningen. Desuden kunne bevillingen anvendes til ydelser til statens selvforsikring samt til uforudsete og uafviselige behov.

Om hjemmelen til at yde den ekstraordinære kapitaliseringsydelse har ministeriet oplyst, at der på finansloven for 1994, § 20.41.01. Rammetilskud til erhvervsskoler, blev oprettet en ny underkonto 20. Indførelse af bygningstaxameter. Kontoen blev oprettet for at lempe overgangen ved indførelse af bygningstaxametre, og bevillingen kunne anvendes til tilskud til investeringer og lån med henblik på at udligne forskellige finansieringsmæssige vilkår for ejede og lejede bygninger og for standardmæssige forskelle mellem nyere og ældre byggeri. Som supplement hertil blev der i 1993 og 1994 foretaget opsparinger på tillægsbevillingsloven, § 20.41.01, "til imødegåelse af ændrede principper, herunder ejendomsskatter og stedtillæg i forbindelse med indførelse af kapitaltaksametre". Opsparingen blev på forslag til tillægsbevillingslov for 1995 overført til § 20.41.06. Formålet med udbetaling af den ekstraordinære kapitaliseringsydelse var at bruge denne opsparing, ligesom ministeriet henviste til, at de årlige udgifter til grundværdikompensation ville falde ved udbetaling af en ekstraordinær kapitaliseringsydelse.

Kapitaliseringsydelsen blev tilbudt alle skoler, hvis grundværdikompensation var mindre end et bestemt beløb, og ydelsen blev således givet uden sammenhæng med de pågældende skolers investeringsbehov. Selv om staten på længere sigt ville opnå en besparelse som følge af dispositionen, var der efter Rigsrevisionens opfattelse ikke hjemmel på finansloven til at yde engangstilskud til skoler, der ikke opfyldte erhvervsskolelovens forudsætninger for at modtage en sådan ydelse. Det gælder såvel finanslovens § 20.41.01.20, hvortil ministeriet har henvist, som § 20.41.06, hvorpå opsparingen var optaget og udgiften afholdt.

d. Generel udligningsordning

114. Ved indførelsen af bygningstaxameterordningen blev der gennemført en generel overgangsordning for at give skolerne mulighed for at tilpasse deres udgiftsniveau til det tilskud, bygningstaxameteret udløser. I en overgangsperiode, hvis længde fastsættes af ministeren, reguleres bygningstilskuddet med et tillæg eller fradrag, som fastsættes med udgangspunkt i det årlige tilskud opgjort pr. 1. januar 1994 til renter og afdrag på realkreditlån, renter af statslån og husleje.

Ordningen medfører ikke udgifter for staten, idet summen af tillæg er lig summen af fradrag.

Erhvervsskoleloven indeholder hjemmel for ministeren til at fastsætte nærmere regler om tillæg og fradrag, men ministeren har ikke udnyttet denne hjemmel til at fastsætte regler i bekendtgørelsesform.

Anmærkningerne til finansloven indeholder en summarisk beskrivelse af overgangsordningen, hvorefter der beregnes et tilskudstillæg eller tilskudsfradrag for hver enkelt skole med udgangspunkt i forskellen mellem udgiftsforpligtelserne pr. årselev før bygningstaxameterordningens indførelse og den fastlagte takst pr. årselev. Overgangsordningen udløber i år 2004.

e. Elevtalsfaldskompensation

115. Elevtalsfaldskompensationen er en overgangsordning, som blev indført for at sikre skolerne mod, at fald i årselevtallet skulle føre til store tilskudsfald eller udsving i de første år efter bygningstaxameterets indførelse. Kompensationen er et supplement til den generelle udligningsordning, der er omtalt ovenfor.

I årene 1995, 1996 og 1997 udgjorde elevtalsfaldskompensationen i løbende priser henholdsvis 27,3 mill. kr., 36,7 mill. kr. og 40,8 mill. kr., svarende til en samlet stigning på 50 %. Kompensationen blev ydet til henholdsvis 65, 68 og 55 skoler i de 3 år.

116. Kompensationsordningen var ikke forudset ved fremsættelsen af lovforslaget, men blev indført ved et ændringsforslag fremsat af ministeren i forbindelse med Uddannelsesudvalgets behandling af lovforslaget. Ordningen har hjemmel i lovforslagets ikrafttrædelsesbestemmelse om overgangsordninger.

Ministeriet har oplyst, at ordningen som selvstændigt delelement kom til på et relativt sent tidspunkt i ministeriets arbejde med bygningstaxameterordningen. Dette arbejde fandt sted som vekselvirkning mellem ministeriets overvejelser og beregningsarbejde og skoleorganisationernes vurdering af de forskellige modellers fordelingsmæssige konsekvenser.

Ordningen blev første gang nærmere beskrevet i et notat af 26. april 1994, der blev oversendt til Uddannelsesudvalget, og som dannede baggrund for beskrivelsen af ordningen i Uddannelsesudvalgets betænkning, jf. pkt. 94. I notatets indledende bemærkning gjorde ministeren opmærksom på, at han endnu ikke havde modtaget endelige tilbagemeldinger fra skoleorganisationerne, men at forhandlingerne nu så ud til at kunne afsluttes ud fra de forudsætninger, der var beskrevet i notatet. Finjusteringer kunne dog stadig komme på tale for de enkelte skoler.

I sin betænkning af 19. maj 1994 tilkendegav Uddannelsesudvalget, at man delte ministerens opfattelse, hvorefter der skulle søges opnået en høj grad af enighed mellem ministeriet og skoleorganisationerne om gennemførelsen af taxameterordningen. Udvalget henviste især til en række nærmere angivne forudsætninger, bl.a. om udformningen af overgangsordningerne. Betænkningen indeholdt et fyldigt afsnit om kompensation for elevtalsfald, hvoraf det fremgik, at kompensationen skulle ydes som et tillæg til alle skoler med elevtalsfald, hvad enten skolen i overgangsperioden frem til og med år 2000 havde et stigende eller faldende gennemsnitligt tilskud pr. elev. Skoler, der i overgangsperioden havde et konstant eller stigende elevtal, ville alene få beregnet deres samlede tilskud efter den generelle udligningsordning. I udvalgsbetænkningen var desuden angivet en detaljeret formel for beregning af kompensationen.

Ministeriet har ikke udnyttet bemyndigelsen i erhvervsskoleloven til at fastsætte nærmere regler om elevtalsfaldskompensationen. I anmærkningerne til finansloven har der siden 1995 været optaget en summarisk beskrivelse af administrationen af elevtalsfaldskompensationen.

117. Ministeriet har i praksis beregnet elevtalsfaldskompensationen på en måde, som ikke er i overensstemmelse med den formel, der var angivet som en forudsætning i Uddannelsesudvalgets betænkning. Der er således i en række tilfælde ydet elevtalsfaldskompensation til skoler, hvis elevtal var konstant eller stigende. Ministeriets model indebærer, at skoler, hvis tilskud falder, i visse tilfælde kan få kompensation for elevtalsfald, selv om elevtallet er konstant eller stigende. Det skyldes, at elevtalsændringen ikke indgår i ministeriets beregninger.

Ministeriet har over for Rigsrevisionen oplyst, at man ved det videre arbejde med modellen og de afsluttende forhandlinger med skoleorganisationerne, som fandt sted efter udvalgsbehandlingen, nåede frem til, at det ville være uhensigtsmæssigt at følge betænkningens formel. Ganske vist opfyldte beregningsskitsen i betænkningen de teoretiske krav, ministeriet måtte stille til modellen, men ministeriet fandt dog, at skitsen havde nogle uheldige fordelingsmæssige konsekvenser. For det første ville nogle skoler med faldende elevtal kunne blive berettiget til kompensation, selv om de havde tilskudsfremgang på grund af forskydning af elevsammensætningen mod uddannelser mod relativt højere bygningstaxameter. Omvendt ville skoler med stigende elevtal ikke efter udvalgets model kunne få tilskud, selv om skolerne havde et tilskudsfald som følge af forskydning af elevsammensætningen mod uddannelser med relativt lavere bygningstaxameter.

Efter Rigsrevisionens opfattelse ville resultatet i begge de omtalte situationer være i overensstemmelse med forudsætningerne i udvalgsbetænkningen, hvor det udtrykkeligt var fremhævet, at skoler med faldende elevtal skulle have kompensation, selv om de havde stigende gennemsnitligt tilskud pr. elev, mens skoler med et konstant eller stigende elevtal ikke kunne opnå denne form for kompensation. Desuden afspejler de omtalte forskydninger i elevsammensætningen mod uddannelser med henholdsvis højere og lavere bygningstaxameter tilsvarende ændringer i skolernes areal- og udgiftsbehov. Der synes derfor heller ikke at være reale grunde til at forskydningerne skulle påvirke skolernes mulighed for at få elevtalsfaldskompensation.

Undervisningsministeriet mener ikke, at forudsætningerne i udvalgsbetænkningen om elevtalsfaldskompensationen var ufravigelige, idet udvalget efter ministeriets opfattelse havde godkendt, at de beskrevne forudsætninger efterfølgende kunne blive justeret, hvis man kunne blive enige med skoleorganisationerne. Ministeriet mener derfor ikke at have handlet i strid med retsgrundlaget.

118. På det tidspunkt, hvor Rigsrevisionen indledte sin undersøgelse, kunne ministeriet ikke fremlægge beregninger, der viste, hvilken økonomisk betydning, det havde haft for de enkelte skoler, at ministeriet valgte at bruge en anden model, end den der var forudsat i Uddannelsesudvalgets betænkning. Efter anmodning fra Rigsrevisionen har ministeriet foretaget en beregning af, hvor meget den faktiske udbetaling af elevtalsfaldskompensation afveg fra den kompensation, der skulle have været udbetalt, såfremt modellen i udvalgsbetænkningen havde været anvendt. Da denne model ifølge ministeriet ikke er en præcis beregningsformel, har ministeriet indlagt visse forudsætninger i beregningen.

De undersøgte skoler har i perioden 1995 til 1997 fået udbetalt i alt 104,8 mill. kr. i elevtalsfaldskompensation. Det fremgår af ministeriets beregning, at der i alt er udbetalt 6,7 mill. kr. mindre end den kompensation, som ville følge af modellen i udvalgsbetænkningen. 34 skoler har fået en merudbetaling på i alt 8,7 mill. kr. (i gennemsnit 19 %). Heraf har 4 skoler fået mere end 0,5 mill. kr. (i gennemsnit 28 %) for meget. Omvendt har 56 skoler fået en mindreudbetaling på 15,4 mill. kr. (i gennemsnit 23 %). Heraf har 8 skoler fået over 0,5 mill. kr. (i gennemsnit 26 %) for lidt i forhold til udvalgsbetænkningens model.

Efter ministeriets vurdering er der kun små afvigelser mellem de 2 modeller.

119. Rigsrevisionen har bedt Undervisningsministeriet oplyse, om og i givet fald hvorledes Uddannelsesudvalget blev orienteret om, at ministeriet havde valgt en anden beregningsmetode end udvalgsbetænkningens model. Hertil har ministeriet oplyst, at Uddannelsesudvalget ikke, som det i andre forbindelser var sket, havde anmodet om at blive holdt orienteret om den endelige udmøntning. Ministeriet ville dog ikke afvise, at en efterfølgende orientering om den endelige model kunne have været en passende handling over for Folketingets uddannelsesudvalg, men mener ikke, at undladelse heraf skulle have medført hjemmelsmangel.

120. Ministeriets model indebærer som nævnt oven for, at skoler, hvis tilskud falder, i visse tilfælde kan få kompensation for elevtalsfald, selv om elevtallet er konstant eller stigende. Som udgangspunkt har dette været tilsigtet af ministeriet, selv om det ikke var i overensstemmelse med Uddannelsesudvalgets forudsætninger.

På ét område har metoden dog haft en uforudset virkning, hvilket ministeriet har erkendt over for Rigsrevisionen. Indtil 1998 indgik der således i ministeriets beregning af elevtalsfaldskompensationen tilskudsfald som følge af kapitalisering af grundværdikompensationen. Som omtalt oven for bortfalder en skoles løbende grundværdikompensation, hvis skolen erstatter lejemål med bygninger eller grundstykker, hvorefter skolen modtager et engangstilskud. Indregningen af grundværdikompensation ved beregningen af elevtalsfaldskompensationen indebar, at en skole efter grundværdikompensationens bortfald kunne få elevtalsfaldskompensation uden at have faldende elevtal, men blot et fald i sine tilskud.

Efter det oplyste blev Undervisningsministeriet først i oktober 1997 opmærksom på, at visse skoler på denne måde havde modtaget en uberettiget eller i hvert fald utilsigtet fordel. Ministeriet meddelte derefter i skrivelse af 16. oktober 1997 samtlige erhvervsskoler, at grundværdikompensationen fra 1998 ikke længere ville indgå i beregningen af elevtalsfaldskompensationen. Ministeriet har dog efterfølgende besluttet, at grundværdikompensationen fortsat skal indgå i kompensationsberegningen for skoler, som før den 16. oktober 1997 har disponeret i tillid til de hidtidige retningslinjer.

Ifølge ministeriets beregninger har indregningen af grundværdikompensationen i elevtalsfaldskompensationen betydet et mertilskud til 14-15 skoler på ca. 8 mill. kr. i 1996-1997 og ca. 14 mill. kr. i 1998.

121. Rigsrevisionen har anmodet Undervisningsministeriet om at indhente en udtalelse fra Justitsministeriet om, hvorvidt ministeriets praksis har haft den fornødne hjemmel i erhvervsskoleloven. Udtalelsen bør omfatte såvel hjemmelen til indregning af tilskud til grundværdikompensation i elevtalsfaldskompensationen som hjemmelen til øvrige afvigelser fra Uddannelsesudvalgets forudsætninger.

f. Modregning af konverteringsgevinst

122. I Uddannelsesudvalgets betænkning af 19. maj 1994 var det forudsat, at tilskuddene til bygningstaxameter skulle reduceres med et beløb svarende til de besparelser, der kunne opnås ved lånekonverteringer i 1994, uanset om de enkelte skoler faktisk havde konverteret deres lån.

Undervisningsministeriet udarbejdede i løbet af 1995 beregninger for alle erhvervsskolerne for de lånetyper, der med fordel kunne konverteres til nye lån i 3. kvartal 1994. Kun lån med pant i skolens ejendomme indgik ved beregningen. Den mulige konverteringsgevinst blev fastlagt en gang for alle, og modregnes i skolens tilskud over en 10-årig periode.

I årene 1995, 1996 og 1997 er der i tilskudsudbetalingerne til skolerne modregnet 5-6 mill. kr. hvert år. Eventuelle konverteringsgevinster i 1995 eller senere år tilfalder skolerne.

Formålet med tillægstaxameteret er at tilgodese skoler med en høj fremmedkapitalandel. Efter Rigsrevisionens opfattelse har ministeriets administration medført en risiko for tilskudstænkning blandt skolerne. Endvidere har ministeriets praksis indebåret, at skoler kan blive tillægsberettiget i situationer, hvor dette ikke var tilsigtet. Rigsrevisionen finder, at der er behov for, at ministeriets tildeling af tillægstaxameter i højere grad baserer sig på en konkret sagsbehandling, så det sikres, at formålet med tilskuddet opfyldes. Desuden bør man sørge for, at skolerne ikke fratages et incitament til selv at finansiere bygningsudvidelser med ledig kapital.

Grundværdikompensationen har til formål at hjælpe skoler, der i væsentlig grad lejer lokaler mv. Rigsrevisionen finder, at ministeriet i strid med regelgrundlaget har administreret grundværdikompensationen på en måde, så skoler, der slet ikke eller kun i begrænset omfang har lejede lokaler, har fået denne kompensation. Rigsrevisionen er enig med ministeriet i, at kravene for ydelse af kompensationen bør skærpes.

Rigsrevisionen finder det uheldigt, at ministeriet ikke har fastsat klare regler om frister for skolernes indberetninger om udskiftning af lejemål med egne lokaler, hvilket har ført til, at skoler har kunnet modtage grundværdikompensation for en længere periode end tilsigtet. Endvidere er det uheldigt, at ministeriet ikke af egen drift løbende har sikret, at grundværdikompensation kun blev udbetalt til skoler, der var berettigede. Muligheden for kapitalisering af grundværdikompensationen giver ikke skolerne noget incitament til at udskifte dyre lejemål med egne lokaler, og heller ikke til at indgive meddelelse herom til ministeriet. Det kan således ikke, alt andet lige, betale sig for skolerne at ombytte et permanent årligt tilskud med et engangstilskud på 5 gange det årlige tilskud. Ministeriet vil efter det oplyste fastsætte mere præcise regler, hvor skolernes pligt til at indgive meddelelse indskærpes. Disse regler skal efter Rigsrevisionens opfattelse fastsættes i bekendtgørelsesform. Efter Rigsrevisionens opfattelse havde Undervisningsministeriet ikke hjemmel til at udbetale en såkaldt ekstraordinær kapitalisering af grundværdikompensationen til skoler, der ikke havde erstattet lejemål med egne bygninger.

Elevtalsfaldskompensationen har til formål at sikre, at fald i årselevtallet ikke fører til store tilskudsfald eller udsving. Rigsrevisionen finder ikke, at ministeriet på tilfredsstillende måde har begrundet, hvorfor kompensationen blev beregnet på en anden måde end den, der var forudsat i Uddannelsesudvalgets betænkning, hvilket muliggjorde kompensation til skoler med stigende årselevtal. Ministeriets egne beregninger har desuden vist, at den model ministeriet anvender for de enkelte skoler har givet ikke-ubetydelige afvigelser i forhold til udvalgsbetænkningens model. Ministeriet har dog erkendt, at det var en fejl, at grundværdikompensationen indgik i beregningen. Selv om Uddannelsesudvalget lagde vægt på, at ministeriet opnåede enighed med skoleorganisationerne om bygningstaxameterordningen, var forudsætningerne i udvalgets betænkning om elevtalsfaldskompensationen meget klare og detaljerede. På denne baggrund finder Rigsrevisionen det tvivlsomt, om ministeriet har haft den fornødne hjemmel til at administrere elevtalsfaldskompensationen, som det er sket. Rigsrevisionen har derfor anmodet Undervisningsministeriet om at indhente en udtalelse fra Justitsministeriet om, hvorvidt ministeriets praksis har haft den fornødne hjemmel i erhvervsskoleloven. Justitsministeriets udtalelse forventes at foreligge primo januar 1999.

Det er under alle omstændigheder Rigsrevisionens opfattelse, at Undervisningsministeriet burde have orienteret Uddannelsesudvalget om valget af en anden beregningsmodel for elevtalsfaldskompensationen.

Sammenfattende finder Rigsrevisionen, at bygningstaxameterordningen er kompleks, uoverskuelig og tung at administrere.

123. Folketingets Uddannelsesudvalg forudsatte i sin betænkning af 19. maj 1994, at bygningstaxameterreformen skulle være udgiftsneutral. Den samlede tilskudsramme for de udgiftsarter, der var omfattet af bygningstaxameterordningen (renter, afdrag, husleje, vedligeholdelse, mindre byggearbejder og ejendomsskatter) med prisregulering, skulle således være uændret i 1995 i forhold til 1994, dog således at de besparelser, der kunne opnås ved lånekonverteringer i 1994, fratrækkes rammen. Endvidere skulle taksterne for 1995 fastlægges således, at omlægningen ville være udgiftsneutral efter udløbet af overgangsperioden under forudsætning af uændrede elevtalsforudsætninger.

Undervisningsministeriet har oplyst, at den første betingelse skulle opfattes som et løfte til erhvervsskolerne om, at staten ikke i 1995 ville inddrage et eventuelt provenu som følge af faldende årselevtal ved overgangen til den aktivitetsafhængige ordning. Dette blev tilgodeset gennem indførelse af et særligt overgangstilskud, elevtalsfaldskompensationen.

Den anden betingelse indebar, at taksterne skulle fastsættes således, at der ved uændret elevtal udbetales samme tilskud efter gammel og ny ordning uden medregning af virkningen af overgangsordningen. Ministeriet har over for Rigsrevisionen fremlagt beregninger, der sandsynliggør, at denne betingelse også blev opfyldt.

124. Ved indførelsen af bygningstaxameterordningen pr. 1. januar 1995 blev det i erhvervsskoleloven bestemt, at de enkelte skoler er forpligtet til at vedligeholde deres bygninger på et forsvarligt niveau i overensstemmelse med en af bestyrelsen godkendt flerårig plan. Formålet var at sikre skolens muligheder for på længere sigt at varetage sine opgaver gennem en systematisk vedligeholdelsesplanlægning.

I forbindelse med Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse i april 1998 blev skolerne bedt om at oplyse, om skolen havde udarbejdet en sådan vedligeholdelsesplan, og om den var godkendt af bestyrelsen.

Hertil oplyste 43 skoler, at man havde en godkendt vedligeholdelsesplan. 33 skoler oplyste, at man havde udarbejdet en vedligeholdelsesplan, som dog ikke var godkendt af bestyrelsen. 23 skoler oplyste, at planen var under udarbejdelse. De resterende 4 skoler, som kun har lejede lokaler, skal ifølge Undervisningsministeriet ikke udarbejde vedligeholdelsesplaner.

Undervisningsministeriet har oplyst, at ministeriet har forståelse for, at det har taget væsentlig tid at udarbejde detaljerede vedligeholdelsesplaner, der kan danne udgangspunkt for skolernes løbende vedligeholdelsesarbejde. Ministeriet har endvidere oplyst, at man på baggrund af en gennemgang af en stikprøve af vedligeholdelsesplaner, agter at få undersøgt, om der er behov for at få udarbejdet en vejledning til skolerne om sådanne planers opbygning og indhold.

125. Ved bygningstaxameterordningens indførelse blev undervisningsministeren i erhvervsskoleloven bemyndiget til efter forhandling med boligministeren at fastsætte nærmere regler om skolernes byggevirksomhed. Det fremgik af de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. L 159, at lovforslaget medførte en række opgaver for Undervisningsministeriet i forbindelse med opstilling og udmøntning af mål og rammer for skolernes ansvar for forvaltningen af kapitalapparatet. Der kunne bl.a. være behov for at fastsætte regler for skolernes byggevirksomhed, ligesom ministeriet fortsat ville skulle overvåge skolernes kapitalforvaltning.

Undervisningsministeren har ikke udnyttet bemyndigelsen til at fastsætte nærmere regler om skolernes byggevirksomhed.

Rigsrevisionen anmodede i forbindelse med undersøgelsen ministeriet om en redegørelse for, hvorledes ministeriet overvåger skolernes kapitalforvaltning, specielt hvad angår fast ejendom. Ministeriet blev desuden bedt om at oplyse, hvorledes ministeriet fører tilsyn med, at skolen følger den flerårige plan for bygningsvedligeholdelse, at skolen har afsat tilstrækkelige midler til planens gennemførelse, og at skolen foretager de nødvendige af- og nedskrivninger vedrørende bygninger.

Ministeriet svarede, at skolernes kapitalforvaltning løbende overvåges ved gennemgang af skolernes årsregnskaber med udgangspunkt i bestyrelsens årsberetning og revisors kommentarer. Regnskabet skal indeholde en særlig anlægsoversigt med angivelse af til- og afgang samt anden ændring af skolens anlægsaktiver. Fra 1997 skal der i regnskabet desuden oplyses om årets udgifter til vedligeholdelse og de forventede udgifter ifølge vedligeholdelsesplanen. Undervisningsministeriet er blevet ekstra opmærksom på bygningsområdet, efter at der fra 1997 er gennemført regler om bygningsafskrivninger.

Ministeriet meddelte i øvrigt, at det i bekendtgørelsen om revision mv. ved erhvervsskoler og skolehjem vil blive indføjet, at revisor skal påse, at skolen har udarbejdet en vedligeholdelsesplan for bygninger, og i hvilket omfang planen følges.

Hertil skal Rigsrevisionen bemærke, at ministeriet allerede i november 1995 udarbejdede et udkast til en ny revisionsbekendtgørelse med et lignende forslag. Efter dette forslag skulle revisor dog også påse, at skolen har afsat tilstrækkelige midler til planens gennemførelse. Ved en høringsrunde gav Foreningen af Registrerede Revisorer udtryk for, at revisor normalt ikke udfører de opgaver, som ministeriet ville pålægge skolens revisor i forbindelse med vurdering af bygningers vedligeholdelse. Rigsrevisionen henstillede derfor, at ministeriet overvejede, om denne opgave i stedet kunne henlægges til en byggesagkyndig. I den endelige revisionsbekendtgørelse var bestemmelserne om revisorkontrol med bygningsvedligeholdelsen udgået, men ministeriet fulgte ikke forslaget om at udpege en byggesagkyndig. Ministeriet har i november 1998 oplyst, at man nu overvejer, hvordan en bygningskyndig overvågning mest hensigtsmæssigt kan organiseres.

Rigsrevisionen er fortsat af den opfattelse, at tilsynet med skolernes bygningsvedligeholdelse bør varetages af en af ministeriet udpeget byggesagkyndig og ikke af skolens revisor.

126. Indførelsen af bygningstaxameterordningen medførte øget frihed for skolerne til at disponere på bygningsområdet. Decentraliseringen havde til formål at sikre økonomisering med såvel arealforbrug som kapitaludgifter. Dette kunne fx ske ved, at skolerne udskiftede utidssvarende byggeri med mere tidssvarende, udskiftede dyre lejemål med billigere eller konverterede fra leje til selveje.

a. Udviklingen i erhvervsskolernes bygningsarealer

127. I forbindelse med Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse blev skolerne bedt om at oplyse, hvorvidt skolen havde indgået/opsagt lejemål af bygningsarealer, købt/solgt bygningsarealer samt indgået/opsagt aftaler om udlejning af bygningsarealer i perioden fra 1995 til og med 1997. Rigsrevisionen bad ligeledes skolerne om i givet fald at anslå størrelsen af tilpasningen i nettoareal.

Tabel 15. Udviklingen i erhvervsskolernes faktiske og normerede bygningsarealer

Det ses af tabel 15, at de tekniske skoler har et bygningsareal, der er mere end dobbelt så stort som handelsskolernes, selv om de tekniske skoler har færrest elever. Årsagen er, at de tekniske uddannelser typisk er væsentlig mere pladskrævende end de merkantile uddannelser.

Det fremgår endvidere af tabellen, at erhvervsskolerne samlet set har øget det faktiske bygningsareal med ca. 133.000 m² svarende til knap 9 %. Stigningen i erhvervsskolernes bygningsarealer har været størst for handelsskolernes vedkommende med ca. 74.000 m², svarende til ca. 17 %, mens det tilsvarende tal for de tekniske skoler er ca. 58.000 m², svarende til ca. 5 %.

De tekniske skoler har samlet set konverteret fra leje til eje gennem opsigelse af ca. 103.000 m² lejemål og køb af ca. 161.000 m². Handelsskolerne har forøget såvel lejede som ejede bygningsarealer, men har også i et vist omfang udskiftet lejede med ejede arealer. Konverteringen til ejede bygningsarealer er altså sket for begge skoletyper, men udviklingen er dog mest markant for de tekniske skoler.

Skolernes samlede normerede arealer er siden indførelsen af bygningstaxametret steget med ca. 16 %. Handelsskolernes normerede areal steg fra 1994 til 1997 med knap 19 %, mens stigningen for de tekniske skolers vedkommende var ca. 15 %. Stigningen skyldes primært en forhøjelse af arealnormen særligt for uddannelser inden for det merkantile område samt indførelse af bygningstilskud til åben uddannelse og AMU-uddannelser. Derimod har stigningen i årselevtallet, der i alt udgjorde under 3 %, kun bidraget i mindre grad til udviklingen i de samlede normerede arealer.

Forhøjelse af arealnormer medfører, at bygningstaxametertilskuddet pr. elev stiger, hvorved skolerne får mulighed for at udvide og/eller forbedre bygningsarealet.

Forholdet mellem de 2 arealtyper kan udtrykkes ved en ratio. Er denne større end 1, er der tale om en overkapacitet. Er den mindre end 1, er der tale om en underkapacitet. En værdi tæt på 1 betyder således, at der er nogenlunde sammenfald mellem skolens bygningsarealer til rådighed og det bygningsareal, hvortil der bevilges statslige tilskud (det normerede areal).

Figur 1. Arealratio for 1994

Kilde: Data indhentet i Undervisningsministeriet samt Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse.

Figur 2. Arealratio for 1997

Kilde: Data indhentet i Undervisningsministeriet samt Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse.

Figur 1 og 2 viser skolernes ratio for henholdsvis 1994 og 1997. En sammenligning af de 2 figurer viser, at forskellen mellem skolernes til rådighed værende arealer og de normerede arealer formindskedes fra 1994 til 1997. Samtidig blev spredningen skolerne imellem væsentlig mindre.

Forholdet mellem de til rådighed værende bygningsarealer og de normerede bygningsarealer udgjorde i 1994 for alle skoler set under ét 1,03, dvs. at arealerne til rådighed var større end de normerede arealer. Selv om skolerne udvidede deres arealer med ca. 9 % fra 1994 til 1997, faldt ratioen i 1997 til 0,97, dvs. at skolernes areal til rådighed i 1997 var mindre end det de var normeret til. Det skyldes, at de normerede arealer steg med ca. 16 %, bl.a. som følge af forhøjelse af arealnormerne for visse uddannelser.

b. Skolernes bygningsinvesteringer

130. Rigsrevisionen anmodede i forbindelse med spørgeskemaundersøgelsen erhvervsskolerne om at oplyse størrelsen af skolernes investeringer i grunde, bygninger og lejede lokaler i årene 1994 til 1997.

Tabel 16. Skolernes investeringer i grunde, bygninger og lejede lokaler, 1994-1997

131. I forbindelse med Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse oplyste ca. 2/3 af erhvervsskolerne, at de for de 3 år gennem omprioritering af lån i ejendomme havde haft besparelser i prioritetsydelser på ca. 25 mill. kr. Rigsrevisionen spurgte samtidig skolerne, om de som følge af energibesparende foranstaltninger havde nedbragt deres energiudgifter. Godt halvdelen af erhvervsskolerne oplyste, at man havde opnået en energibesparelse på i alt ca. 8 mill. kr. for de 3 år. Endvidere oplyste ca. ¼ af skolerne, at man for de 3 år gennem genforhandling af lejekontrakter havde opnået besparelser på ca. 12 mill. kr. Rigsrevisionen har konstateret, at skolernes samlede huslejeomkostninger pr. år fra 1995 til 1997 er faldet med 12 % fra 323 mill. kr. til 283 mill. kr. målt i løbende priser. Faldet i skolernes huslejeomkostninger skyldes hovedsagelig en nedbringelse af det lejede areal.

132. Under Rigsrevisionens stedlige besøg på 6 erhvervsskoler i foråret 1998 oplyste skolerne, at man i de senere år havde forsøgt at skabe attraktive studiemiljøer mv. gennem forbedring af bygningsforholdene. Den generelle holdning på skolerne var, at erhvervsskoleområdet sammenlignet med eksempelvis det almengymnasiale område havde fremstået som mindre attraktivt hos de studerende, hvad angår studiemiljø mv. Erhvervsskolereformen i 1991 øgede konkurrencen om eleverne såvel mellem erhvervsskolerne indbyrdes som mellem erhvervsskolerne og andre skoleformer. Indretningen af bygninger og lokaler, samt skolens geografiske placering, var derfor i stigende grad blevet en konkurrenceparameter. Det blev over for Rigsrevisionen oplyst, at fokuseringen på studiemiljø mv. var blevet yderligere forstærket siden indførelsen af bygningstaxameterordningen i 1995 som et led i konkurrencen om at tiltrække elever. Den større vægt på de bygningsmæssige forhold indebar, at skolerne ikke nødvendigvis tilstræbte at opnå besparelser på bygningsudgifter og -investeringer.

c. Handelsskolers og tekniske skolers over- og underskud på bygningstaxameteret

Indtægtssiden udgøres primært af de statslige bygningstaxametertilskud. Udgiftssiden består primært af husleje, prioritetsrenter, reparation og vedligeholdelse mv.

Tabel 17. Skoler, der har haft henholdsvis underskud eller overskud på bygningstaxameteret, fordelt
efter henholdsvis underskuddets/overskuddets størrelse

Det fremgår af tabel 17, at de 103 erhvervsskoler samlet set i 1995 havde et overskud på ca. 169,9 mill. kr. faldende til 152,4 mill. kr. i 1997 i løbende priser. I alle 3 år havde mere end 80 % af skolerne overskud på bygningstaxameterordningen. Det fremgår ligeledes af tabellen, at overskuddet typisk var af størrelsesordenen 0-5 mill. kr., men der var dog enkelte skoler, hvis overskud på bygningstaxameteret oversteg 10 mill. kr. En mindre del af skolerne havde underskud på bygningstaxameterordningen. Tabel 17 viser dog også en tendens til, at antallet af skoler med store overskud mindskes, mens antallet af skoler med mindre overskud stiger.

Udviklingen er ikke nødvendigvis udtryk for en reel forværring af skolernes økonomi på bygningsområdet. Først i 1997 blev det obligatorisk for erhvervsskolerne at foretage afskrivninger på bygninger. Bygningsafskrivningerne udgjorde i 1997 for handelsskoler og tekniske skoler ca. 110 mill. kr., mens der for 1995 og 1996 kun blev afskrevet for henholdsvis ca. 41 mill. kr. og ca. 72 mill. kr. Havde der i 1995 og 1996 været afskrevet på samme niveau som i 1997, ville skolernes overskud på bygningstaxameterordningen have været stigende, men dog på et lavere niveau.

134. De skoler, som Rigsrevisionen besøgte i foråret 1998 havde den opfattelse, at bygningstaxameteret ikke ville kunne dække omkostninger ved nybyggeri i forbindelse med udvidelser. En enkelt skole med relativt nye bygninger fandt ikke taxametersatserne tilstrækkelige, hvorfor skolen måtte bruge undervisningstaxametertilskuddet til bygningsformål. En anden skole oplyste, at den p.t. havde overskud på bygningstaxameteret, på grund af økonomisk fordelagtige bygningsinvesteringer og en maksimal udnyttelse af bygningsarealerne. Endelig gav nogle skoler udtryk for, at taxametersatserne p.t. var acceptable.

135. Undervisningsministeriet har over for Rigsrevisionen gjort opmærksom på, at det ved vurderingen af, om bygningstaxametret giver overskud eller underskud for skolerne, er vigtigt at tage i betragtning, i hvilket omfang skolerne har foretaget afskrivninger på bygninger, og om der er afholdt større vedligeholdelsesomkostninger over driften. Efter Undervisningsministeriets opfattelse må et overskud antages at være udtryk for, at skolerne, som det også var hensigten med bygningstaxameterordningen, har økonomiseret med lokaleforbruget. Undervisningsministeriet har endelig gjort opmærksom på, at det nok er for tidligt at vurdere virkningen af bygningstaxameteret, som først blev indført i 1995.

Rigsrevisionen er enig med ministeriet i, at der knytter sig en del usikkerhed til opgørelsen af overskud og underskud på bygningstaxameterordningen, navnlig hvad angår afskrivninger. Selv efter indførelsen af systematiske afskrivninger i 1997, synes ordningen dog at give langt de fleste skoler en overdækning for bygningsomkostningerne.

Samlet er det efter Rigsrevisionens opfattelse tvivlsomt, om bygningstaxameterordningen har ført til den forudsatte økonomisering af skolernes ressourcer på bygningsområdet.