5/03

Beretning om

statens selvforsikringsordning

Indholdsfortegnelse

I.������� Resum�

II.������ Indledning, form�l, afgr�nsning og metode

A.� Indledning

B.� Form�l

C.� Afgr�nsning

D.� Metode

III.����� Finansministeriets tilrettel�ggelse af selvforsikringsordningen

A.� Regelgrundlaget

a.�� Introduktion

b.�� Cirkul�ret

c.�� Budgetvejledning og �konomi-Administrativ Vejledning

B.� Valg af model

IV.����� Finansministeriets administration

A.� Selvforsikringsordningens omfang

a.�� Institutioner omfattet af ordningen

b.�� Risici omfattet af ordningen

c.�� Undtagelser fra selvforsikringsordningen

B.� Till�gsbevillinger mv.

a.�� Ans�gninger om till�gsbevillinger

b.�� Selvrisici fastsat i anm�rkning p� finanslov

c.�� S�rlige bevillingsforhold

C.� Orientering af Finansudvalget

V.����� De �vrige ministeriers administration

A.� Forsikringstegning

a.�� Undtagelser fra selvforsikringsordningen

b.�� Forsikringstegning uden godkendelse

B.� Registrering af skader samt udgifter til udbedring og erstatning

VI.����� Relation til tredjemand

Statsrevisorernes bem�rkninger

Beretning om statens selvforsikringsordning

I. Resum�

1. Statens selvforsikringsordning er ikke en forsikringsordning. Der er derimod if�lge Finansministeriet tale om, at staten � p� samme m�de som andre st�rre enheder har valgt at g�re � ikke tegner forsikringer, men afholder udgifter til udbedring af skader med udgangspunkt i de givne bevillinger.

2. Rigsrevisionen har ikke tidligere unders�gt statens selvforsikringsordning.

���� Ministerierne registrerer ikke skader s�rskilt, hvorfor det ikke er muligt at f� et samlet overblik over de udgifter, som staten har i forbindelse med udbedring af skader.

Form�l

3. Finansministeriets tilrettel�ggelse af ordningen unders�ges ved at belyse og vurdere, om der foreligger et tilstr�kkeligt klart og overskueligt grundlag for reglerne vedr�rende statens selvforsikringsordning. Finansministeriets administration unders�ges ved at belyse og vurdere, om ministeriet f�rer et overordnet tilsyn med ordningen og dennes funktion, og om regelgrundlaget klart beskriver, hvem der er omfattet af ordningen, og hvilke risici der er omfattet, samt om ministeriets administration er konsistent i forhold til bevillingsreglerne og medvirker til, at de �vrige ministerier kan gennemf�re en god �konomistyring.

���� De �vrige ministeriers administration unders�ges ved at belyse og vurdere, om praksis vedr�rende godkendt forsikringstegning er ensartet, om forbuddet mod at tegne forsikring overholdes, og om ministerierne har overblik over udgifter til udbedring af skader.

���� Med hensyn til relation til tredjemand unders�ges dette aspekt ved at belyse og vurdere, om selvforsikringsordningen stiller tredjemand anderledes, fordi staten ikke tegner forsikring, og om forhold vedr�rende habilitet h�ndteres hensigtsm�ssigt.

4. Unders�gelsen omfatter skader p� bygninger, l�s�re mv., men ikke arbejdsskader, som varetages i Arbejdsskadestyrelsens regi, jf. lov om sikring mod f�lger af arbejdsskade. Unders�gelsesperioden er prim�rt 1998-2002.

Tilrettel�ggelse af selvforsikringsordningen

5. If�lge Finansministeriet best�r selvforsikringsordningen af

�       et forbud mod at tegne forsikring kombineret med

�       budget- og bevillingsm�ssige regler, der g�r det muligt at omprioritere inden for ministeromr�det og � i tilf�lde af ekstraordin�rt store skader � afholde udgifter ud over de givne bevillinger.

6. Selvforsikringsordningen bygger som udgangspunkt p� Finansministeriets cirkul�re nr. 24 af 26. februar 1975 om statens selvforsikringsordning. Cirkul�ret omhandler bl.a., hvilke risici samt hvilke institutioner der er omfattet. Endvidere findes en r�kke supplerende bestemmelser i love, vejledninger mv.

7. Rigsrevisionens unders�gelse har vist, at selvforsikringsordningen har �ndret sig fra at v�re en n�sten automatisk central efterbevillingsordning til at v�re et element i den almindelige rammestyring p� ministeromr�derne. I bevillingsm�ssig henseende h�ndterer Finansministeriet nu selvforsikringssager som en integreret del af den statslige udgiftspolitik p� linje med andre sager, der kan medf�re overvejelser om merbevillinger.

8. Finansministeriet har i forbindelse med denne unders�gelse oplyst, at ministeriet i 1997 fandt, at de g�ldende regler var hensigtsm�ssige og ikke i praksis gav anledning til problemer. Finansministeriet vil imidlertid nu sikre, at reglerne om selvforsikring klarere afspejler princippets indhold og konsekvenser.

9. Finansministeriet har ikke foretaget beregning af, hvorvidt det er fordelagtigt at v�re selvforsikret, idet den danske stat har en �konomisk st�rrelse, som g�r, at det ikke kan betale sig at tegne forsikring.

���� Rigsrevisionen konstaterer, at der gennemf�res fors�g med forsikringstegning i de statslige ejendomsselskaber.

Finansministeriets administration

10. Finansministeriet er efter Rigsrevisionens opfattelse forpligtet til at f�re et overordnet tilsyn med ordningen og dennes funktion. Finansministeriet f�rer ikke et egentligt tilsyn med ordningen, men yder bistand og vejledning til ministerierne i tvivlstilf�lde.

11. Cirkul�ret indeholder ikke en udt�mmende opregning af, hvilke institutioner der er omfattet af selvforsikringsordningen, og Finansministeriet har ikke en fortegnelse over institutioner, hvis indt�gter og udgifter bestemmes p� finansloven, eller hvis driftsunderskud fuldt ud d�kkes af statskassen, og som derfor er omfattet af ordningen. Det er overladt de �vrige ministerier at tage stilling til, hvilke institutioner der opfylder cirkul�rets kriterier.

12. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at ministerierne alene b�r tage udgangspunkt i cirkul�ret eller bestemmelser i medf�r af lov, n�r det skal afg�res, om en institution er omfattet af selvforsikringsordningen.

13. Rigsrevisionens unders�gelse har vist, at regelgrundlaget for selvforsikringsordningen ikke klart beskriver, hvem der er omfattet af ordningen.

���� Flere ministerier er foranlediget af Rigsrevisionens unders�gelse blevet tilskyndet til at unders�ge forsikringsforholdene n�rmere.

���� Rigsrevisionen skal anbefale, at ministerierne skaffer sig overblik over deres forsikringsforhold. Ministerierne kan i den forbindelse indhente en udtalelse fra Finansministeriet.

14. Cirkul�ret kan og har givet anledning til misforst�elser om, hvad der er omfattet af selvforsikringsordningen.

���� Rigsrevisionen anbefaler, at Finansministeriet sikrer, at regelgrundlaget klart beskriver, hvad der er omfattet af selvforsikringsordningen.

Till�gsbevillinger

15. Rigsrevisionen har unders�gt, om ministerierne i unders�gelsesperioden har modtaget till�gsbevillinger eller f�et afslag p� ans�gninger om till�gsbevillinger som f�lge af skader. Unders�gelsen viser, at Trafikministeriet og Forsvarsministeriet har f�et till�gsbevillinger i perioden, mens Justitsministeriet og Undervisningsministeriet har f�et afslag p� ans�gninger.

���� Herudover har det dav�rende By- og Boligministerium f�et en till�gsbevilling, jf. Akt 254 24/5 2000.

16. Rigsrevisionen har belyst systematikken i Finansministeriets tilslutning til de forelagte bevillingsans�gninger.

���� Rigsrevisionen konstaterer, at opn�else af eventuel merbevilling til d�kning af st�rre uforudsigelige udgifter afg�res fra sag til sag.

17. Rigsrevisionen finder, at det b�r fremg� tydeligt af Budgetvejledningen og �konomi-Administrativ Vejledning, at opn�else af merbevilling til d�kning af merudgifter ved skader af helt ekstraordin�rt omfang afg�res fra sag til sag.

18. Forsvarsministeriet og enkelte af Trafikministeriets institutioner har selvrisici anf�rt som anm�rkning p� finanslov. Rigsrevisionen konstaterer, at selvrisici ikke er baseret p� en viden om risikoen ved den bagved liggende aktivitet. Finansministeriet oplyser, at fasts�ttelsen af gr�nser for forel�ggelser for bevillingsmyndighederne er et udgiftspolitisk sp�rgsm�l, og at gr�nserne er en del af foruds�tningerne for den enkelte bevilling.

19. Rigsrevisionens unders�gelse har vist, at anm�rkninger vedr�rende selvforsikringsordningen medf�rer, at udgifter i forbindelse med skader over et n�rmere angivet niveau kan afholdes mod optagelse p� till�gsbevillingsloven.

20. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der ikke vil blive administreret i overensstemmelse med anm�rkningerne, hvis det beror p� en vurdering, hvorvidt udgifter til skader kan optages p� till�gsbevillingslov.

���� Rigsrevisionen konstaterer, at der ved en efterbevillingen til Forsvarsministeriet i 2000 ikke er administreret i overensstemmelse med anm�rkning p� finansloven.

21. Budgetvejledningen pr�ciserer, at ministerierne � n�r der er tale om totalskade eller andre omfattende skader � kun kan disponere med s�rskilt forudg�ende tilslutning fra Finansudvalget. Efter Rigsrevisionens opfattelse burde sagen om branden i 2002 p� EUC Vest, hvor der skete skader for 56,3 mio. kr., have v�ret forelagt Finansudvalget, idet der var tale om totalskade p� en bygning.

De �vrige ministeriers administration

22. Rigsrevisionen har konstateret, at kun et f�tal af institutioner med indt�gtsd�kket virksomhed har tegnet forsikring for professionelt ansvar og produktansvar. Rigsrevisionen skal anbefale, at alle institutioner med indt�gtsd�kket virksomhed overvejer forsikringstegning.

���� For de selvejende institutioner er der forskellig praksis vedr�rende bestyrelsesansvarsforsikring, idet de selvejende institutioner p� Undervisningsministeriets omr�de ikke m� tegne en s�dan forsikring, mens visse universiteter i medf�r af lov kan tegnes bestyrelsesansvarsforsikring.

���� Unders�gelsen har ogs� vist, at cirkul�ret af visse ministerier forst�s s�ledes, at der uden Finansministeriets samtykke vil kunne tegnes forsikring for risici, som ikke er omfattet af selvforsikringsordningen. Rigsrevisionen anbefaler, at Finansministeriet pr�ciserer cirkul�ret.

���� Forbuddet mod at tegne forsikring er overtr�dt i en r�kke ministerier. Konsekvensen er, at der er afholdt udgifter uden hjemmel. Rigsrevisionen anbefaler, at Finansministeriet �ndrer Budgetvejledningen, s� institutioner � der driver forretningsm�ssig virksomhed svarende til indt�gtsd�kket virksomhed � f�r adgang til at tegne forsikring for professionelt ansvar og produktansvar.

23. Rigsrevisionen finder, at registrering af skader er v�sentligt for den interne �konomistyring og budgetl�gning og fx n�dvendig i forbindelse med overgangen til omkostningsbaserede regnskaber. Unders�gelsen har vist, at ministerierne som hovedregel ikke registrerer skader s�rskilt, hvorfor det ikke er muligt at f� overblik over de udgifter, som staten har i forbindelse med udbedring af skader.

���� Rigsrevisionen skal anbefale, at Finansministeriet sikrer, at der i statens regnskabssystem kan ske registrering af udgifter til udbedring af skader.

Relation til tredjemand

24. Rigsrevisionens unders�gelse har vist, at selvforsikringsordningen ikke giver tredjemand mulighed for at indklage statens beslutninger for en ankeinstans. Tredjemand er ved uenighed med statens beslutninger henvist til at anl�gge sag ved domstolene.

���� Unders�gelsen har tillige vist, at statens selvforsikringsordning i forhold til tredjemand ikke giver anledning til s�rlige problemer. S�ledes oplyser ministerierne, at der i perioden 1998-2002 kun har v�ret ganske f� klager over statens beslutninger.

���� Rigsrevisionen skal dog anbefale, at n�r statslige aktiviteter kan medf�re skader p� privat ejendom, b�r det overvejes at overlade h�ndtering af forsikringssagerne til et privat selskab i lighed med ordningen hos Rigspolitiet.

II. Indledning, form�l, afgr�nsning og metode

A. Indledning

25. Denne beretning afgives til statsrevisorerne i henhold til � 17, stk. 2, i rigsrevisorloven (lovbekendtg�relse nr. 3 af 7. januar 1997). Beretningen handler om tilrettel�ggelse og administration af statens selvforsikringsordning samt relation til tredjemand.

���� Statens selvforsikringsordning er ikke en forsikringsordning. Der er derimod if�lge Finansministeriet tale om, at staten � p� samme m�de som andre st�rre enheder har valgt at g�re � ikke tegner forsikringer, men afholder udgifter til udbedring af skader med udgangspunkt i de givne bevillinger.

26. Rigsrevisionen har ikke tidligere unders�gt statens selvforsikringsordning.

���� Ministerierne registrerer ikke skader s�rskilt, hvorfor det ikke er muligt at f� et samlet overblik over de udgifter, som staten har i forbindelse med udbedring af skader.

���� Denne beretning omfatter samtlige ministerier. Fokus er dog prim�rt rettet mod Finansministeriets rolle.

B. Form�l

27. Unders�gelsen omhandler Finansministeriets tilrettel�ggelse og administration af ordningen, de �vrige ministeriers administration samt relation til tredjemand.

28. Finansministeriets tilrettel�ggelse af ordningen unders�ges ved at belyse og vurdere,

�       om der foreligger et klart og overskueligt grundlag for reglerne vedr�rende statens selvforsikringsordning, og

�       om det er fordelagtigt for staten at v�re selvforsikret.

Finansministeriets administration unders�ges ved at belyse og vurdere,

�       om ministeriet f�rer et overordnet tilsyn med ordningen og dennes funktion,

�       om regelgrundlaget klart beskriver, hvem der er omfattet af ordningen, og hvilke risici der er omfattet, og

�       om ministeriets administration er konsistent i forhold til bevillingsreglerne.

De �vrige ministeriers administration unders�ges ved at belyse og vurdere,

�       om praksis vedr�rende forsikringstegning er ensartet,

�       om forbuddet mod at tegne forsikring overholdes, og

�       om ministerierne har overblik over udgifter til udbedring af skader.

Med hensyn til relation til tredjemand unders�ges dette aspekt ved at belyse og vurdere,

�       om selvforsikringsordningen stiller tredjemand anderledes, fordi staten ikke tegner forsikring, og

�       om forhold vedr�rende habilitet h�ndteres hensigtsm�ssigt.

C. Afgr�nsning

29. Unders�gelsen af statens selvforsikringsordning omfatter alle ministerier samt visse selvejende institutioner.

���� Unders�gelsen omfatter skader p� bygninger, l�s�re mv., men ikke arbejdsskader, som varetages i Arbejdsskadestyrelsens regi, jf. lov om sikring mod f�lger af arbejdsskade.

���� Unders�gelsesperioden er prim�rt 1998-2002.

D. Metode

30. Rigsrevisionen har dr�ftet unders�gelsens tilrettel�ggelse og gennemf�relse med en r�kke ministerier. Rigsrevisionen har udsendt et skema med en r�kke sp�rgsm�l om ordningen til samtlige ministerier, som bl.a. vedr�rte bevillingsforhold, udarbejdelse af vejledninger, registrering og opg�relse af skader samt eventuelt klager fra omverdenen.

���� Endvidere har Rigsrevisionen foretaget interviews med og gennemg�et sager i Finansministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet, Undervisningsministeriet og Milj�ministeriet.

���� Rigsrevisionen har brevvekslet med ministerierne og sendt revisionsnotater til Finansministeriet.

���� Beretningsudkastet har v�ret forelagt de involverede ministerier, hvis bem�rkninger i videst muligt omfang er indarbejdet i beretningen.

III. Finansministeriets tilrettel�ggelse af selvforsikringsordningen

A. Regelgrundlaget

a. Introduktion

31. Statens selvforsikringsordning er ikke en forsikringsordning.

���� Der er derimod if�lge Finansministeriet tale om, at staten � p� samme m�de som andre st�rre enheder har valgt at g�re � ikke tegner forsikringer, men afholder udgifter til udbedring af skader med udgangspunkt i de givne bevillinger. Hvorvidt en retablering finder sted, beror p� en konkret bed�mmelse af behovet for p�g�ldende genstand og er afh�ngig af, om der er midler til r�dighed.

���� Finansministeriet anf�rer, at rationalet bag statens selvforsikring er, at forsikringstegning vil indeb�re et formuetab. Det begrundes med, at pr�miebetalingen p� lang sigt uundg�eligt vil overstige erstatningsudbetalingerne, fordi betalingen ogs� skal d�kke fortjeneste til de selskaber, hvori der tegnes forsikring.

���� Finansministeriet finder det heller ikke n�dvendigt for staten at tegne forsikring, idet staten som f�lge af sin st�rrelse ikke har behov for at sprede risikoen over tid og blandt flere forsikringsselskaber. Staten kan efter ministeriets opfattelse til enhver tid d�kke enhver skade, om ikke andet s� ved forh�jet skatteopkr�vning.

32. If�lge Finansministeriet best�r selvforsikringsordningen af

�       et forbud mod at tegne forsikring kombineret med

�       budget- og bevillingsm�ssige regler, der g�r det muligt at omprioritere inden for ministeromr�det og � i tilf�lde af ekstraordin�rt store skader � afholde udgifter ud over de givne bevillinger.

Finansministeriet har videre tilkendegivet, at princippet bag selvforsikringsordningen ikke har betydning for sp�rgsm�let om statens erstatningspligt over for tredjemand. Ydelse af erstatning og skadesopg�relse skal if�lge Finansministeriet ske efter dansk rets almindelige regler.

33. Selvforsikringsordningen bygger som udgangspunkt p� Finansministeriets cirkul�re nr. 24 af 26. februar 1975 om statens selvforsikringsordning. Cirkul�ret omhandler bl.a., hvilke risici samt hvilke institutioner der er omfattet.

���� Endvidere findes en r�kke supplerende bestemmelser i love, vejledninger mv.

���� Budgetvejledningen indeholder de disponeringsm�ssige regler for ordningen, og �konomi-Administrativ Vejledning uddyber de grundl�ggende principper herfra.

34. Herudover fremg�r det af f�rdselsloven, at staten som selvforsikret er undtaget den almene pligt til at tegne forsikring for motordrevne k�ret�jer, jf. � 109 i lovbekendtg�relse nr. 712 af 2. august 2001. Efter erstatningsansvarsloven g�lder, at staten som selvforsikret er stillet, som om forsikring var tegnet, jf. � 20 i lovbekendtg�relse nr. 750 af 4. september 2002.

b. Cirkul�ret

35. Cirkul�ret har ikke hjemmel i lov eller i en bekendtg�relse udstedt i medf�r af lov. Cirkul�ret afl�ser et cirkul�re fra 1960 om brand og eksplosionsskader p� statens bygninger og l�s�re.

36. Efter cirkul�ret omfatter selvforsikringsordningen bygninger, l�s�re mv. tilh�rende:

�       Staten

�       Statsinstitutioner, hvis indt�gter og udgifter bestemmes p� finansloven

�       Institutioner, hvis driftsunderskud fuld ud d�kkes af statskassen

�       Bygninger mv., der ejes i f�llesskab af staten og andre, for s� vidt ang�r den statsejede andels v�rdi.

Selvforsikringsordningen omfatter s�ledes statsinstitutioner samt visse tilskudsmodtagende ikke-statslige institutioner. Lejede bygninger, hvor den fulde brugsret er overtaget, og risikoen for det lejede p�hviler staten mfl., er ogs� omfattet.

���� Efter cirkul�ret kan der tegnes forsikring vedr�rende rejsegodsforsikring, rejseulykkesforsikring mv.

37. Finansministeriet p�begyndte i 1997 en ajourf�ring af cirkul�ret. Form�let var at foretage en pr�cisering af reglerne for selvforsikringsordningen p� baggrund af erfaringer i de �vrige ministerier samt oplysninger om uhensigtsm�ssigheder ved ordningen.

���� Ministerierne fandt, at Finansministeriet med fordel kunne ajourf�re cirkul�ret p� en r�kke omr�der, og Finansministeriet udarbejdede p� den baggrund et udkast til et nyt cirkul�re med tilh�rende bem�rkninger.

���� Finansministeriet besluttede imidlertid, at et nyt cirkul�re alligevel ikke skulle udstedes.

38. Finansministeriet har i forbindelse med denne unders�gelse oplyst, at ministeriet i 1997 fandt, at de g�ldende regler var hensigtsm�ssige og ikke i praksis gav anledning til problemer. Finansministeriet vil imidlertid genoptage sagen bl.a. for at sikre, at reglerne om selvforsikring klarere afspejler princippets indhold og konsekvenser.

���� Finansministeriet har i 2003 oplyst, at ministeriet forventer at kunne udstede et nyt cirkul�re primo 2004.

c. Budgetvejledning og �konomi-Administrativ Vejledning

39. Efter Budgetvejledningen kan der afholdes udgifter til retablering af skader mv., hvor der som f�lge af selvforsikringsordningen ikke er tegnet forsikring.

���� Ministerierne skal som udgangspunkt afholde udgifterne inden for bevillingen. S�fremt udgifterne ikke kan afholdes inden for den p�g�ldende bevilling, er der adgang til overf�rsel fra andre hovedkonti inden for ministeromr�det.

���� Ministerierne kan s�ge merudgifter finansieret af finanslovens generelle reserver, hvis der i et finans�r er tale om skader inden for det samlede ministeromr�de af helt ekstraordin�rt omfang.

���� Budgetvejledningen pr�ciserer, at ministerierne i visse tilf�lde kun kan disponere med s�rskilt forudg�ende tilslutning fra Finansudvalget. Denne bestemmelse g�lder, n�r der er tale om totalskade eller skader s� omfattende, at der kan opst� sp�rgsm�l om v�sentlige �ndringer af bygninger og anl�g eller driften heraf.

���� Finansministeriet har ikke defineret begreberne totalskade eller omfattende skade.

40. �konomi-Administrativ Vejledning uddyber de grundl�ggende principper fra Budgetvejledningen. Det pr�ciseres s�ledes, at ministerierne m� indrette deres budgetter, s� de d�kker det skadesniveau, der erfaringsm�ssigt m� p�regnes inden for det p�g�ldende omr�de i l�bet af finans�ret.

41. Ministerierne kan optage udgifter afholdt i medf�r af statens selvforsikringsprincip p� till�gsbevillingsforslaget som direkte efterbevilling, hvis der er tale om skader af helt ekstraordin�rt omfang. Om skaden er stor, skal ses i forhold til ministeriets samlede budget.

42. Muligheden for at f� efterbevilling direkte p� forslag til till�gsbevillingslov har �ndret sig, siden cirkul�ret blev udstedt i 1975. Tidligere fik ministerierne som udgangspunkt hele udgiften til udbedring af skader d�kket ved en efterbevilling, men dette princip blev �ndret med en strammere rammestyring fra midten af 1980erne.

���� Selvforsikringsordningen er dermed �ndret fra at v�re en n�sten automatisk central efterbevillingsordning til at v�re et element i den almindelige rammestyring p� ministeromr�derne. I bevillingsm�ssig henseende h�ndterer Finansministeriet nu selvforsikringssager som en integreret del af den statslige udgiftspolitik p� linje med andre sager, der kan medf�re overvejelser om till�gsbevillinger.

B. Valg af model

43. D�kning af risiko vedr�rende skader kan l�ses p� forskellig vis. I Danmark og en r�kke europ�iske lande, bl.a. Sverige og Norge, anvender staten selvforsikring, og staten undlader at tegne forsikring i et forsikringsselskab. Andre lande, som fx Australien, har imidlertid valgt at lade et selskab tage vare p� statens forsikringsforhold.

44. I dette afsnit redeg�res for, hvorvidt Finansministeriet har unders�gt, om statens selvforsikringsordning, som den er beskrevet i forrige afsnit, �konomisk set er fordelagtig.

45. I �konomi-Administrativ Vejledning anf�res, at staten ikke tegner forsikringer for sine ejendele eller for de skader, ansatte m�tte forvolde, da det bedre kan betale sig at v�re selvforsikret.

���� Rigsrevisionen har brevvekslet med Finansministeriet om dette udsagn og har gennemg�et nogle svar p� sp�rgsm�l om sagen, som er givet til Finansudvalget.

���� Endvidere har sp�rgsm�let om statens selvforsikringsordning v�ret behandlet i en rapport om omkostninger og effektivitet i staten fra marts 2003.

46. Det dav�rende By- og Boligministerium har i forbindelse med Finansudvalgets behandling af aktstykke 254 af 12. maj 2000 om stormskader p� en r�kke slotte samt haver indhentet udtalelse fra Finansministeriet til brug for svar p� sp�rgsm�l om, hvor ofte der foretages beregninger af, om det fortsat kan betale sig, at staten er selvforsikrende frem for at blive forsikret p� normale private vilk�r.

47. Det fremg�r af Finansministeriets bidrag, at egentlige beregninger over fordelen ved selvforsikringsordningen foruds�tter, at der indhentes seri�se tilbud fra relevante forsikringsselskaber. Det er umiddelbart Finansministeriets vurdering, at der er fordele forbundet med selvforsikringsordningen bl.a. ved, at der spares udgifter til administration, samt at udgifterne som udgangspunkt skal holdes inden for de allerede givne bevillinger.

48. If�lge Finansministeriet vil det samlet set v�re �konomisk ufordelagtigt for staten at tegne forsikringer i et privat forsikringsselskab, ligesom staten ikke har behov for den risikospredning, som forsikringstegning er udtryk for.

���� Prisen for en forsikring i et forsikringsselskab er � alt andet lige � lig med erstatningsudbetalinger plus forsikringsselskabets udgifter til administration samt avance. Hvis der ikke tegnes forsikring, betales der kun for udgifter til udbedring plus administration i staten.

49. Finansministeriet har med henvisning til ovenst�ende fastsl�et, at forbuddet mod forsikringstegning samlet set er �konomisk fordelagtigt. Det kan if�lge ministeriet udledes af almindeligt accepteret �konomisk teori. Det er derfor ikke n�dvendigt at foretage en egentlig unders�gelse for generelt at bekr�fte denne betragtning.

���� Finansministeriet har s�ledes ikke foretaget unders�gelser af ordningens generelle rentabilitet eller rentabiliteten p� enkeltomr�der, fx ved at indhente tilbud fra forsikringsselskaber og sammenligne med de aktuelle udgifter.

���� Finansministeriet har henledt Rigsrevisionens opm�rksomhed p�, at der gennemf�res et fors�g med forsikringstegning i de statslige ejendomsselskaber.

50. Finansministeriet n�vner, at forbuddet mod forsikringstegning p� enkelte omr�der er fraveget. S�ledes er det tilladt i forbindelse med indt�gtsd�kket virksomhed at tegne forsikring for professionelt ansvar og produktansvar. Denne fravigelse er sket ud fra en afvejning af risikoen over for udgifterne, der skal v�ltes over p� aftagerne af ydelser fra den indt�gtsd�kkede virksomhed.

IV. Finansministeriets administration

51. Finansministeriet er efter Rigsrevisionens opfattelse forpligtet til at f�re et overordnet tilsyn med ordningen og dennes funktion. Ministeriet har i unders�gelsens forl�b meddelt, at det ikke f�rer tilsyn med ordningen, da det alene er regeludstedende myndighed p� omr�det. Ministeriet har i den afsluttende h�ring meddelt, at man ikke f�rer et egentligt tilsyn, men foretager en overordnet overv�gning af reglernes hensigtsm�ssighed samt yder bistand og vejledning i tvivlssp�rgsm�l. Rigsrevisionen har konstateret, at ministeriet yder bistand og vejledning.

A. Selvforsikringsordningens omfang

a. Institutioner omfattet af ordningen

52. Cirkul�ret indeholder ikke en udt�mmende opregning af, hvilke institutioner der er omfattet af selvforsikringsordningen, og Finansministeriet har ikke en fortegnelse over institutioner, hvis indt�gter og udgifter bestemmes p� finansloven, eller hvis driftsunderskud fuldt ud d�kkes af statskassen. Det er overladt de �vrige ministerier at tage stilling til, hvilke institutioner der opfylder cirkul�rets kriterier.

Institutioner omfattet i medf�r af lov

53. Selvejende institutioner er som udgangspunkt ikke omfattet af selvforsikringsordningen, jf. � 2, stk. 1, i cirkul�ret. Adskillige selvejende institutioner er i medf�r af lov alligevel omfattet af ordningen.

���� Fx er selvejende institutioner for videreg�ende uddannelser mv. if�lge de almindelige bem�rkninger til lovforslag L170 af 17. januar 1996 fortsat omfattet af statens selvforsikring efter overgang til selveje.

���� Efter lovforslag L179 af 20. marts 2002 er handelsskoler, tekniske skoler, landbrugsskoler og AMU-centrene if�lge bem�rkningerne (fortsat) omfattet af ordningen.

���� Danmarks Tekniske Universitet er if�lge bem�rkningerne til lovforslag L116 af 15. november 2000 om overgang til selveje ogs� efter overgangen omfattet af statens selvforsikringsprincip, jf. dog Akt 331 4/9 2000, hvorefter ejeren forsikrer sine bygninger hos private forsikringsselskaber.

���� Universiteterne modtager if�lge lovforslag L125 af 15. januar 2003 om lov om universiteter tilskud fra staten, herunder tillige et bidrag til d�kning af indirekte omkostninger. Af bem�rkningerne til lovforslaget fremg�r, at tilskuddet ogs� d�kker universitetets udgifter efter statens selvforsikringsordning. Loven er nu vedtaget, og det foruds�ttes, at universiteterne tegner forsikring for egne bygninger.

Institutioner undtaget selvforsikringsordningen

54. Enkelte statsinstitutioner, der som udgangspunkt falder inden for cirkul�rets bestemmelser, er udtr�dt af selvforsikringsordningen ved Finansudvalgets tiltr�delse af aktstykke, if�lge anm�rkning p� finansloven eller i medf�r af lov. Det drejer sig om Slots- og Ejendomsstyrelsen, Statens Forsknings- og Uddannelsesbygninger, Statens Serum Institut, DSB og BornholmsTrafikken. De p�g�ldende institutioner skal derfor tegne forsikring.

���� Institutionerne er som hovedregel tr�dt ud af ordningen i forbindelse med, at de permanent eller p� fors�gsbasis skal fungere p� markedsm�ssige vilk�r.

55. Det fremg�r af anm�rkning til finansloven for 2002, at Lodsreguleringsfonden ikke er omfattet af selvforsikringsordningen.

���� Af forarbejderne til lodsloven af 1979 og bekendtg�relse af lodsloven i 1989, jf. lovbekendtg�relse nr. 529 af 4. august 1989, fremg�r, at lodsv�senet skal v�re selvb�rende og selvfinansierende. Efter flere �rs overvejelser i Forsvarsministeriet blev det f�lgelig i 2002 besluttet, at Lodsreguleringsfonden ikke er omfattet af selvforsikringsordningen.

56. Forsvarsministeriets overvejelser fremg�r bl.a. af en notits til m�de i Lodsr�det i december 1999. Farvandsv�senet havde s�ledes et par �r tidligere rejst sp�rgsm�let om Lodsreguleringsfondens tilknytning til selvforsikringsordningen. Forsvarsministeriet �nskede ikke at svare, f�r det nye cirkul�re om selvforsikringsordningen, som Finansministeriet dengang arbejdede p�, blev udsendt.

���� Det fremg�r af notitsen, at Forsvarsministeriet havde til hensigt at konsultere Finansministeriet i sp�rgsm�let om Lodsreguleringsfondens tilknytning til selvforsikringsordningen. Rigsrevisionen har dog ikke fundet dokumentation, der viser, at Forsvarsministeriet tog kontakt til Finansministeriet.

���� Forsvarsministeriet fik s�ledes f�rst 23 �r efter lodslovens vedtagelse afklaret, at Lodsreguleringsfonden ikke var omfattet af selvforsikringsordningen.

Beslutninger taget af Finansministeriet

57. Erhvervsskolerne, der er selvejende institutioner, blev i 1983 af Finansministeriet p�lagt at opsige alle private forsikringer, idet ministeriet fandt, at ogs� disse skoler (handelsskoler og tekniske skoler) er omfattet af selvforsikringsordningen.

���� Finansministeriet har i h�ringsfasen oplyst, at Undervisningsministeriet i 1992 anmodede om en udtalelse om, hvorvidt erhvervsskolerne fortsat var omfattet af selvforsikringsordningen. Finansministeriet meddelte, at de selvejende institutioner (erhvervsskolerne) fortsat var omfattet under foruds�tning af, at de tildelte tilskud d�kker 50 % eller mere af skolernes driftsudgifter.

���� Finansministeriet har videre oplyst, at ministeriet fandt, at bestemmelsen i Budgetvejledningen om selvejende institutioner ikke var til hinder for at behandle de p�g�ldende institutioner som statsinstitutioner.

58. Finansministeriet meddelte i 1984, at Regensen og Kommunitetsbygningen ogs� efter oprettelsen af �K�benhavns Universitets Kollegiesamvirke af 1983� ville v�re omfattet af selvforsikringsordningen. Det var Finansministeriets opfattelse, at Regensen udg�r en del af staten.

59. Rigsrevisionen finder, at Finansministeriet b�r overveje, om Regensen kan v�re omfattet af statens selvforsikringsordning. Erhvervsskolerne er if�lge lov nu omfattet af ordningen.

S�rlige afgr�nsninger

60. Rigsrevisionen har bedt samtlige ministerier om at fremsende lister over de institutioner mv., der henholdsvis er omfattet og ikke er omfattet af selvforsikringsordningen. Ministerierne skulle i �vrigt begrunde deres afgr�nsning.

���� Af de indkomne lister fremgik, at f�lgende institutioner ikke er omfattet af selvforsikringsordningen:

Tabel 1. Institutioner ikke omfattet af selvforsikringsordningen

Institut for Gr�nseregionsforskning

61. Af ministeriernes begrundelser for afgr�nsningen fremg�r, at de som hovedregel har lagt cirkul�rets � 2, stk. 1, til grund. Herudover tager ministerierne afs�t i Budgetvejledningen samt andre begrundelser.

62. Socialministeriet oplyser, at ministeriet med hensyn til de selvejende institutioner hidtil har fulgt en praksis, hvorefter institutioner, der modtager et driftstilskud fra ministeriet, der har permanent karakter, og som udg�r mere end 50 % af institutionens ordin�re driftsudgifter, er omfattet af selvforsikringsordningen. Afgr�nsningen er valgt, idet den bl.a. f�lger reglerne i Budgetvejledningen om tilskud til ikke-statslige institutioner for, hvorn�r institutioner i �vrigt er underlagt en r�kke statslige regler vedr�rende vedt�gter, l�n- og personaleforhold, �konomistyring, regnskab mv.

63. Videnskabsministeriet har ikke oplyst n�rmere om afgr�nsningen, men i svar til Finansudvalget vedr�rende aktstykke 81 af 7. februar 2003 om en brand p� Regensen giver ministeriet en detaljeret begrundelse for den foretagne afgr�nsning. Ministeriet n�vner heri, hvilke selvejende institutioner der er undtaget, idet de ikke er omfattet af Budgetvejledningen.

64. Videnskabsministeriet har i �vrigt henvist til Budgetvejledningen som begrundelse for, at visse selvejende institutioner skulle v�re omfattet af selvforsikringsordningen. I forbindelse med Danmarks P�dagogiske Universitets (DPU) overgang til selveje i medf�r af lov nr. 483 af 31. maj 2000 om Danmarks P�dagogiske Universitet, fremg�r det hverken af lov eller bem�rkninger til lovforslaget, at DPU ogs� efter overgangen til selveje skulle v�re omfattet af selvforsikringsordningen.

���� Af statsrevisorernes beretning nr. 11/02 om selvejende institutioner fremg�r imidlertid, at Videnskabsministeriet har oplyst, at DPU er omfattet af Budgetvejledningen og dermed ogs� af selvforsikringsordningen.

65. Rigsrevisionen har bedt Finansministeriet om at tilkendegive, hvorvidt ministerierne kan anvende Budgetvejledningen til at foretage en afgr�nsning af, hvilke institutioner der er omfattet af ordningen.

���� Finansministeriet svarer, at valget af vilk�r, der kan stilles over for tilskudsmodtagere, herunder om den p�g�ldende institution er omfattet af selvforsikringsordningen, afh�nger af reglerne for den g�ldende tilskudsordning og de almindelige forvaltningsretlige regler om fasts�ttelse af vilk�r.

66. Rigsrevisionen m� antage, at Finansministeriet er enig i, at ministerierne ikke kan tage udgangspunkt i Budgetvejledningen, n�r det skal afg�res, om en institution er omfattet af selvforsikringsordningen. Rigsrevisionen finder, at det b�r v�re klart for tilskudsmodtager, hvorvidt den er omfattet af selvforsikringsordningen, hvilket kan fremg� af tilskudslov eller i bekendtg�relse i medf�r heraf.

67. Uklarhed om selvforsikringsordningens udstr�kning risikerer at medf�re en situation, hvor en institution ikke har forsikringsm�ssig d�kning. Der er ved unders�gelsen ikke fundet konkrete eksempler herp�, om end en sag vedr�rende en brand p� Regensen i januar 2003 viser, at der kan opst� tvivl om, hvorvidt en institution er d�kket.

68. Det var s�ledes Videnskabsministeriets opfattelse, at den selvejende institution ikke var omfattet af ordningen. Sp�rgsm�let om Regensens tilh�rsforhold blev afklaret, da Statens Forsknings- og Uddannelsesbygninger blev opm�rksom p�, at Finansministeriet i et brev fra 1984 til Undervisningsministeriet, hvorunder Regensen p� det tidspunkt h�rte, havde oplyst, at institutionen efter overgang til selveje kunne forblive omfattet af selvforsikringsordningen.

69. I forbindelse med behandlingen af et aktstykke om finansiering af udgifter p� 3 mio. kr. til udbedring af brandskaderne p� Regensen stillede Finansudvalget i februar 2003 en r�kke sp�rgsm�l til videnskabsministeren, herunder om der er andre selvejende institutioner for hvilke det er uklart, om de er d�kket af statens selvforsikringsordning.

70. Finansudvalgets tiltr�delse af aktstykket skete med en p�tegning, hvorefter �Finansudvalget finder det utilfredsstillende, at der har hersket uklarhed om, hvorvidt Regensen var omfattet af statens selvforsikringsordning. Finansudvalget forventer, at ministeren tager skridt til at sikre, at alle institutioner er bekendt med deres forsikringsforhold�.

71. Videnskabsministeren oplyste efterf�lgende i svar til Finansudvalget, hvilke selvejende institutioner p� ministeriets omr�de der er omfattet henholdsvis ikke omfattet af selvforsikringsordningen.

���� Det er s�ledes op til de enkelte ministerier p� baggrund af regels�ttet at f� afklaret forsikringsforholdene.

72. I forbindelse med denne unders�gelse er enkelte ministerier blevet opm�rksomme p�, at der er behov for at f� en afklaring af forsikringsforholdene p� ministeromr�det.

���� Rigsrevisionen skal anbefale, at ministerierne skaffer sig overblik over deres forsikringsforhold. Ministerierne kan i den forbindelse indhente en udtalelse fra Finansministeriet.

b. Risici omfattet af ordningen

73. I dette afsnit unders�ges om regelgrundlaget entydigt beskriver, hvad der er omfattet af ordningen.

���� If�lge cirkul�rets ordlyd omfatter statens selvforsikringsordning alle risici, som normalt d�kkes ved forsikringstegning.

74. Undervisningsministeriet, der fungerer som forsikringsselskab for ca. 175 selvejende institutioner, har udarbejdet udf�rlige retningslinjer p� omr�det, der bl.a. besk�ftiger sig med sp�rgsm�let om, hvad selvforsikringsordningen omfatter.

75. I det f�lgende omtales eksempler p� udviklingen i normal forsikringstegning og tvivl om samt forskelle i ordningens omfang.

76. Undervisningsministeriet anmoder i 2001 Finansministeriet om at tilkendegive, hvorvidt selvejende institutioner, der er omfattet af selvforsikringsordningen, kan tegne basisforsikring efter stormfaldsloven, samt hvorvidt en d�kning svarende til basisforsikringen er omfattet af selvforsikringsordningen. Undervisningsministeriet anf�rer, at stormfald nu er en risiko, som ca. halvdelen af de private skovejere har valgt at forsikre sig imod, og finder p� den baggrund, at det er normalt at tegne denne type forsikring.

77. Finansministeriet afviser, at de selvejende institutioner kan tegne basisforsikring efter stormfaldsloven, idet forbuddet mod forsikringstegning i henhold til selvforsikringsordningen ogs� omfatter denne forsikring.

���� Finansministeriet oplyser videre, at eventuelle tab efter stormf�ldet tr� fremover vil v�re omfattet af selvforsikringsordningen, hvis det bliver normalt at tegne forsikring mod stormfald blandt private skovejere.

���� Rigsrevisionen finder, at Finansministeriets beslutning indeb�rer, at selvejende institutioner, som har skove, ikke p� nuv�rende tidspunkt har forsikringsm�ssig d�kning mod f�lgerne af stormfald.

���� Undervisningsministeriet finder imidlertid, at stormfald p� de private selvejende institutioner p� nuv�rende tidspunkt er d�kket via selvforsikringsordningen.

78. Unders�gelsen har vist, at Undervisningsministeriet har v�ret i tvivl om, hvilke risici det er normalt at forsikre sig imod � og dermed hvad der er omfattet af selvforsikringsordningen.

79. If�lge Undervisningsministeriet har Finansministeriet i 1997 tilkendegivet, at selvforsikringsordningen ogs� omfatter produkt- og r�dgiveransvar, jf. �ndringen i Budgetvejledning 1996, s� der ikke skal tegnes forsikring i forbindelse med skolernes almindelige drift.

80. I mods�tning hertil fremg�r det af Finansministeriets vejledning om prisfasts�ttelse, der er optaget i �konomi-Administrativ Vejledning, at statens selvforsikringsordning ikke omfatter produktansvar. Af Undervisningsministeriet publikation om selvejende institutioner fra 1995 fremg�r tilsvarende, at statens selvforsikring ikke omfatter professionelt ansvar og produktansvar.

81. Finansministeriet er enig i, at vejledningen p� dette punkt er uklar. If�lge ministeriet kan der ikke v�re tvivl om, at den g�ldende regel p� dette punkt findes i Budgetvejledningen.

���� Rigsrevisionen finder, at �konomi-Administrativ Vejledning b�r �ndres.

82. Det fremg�r af et orienterende aktstykke nr. 249 af 6. maj 1994 om statsligt ansatte, der som led i deres tjenestepligt varetager bestyrelseshverv i statsligt ejede aktieselskaber, at de i kraft af deres ans�ttelsesforhold er d�kket af selvforsikringsordningen. Staten h�fter derfor for embedsm�ndenes handlinger i bestyrelsen, s�fremt der senere m�tte blive gjort et bestyrelsesansvar g�ldende. Hvis selskabets bestyrelse tegner en ansvarsforsikring, foruds�ttes denne at d�kke f�rst, s� staten i givet fald supplerer denne d�kning.

83. If�lge Undervisningsministeriets retningslinjer fra 2002 om administration af selvforsikringsordningen vedr�rende statsinstitutioner, institutioner for erhvervsrettet uddannelse, Centre for Videreg�ende Uddannelse og andre selvejende institutioner p� Undervisningsministeriets omr�de er bestyrelsesansvar ikke omfattet af selvforsikringsordningen.

84. Unders�gelsen viser hermed, at der er forskel p�, hvorvidt bestyrelsesansvar er d�kket af selvforsikringsordningen, idet bestyrelsesansvar for statens ansatte i statsligt ejede aktieselskaber er omfattet, mens bestyrelsesansvar ikke er omfattet p� samtlige institutioner p� Undervisningsministeriets omr�de.

85. Det er som n�vnt Finansministeriets opfattelse, at alle risici er omfattet af ordningen. Rigsrevisionen anbefaler, at Finansministeriet pr�ciserer dette i forbindelse med udstedelsen af et nyt cirkul�re.

c. Undtagelser fra selvforsikringsordningen

86. P� en r�kke omr�der er der trods det generelle forbud givet adgang til at tegne forsikring. Det g�lder:

�       Systemeksport

�       Ministerbiler

�       Kurssikringsaftaler

�       Ejerskifteforsikringer

�       Nukleare skader

�       Visse aktiviteter i udlandet.

Herudover er der givet adgang til at tegne forsikring ved tjenesterejser og brug af tjenestebiler i udlandet i henhold til s�rlige cirkul�rer.

87. Finansministeriet besluttede i slutningen af 1999, at alle ministerbiler pr. 1. januar 2000 skulle v�re ansvars- og kaskoforsikrede. Finansministeriet har over for Rigsrevisionen oplyst, at beslutningen var begrundet i, at forsikringstegning ville give en r�kke fordele. Hovedhensynet var, at sagsbehandlingen af skader fremtidig ville ske i et forsikringsselskab, hvorfor ministerierne bl.a. ikke skulle st� for kontakten til borgerne. I de interne overvejelser indgik endvidere, at man kunne undg� at tegne enkeltforsikringer ved k�rsel til udlandet, hvorfor merudgiften ville v�re begr�nset.

���� For s� vidt ang�r begrundelsen om k�rsel i udlandet skal Rigsrevisionen bem�rke, at det af Undervisningsministeriets vejledning fra 1994 og Arbejdsmarkedsstyrelsens vejledning fra 1997 fremg�r, at EU-landene og en r�kke andre europ�iske lande anerkender den danske automobilansvarsforsikring, herunder at statens tjenestebiler er indeholdt i selvforsikringsordningen. If�lge vejledningerne skal der derfor ikke tegnes s�rskilt ansvarsforsikring ved k�rsel i disse lande.

88. I cirkul�re nr. 9304 af 16. juni 2003 om statens tjenestebiler i � 3, stk. 3, er det anf�rt, at der ved k�rsel i udlandet kan tegnes ansvarsforsikringer. Det er dog ikke noget krav og virker overfl�digt i de tilf�lde, hvor k�rsel i udlandet sker i EU-landene og de �vrige lande, der anerkender selvforsikringsordningen som en del af den danske automobilansvarsforsikring.

���� Rigsrevisionen finder, at Finansministeriet burde have v�ret opm�rksom p�, at det ikke er n�dvendigt at forsikre ministerbiler ved k�rsel i EU-lande mv. Finansministeriet har til Rigsrevisionen oplyst, at ministeriet er opm�rksom herp�. Tilladelsen til forsikringstegning er imidlertid � ligesom adgangen til at tegne tjenesterejseforsikringer � begrundet i personalepolitiske hensyn mv.

B. Till�gsbevillinger mv.

a. Ans�gninger om till�gsbevillinger

89. Reglerne vedr�rende till�gsbevillinger i forbindelse med selvforsikringsordningen er omtalt under introduktionen i afsnit III.A. Regelgrundlaget.

���� I dette afsnit unders�ges, hvorledes ans�gninger om till�gsbevillinger bliver behandlet i Finansministeriet, herunder hvordan till�gsbevillinger finansieres, og i hvilken udstr�kning der sker tr�k p� de generelle reserver.

90. Finansministeriet h�ndterer som tidligere n�vnt selvforsikringssager, der kan medf�re overvejelser om till�gsbevillinger, sammen med �vrige till�gsbevillingssager, og sagerne er dermed en integreret del af regeringens udgiftspolitik.

���� Finansministeriet har meddelt, at der ikke afs�ttes s�rskilte midler p� de generelle reserver til d�kning af eventuelle skader. Det er et internt regeringsanliggende, om der inden for g�ldende regler skal ske forel�ggelse af bevillingsans�gninger � herunder till�gsbevillinger i forbindelse med skader � for bevillingsmyndighederne. If�lge Finansministeriet skal ans�gninger om till�gsbevillinger ikke n�dvendigvis behandles ens.

91. Rigsrevisionen har unders�gt, om ministerierne i unders�gelsesperioden har modtaget till�gsbevillinger eller f�et afslag p� ans�gninger om till�gsbevillinger som f�lge af skader.

���� Unders�gelsen viser, at Trafikministeriet og Forsvarsministeriet har f�et till�gsbevillinger i perioden, mens Justitsministeriet og Undervisningsministeriet har f�et afslag p� ans�gninger.

���� Herudover har det dav�rende By- og Boligministerium ved Akt 254 24/5 2000 f�et en till�gsbevilling.

92. I tabel 2 er vist en oversigt over de dispositioner, der i unders�gelsesperioden er optaget p� till�gsbevillingslovene under kategori 8. Direkte efterbevilling mv. under henvisning til selvforsikringsordningen.

Tabel 2. Bel�b p� till�gsbevillingslovene under kategori 8, 1998-2002

93. Tabellen viser, at alene Trafikministeriet og Forsvarsministeriet har f�et efterbevillinger i unders�gelsesperioden. Det bem�rkes, at efterbevillingerne vedr�rte styrelser eller ministerier, der efter anm�rkning p� finansloven har en selvrisiko samt Statshavnsadministrationen, Frederikshavn, Statshavnsadministrationen, Esbjerg, Esbjerg Trafikhavn og Kystinspektoratet.

94. For s� vidt ang�r Statshavnsadministrationen, Frederikshavn, Statshavnsadministrationen, Esbjerg, Esbjerg Trafikhavn og Kystinspektoratet g�lder, at havnene p� det tidspunkt stod foran at blive overdraget til de respektive kommuner og amter. Af Trafikministeriets brev til Finansministeriet af 15. december 1999 fremg�r, at havnenes omkostninger som f�lge af stormen i 1999 blev forudsat fratrukket provenuet i forbindelse med afh�ndelse af statshavnene.

���� Finansministeriet valgte tilsyneladende i stedet at optage udgifterne p� forslag til till�gsbevillingslov.

95. Ud over de n�vnte efterbevillinger har Slots- og Ejendomsstyrelsen under det dav�rende By- og Boligministerium f�et 15,8 mio. kr. i till�gsbevilling i medf�r af statens selvforsikringsprincip, jf. Akt 254 24/5 2000 og till�gsbevillingsloven for 2000 kategori 2. Aktstykker.

���� Aktstykket omhandlede prim�rt skader som f�lge af stormen i december 1999 p� en r�kke slotte samt haver bl.a. Amalienborg, Koldinghus Slot og Staldg�rd, Bernstorff, Christiansborg Slot, Kronborg Slot, Rosenborg og Frederiksborg Slot. Till�gsbevillingen blev reduceret med et vedligeholdelsesfradrag p� 2,3 mio. kr.

96. Finansministeriet har anf�rt, at till�gsbevillingen til Slots- og Ejendomsstyrelsen adskiller sig fra de �vrige sager ved, at anmodningen har v�ret forelagt Finansudvalget.

97. Justitsministeriet anmodede i juni 2000 Finansministeriet om tilslutning til, at udgifter p� i alt 12,1 mio. kr. til udbedring af skader efter stormen i december 1999 blev optaget direkte p� till�gsbevillingsloven for 2000. Anmodningen skete med henvisning til Budgetvejledning 1996, hvorefter udgifter ud over de givne bevillinger alene kan optages p� till�gsbevillingslovforslaget, s�fremt der inden for det samlede ministeromr�de er tale om skader i et finans�r af helt ekstraordin�rt omfang.

���� Finansministeriet meddelte Justitsministeriet, at ministeriet ikke p� det foreliggende grundlag fandt, at de p�g�ldende udgifter var af en s�dan karakter, at der p� det samlede ministeromr�de var tale om skader af helt ekstraordin�rt omfang. Finansministeriet kunne derfor ikke tilslutte sig, at udgiften blev optaget p� forslag til till�gsbevillingslov.

98. Undervisningsministeriet har oplyst, at ministeriet i forbindelse med en brand p� Erhvervsuddannelsescenter Vest (EUC Vest) i maj 2002 udarbejdede udkast til aktstykke, hvori man anmodede om at kunne finansiere udgifterne som f�lge af branden p� 56,3 mio. kr. via finanslovens generelle reserver.

���� Finansministeriet svarede, at det ikke var en mulig l�sning at finansiere udgifterne til udbedring af brandskaderne af den generelle reserve, idet reserven var disponeret til andre form�l.

99. Som n�vnt uddyber �konomi-Administrativ Vejledning de grundl�ggende principper fra Budgetvejledningen. Det pr�ciseres s�ledes, at ministerierne m� indrette deres budgetter, s� de d�kker det skadesniveau, der erfaringsm�ssigt m� p�regnes inden for det p�g�ldende omr�de i l�bet af finans�ret. Ministerierne kan optage udgifter afholdt i medf�r af statens selvforsikringsprincip p� till�gsbevillingsforslaget som direkte efterbevilling, hvis der er tale om skader af helt ekstraordin�rt omfang. Om skaden er stor, skal ses i forhold til ministeriets samlede budget.

100. Rigsrevisionen har belyst systematikken i Finansministeriets tilslutning til de forelagte bevillingsans�gninger. Rigsrevisionen har derfor unders�gt, hvor stor en andel de n�vnte udgifter til udbedring af skader udgjorde i forhold til driftsbudgettet (nettotallet) i hvert enkelt ministerium.

Tabel 3. Skadesomfang

101. Skadespromillen er defineret som forholdet mellem udgifter til udbedring af skaden og driftsbudgettet.

���� Tabellen viser, at skadespromillen for Justitsministeriet og Undervisningsministeriet, hvor Finansministeriet ikke kunne tilslutte sig bevillingsans�gningen, var st�rre end skadespromillen for det dav�rende By- og Boligministerium, hvor ministeriet gav tilslutning.

���� I henhold til �konomi-Administrativ Vejledning skal skadens st�rrelse ses i forhold til ministeriets samlede budget. Rigsrevisionen konstaterer, at opn�else af eventuel merbevilling til d�kning af st�rre uforudsigelige udgifter afg�res fra sag til sag. Rigsrevisionen finder derfor, at Finansministeriets administration medvirker til at lette overholdelsen af totalrammerne men stiller �gede krav til ministerierne med henblik p� at kunne omdisponere inden for bevillingerne.

102. Finansministeriet har bem�rket, at ministeriet i ingen af de 3 tilf�lde gav tilslutning til direkte optagelse p� till�gsbevillingsloven. Ministeriet gav derimod det dav�rende By- og Boligministerium tilslutning til, at kunne s�ge forudg�ende tilslutning fra Finansudvalget ved et aktstykke. I alle 3 tilf�lde fandt Finansministeriet s�ledes, at reglerne i Budgetvejledningen om finansiering af skader af helt ekstraordin�rt omfang via finanslovens generelle reserver ikke skulle anvendes.

103. De grundl�ggende principper fra Budgetvejledningen bliver som n�vnt uddybet i �konomi-Administrativ Vejledning. Heraf fremg�r, at ministerierne kan optage udgifter afholdt i medf�r af statens selvforsikringsprincip p� till�gsbevillingsforslaget som direkte efterbevilling, hvis der er tale om skader af helt ekstraordin�rt omfang. Om skaden er stor, skal ses i forhold til ministeriets samlede budget.

���� Unders�gelsen har vist, at opn�else af eventuel merbevilling til d�kning af st�rre uforudsigelige udgifter afg�res fra sag til sag.

���� Rigsrevisionen finder, at det b�r fremg� tydeligt af Budgetvejledningen og �konomi-Administrativ Vejledning, at opn�else af merbevilling til d�kning af merudgifter ved skader af helt ekstraordin�rt omfang afg�res fra sag til sag.

b. Selvrisici fastsat i anm�rkning p� finanslov

104. En r�kke ministerier har i henhold til anm�rkninger p� finansloven en selvrisiko.

���� Enkelte ministerier har endvidere fastsat selvrisici inden for ministeromr�det.

105. I dette afsnit unders�ges, hvorledes selvrisici fasts�ttes og virker. Finansministeriet oplyser, at selvrisici vedr�rer konkrete bel�bsgr�nser for optagelse af udgifter til skader p� till�gsbevillingsloven. P� enkelte omr�der er det p� finansloven fastsat, at merudgifter i forbindelse med skader over et n�rmere angivet niveau kan afholdes mod optagelse p� till�gsbevillingsloven. Det indeb�rer if�lge Finansministeriet, at der i disse tilf�lde ikke skal gennemf�res en vurdering af, hvorvidt der er tale om et ekstraordin�rt skadeniveau.

106. Rigsrevisionen har unders�gt, hvilke ministerier, styrelser mv. der i unders�gelsesperioden har haft selvrisici i henhold til anm�rkninger p� finansloven, jf. tabel 4. Bel�bene har v�ret u�ndret i perioden.

Tabel 4. Selvrisici efter anm�rkning til finanslove, 1998-2002

107. Det skal bem�rkes, at selvrisiciene for Forsvarsministeriet og Trafikministeriet er pr. forsikringsh�ndelse, mens selvrisikoen for Statens Serum Institut, der var g�ldende indtil udgangen af 2000, g�lder de akkumulerede udgifter til d�kning af skader p� �rsbasis.

108. Forsvarsministeriet har oplyst, at selvrisikoen p� ministeromr�det blev indf�rt p� baggrund af et havari i Amsterdam havn i 1991, hvor 2 af Forsvarets skibe var involveret. Selvrisikoen p� 10 mio. kr. blev indstillet af Finansministeriet p� et sk�nsm�ssigt grundlag, og efterf�lgende fastsat i finansloven.

109. Trafikministeriet har meddelt, at det ikke er muligt at f� oplyst, hvorledes Banestyrelsen har fastsat deres bel�b p� 3,5 mio. kr., men at der formentlig er tale om et sk�n.

110. Finansministeriet har oplyst, at for visse omr�der med hyppig skadesforekomst er der p� finansloven fastsat s�rlige selvrisici, s� skader over dette niveau kan optages p� till�gsbevillingsloven. Finansministeriet har ikke fundet det hensigtsm�ssigt at fasts�tte de p�g�ldende styrelsers budgetter, s� alle t�nkelige skader kan d�kkes. Konstruktionen er if�lge ministeriet udtryk for et kompromis mellem forskellige interesser.

111. Rigsrevisionen konstaterer, at selvrisici ikke er baseret p� en viden om risikoen ved den bagved liggende aktivitet. Finansministeriet oplyser, at fasts�ttelsen af gr�nser for forel�ggelser for bevillingsmyndighederne er et udgiftspolitisk sp�rgsm�l, og at gr�nserne er en del af foruds�tningerne for den enkelte bevilling.

112. Det fremg�r af anm�rkning til finansloven, at Trafikministeriet (Banestyrelsen) p� forslag til till�gsbevillingslov umiddelbart kan optage udgifter, som styrelsen har afholdt i medf�r af statens selvforsikring. For de enkelte forsikringsh�ndelser er der knyttet en selvrisiko p� 3,5 mio. kr.

���� Tilsvarende fremg�r det af anm�rkningerne vedr�rende Forsvarsministeriet og Trafikministeriet (BornholmsTrafikken), at udgifter ved skader d�kkes via selvforsikringsordningen, n�r udgiften pr. h�ndelse overstiger selvrisikoen.

113. Anm�rkningen udg�r en s�rlig hjemmel for de p�g�ldende ministerier til at f� skader d�kket direkte p� till�gsbevillingsloven. Forsvarsministeriet og de p�g�ldende styrelser har dermed en form for garanti for at f� d�kket udgifter i mods�tning til andre ministerier og styrelser mv., der ingen garanti har for, at Finansministeriet tilslutter sig, at anmodninger om efterbevillinger bliver optaget p� forslag til till�gsbevillingslov.

114. Efter Finansministeriets opfattelse er der ikke tale om en garanti. Selvrisikoen angiver en bel�bsgr�nse for, hvad regeringen kan afholde af udgifter mod optagelse p� till�gsbevillingsloven. Der er intet til hinder for, at regeringen beslutter sig for ikke at udnytte denne bemyndigelse. Det beror p� regeringens udgiftspolitik.

���� Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der ikke vil blive administreret i overensstemmelse med anm�rkningerne, hvis det beror p� en vurdering, hvorvidt udgifter til skader kan optages p� till�gsbevillingslov.

115. Rigsrevisionen konstaterer videre, at Finansministeriet over tiden har �ndret indholdet af den selvrisiko p� Forsvarsministeriets omr�de, der er fastsat i finansloven.

���� Ved genopf�relsen af Centerbygningen p� Skive Kaserne, der br�ndte i 1995, skulle Forsvarsministeriet anvende i alt 86,5 mio. kr. Udgifterne blev afholdt i henhold til statens selvforsikringsordning, og blev finansieret over finanslovens generelle reserver, idet 9,6 mio. kr. dog kunne afholdes af ministeriets ordin�re bygge- og anl�gsramme for finans�ret 1997. Selvrisikoen fungerede alts� s�dan, at efterbevilling kunne opn�s, s�fremt udgifterne oversteg bel�bet p� 10 mio. kr., og bel�bet blev ikke fratrukket i efterbevillingen.

���� Den seneste udvikling fremg�r af en ans�gning om en efterbevilling i 2000 til d�kning af udgiften p� 32,4 mio. kr. til udbedring af skader efter stormen i 1999. Her blev efterbevillingen af Finansministeriet reduceret med selvrisikoen p� 10 mio. kr.

���� I dette tilf�lde blev efterbevillingen desuden nedsat af Finansministeriet med et vedligeholdelsesfradrag p� 3,4 mio. kr.

���� Rigsrevisionen bem�rker, at bevillingsbestemmelsen vedr�rende selvrisikoen har v�ret enslydende i finansloven siden 1996. Forsvarsministeriet har givet udtryk for, at det beror p� en forhandling, n�r der s�ges om Finansministeriets tilslutning til at opn� till�gsbevillinger.

���� Rigsrevisionen konstaterer, at der ved efterbevillingen i 2000 ikke er administreret i overensstemmelse med anm�rkning p� finansloven.

116. Unders�gelsen har vist, at selvrisiko medf�rer, at udgifter i forbindelse med skader over et n�rmere angivet niveau kan afholdes mod optagelse p� till�gsbevillingsloven. Selvrisikoen er en del foruds�tningerne for den enkelte bevilling og ikke baseret p� en risikoanalyse.

c. S�rlige bevillingsforhold

117. Undervisningsministeriet har oplyst, at visse selvejende institutioner i medf�r af lov er omfattet af selvforsikringsordningen, og at Finansministeriet har p�lagt en r�kke institutioner under Undervisningsministeriet at opsige forsikringer tegnet i private selskaber for herefter at v�re omfattet af statens selvforsikringsordning. De p�g�ldende institutioner er dermed p�lagt et forbud mod at tegne forsikring. Det er ministeriets opfattelse, at institutionerne dermed har krav p� fuld skadesd�kning.

118. Rigsrevisionen finder p� denne baggrund, at de selvejende institutioner f�r en s�rbehandling, idet de har garanti for at f� merudgifter som f�lge af skader d�kket.

���� Finansministeriet og Undervisningsministeriet finder imidlertid, at der ikke kan drages sammenligning mellem statsinstitutioner og ikke-statslige tilskudsmodtagere.

119. Undervisningsministeriet er af den opfattelse, at overf�rselsadgangen mellem hovedkonti, jf. Budgetvejledningen, har en begr�nsning, idet man ikke kan overf�re fra lovbundne konti og aktivitetsstyrede konti.

���� Finansministeriet har oplyst, at bestemmelsen ikke efter sit indhold begr�nser overf�rselsadgangen til hovedkonti, der er henf�rt til bestemte bevillingstyper. Finansministeriet er dog enig med Undervisningsministeriet i, at der ikke b�r v�re adgang til at overf�re midler fra lovbundne konti som f�lge af disse bevillingers karakter.

���� Rigsrevisionen anbefaler Finansministeriet snarest at foretage en ajourf�ring af Budgetvejledningen i overensstemmelse hermed.

C. Orientering af Finansudvalget

120. Budgetvejledningen pr�ciserer som tidligere n�vnt, at ministerierne i visse tilf�lde kun kan disponere med s�rskilt forudg�ende tilslutning fra Finansudvalget. Denne bestemmelse g�lder, n�r der er tale om totalskade eller skader s� omfattende, at der kan opst� sp�rgsm�l om v�sentlige �ndringer af bygninger og anl�g eller driften heraf.

���� Rigsrevisionen har gennemg�et 2 sager om brande p� henholdsvis Teknisk Skole og Teknisk Gymnasium Thy-Mors (Nordvestjysk Uddannelsescenter, Thisted) og Erhvervsuddannelsescenter Vest (EUC Vest, Esbjerg). Begge skoler er selvejende institutioner under Undervisningsministeriets omr�de.

121. Ved en brand i april 1995 bliver en af Nordvestjysk Uddannelsescenters bygninger sv�rt beskadiget. Skaden udgjorde 9,2 % af det samlede bygningsareal p� matriklen.

���� Da skaden er s� omfattende og af s� ekstraordin�rt omfang, at den betegnes som en totalskade, s�ger Undervisningsministeriet om Finansudvalgets tilslutning til, at ministeriet m� disponere over 27,8 mio. kr. til retablering af bygningen, udstyr mv. Udgiften afholdes inden for Undervisningsministeriets ramme og Finansudvalget tiltr�der anmodningen, jf. Akt 336 31/5 1995.

122. Ved en brand p� EUC Vest i april 2002 opst�r der omfattende skader p� en bygning. Skaden udgjorde ca. 10 % af det samlede bygningsareal p� matriklen.

���� Efter Undervisningsministeriets opfattelse kan skaden p� 56,3 mio. kr. ikke betegnes som en totalskade. Hertil kr�ves if�lge ministeriet, at 50 % eller mere af bygningsmassen p� matriklen skal v�re beskadiget. For s� vidt ang�r finansieringen af genopbygningen, har Finansministeriet foresl�et, at Undervisningsministeriet afholder udgifterne inden for rammen.

���� Sagen blev ikke forelagt Finansudvalget.

123. Efter Rigsrevisionens opfattelse kan de 2 sager umiddelbart sammenlignes. I begge tilf�lde sker der betydelige skader p� �n bygning, og i begge tilf�lde udg�r denne bygning ca. 10 % af det samlede bygningsareal p� matriklen. Forsikringsoplysningen har oplyst, at der ved totalskade forst�s tilf�lde, hvor den enkelte bygning p� matriklen er beskadiget med mere end 50 %. Den foreliggende beslutning, om at sagen ikke skulle forel�gges Finansudvalget, beror p� et fejlagtigt grundlag.

���� Bestemmelsen i Budgetvejledningen skal efter Rigsrevisionens opfattelse sikre, at bevillingsmyndigheden f�r lejlighed til at tage stilling til, om bevillingen b�r anvendes til genopf�relse, eller b�r anvendes til det prim�re form�l i henhold til anm�rkning i finansloven. Sagen om branden p� EUC Vest burde efter Rigsrevisionens opfattelse have v�ret forelagt Finansudvalget, idet der var tale om totalskade p� en bygning.

���� Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Finansministeriet b�r sikre, at bestemmelsen i Budgetvejledningen om forel�ggelse for Finansudvalget efterleves, s� Folketinget er bekendt med v�sentlige omdisponeringer af bevillingerne.�

V. De �vrige ministeriers administration

A. Forsikringstegning

a. Undtagelser fra selvforsikringsordningen

Indt�gtsd�kket virksomhed

124. Efter Budgetvejledningen kan institutioner, som driver indt�gtsd�kket virksomhed, tegne forsikring for professionelt ansvar og produktansvar. Denne mulighed er tilvejebragt, fordi indt�gtsd�kket virksomhed ikke m� v�re konkurrenceforvridende. Prisen p� den enkelte vare og ydelse skal fasts�ttes, s� de langsigtede gennemsnitsomkostninger d�kkes. Heri skal ogs� indg� udgifter til forsikring.

125. Af finansloven for 2002 fremg�r, at i alt 94 institutioner mv. har indt�gtsd�kket virksomhed. Unders�gelsen har vist, at alene 7 af disse har tegnet forsikring for professionelt ansvar og produktansvar.

���� Rigsrevisionen finder, at alle institutioner med indt�gtsd�kket virksomhed b�r overveje, om de skal tegne forsikring for professionelt ansvar og produktansvar.

126. Finansministeriet har i brev til Udenrigsministeriet af 27. marts 2000 i �vrigt oplyst, at ogs� statsvirksomheder har adgang til at tegne forsikring for professionelt ansvar og produktansvar.

���� Det fremg�r af Budgetvejledningen, at hjemmel til at udf�re indt�gtsd�kket virksomhed kan gives, n�r institutionen adskiller produktionen af varer og tjenesteydelser, der udf�res med indt�gtsd�kning, fra institutionens �vrige opgaver, og budgetterer udgifter og indt�gter p� en s�rskilt underkonto. Rigsrevisionen finder, at der b�r skabes klarhed for institutioner, der driver forretningsm�ssig virksomhed efter principperne om indt�gtsd�kket virksomhed uanset bevillingstype.

Bestyrelsesansvarsforsikring

127. If�lge Undervisningsministeriets retningslinjer fra 2002 er der p� Undervisningsministeriets omr�de forbud mod at tegne bestyrelsesansvarsforsikring. Retningslinjerne vedr�rer administrationen af selvforsikringsordningen p� ca. 175 selvejende institutioner.

128. I visse tilf�lde er der ved lov givet adgang for andre selvejende institutioner til at tegne bestyrelsesansvarsforsikring.

���� Det g�lder fx Danmarks Tekniske Universitet, hvor bestyrelsen if�lge lov nr. 1265 af 20. december 2000 om universitetets overgang til selveje er bemyndiget til at tegne bestyrelsesansvarsforsikring.

���� Universitetsloven, jf. lov nr. 403 af 28. maj 2003, �bner tilsvarende mulighed for, at universiteterne efter overgang til selveje kan tegne bestyrelsesansvarsforsikring.

129. Unders�gelsen har hermed vist, at der for de selvejende institutioner er forskellig praksis vedr�rende bestyrelsesansvarsforsikring, idet de selvejende institutioner p� Undervisningsministeriets omr�de ikke m� tegne en s�dan forsikring, mens bestyrelserne for Danmarks Tekniske Universitet og universiteterne i medf�r af lov kan tegne bestyrelsesansvarsforsikring.

b. Forsikringstegning uden godkendelse

130. Af cirkul�ret fremg�r, at forsikringstegning for risici omfattet af selvforsikringsordningen kun kan ske med Finansministeriets godkendelse.

���� Finansministeriet har oplyst, at ministeriet ikke har godkendt forsikringstegning i perioden 1998-2002.

131. Finansministeriet anf�rer, at forbuddet mod forsikringstegning er generelt, og ikke er begr�nset til risici af en art, der normalt ikke tegnes forsikring imod.

132. Det fremg�r af en vejledning fra Arbejdsmarkedsstyrelsen fra 1997, at AMU-centrene har adgang til tegning af forsikring vedr�rende l�nte eller lejede malerier og kunstv�rker, idet eventuelle skader ikke var omfattet af selvforsikringsordningen.

���� Arbejdsmarkedsstyrelsen har hermed meddelt AMU-centrene adgang til at tegne forsikring for visse risici, der ikke er omfattet af selvforsikringsordningen.

���� Det bem�rkes, at AMU-centrene i dag er omfattet af Undervisningsministeriets retningslinjer.

133. Tilsvarende fremg�r det af Undervisningsministeriets vejledning fra 1995 til de selvejende institutioner under ministeriets omr�de, at institutionerne uden Finansministeriets samtykke kan tegne forsikring for visse risici, der ikke er omfattet af selvforsikringsordningen.

���� Undervisningsministeriet meddeler hermed de selvejende institutioner adgang til forsikringstegning mod de p�g�ldende risici.

134. Unders�gelsen har vist, at visse ministerier har forst�et cirkul�ret s�ledes, at de uden Finansministeriets samtykke kunne tegne forsikring for risici, der ikke er omfattet af selvforsikringsordningen.

135. Rigsrevisionens unders�gelse har vist, at en r�kke ministerier har tegnet forsikring uden Finansministeriets godkendelse.

136. �konomi- og Erhvervsministeriet oplyser, at Elektricitetsr�det har tegnet ansvarsforsikring for 3 tjenestebiler. If�lge Elektricitetsr�det er det mere �konomisk fordelagtigt at afholde udgift til forsikring end at k�be en ny bil i tilf�lde af skade.

137. Socialministeriet oplyser, at Kofoeds Skole har tegnet en r�kke forsikringer i perioden 1998-2002 for sine ejendomme, biler og inventar, og alene i 2003 har afholdt udgifter for ca. 360.000 kr. til forsikringspr�mier.

138. Milj�ministeriet oplyser, at der er tegnet forsikring som en del af en kontrakt ved leje af udstyr til udstillingsarrangementer og st�rre m�der. Ministeriet har tilf�jet, at der er tale om et enkeltst�ende tilf�lde.

���� Danmarks og Gr�nlands Geologiske Unders�gelser, Forskningscentret for Skov & Landskab og Danmarks Milj�unders�gelser har tegnet forsikring for professionelt ansvar og produktansvar p� trods af, at de ikke har indt�gtsd�kket virksomhed.

���� Danmarks Milj�unders�gelser har tillige tegnet forsikring vedr�rende erhvervsforsikring for dykkere i forbindelse med projektarbejde i udlandet.

139. Milj�ministeriet har anf�rt, at de 3 statsinstitutioners kommercielle aktiviteter kan sidestilles med indt�gtsd�kket virksomhed. Set i lyset af dette og den manglende klarhed om, hvorvidt professionelt ansvar og produktansvar er omfattet af selvforsikringsordningen, finder Milj�ministeriet, at institutionernes forsikringstegning ikke er i strid med reglerne p� omr�det.

���� For s� vidt ang�r forsikring vedr�rende erhvervsforsikring for dykkere i forbindelse med projektarbejde i udlandet, bem�rker Milj�ministeriet, at der i henhold til Finansministeriets cirkul�re om tjenesterejseforsikring er tale om en undtagelse analogt med ekspeditioner til Gr�nland, hvorefter der kan tegnes forsikring.

140. I F�devareministeriet har F�devaredirektoratet og Danmarks JordbrugsForskning tegnet produktansvarsforsikring p� trods af, at de ikke har indt�gtsd�kket virksomhed.

���� F�devareministeriet har oplyst, at b�de F�devaredirektoratet og Danmarks JordbrugsForskning har bevillingstypen statsvirksomhed og som f�lge heraf ikke har en s�rlig underkonto for den indt�gtsd�kkede virksomhed, som drives. Efter ministeriets opfattelse er statsvirksomhedernes forretningsm�ssige aktiviteter ikke omfattet af det forbud mod at tegne forsikring, der f�lger af selvforsikringsordningen.

141. Rigsrevisionen kan konstatere, at de ovenn�vnte institutioner i F�devareministeriet indg�r som led i ministeriets myndighedsud�velse og s�ledes ikke udelukkende har et forretningsm�ssigt pr�g.

���� Rigsrevisionen kan imidlertid tilslutte sig F�devareministeriets opfattelse, hvorefter sp�rgsm�let om forsikringstegning grundl�ggende m� handle om, hvorvidt institutionen � uanset bevillingstype � driver forretningsm�ssig virksomhed efter principperne om indt�gtsd�kket virksomhed.

142. Inden for Trafikministeriet har Kystdirektoratet tegnet forsikringer ved anl�gsarbejder.

���� Trafikministeriet har i h�ringsfasen oplyst, at der fra ministeriets side er taget initiativ til en n�rmere dr�ftelse af, hvorledes forsikringsforhold skal h�ndteres i forbindelse med udbud af store risikofyldte arbejder. I disse tilf�lde vil det efter ministeriets opfattelse v�re naturligt at overveje, om entrepren�ren b�r tegne en all-risk entrepriseforsikring.

143. I forbindelse med BornholmsTrafikkens overgang til statsligt aktieselskab har selskabet tegnet forsikring for kasko mv. pr. 1. januar 2003. Trafikministeriet har oplyst, at selskabet p� dette tidspunkt endnu var omfattet af selvforsikringsordningen.

���� Trafikministeriet har i h�ringsfasen oplyst, at BornholmsTrafikken siden 1998 har forsikret chartret tonnage, hvilket har v�ret oplyst over for Finansudvalget.

144. Rigsrevisionen konstaterer, at der p� �konomi- og Erhvervsministeriet, Socialministeriet, Milj�ministeriet, F�devareministeriet og Trafikministeriets omr�der i strid med cirkul�ret er tegnet forsikringer uden godkendelse fra Finansministeriet, og at ministerierne dermed har afholdt udgifter til forsikringspr�mier uden hjemmel.

B. Registrering af skader samt udgifter til udbedring og erstatning

145. Rigsrevisionen finder, at registrering af skader er v�sentligt for den interne �konomistyring og budgetl�gning, herunder for at kunne leve op til bestemmelsen i �konomi-Administrativ Vejledning om, at ministerierne skal indrette deres budgetter, s� de d�kker det skadesniveau, der er s�dvanligt og erfaringsm�ssigt m� p�regnes.

���� Finansministeriet har oplyst, at der ikke findes krav om at registrere skader, og at det ikke er klart, at udgifterne til administration af en s�dan registrering kan betale sig. Endelig p�peger ministeriet, at det vil v�re vanskeligt at foretage en s�dan registrering, da det ikke er �benbart, hvad der er en forsikringsskade.

146. Det fremg�r af en rapport fra udvalget om omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper, at udvalget anbefaler at indf�re et system med oprettelse af f�lles hens�ttelser inden for hvert ministeromr�de. Form�let er at tydeligg�re omkostninger til d�kning af skader i finanslov og statsregnskab, herunder at skabe st�rre gennemskuelighed og kunne sammenligne p� tv�rs af institutioner og ministeromr�der.

���� Det fremg�r imidlertid ogs� af rapporten, at det ikke vil v�re afg�rende for en succesfuld implementering af reformen, at nye budget- og regnskabsprincipper vedr�rende selvforsikringsordningen gennemf�res i f�rste stadium af reformen.

147. Der er ikke en s�rskilt konto i statens kontoplan til registrering af skader. Konto 19.90. �vrige driftsudgifter kan anvendes, men indeholder tillige andre udgiftstyper. Det er derfor ikke muligt at f� overblik over de udgifter, som staten har i forbindelse med udbedring af skader. Dette kan opn�s ved, at der under de relevante standardkonti sker en registrering efter form�l, fx udgifter vedr�rende statens selvforsikringsordning.

148. Rigsrevisionens unders�gelse har vist, at ministerierne generelt ikke registrerer skader s�rskilt, herunder opg�r skader og udgifter.

���� Ministerierne har dermed ikke kendskab til omfanget af skader inden for deres virksomhed. Det er s�ledes ikke altid muligt at forklare bevillingsanvendelsen, idet omfattende skader kan f�re til �ndringer i aktivitetsniveauet.

149. Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Kirkeministeriet, Milj�ministeriet (Danmarks Milj�unders�gelser) og Trafikministeriet (Vejdirektoratet) har oplyst, at de registrerer skader i journalsager, men at der ikke sker en central registrering.

���� Forsvarsministeriet har oplyst, at der i henhold til g�ldende bestemmelser foretages indrapportering til ber�rte myndigheder og nedsatte havarikommissioner, idet f�rdselsuheld og havarier dog registreres centralt.

150. Andre ministerier og styrelser er fra 2002 begyndt at registrere skader i st�rre omfang end tidligere.

���� �konomi- og Erhvervsministeriet oplyser, at Erhvervs- og Boligstyrelsen og Finanstilsynet fra 2002 registrerer udgifter efter skader.

���� Skatteministeriet oplyser, at ministeriet foretager registreringer af udgifter til erstatninger i forbindelse med skader i 2002.

���� Milj�ministeriet oplyser, at Kort- og Matrikelstyrelsen medio 2002 har indf�rt en konto i Navision Stat til udgifter vedr�rende indbrud og skader p� biler.

151. Undervisningsministeriet fungerer som decideret forsikringsselskab for ca. 175 selvejende institutioner, og registrerer i det interne �konomisystem udbetalte erstatninger til erhvervsskolerne, AMU-centrene, de videreg�ende uddannelser mv. Undervisningsministeriet har oplyst, at der fremover i institutionernes regnskaber skal v�re en opg�relse af omkostningerne vedr�rende skader.

152. Unders�gelsen har vist, at den manglende registrering medf�rer s�rlige vanskeligheder for de institutioner, der udtr�der af selvforsikringsordningen. I de senere �r er Slots- og Ejendomsstyrelsen, Statens Forsknings- og Uddannelsesbygninger, Statens Serum Institut, DSB og BornholmsTrafikken udtr�dt af ordningen, og institutionerne skulle som et resultat heraf tegne forsikring. Ingen af de n�vnte institutioner, bortset fra DSB og BornholmsTrafikken, havde tegnet forsikring p� tidspunktet for deres udtr�den af selvforsikringsordningen, bl.a. fordi de ikke kunne fremvise en skadeshistorik for deres aktiviteter, hvilket indg�r som et v�sentligt element ved fasts�ttelsen af en forsikringspr�mie.

VI. Relation til tredjemand

153. Finansministeriet har som tidligere n�vnt tilkendegivet, at princippet bag selvforsikringsordningen ikke har betydning for sp�rgsm�let om statens erstatningspligt over for tredjemand. Ydelse af erstatning og skadesopg�relse skal if�lge Finansministeriet ske efter dansk rets almindelige regler.

154. Kulturministeriet anmodede i december 2000 Finansministeriet om at kunne tegne forsikring i forbindelse med visse uddannelsesinstitutioners l�n af kostbart produktionsudstyr. Kulturministeriet anf�rte bl.a., at det ofte er en betingelse fra udl�nerens side, at privat forsikringstegning finder sted.

���� Finansministeriet afviste i februar 2001 anmodningen under henvisning til, at selvforsikringsprincippet indeb�rer, at staten generelt ikke tegner forsikring. Finansministeriet anf�rte, at ministeriet i den konkrete sag ikke fandt grundlag for at fravige dette princip.

���� Finansministeriet har over for Rigsrevisionen oplyst, at baggrunden for afslaget er, at krav fra private om forsikringstegning ikke umiddelbart kan begrunde forsikringstegning. For private m� det v�re afg�rende, om de har sikkerhed for d�kning af tab i forbindelse med skader. Det er Finansministeriets forventning, at private vil acceptere statens stilling som selvforsikrer, idet staten � ogs� uden forsikringstegning � vil kunne honorere ethvert erstatningskrav.

155. I afsnittet belyses videre, om borgere, virksomheder o.a., som er involveret i skader, stilles anderledes, fordi staten ikke tegner forsikring, og om de ber�rte er indforst�et med statens afg�relser.

���� Rigsrevisionen konstaterer, at tredjemand ved uenighed med statens beslutninger er henvist til at anl�gge sag ved domstolene.

156. Kammeradvokaten f�rer statens sager ved domstolene. Det er Kammeradvokatens opfattelse, at de retssager, som staten er part i ved domstolene om erstatningspligt for indtrufne skader og om udm�ling af erstatningen, svarer til sager, som forsikringsselskaber f�rer, n�r forsikring er tegnet.

157. De sager, hvori Kammeradvokaten er involveret, og hvori der rejses sp�rgsm�l om statens selvforsikringsordning, vedr�rer oftest sp�rgsm�let om, hvorvidt en statslig institution har p�draget sig et erstatningsansvar over for tredjemand og ikke om fortolkning af selve ordningen.

158. Justitsministeriet oplyser, at Rigspolitiet for at sikre borgernes retsstilling gennem mange �r har haft en administrationsaftale med et forsikringsselskab om forvaltning af politiets selvforsikring vedr�rende tjenestemotork�ret�jer og tjenestehunde.

���� Justitsministeriet oplyser, at baggrunden for denne ordning prim�rt er, at politiet i forsikringsm�ssig sammenh�ng tillige er part i de sager, der danner grundlag for afg�relsen af forsikringssp�rgsm�let.

���� Det fremg�r bl.a. af forsikringsbetingelserne, at der er klageadgang til Anken�vnet for Forsikring.

159. Undervisningsministeriet har tiltr�dt en r�kke erkl�ringer i forhold til et realkreditinstitut vedr�rende ejendomme tilh�rende selvejende institutioner omfattet af selvforsikringsordningen. I erkl�ringerne st�r bl.a., at selvforsikringsordningen som minimum har samme d�kning som en s�dvanlig forsikring, fx brandforsikring.

160. Undervisningsministeriet har oplyst, at erkl�ringen efter ministeriets opfattelse alene er udtryk for, at de p�g�ldende l�ngivere har �nsket klarhed over de forsikringsm�ssige forhold.

���� Rigsrevisionen konstaterer, at pant � i ejendomme omfattet af statens selvforsikringsordning � efter l�ngivers opfattelse vil v�re usikker uden ovenn�vnte s�rlige erkl�ring. Undervisningsministeriet har s�ledes udstedt en garanti for genopf�relse af ejendommen ved en eventuel totalskade.

161. Som led i Statens Bilinspektions virksomhed opst�r der j�vnligt skader p� biler indleveret til syn. Trafikministeriet oplyser, at det er ministeriets opfattelse for s� vidt ang�r Statens Bilinspektion, at selvforsikringsordningen ikke stiller tredjemand anderledes, end hvis der var tegnet en forsikring.

���� Rigsrevisionen finder, at Trafikministeriet b�r overveje at indg� en aftale i lighed med Rigspolitiet, hvorefter administrationen af forsikringssager er overladt til et privat selskab. Ogs� i andre tilf�lde, hvor statslige aktiviteter kan medf�re skader p� privat ejendom, b�r det overvejes at overlade h�ndtering af forsikringssagerne til et privat selskab. I disse overvejelser b�r omkostningerne ved h�ndteringen af sagerne ogs� indg�.

162. Generelt oplyser ministerierne, at der i perioden 1998-2002 kun har v�ret ganske f� klager over statens beslutninger i forbindelse med skader, der involverer tredjemand.

���� Kammeradvokaten oplyser over for Finansministeriet, at der ikke verserer retssager vedr�rende selve selvforsikringsordningen.

Rigsrevisionen, den 6. januar 2004

Henrik Otbo

/Niels de Bang

fg.