K�BENHAVN 1998

ISSN 0108-3902

ISBN 87-7434-088-1

Denne beretning til Folketinget henh�rer under lov om revisionen af statens regnskaber � 18, stk. 1, der p�l�gger statsrevisorerne pligt til med deres eventuelle bem�rkninger at fremsende de af rigsrevisor i henhold til samme lov � 17 udarbejdede beretninger til Folketinget og vedkommende minister.

1. Ordliste

1. I marts 1995 indgik Told- og Skattestyrelsen en kontrakt (med en leverand�r) om udvikling, levering og vedligeholdelse af et edb-system med betegnelsen "Det integrerede Erhvervssystem" (herefter Erhvervssystemet).

En v�sentlig �rsag til at indf�re et nye system var, at siden sammenl�gningen i 1990 af det dav�rende Statsskattedirektorat og Direktoratet for Toldv�senet til Told�Skat er de hidtidige edb-systemer fortsat blevet anvendt. Begge de tidligere organisationer havde systemer til virksomhedsregistrering, opkr�vningsform�l og virksomhedskontrol. Systemerne havde samme eller sammenlignelige form�l, men var opbygget efter forskellige principper og kunne ikke umiddelbart arbejde sammen og udveksle data. Told- og Skattestyrelsen iv�rksatte p� dav�rende tidspunkt en r�kke midlertidige l�sninger med henblik p� den videre anvendelse af de to s�t edb-systemer, der omfattede 25 forskellige edb-systemer.

P� denne baggrund begyndte Told- og Skattestyrelsen i 1992 arbejdet med fastl�ggelse af kravspecifikationer for et nyt erhvervssystem.

2. Det nye system skulle samlet registrere oplysninger om virksomhederne samt varetage regnskabsf�relse, opkr�vning og kontrol af skatter og afgifter for erhvervsvirksomheder. Systemet skulle tillige underst�tte organisationsstrukturen i told- og skatteregionerne, samt medvirke til at skabe en bedre og mere sammenh�ngende administration og effektiv opgavel�sning.

Erhvervssystemet var opdelt i 5 delsystemer: A. Virksomhedsregistrering, B. Angivelser, C. Uds�gning, planl�gning mv., D. Regnskab og E. Restance.

Erhvervssystemet var planlagt til at skulle kunne indeholde og bearbejde en meget betydelig datam�ngde. Systemet skulle indeholde alle Told�Skats oplysninger om 700.000 aktive og inaktive virksomheder. Dette bet�d bl.a., at Erhvervssystemet �rligt skulle behandle ca. 3,2 mill. A-skatteredeg�relser. Systemet skulle ogs� h�ndtere transaktioner vedr�rende opkr�vning og tilbagef�ring af fx told- og forbrugsafgifter, der i 1996 udgjorde ca. 163,5 mia. kr. i nettoindt�gter.

3. Erhvervssystemet indgik i et samlet edb-projekt, der ogs� omfattede anskaffelse af edb-materiel samt et projekt vedr�rende konvertering af data fra de hidtidige virksomhedsrelaterede edb-systemer til Erhvervssystemet.

Udgifterne til Erhvervssystemet udg�r en mindre del af edb-projektets samlede, forventede omkostninger p� 150-200 mill. kr.

4. Efter kontrakten skulle Erhvervssystemet have v�ret afleveret i perioden fra maj 1996 til marts 1998. Udviklingen af systemet har imidlertid v�ret pr�get af betydelige forsinkelser samt en r�kke tekniske, styringsm�ssige og organisatoriske problemer.

P� grund af de konstaterede problemer f�rte styrelsen og leverand�ren gennem sidste halvdel af 1996 forhandlinger om projektets videre forl�b, og i januar/februar 1997 underskrev parterne et till�g til den oprindelige kontrakt, der bl.a. indebar en udskydelse af leveringen af Erhvervssystemets enkelte delsystemer fra 8 m�neder og op til 1� �r. Styrelsen har p�taget sig ansvaret for � �r af forsinkelserne i perioden frem til for�ret 1996.

Umiddelbart efter underskrivelsen af kontrakttill�gget meddelte leverand�ren, at en revurdering af projektet havde vist, at dette var betydeligt st�rre, end leverand�ren tidligere havde sk�nnet, samt foreslog �ndringer i og en udskydelse af leveringen.

Told- og Skattestyrelsen og leverand�ren f�rte p� ny forhandlinger om projektets videre forl�b, og den 12. november 1997 indgik parterne en ny till�gskontrakt. Den nye till�gskontrakt indebar i forhold til den oprindelige kontrakt en forsinkelse i leveringen p� over 3 �r, samt en v�sentlig reduktion i Erhvervssystemets omfang, idet kun systemet vedr�rende virksomhedsregistrering blev omfattet af kontrakten. Ved indg�else af det seneste kontrakttill�g accepterede leverand�ren at betale bod og erstatning.

5. Hovedform�let med unders�gelsen har v�ret at beskrive og vurdere forl�bet af udviklingen af Erhvervssystemet, hvor de v�sentligste problemer og konsekvenser er gennemg�et og vurderet. Rigsrevisionens unders�gelse vedr�rer perioden fra 1990 til 1997.

Unders�gelsen behandler et kontraktm�ssigt forhold mellem en statslig institution og en privat virksomhed.

Told- og Skattestyrelsen har peget p�, at beretningen behandler et kompliceret fagligt kontraktligt samspil over flere �r mellem en privat leverand�r og en offentlig myndighed, der er aftager.

Det er Told- og Skattestyrelsens opfattelse, at en efterf�lgende revision m� inddrage begge parters handlinger og hensigter, samt at modpartens strategi og overvejelser kun har v�ret kendt i ufuldst�ndigt omfang gennem forl�bet. Hvis opm�rksomheden er centreret om den ene part, vil det optegnede billede ikke v�re fuldt d�kkende i henseende til ansvarsplacering.

Rigsrevisionens unders�gelsen har haft til form�l at belyse Told- og Skattestyrelsens rolle i forl�bet. Leverand�rens rolle er kun behandlet i det omfang, den fremg�r af de foreliggende dokumenter og belyser styrelsens h�ndtering af sagen.

Rigsrevisionen er enig i, at dette ikke giver et d�kkende grundlag for ansvarsplaceringen. Dette har imidlertid helle ikke v�ret et form�l med unders�gelsen, der s�ledes ikke indeholder en samlet vurdering af ansvaret for projektets forsinkelse.

Rigsrevisionen har gennemg�et kontrakten mellem leverand�ren og Told- og Skattestyrelsen. Nogle af de kontraktlige forhold, herunder s�rligt kontraktsum, erstatning og bod vil ikke blive oplyst i den f�lgende gennemgang, da de vedr�rer forretningsforhold af v�sentlig �konomisk betydning.

Systemet skal i henhold til rigsrevisorlovens � 10, stk. 2, forel�gges Rigsrevisionen til udtalelse inden ibrugtagning.

I bilag 1 bliver der givet en kort forklaring af de anvendte edb-tekniske udtryk.

6. Ved indg�elsen af kontrakten i efter�ret 1994 var der inddraget et konsulentfirma i vurderingen af de indkomne tilbud. Efter indstilling til skatteministeren indgik Told- og Skattestyrelsen kontrakt med leverand�ren, som blev valgt blandt 5 tilbudsgivere.

I forbindelse med kontraktindg�elsen fulgte styrelsen ikke konsulentfirmaets anbefaling om at unders�ge, om der forel� dokumentation for, at udviklingen af systemer svarende til Erhvervssystemets med en tekniske opbygning tidligere var gennemf�rt med et udviklingsv�rkt�j, som det leverand�ren �nskede at anvende. Det viste sig senere, at leverand�ren ikke havde erfaring med udvikling af systemer i den tekniske opbygning, som Told- og Skattestyrelsen �nskede samt at leverand�rens udviklingsv�rkt�j ikke var fuldt funktionsdygtigt f�r i begyndelsen af 1996. Told- og Skattestyrelsen sikrede sig endvidere ikke, at styrelsens og leverand�rens udviklingsv�rkt�jer umiddelbart kunne kommunikere.

Efter Rigsrevisionens opfattelse burde Told- og Skattestyrelsen i videre omfang havde unders�gt leverand�rens erfaringer med udviklingsv�rkt�jet, og om dette f�r havde v�ret anvendt til at udvikle systemer med lignende teknisk opbygning som Erhvervssystemet.

Endvidere finder Rigsrevisionen, at styrelsen ved en demonstration e.l. burde have sikret sig, at udviklingsv�rkt�jerne kunne kommunikere.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at valget af leverand�r og de af denne valgte udviklingsv�rkt�jer set i sammenh�ng med den af styrelsen �nskede tekniske l�sning medf�rte, at Erhvervssystemet blev beh�ftet med betydelig risiko.

7. I overensstemmelse med kontrakten etablerede leverand�ren og Told- og Skattestyrelsen en f�lles projektorganisation. Styrelsen etablerede tillige en intern projektorganisation.

En konsulentunders�gelse fra marts 1996 pegede p� en r�kke problemer i den interne projektorganisation omfattende bl.a. usikkerhed om trufne beslutninger, manglende samarbejde mellem projektgrupperne og uklarhed om opgaver, ansvar og kompetence. Styrelsen gennemf�rte p� konsulentfirmaets anbefaling i juni 1996 en reorganisering af projektorganisationen. I maj 1996 blev ansvarsomr�det for de enkelte funktioner i projektorganisationen beskrevet. Der blev aldrig udarbejdet uddybende funktionsbeskrivelser, men dog udarbejdet en r�kke minivejledninger.

Rigsrevisionen finder reorganiseringen i juni 1996 hensigtsm�ssig, herunder at styrelsen udarbejdede minivejledninger, der i et vist omfang kompenserede for de manglende funktionsbeskrivelser. Rigsrevisionen finder dog under hensyn til den tidligere konstaterede usikkerhed om opgaver, ansvar og kompetence i projektorganisationen, at det havde v�ret mere hensigtsm�ssigt, hvis der var blevet udarbejdet egentlige funktionsbeskrivelser.

8. Udviklingen af erhvervssystemet blev indledt med en konceptfase, hvor grundlaget for det videre udviklingsarbejde skulle fastl�gges. Denne fase var planlagt afsluttet den 15. august 1995, men blev pr�get af forsinkelser, hvor v�sentlige elementer f�rst blev afsluttet meget sent i projektforl�bet. Endnu udest�r udarbejdelsen af dokumentation, der beskriver sammenh�ngen mellem leverand�rens og styrelsens udviklingsv�rkt�jer.

Et v�sentligt element i konceptfasen var demonstrationen af en pilotinstallation, der skulle illustrere principperne i den valgte l�sning. Godkendelsen af pilotinstallationen blev ved flere lejligheder udskudt.

Rigsrevisionen konstaterer, at nogle af forsinkelserne i konceptfasen beroede p� styrelsen.

Det er Told- og Skattestyrelsens opfattelse, at isoleret set bet�d hvert af omr�derne naturligvis en forsinkelse af projektet, men der var ingen af disse omr�der, der havde h�j v�gt i forhold til problemerne med den samlede projektfremdrift. Styrelsen har endvidere anf�rt, at forsinkelserne f�rst ville f� reel indflydelse n�r design og konstruktion af Erhvervssystemet skulle i gang. Forsinkelserne var uden betydning, s� l�nge leverand�ren ikke havde n�et disse faser.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at den forsinkede godkendelse af konceptfasen, herunder den manglende afklaring af forskellighederne mellem udviklingsmilj�erne, har medf�rt usikkerhed om grundlaget for Erhvervssystemet og �get ressourceforbruget, ligesom forsinkelserne i et vist omfang m� antages at have p�virket projektets fremdrift. Rigsrevisionen finder det uheldigt, at styrelsen dels udviste langmodighed over for leverand�ren med hensyn til overholdelse af tidsfristerne, dels ikke selv leverede sine bidrag til konceptfasen inden for de aftalte tidsfrister.

Rigsrevisionen finder endvidere, at styrelsen burde have sikret sig tilstr�kkelig dokumentation for demonstrationen af pilotinstallationen.

9. Indg�elsen af kontrakten om Erhvervssystemet indebar et formaliseret og struktureret samarbejde mellem leverand�ren og Told- og Skattestyrelsen. Perioden fra august 1995 til februar 1996 var pr�get af gentagne forsinkelser, som styrelsen i et vist omfang accepterede. F�rst i februar 1996 fors�gte styrelsen i langt h�jere grad end tidligere at fastholde leverand�ren p� de kontraktlige forpligtelser.

Styrelsen bad konsulentfirmaet om at gennemg� projektforl�bet ligesom den i marts m�ned rettede henvendelse til Kammeradvokaten. Kammeradvokaten konstaterede, at det var erkendt, at styrelsen var ansvarlig for en del af forsinkelserne, og i konsulentrapporten blev der peget p�, at styrelsen gav et utilstr�kkeligt forretningsm�ssigt modspil til leverand�ren, og ikke i tilstr�kkelig grad holdt fast i kontraktens bestemmelser.

I januar/februar 1997 indgik parterne en ny aftale om Erhvervssystemet, der bl.a. indeholdt ny tidsplan. P� et styregruppem�de umiddelbart efter underskrivelsen konkluderede styrelsen p� baggrund af en statusrapport, at leverand�ren ikke kunne gennemf�re leveringen i henhold til den netop underskrevne aftale.

Den prim�re problemstilling for Told- og Skattestyrelsen bestod herefter i at sikre den hurtigste udvikling og implementering af de mest n�dvendige dele af Erhvervssystemet samt begr�nse tab. Rigsrevisionens unders�gelse viste, at Told- og Skattestyrelsen har h�ndteret denne problemstilling tilfredsstillende.

Rigsrevisionen finder, at styrelsens leverand�rstyring i perioden frem til februar/marts 1996 var utilstr�kkelig. Rigsrevisionen finder styrelsens opstramning af leverand�rstyringen i l�bet 1996 positiv, og at styringen i 1997 var forsvarlig.

10. I de f�rste faser af projektet var det Told- og Skattestyrelsens opgave at f�rdigg�re udarbejdelsen af en kravspecifikation for Erhvervssystemet.

I november 1995 stod det imidlertid klart, at styrelsen ikke kunne aflevere kravspecifikationen inden for den fastsatte tidsfrist. Perioden fra november 1995 til februar 1996 var pr�get af dr�ftelser mellem leverand�ren og styrelsen om indholdet af kravspecifikationen.

Konsulentfirmaet pegede imidlertid p�, at leverand�ren havde haft betydeligt flere sp�rgsm�l end forventeligt i fasen. Det blev ansl�et, at kun 15 % af sp�rgsm�lene var relevante for fasen. Styrelsen vurderede, at p� baggrund af mangler i kravspecifikationen m�tte den p�tage sig ansvar for op til � �r af forsinkelsen af delsystem A. Virksomhedsregistrering i perioden frem til perioden medio 1996.

Rigsrevisionen bem�rker, at styrelsens forsinkede udarbejdelse af kravspecifikationen bidrog til de f�rste forsinkelser i udviklingen af Erhvervssystemet. Rigsrevisionen har dog noteret sig, at i henhold til konsulentfirmaet var kravspecifikationen i februar 1996 tilstr�kkelig til, at leverand�ren kunne have p�begyndt design af systemet.

11. Udgifterne til Erhvervssystemet udg�r en mindre del af de samlede udgifter til edb-projektet. Indtil udgangen af 1997 var der til det samlede edb-projekt afholdt udgifter p� i alt 143,7 mill. kr., af en samlet sk�nnet udgift p� 177,7 mill. kr. Dette sk�n er opgjort efter reduktionen af Erhvervssystemet.

Internt anvendte Told�Skat fra 1992 til udgangen af 1997 i alt 161,5 �rsv�rk, til udviklingen af Erhvervssystemet.

Rigsrevisionen kan konstatere, at der er foretaget betaling for kontraktligt fastsatte delydelser i tilknytning til Erhvervssystemet. Der vil f�rst blive betalt for selve systemet ved levering.

Rigsrevisionen har konstateret, at forbruget for det samlede edb-projekt fortsat forventes at ligge inden for det oprindelige sk�n p� 150-200 mill. kr. Det skal dog bem�rkes, at s�fremt Erhvervssystemet var gennemf�rt i det oprindelige kontraktlige omfang, dvs. uden reduktion af delsystemerne B-E, ville de samlede udgifter for hele edb-projektet overstige 200 mill. kr. inkl. f�lgeudgifter til fx konvertering.

Rigsrevisionen kan endvidere konstatere, at det p� nuv�rende tidspunkt ikke er muligt at opg�re, hvad det vil koste Told�Skat at anskaffe edb-faciliteter svarende til det oprindelige Erhvervssystem.

12. Det er Rigsrevisionens vurdering, at skatteministeren har holdt Finansudvalget og Skatteudvalget orienteret om problemerne ved udviklingen af Erhvervssystemet i passende omfang. Rigsrevisionen finder dog, at styrelsens ansvar for nogle af forsinkelserne burde have fremg�et tydeligere.

Told- og Skattestyrelsen har oplyst, at man p� baggrund af dr�ftelser med Finansministeriet fandt, at orienterende forel�ggelser var tilstr�kkelige, idet man ikke mente at der forel� et bevillingsproblem. Styrelsen henviste til tekstanm�rkning nr. 1 under Skatteministeriets finanslovsparagraf, hvorefter ministeriet bemyndiges til p� edb-omr�det at indg� fler�rige rammeaftaler, der udm�ntes i et�rige drifts- og systemforvaltningskontrakter.

Rigsrevisionen finder, at udformningen af tekstanm�rkning nr. 1 kan give anledning til misforst�else, idet det ikke eksplicit fremg�r, at tekstanm�rkningen omfatter indg�else af fler�rige aftaler om systemudvikling.

Rigsrevisionen finder, at skatteministeren b�r tydeligg�re tekstanm�rkningen.

13. Rigsrevisionens gennemgang af den �konomiske og kontraktlige styring af projektet vedr�rende konvertering af data fra de hidtidige virksomhedsrelaterede edb-systemer til Erhvervssystemet viste, at frem til udgangen af 1997 var der afholdt udgifter til konverteringsopgaven p� 24,3 mill. kr. Herudover var anvendt i alt 29,5 �rsv�rk p� opgaven.

Konverteringsopgaven er ikke gennemf�rt med udgangspunkt i en fastpriskontrakt, men er i overensstemmelse med den best�ende rammeaftale med leverand�ren beskrevet og prisfastsat l�bende, som projektet skrider frem. Leverand�ren har l�bende foretaget justeringer i budgetoverslaget, og i perioden fra februar 1995 til september 1996 er den forventede pris for�get fra 19,3 til 44,2 mill. kr. Efter reduktionen af erhvervssystemet er den forventede pris for konverteringsopgaven reduceret til 30,6 mill. kr.

Leverand�ren havde fremsendt i alt 6 udkast til fastpriskontrakter svarende til en samlet sum af ca. 4,6 mill. kr. Styrelsen underskrev imidlertid ikke 5 af de 6 kontrakter p� grund af uenighed mellem parterne. Leverand�ren og styrelsen aftalte dog, at arbejdet blev gennemf�rt i henhold til kontrakterne. Styrelsen har endvidere oplyst, at der alene for de definerede opgaver er indg�et fastprisaftale.

Rigsrevisionen er opm�rksom p�, at det kan v�re vanskeligt pr�cist at opg�re omfanget og de forventede udgifter ved en konvertering af data til nye systemer.

Rigsrevisionen bem�rker, at netop det forhold, at konverteringsprojektet ikke er reguleret af en fastpriskontrakt g�r det n�dvendigt at Told- og Skattestyrelsen har det forn�dne overblik over projektets styring og �konomi.

Det er imidlertid Rigsrevisionens opfattelse, at de �konomiske styringsredskaber var utilstr�kkelige og blev iv�rksat for sent. Rigsrevisionen finder, at styrelsen i det omfang det havde v�ret muligt, burde have indg�et yderligere faste aftaler med leverand�ren. Rigsrevisionen finder endvidere, at de manglende underskrifter p� 5 af 6 kontrakter for�gede usikkerheden.

14. Rigsrevisionen har konstateret, at Told�Skat modtager bod samt erstatning som kompensation for direkte sk�nnede tab som f�lge af forsinkelserne og reduktionen af Erhvervssystemet.

Rigsrevisionen kan endvidere konstatere, at forsinkelserne i udviklingen vil medf�re, at der i mods�tning til de oprindelige planer skal foretages en �rtusindsikring af de edb-systemer, som Erhvervssystemet skulle erstatte. Rigsrevisionen har noteret sig, at leverand�ren har indvilget i vederlagsfrit af udf�re denne opgave.

15. Forsinkelsen i leveringen af Erhvervssystemet har haft og vil f� konsekvenser for effektiviteten i Told�Skats opgavevaretagelse.

• Told- og Skattestyrelsen forventer at overholde resultatkravene i 4-�rsaftalen med Finansministeriet for 1994-1997, selv om det var forudsat, at Erhvervssystemet skulle bidrage til en produktivitetsstigning ved frig�relse af 100 �rsv�rk i 1997 og yderligere 100 i 1998.
• Effekten af en organisations�ndring i 1996 er endnu ikke blevet udnyttet optimalt, da den var baseret p� Erhvervssystemet.
• Forskellige lovgivningsinitiativer p� erhvervsomr�det er blevet forsinket.
• Told�Skat m� ogs� efter den 1. marts 1997 anvende de hidtidige edb-faciliteter ved virksomhedskontrollen. Konsekvenserne for effektiviteten af kontrollen kan endnu ikke vurderes.
• Med reduktionen af Erhvervssystemet til kun at omfatte delsystem A. Virksomhedsregistrering vil det umiddelbart kun v�re muligt for Told- og Skattestyrelsen at erstatte enkelte af de hidtidige edb-systemer. For de virksomhedsrelaterede edb-systemer, som Erhvervssystemet ikke erstatter, m� styrelsen finde nye edb-l�sninger, eller, i det omfang det er muligt, fortsat anvende de hidtidige systemer.
• Told�Skat skal opgradere det nuv�rende regnskabssystem eller inds�tte et nyt system den 1. januar 1999, da det nuv�rende system ikke umiddelbart er anvendeligt efter denne dato.

Rigsrevisionen har bem�rket, at forsinkelserne i udviklingen af Erhvervssystemet ikke har forhindret Told�Skat i at opfylde aftalen med Finansministeriet. Den manglende frig�relse af �rsv�rk i 1997 og 1998 har betydet en v�sentlig begr�nsning i Told�Skat muligheder for at overf�re �rsv�rk fra de bundne opgaver til initiativopgaverne. Told- og Skattestyrelsen har bem�rket, at det ikke er muligt pr�cist at opg�re om Erhvervssystemet ville have resulteret i fx mere og bedre kontrol, lavere restancer, bedre information og vejledning mv.

Det m� imidlertid konstateres, at den forventning man havde til, at Erhvervssystemet kunne bidrage til en bedre service over for virksomhederne, effektivisere den interne administration samt �get effektivitet i kontrollen og opkr�vningen af skatter og afgifter f�rst vil kunne opn�s p� et senere tidspunkt.

16. Rigsrevisionen skal generelt i relation til sagen bem�rke, at i starten af 1990erne, da Told- og Skattestyrelsen begyndte arbejdet med fastl�ggelse af kravspecifikationer for et nyt erhvervssystem, var det almindelig praksis at h�ndtere edb-l�sninger for store komplicerede omr�der ved at etablere omfattende egenudviklede systemer, der skulle kunne h�ndtere hele omr�dets edb-behov. Konceptet for Erhvervssystemet var fastlagt i overensstemmelse med denne filosofi.

I de seneste �r har mange forladt denne model i erkendelse af, at udviklingen af store centrale systemer ofte indeb�rer en lang udviklingstid og heraf f�lgende flere �ndringer undervejs samt en kompliceret styring. Edb-l�sninger for store komplicerede omr�der vil derfor nu typisk v�re at etablere et antal mindre systemer � normalt baseret p� tilrettede standardsystemer � der kan kommunikere indbyrdes. I denne situation er tidshorisonten normalt v�sentligt kortere, referencer tilg�ngelige og l�bende funktionel og teknologisk udvikling kommer automatisk via opgraderinger fra leverand�ren. Disse forhold giver mulighed for en lettere styring af forl�bet. Der kan i denne forbindelse henvises til statsrevisorernes beretning nr. 14/1994 om Videreg�ende Uddannelsers Edb-system (VUE-projektet), hvor der blev peget p� v�sentlige problemer i forbindelse med bl.a. styringen af projektet.

Forl�bet omkring udviklingen af Erhvervssystemet har ogs� vist, hvor vanskeligt det er at gennemf�re udviklingsprojekter, hvor v�sentlige dele s�ges nyudviklet.

Forl�bet har tillige vist, at en effektiv leverand�rstyring er af st�rste v�sentlighed ved st�rre edb-projekter. En mere effektiv leverand�rstyring kunne i det konkrete tilf�lde n�ppe have forhindret mange af de konstaterede problemer i at opst�, men kunne sandsynligvis have begr�nset forsinkelserne.

17. Efterf�lgende beretning afgives til statsrevisorerne i henhold til � 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtg�relse nr. 3 af 7. januar 1997.

Told�Skat omfatter Told- og Skattestyrelsen, 29 told- og skatteregioner og 8 toldcentre og vedr�rer � 09.21.01 Told�Skat i finanslov for finans�ret 1997. Styrelsen er den centrale enhed og varetager bl.a. opgaver i relation til planl�gning, styring og udvikling af Told�Skats opgavel�sning. Regionerne varetager hovedparten af den operationelle opkr�vning, kontrol og information af borgere og virksomheder.

I henhold til finansloven for 1997 udg�r Told�Skats samlede budgetterede udgifter (driftsbevilling) 2.670,5 mill. kr. Det samlede antal medarbejdere inden for Told�Skat i 1997 svarede til i alt 5.784 �rsv�rk.

18. Told- og Skattestyrelsen indgik den 29. marts 1995 kontrakt med en leverand�r om udvikling, levering og vedligeholdelse (herefter: udvikling) af Erhvervssystemet. Erhvervssystemet skulle erstatte en r�kke gamle virksomhedsrettede edb-systemer fra f�r sammenl�gningen af toldv�senet og skattev�senet i 1990. Udviklingen af Erhvervssystemet indg�r i et samlet edb-projekt, der tillige omfatter konvertering af data fra de eksisterende virksomhedsrelaterede edb-systemer til Erhvervssystemet samt investeringer i edb-udstyr med henblik p� bl.a. kontorautomatisering. Udgifterne til det samlede edb-projekt var fra starten sk�nnet til 150-200 mill. kr.

Rigsrevisionen har l�bende fulgt styrelsens arbejde med Erhvervssystemet og konstaterede, at der i forbindelse med udviklingen af systemet opstod en r�kke problemer, der medf�rte store forsinkelser i udviklingen af systemet og som kan f� v�sentlige konsekvenser for Told�Skats virksomhed.

Systemet skal i henhold til rigsrevisorlovens � 10, stk. 2, forel�gges Rigsrevisionen til udtalelse inden ibrugtagning.

19. Form�let med denne unders�gelse er at beskrive og vurdere forl�bet af udviklingen og leveringen af Told�Skats Erhvervssystem, samt at belyse de konstaterede problemers konsekvenser for Told�Skat.

Unders�gelsen har is�r v�ret koncentreret om f�lgende forhold:

• at redeg�re for forl�bet vedr�rende udviklingen af Told�Skats Erhvervssystem,
• at redeg�re for og vurdere de tekniske og organisatoriske problemstillinger, som s�rligt har p�virket udviklingsforl�bet,
• at redeg�re for og vurdere styrelsens styring af erhvervsprojektet,
• at beskrive edb-projektets �konomi, herunder orienteringen af bevillingsmyndighederne,
• at gennemg� og vurdere den �konomiske og kontraktm�ssige styring af projektet vedr�rende konverteringen af data fra de hidtidige edb-systemer til Erhvervssystemet, og
• at redeg�re for konsekvenserne af de konstaterede problemer, herunder for effektiviteten i Told�Skats opgavevaretagelser.

20. Erhvervssystemet indg�r i et st�rre edb-projekt, der omfatter f�lgende elementer:

• udvikling af Erhvervssystemet,
• konvertering af data fra de hidtidige edb-systemer til det nye Erhvervssystem,
• anskaffelse af nyt materiel til central og regional databehandling og gennemf�relse af en udbygning af netv�rket til datakommunikation, og
• indk�b af v�rkt�jer og edb-udstyr, der kan underst�tte den enkelte sagsbehandler.

21. Beretningens hovedv�gt er lagt p� udviklingen af Erhvervssystemet. De �vrige dele af det samlede edb-projekt, dvs. konverteringen samt anskaffelse af materiel til databehandling og edb-udstyr mv., er alene omtalt til belysning af de �konomiske og bevillingsm�ssige forhold for det samlede edb-projekt. I unders�gelsen indg�r ikke herudover nogen vurdering af disse anskaffelser.

22. Rigsrevisionens unders�gelse vedr�rer perioden fra 1990 til 1997. Hovedv�gten er lagt p� forl�bet fra 1994, hvor Told- og Skattestyrelsen gennemf�rte udbudsforretningen og traf valg af leverand�r, til november 1997, hvor der senest blev underskrevet et till�g til den oprindelige kontrakt om den videre udvikling af Erhvervssystemet.

23. Unders�gelsen behandler et kontraktm�ssigt forhold mellem en statslig institution og en privat virksomhed.

Told- og Skattestyrelsen har peget p�, at beretningen behandler et kompliceret fagligt kontraktligt samspil over flere �r mellem en privat leverand�r og en offentlig myndighed, der er aftager.

Det er Told- og Skattestyrelsens opfattelse, at en efterf�lgende revision m� inddrage begge parters handlinger og hensigter, samt at modpartens strategi og overvejelser kun har v�ret kendt i ufuldst�ndigt omfang gennem forl�bet. Hvis opm�rksomheden er centreret om den ene part, vil det optegnede billede ikke v�re fuldt d�kkende i henseende til ansvarsplacering.

Rigsrevisionens unders�gelsen har haft til form�l at belyse Told- og Skattestyrelsens rolle i forl�bet. Leverand�rens rolle er kun behandlet i det omfang, den fremg�r af de foreliggende dokumenter og belyser styrelsens h�ndtering af sagen.

Rigsrevisionen er enig i, at dette ikke giver et d�kkende grundlag for ansvarsplaceringen. Dette har imidlertid helle ikke v�ret et form�l med unders�gelsen, der s�ledes ikke indeholder en samlet vurdering af ansvaret for projektets forsinkelse.

24. Rigsrevisionen har gennemg�et kontrakten mellem leverand�ren og Told- og Skattestyrelsen. Nogle af de kontraktlige forhold, herunder s�rligt kontraktsum, erstatning og bod vil ikke blive oplyst i den f�lgende gennemgang, da de vedr�rer forretningsforhold af v�sentlig �konomisk betydning.

25. Rigsrevisionen har l�bende fulgt udviklingen af Told�Skats Erhvervssystem og er p� en r�kke m�der blevet orienteret om forl�bet af sagen. Herudover har Rigsrevisionen foretaget en gennemgang af udvalgte sagsakter, herunder bl.a.

• m�dereferater og diverse rapporter fra konverterings- og erhvervsprojektets projekt- og styregrupper,
• Told- og Skattestyrelsens brevveksling med og rapporter fra eksterne r�dgivere,
• brevveksling mellem styrelsen og leverand�ren,
• kontrakter, samt
• budget- og regnskabsmateriale.

Beretningen har i udkast v�ret forelagt Skatteministeriet, som i sit svar har henholdt sig til en redeg�relse fra Told- og Skattestyrelsen. Bem�rkninger herfra er i videst muligt omfang indarbejdet i beretningen.

I bilag 1. Ordliste bliver der givet en kort forklaring af de anvendte edb-tekniske udtryk.

26. Den 1. januar 1990 blev det dav�rende Statsskattedirektorat, der varetog opgaver i relation til den direkte beskatning (indkomst og formuebeskatning) og Direktoratet for Toldv�senet, der varetog opgaver vedr�rende den indirekte beskatning (moms, punktafgifter mv.), sammenlagt til Told- og Skattestyrelsen. Den 1. maj samme �r blev amtsskatteinspektoraterne og distriktstoldkamrene sammenlagt til 31 told- og skatteregioner (fra 1. januar 1998 29 regioner og 8 toldcentre).

27. Som et led i sammenl�gningen udformede Told- og Skattestyrelsen i 1990 en samlet strategi for den fremtidige edb-anvendelse. Edb-strategien blev baseret p� m�ls�tninger om:

• vidtg�ende decentralisering, med st�rst mulig selvst�ndighed for den enkelte told- og skatteregion, herunder kontakt og samspil med borgere og virksomheder samt medarbejderindflydelse,
• h�j driftsstabilitet, hvilket kr�vede, at Told�Skat modtog edb-ydelser fra mere end én leverand�r,
• indsigt i og kontrol med leverand�rernes prispolitik og dermed st�rst mulig besparelse, hvilket kr�vede konkurrence mellem forskellige leverand�rer, r�dgivning fra uvildige eksperter og opbygning af edb-viden i Skatteministeriets driftsorganisation, samt
• produktivitet og effektivitet, herunder i betjeningen af borgere og virksomheder samt motivation af medarbejdere.

Med henblik p� at muligg�re udbud blev der foretaget en opdeling af Told�Skats edb-behov i fem hovedgrupper af systemer. Hovedgrupperne omfattede personorienterede, vareorienterede, ejendomsorienterede, f�lles systemer samt erhvervs- og virksomhedsrelaterede systemer. Erhvervssystemet er omfattet af den sidste gruppe.

28. Efter sammenl�gningen i 1990 fortsatte Told�Skat med at bruge de hidtidige edb-systemer. Der var i begge de tidligere organisationer systemer til virksomhedsregistrering, opkr�vningsform�l og virksomhedskontrol. Systemerne havde samme eller sammenlignelige form�l, men var opbygget efter forskellige principper og kunne ikke umiddelbart arbejde sammen og udveksle data. Told- og Skattestyrelsen iv�rksatte en r�kke midlertidige l�sninger med henblik p� den videre anvendelse af de to s�t edb-systemer, der omfattede 25 forskellige edb-systemer. P� denne baggrund begyndte Told- og Skattestyrelsen i 1992 arbejdet med fastl�ggelse af kravspecifikationer for et nyt erhvervssystem, der bl.a. skulle integrere funktionerne fra de hidtidige toldsystemer med de tilsvarende skattesystemer og drage nytte af de nyeste teknikker.

Erhvervssystemet skulle tillige underst�tte organisationsstrukturen i told- og skatteregionerne, samt medvirke til at skabe en bedre og mere sammenh�ngende administration og effektiv opgavel�sning.

29. Udviklingen af Erhvervssystemet skulle indg� som en del af et edb-projekt, der endvidere omfattede modernisering i form af anskaffelse af nyt materiel til central og regional databehandling, udbygning af netv�rket til datakommunikation, samt indk�b af v�rkt�jer og edb-udstyr, der kunne underst�tte den enkelte sagsbehandler. Herudover omfattede projektet en betydelig opgave i forbindelse med konverteringen af data fra de hidtidige edb-systemer til det nye Erhvervssystem.

De samlede udgifter til edb-projektet var forventet at udg�re 150-200 mill. kr. Udgifterne til Erhvervssystemet udg�r en mindre del af de forventede samlede omkostninger.

30. Erhvervssystemet var planlagt til at skulle kunne indeholde og bearbejde en meget betydelig datam�ngde. Systemet skulle indeholde alle Told�Skats oplysninger om 700.000 aktive og inaktive virksomheder, samt varetage Told�Skats samlede edb-m�ssige opgaver i forbindelse med opkr�vning og kontrol samt regnskab med virksomhedernes afregning af moms, A-skat, told og punktafgifter. Dette bet�d bl.a., at Erhvervssystemet �rligt skulle behandle ca. 3,2 mill. A-skatteredeg�relser. Systemet skulle fx ogs� h�ndtere transaktioner vedr�rende opkr�vning og tilbagef�ring af fx told- og forbrugsafgifter, der i 1996 udgjorde ca. 163,5 mia. kr. i nettoindt�gter.

31. Erhvervssystemet blev opdelt i f�lgende 5 delsystemer, der skulle udvikles etapevis:

A. Virksomhedsregistrering, hvis form�l var registrering af data om virksomheder, der i henhold til lov skal registreres hos Told�Skat p� grund af skatte-, told-, afgifts-, eller oplysningspligt. I dette delsystem skulle fx navn, adresse bankkontonummer mv. registreres, ligesom hver virksomhed skulle tildeles et virksomhedsnummer.

B. Angivelser, hvor form�let var varetagelse af funktioner vedr�rende angivelsesbehandling, regelbehandling og rykkerprocedurer. Delsystemet skulle varetage udsendelse af angivelser for fx moms og punktafgifter. Systemet skulle endvidere gennemf�re en maskinel kontrol af indsendte angivelser.

C. Uds�gning, planl�gning mv., hvor form�let var uds�gning af virksomheder og personer til n�rmere gennemgang, informationss�gning, sagsstyring og planl�gning. Her skulle Told�Skats kontakter til en virksomhed registreres, s�ledes at bem�rkninger fra virksomhedsbes�g og eventuelle reguleringer i skatter og afgifter ville fremg�. Delsystemet skulle endvidere indeholde en aktivitetsstyringsdel og hj�lpev�rkt�jer til planl�gning. Endelig skulle systemet omfatte et produktionsregnskab, som skulle anvendes til opsamling af oplysninger til brug for Told�Skats virksomhedsregnskab og overordnede styring.

D. Regnskab, hvor form�let var at varetage regnskabsbehandling, behandling af ind- og udbetalinger samt modregning. Delsystemet skulle sende aggregerede regnskabsoplysninger videre til Statens Centrale Regnskabssystem.

E. Restance, hvor form�let var restancebehandling, sagsstyring og planl�gning. Systemet skulle h�ndtere betalingsaftaler og behandle udsendelse af tilsigelser om udl�g.

32. I det f�lgende er gennemg�et forl�bet af udviklingen af Erhvervssystemet og de v�sentligste �rsager til projektudviklingen og forsinkelserne er omtalt. Gennemgangen af udviklingsforl�bet er opdelt i tre tidsm�ssige perioder, der hver er indledt med en oversigt over datoerne for periodens hovedbegivenheder.

Den n�rmere analyse og vurdering af de v�sentligste problemstillinger, der efter Rigsrevisionens opfattelse p�virkede sagens forl�b, er behandlet i kap. V.

33. I perioden august 1992 til marts 1995 var der f�lgende hovedbegivenheder:

• August 1992: Told- Skattestyrelsen iv�rksatte udarbejdelse af kravspecifikationer og l�sningsforslag for Erhvervssystemet.
• August 1994: Tilbudsgrundlag klar til udbud.
• Marts 1995: Told- og Skattestyrelsen indg�r kontrakt med leverand�ren.

34. I august 1992 p�begyndte Told- og Skattestyrelsen udarbejdelsen af kravspecifikationer og l�sningsforslag for Erhvervssystemet. I de indledende vurderinger af Erhvervssystemets �konomi var der tilknyttet 2 private konsulentfirmaer til projektet. Det ene konsulentfirma har videre gennem hele projektets forl�b udf�rt forskellige analyse- og r�dgivningsopgaver for Told- og Skattestyrelsen.

35. Den 18. maj 1994 fremsendte skatteministeren en orientering om den planlagte edb-investering til Folketingets Skatteudvalg og Finansudvalg. Skatteministeren orienterede herefter ved flere lejligheder de to udvalg om udviklingen af Erhvervssystemet. Orienteringen af de to udvalg er behandlet n�rmere i pkt. 95ff.

36. Udbudsforretningen for Erhvervssystemet blev gennemf�rt i efter�ret 1994, og den 29. marts 1995 indgik styrelsen kontrakt med en leverand�r. Kontrakten omfattede levering af design, konstruktion/programmering, test og implementering af programmel til administration af virksomhedsregistrering samt opkr�vning og kontrol af skatter og afgifter for erhvervsvirksomheder. Udbudsforretningen og kontraktindg�elsen er n�rmere behandlet i pkt. 58ff.

Kontrakten indeholdt en hovedtidsplan for hver af Erhvervssystemets delsystemer, som skulle afleveres og implementeres etapevist i perioden medio 1996 til primo 1998.

Tabel 1. Leveringstidspunkter i henhold til den oprindelige kontrakt

Herudover indeholdt tidsplanen en indledende fase til udarbejdelse af koncept for design, konstruktion, test og levering af systemleverancen samt dennes relationer til den tekniske arkitektur (konceptfasen). Denne fase skulle efter planen afsluttes den 15. august 1995.

Konceptfasen er behandlet n�rmere i pkt. 74ff.

37. Efter indg�elsen af kontrakten etablerede styrelsen en intern projektorganisation, der skulle kunne matche de krav, der var fastlagt i kontrakten. Herudover blev der som led i kontrakten mellem Told- og Skattestyrelsen og leverand�ren etableret en organisation best�ende af en styregruppe og en projektgruppe, der skulle varetage b�de den overordnede styring, herunder kontraktlige forhold, og det l�bende samarbejde mellem parterne. Projektorganisationen er n�rmere behandlet i pkt. 65ff.

38. I perioden april 1995 til februar 1997 var der f�lgende hovedbegivenheder:

• August 1995: De f�rste forsinkelser indtr�dte, konceptfasen kunne ikke som planlagt afsluttes den 15. august og udviklingen af delsystem A blev konstateret forsinket 3 uger.
• Oktober 1995: Delsystem A konstateret forsinket i tre m�neder.
• December 1995: Told- og Skattestyrelsens udarbejdelse af kravspecifikationer til delsystem A bliver konstateret forsinket.
• Februar 1996: Leverand�ren meddelte nye forsinkelser, og foreslog en reduktion i det tekniske ambitionsniveau. Styrelsen bad konsulentfirmaet gennemg� forl�bet.
• Marts 1996: Konsulentfirmaets rapport om sagsforl�bet.
• Maj 1996: Styrelsen konkretiserede de krav, den m�tte stille for videref�rsel af samarbejdet.
• Juni 1996: Dr�ftelser mellem parterne om udviklingsprojektets videre forl�b blev indledt.
• Oktober 1996: Grundlaget for indg�else af et nyt kontrakttill�g var til stede.
• Januar/februar 1997: Till�g til kontrakten vedr�rende det videre projektforl�b blev underskrevet.

39. I august 1995 blev det konstateret, at konceptfasen ikke som planlagt kunne afsluttes i august 1995. F�rst i november 1995 blev resultatet godkendt med forbehold, da der forel� en plan for afslutningen. Endnu udest�r enkelte dele af konceptfasen.

40. Udover forsinkelserne i konceptfasen blev det i august 1995 konstateret, at udviklingen af delsystem A var forsinket i 3 uger. I oktober 1995 viste nye tidsplaner for projektet, at leveringen af delsystem A nu var forsinket med tre m�neder i forhold til den oprindelige plan. Told- og Skattestyrelsen accepterede denne forsinkelse, da styrelsen erkendte at have en del af ansvaret herfor.

Det viste sig i �vrigt senere, at Told- og Skattestyrelsen den 1. december 1995 skulle have udarbejdet en kravspecifikation for delsystem A, men inden udgangen af november stod det klart, at styrelsen ikke kunne aflevere denne inden for tidsfristen.

Kravspecifikationen er n�rmere behandlet i pkt. 85ff.

41. I februar 1996 foreslog leverand�ren en �ndring i tidsplanerne, s�ledes at leveringen af delsystem A blev udskudt fra ultimo maj 1996 til ultimo januar 1997. Told- og Skattestyrelsen meddelte, at dette ikke var acceptabelt og fastholdt, at leveringen skulle finde sted som aftalt.

Efter forhandlinger i februar og marts om nye tidsplaner fremlagde leverand�ren et forslag til ny hovedtidsplan, der indebar, at delsystem A skulle leveres den 2. december 1996. Planen indeholdt imidlertid en reduktion i b�de det tekniske og det funktionsm�ssige ambitionsniveau i forhold til kontrakten, der ville betyde s�vel en st�rre s�rbarhed over for driftsforstyrrelser som en st�rre afh�ngighed af leverand�ren. Begge dele var i strid med Told�Skats edb-strategi, hvilket styrelsen ikke kunne acceptere.

Leveringen af delsystem B, C og D skulle ligeledes udskydes.

42. Udover at forslaget indebar forsinkelser og et forslag om en reduktion i det tekniske ambitionsniveau, fandt styrelsen, at leverand�ren s�gte at l�gge st�rre ansvar og opgaver over p� denne, end det var forudsat i kontrakten. Told- og Skattestyrelsen anmodede derfor konsulentfirmaet om at analysere den samlede situation i forhold til den indg�ede kontrakt.

Konsulentfirmaet konstaterede i en rapport fra marts 1996 en r�kke problemer hos b�de Told- og Skattestyrelsen og leverand�ren samt i forholdet mellem parterne. Der blev s�ledes peget p� vanskeligheder i forbindelse med planl�gning, styring og gennemf�relse af det teknisk vanskelige edb-projekt.

Told- og Skattestyrelsens anvendelse af konsulentfirmaet er behandlet l�bende i beretningen, herunder s�rligt i pkt. 88.

43. Efter modtagelsen af leverand�rens kommentarer til konsulentrapporten konkretiserede styrelsen i maj 1996 kravene for at videref�re samarbejdet om projektet. P� hvilket grundlag, der blev indledt dr�ftelser om projektets videre forl�b.

Dr�ftelserne blev afsluttet i oktober 1996 og mundede ud i 3 hovedkonklusioner:

• Leverand�ren accepterede, at projektplanl�gningen var leverand�rens ansvar og at denne skulle forbedres. Leverand�ren ville tilf�re yderligere ressourcer.
• For samarbejdet/specifikationsarbejdet blev der gennemf�rt en dr�ftelse om m�nsterprocesser og specifikationsniveau, som med udgangspunkt i specifikationen til delsystem B kunne generaliseres til �vrige delsystemer.
• Den af Told- og Skattestyrelsen �nskede tekniske l�sning blev fastholdt. Leverand�ren fastholdt samtidig, at dennes udviklingsv�rkt�j kunne levere et system, der levede op til kontraktens foruds�tninger og indhold.

Samtidig havde Told- og Skattestyrelsen i juni 1996 gennemf�rt en reorganisering af styrelsens interne projektorganisation.

Fra oktober 1996 blev der endvidere gennemf�rt en r�kke justeringer i Erhvervsprojektets organisation og styring, herunder af samarbejdet mellem parterne i styregruppen og projektgruppen.

44. Samtidig med dr�ftelserne om �ndringer i tidsplanen, projektets indhold og tilrettel�ggelse rettede Told- og Skattestyrelsen henvendelse til Kammeradvokaten om de kontraktm�ssige forhold. Kammeradvokaten fandt, at det var usikkert, om Told- og Skattestyrelsen var berettiget til at oph�ve kontrakten. Kammeradvokaten pegede p�, at styrelsen havde erkendt, at en del af forsinkelserne og problemerne kunne tilskrives styrelsen. Told- og Skattestyrelsen havde i et statusnotat til departementet fra juni 1996 vurderet, at man p� grund af mangler i kravspecifikationen vedr�rende delsystem A m�tte p�tage sig ansvar for op til � �r af den opsl�ede forsinkelse. Kammeradvokaten foreslog derfor, at styrelsen hidtil havde udvist en betydelig langmodighed over for leverand�ren.

Kammeradvokaten foreslog, at Told- og Skattestyrelsen hurtigt fik afklaret, hvorvidt styrelsen fortsat havde tillid til, at leverand�ren ville v�re i stand til at gennemf�re projektet eventuelt med visse i f�llesskab foretagne tilpasninger.

45. I den l�bende periode fra oktober 1996 til februar 1997 havde Told- og Skattestyrelsen l�bende kontakt til Kammeradvokaten om udformningen af det f�rste till�g til kontrakten vedr�rende uds�ttelsen af Erhvervssystemets levering og om h�ndh�velsen af kontraktens bodsbestemmelser ved forsinkelse i leveringen.

Kammeradvokaten fandt i november 1996, at der ikke var grundlag for at forlange bod fra leverand�ren i forbindelse med forsinkelserne i leveringen af delsystem A. Dette skyldtes navnlig, at der var en f�lles forst�else for, at det ville v�re bedst for parterne at indg� et forlig om bl.a. nye udskudte tidsplaner, samt at dr�ftelserne havde v�ret f�rt med dette klare sigte. S�fremt det derimod ikke lykkedes for Told- og Skattestyrelsen at indg� et kontrakttill�g med leverand�ren om det nye grundlag for samarbejde, ville der foreligge en ny situation, hvor det burde overvejes, om det var berettiget at anvende kontraktens bestemmelser om bod.

46. Told- og Skattestyrelsen underskrev den 16. februar 1997 to kontrakttill�g, der vedr�rte dels en ny hovedtidsplan og betalingsplan, dels forskellige �ndringer i delsystem A. Leverand�ren underskrev till�gskontrakterne den 14. og 25. januar 1997. Den nye hovedtidsplan indebar f�lgende nye leveringstidspunkter:

Tabel 2. Status i februar 1997 vedr�rende nye leveringstidspunkter og forsinkelse i levering

47. I perioden februar 1997 til november 1997 var der f�lgende hovedbegivenheder:

• Februar 1997: Leverand�ren meddelte nye forsinkelser i forhold til den netop indg�ede hovedtidsplan.
• Marts 1997: Dr�ftelser om fastl�ggelse af et revideret projekt- og tidsplan blev indledt, herunder om en begr�nsning af opgaven.
• Juni 1997: Konsulentfirmaets rapport om leverand�rens trov�rdighed.
• August 1997: Told- og Skattestyrelsen rejste bodskrav over for leverand�ren.
• November 1997: Told- og Skattestyrelsen og leverand�ren underskrev en ny till�gskontrakt om et reduceret Erhvervssystem.

48. Umiddelbart efter underskrivelsen af kontrakttill�ggene oplyste leverand�ren p� et m�de den 18. februar 1997 i styregruppen, at man i december 1996 og januar 1997 havde gennemf�rt en st�rre gennemgang af projektet herunder en fornyet vurdering af udviklingsopgavens omfang. Leverand�ren konstaterede, at udviklingsopgaven var vokset med 33 % i forhold til dennes tidligere vurdering. Leverand�ren fremlagde p� ny et l�sningsforslag, der dels indebar en reduktion i det tekniske og funktionelle ambitionsniveau, dels en opdeling i leveringen af delsystem A, s�ledes at den sidste del skulle leveres den 31. december 1997. Told- og Skattestyrelsen vurderede l�sningsforslaget som utilstr�kkeligt og gav udtryk for, at en uds�ttelse af leverancerne umiddelbart efter underskrift af et kontrakttill�g, der indeholdt en revideret hovedtidsplan, var vanskelig at forst�.

Det var samtidig styrelsens opfattelse, at der ikke var sket en for�gelse af kravene til systemet i forhold til det system, der var beskrevet i udbudsforretningen. Styrelsen antog derfor, at leverand�ren i sin oprindelige vurdering havde underestimeret opgaven.

49. Efter r�d fra Kammeradvokaten meddelte styrelsen, at indtil andet eventuelt m�tte blive meddelt skriftligt, ville styrelsen fastholde leverand�rens nuv�rende forpligtelser i henhold til kontrakten, herunder at delsystem A med det aftalte indhold skulle leveres den 30. juli 1997. Told- og Skattestyrelsen var dog indstillet p� sidel�bende at dr�fte eventuelle forslag til l�sning af de opst�ede problemer, men understregede, at deltagelsen skete uden efterf�lgende kontraktlige konsekvenser (pr�judice), og at dr�ftelserne s�ledes under ingen omst�ndigheder kunne tolkes som afkald p� rettigheder i henhold til kontrakten.

50. Told- og Skattestyrelsen havde i forbindelse med de seneste leveringsproblemer anmodet konsulentfirmaet om at unders�ge, hvorvidt leverand�ren i et fremtidigt forl�b kunne opfattes som en trov�rdig leverand�r, og om det var sandsynligt, at denne kunne opfylde leveranceforpligtelsen.

Det fremgik af konsulentfirmaets rapport fra juni 1997, at det ikke var sandsynligt, at Erhvervssystemet ville kunne leveres i henhold til kontrakten. Konsulentfirmaet vurderede, at projektet dog kunne gennemf�res, hvis det blev reduceret i omfang, og hvis leverand�ren gennemf�rte igangsatte initiativer omkring ledelse og styring, herunder kvalitetsstyring samt tilf�rte mere teknisk kompetence.

Det fremgik i �vrigt af rapporten, at der fortsat ikke var enighed mellem parterne om muligheden for at realisere Told- og Skattestyrelsens oprindelige grundl�ggende m�ls�tninger for Erhvervssystemets tekniske arkitektur (en 3 tier l�sning), jf. bilag 1.

51. I 1997 blev der l�bende forhandlet om en revideret tidsplan og om �ndringer i kontrakten, herunder om en begr�nsning af opgaven til leveringen af delsystem A og C, samt om erstatning for styrelsens tab i forbindelse med begr�nsningen.

52. Den 31. juli 1997 meddelte Told- og Skattestyrelsen leverand�ren, at i henhold til kontrakten skulle delsystem A have v�ret afleveret denne dato, og at der derfor skulle betales dagbod.

Leverand�ren afviste bodskravet med den begrundelse, at Told- og Skattestyrelsen efter indg�else af till�gskontrakterne dels havde bestilt en r�kke �ndringsforslag til f�rste leverance af delsystem A, dels havde accepteret en udskydelse af leverancedatoen for delsystem A. Endelig var det leverand�rens opfattelse, at den endelige tidsplan skulle baseres p� de seneste dr�ftelser om en opsplitning af kontrakten.

53. Told- og Skattestyrelsen erkendte efterf�lgende, at man havde accepteret en for�gelse af udviklingstiden med 3 uger og beklagede, at man ikke i forbindelse med udarbejdelsen af skrivelsen af 31. juli 1997 om bod havde v�ret opm�rksom herp�. Styrelsen fastholdt imidlertid, at man ikke havde godkendt en udskydelse af leveringstidspunktet p� styregruppem�det, og kunne derfor ikke acceptere, at den endelige tidsplan blev baseret p� dr�ftelserne om en opsplitning i kontrakten.

Det var derfor opfattelsen, at s�fremt leveringen af delsystem A overskred den 20. august 1997, skulle leverand�ren betale dagbod i henhold til kontrakten. Den 21. august 1997 rejste Told- og Skattestyrelsen p� ny bodskrav p� grund af forsinkelse i leveringen af delsystem A. Dette blev senere accepteret af leverand�ren.

54. Efter r�d fra Kammeradvokaten var Told- og Skattestyrelsens forhandlingsm�ssige udgangspunkt, at det var sikrest at holde sig til den g�ldende kontrakt i en konfliktsituation, da en ny kontrakt ikke umiddelbart ville give styrelsen et krav p� en prisreduktion p� grund af den manglende levering. Hertil kom, at det kunne give problemer i relation til EU�s udbudsregler, hvis der blev indg�et en ny kontrakt.

55. Forhandlingerne mellem leverand�ren og Told- og Skattestyrelsen tog udgangspunkt i en begr�nsning af Erhvervssystemet til levering af delsystemerne A og C, og man sigtede p� en leveringsdato medio 1999 for begge delsystemer. I l�bet af efter�ret 1997 stod det imidlertid klart for styrelsen, at den ikke havde mulighed for at vente p� delsystem C til dette tidspunkt, da visse dele skulle bruges allerede i 1998. Delsystem C blev derfor i lighed med B, D og E udtaget af kontraktforhandlingerne.

56. Den 12. november 1997 indgik leverand�ren og Told- og Skattestyrelsen en aftale om den videre udvikling af Erhvervssystemet. Aftalen blev efter r�d fra Kammeradvokaten udf�rdiget som et till�g til den oprindelige kontrakt.

Kontrakttill�gget indebar levering af delsystem A den 15. september 1999 med forventet ibrugtagning medio �r 2000 samt et udredningsarbejde omkring delsystem C. Herudover omfattede kontrakttill�gget aftaler om leverand�rens betaling af bod og erstatning samt udf�relse af vederlagsfrie ydelser med henblik p� d�kning af dele af styrelsens tab som f�lge af forsinkelsen af leveringen af Erhvervssystemet.

Mulige tab for styrelsen er omtalt i pkt. 117ff.

57. Det indg�r i kontrakttill�gget, at leverand�ren er forpligtet til at yde erstatning, hvis Det Centrale Virksomhedsregister bliver sat i drift inden den 15. juni 2000. Dette skyldtes, at parallelt med udviklingen af Erhvervssystemet har man under �konomiministeriets ressort arbejdet med udviklingen af Det Centrale Virksomhedsregister, hvor det var en foruds�tning, at de to systemer i vidt omfang skulle kommunikere og udveksle data. S�rligt skulle virksomhedsregistret tr�kke det n�dvendige datagrundlag fra delsystem A. Hvis Det Centrale Virksomhedsregister s�ttes i drift inden den 15. juni 2000, vil det ikke kunne hente datagrundlaget fra Erhvervssystemet.

Det forventes, at Det Centrale Virksomhedsregister kan implementeres i sidste halv�r af 1999, dvs. f�r delsystem A kan tages i brug. Det vil derfor v�re n�dvendigt, at Told�Skat foretager nogle justeringer i de eksisterende virksomhedsrelaterede edb-systemer for at kunne h�ndtere samspillet med virksomhedsregistret i overgangsperioden.

Tabel 3. Status i november 1997 vedr�rende leveringstidspunkter

58. I efter�ret 1994 gennemf�rte Told- og Skattestyrelsen en begr�nset udbudsforretning blandt 5 udvalgte potentielle leverand�rer. Styrelsen foretog i samr�d med konsulentfirmaet en vurdering af de indkomne tilbud og afgav herefter indstilling til skatteministeren.

a. Procedure for leverand�rvalget

59. I forbindelse med udbudsforretningen oplyste styrelsen over for leverand�rerne, at leverand�rvalget ville ske p� grundlag af det �konomisk og teknisk mest fordelagtige tilbud.

Efter dr�ftelser mellem skatteministeren og told- og skattedirekt�ren blev det besluttet at inddrage en ekstern konsulent i vurderingen af de 5 tilbud. Styrelsen valgte det samme konsulentfirma, som havde medvirket som konsulent ved foranalysen af Erhvervssystemet samt ved udformningen af tilbudsgrundlaget. Konsulentfirmaet skulle efter en f�rste genneml�sning af tilbudsmaterialet foresl� 2-3 tilbud frasorteret og pege p� n�gleomr�der i de tilbagev�rende tilbud til n�rmere analyse. Konsulentfirmaets vurderinger ville blive sammenholdt med resultatet fra styrelsens egen evalueringskomite.

Tabel 4. Rigsrevisionens sammenskrivning af konsulentfirmaets vurdering

Tabel 4 viser Rigsrevisionens sammenskrivning af konsulentfirmaets vurdering af de tilbagev�rende tilbudsgivers opfyldelse af de opstillede vurderingskriterier. Det fremg�r, at der til alle tilbudsgivere er bem�rkninger om begr�nsninger og mulige problemomr�der.

60. Konsulentfirmaet konkluderede:

• Prisen pegede p� tilbudsgiver 1, men dette skulle vurderes i forhold til den afh�ngighed, Told- og Skattestyrelsen ville f� af tilbudsgiver 1 og tilbudsgiverens programorienterede udviklingsv�rkt�j HPS, samt i forhold til priss�tningen p� kommende udviklings- og forvaltningsopgaver. Konsulentfirmaet vurderede, at styrelsen ved et valg af tilbudsgiver 1 burde sikre sig viden om tilbudsgiverens erfaring med HPS, samt skaffe sig HPS-referencer i �vrigt. Styrelsen m�tte endvidere, som en konsekvens af afh�ngigheden, forberede sig p� en stram leverand�rstyring.
• Tilbudsgiverne stod lige for s� vidt angik l�sningens fleksibilitet (flytbarhed mellem alternative tekniske platforme), men de bindinger, som ville v�re konsekvensen af det aktuelle leverand�rvalg, ville v�re forskellige. Konsulentfirmaet anbefalede p� dette omr�de tilbudsgiver 2, herefter tilbudsgiver 3, og s� var der afstand ned til tilbudsgiver 1.
• Alle tilbudsgiverne kunne levere et kvalitetssikkert produkt, men der var forbehold af forskellig art hos alle.

Konsulentfirmaets samlede konklusion var, at bortset fra prisen var tilbudet fra tilbudsgiver 2 det bedste. Firmaet konstaterede imidlertid, at eftersom Told- og Skattestyrelsen havde forbehold over for tilbudsgivers krav om at m�tte s�lge produktet videre til anden side, m�tte det have som konsekvens, at tilbudet blev forkastet. Told- og Skattestyrelsen har supplerende oplyst, at det anf�rte forbehold gjorde, at der reelt ikke var mulighed for at v�lge dette inden for rammerne af EU�s udbudsregler.

61. Styrelsen oplyste over for Rigsrevisionen, at resultatet af konsulentfirmaets vurdering p� de afg�rende omr�der var sammenfaldende med styrelsens, og at styrelsen derfor i det hele st�ttede sig til konsulentfirmaets skriftlige begrundelser.

Styrelsen indstillede til skatteministeren efter at konsulentfirmaet havde afleveret sin rapport, at der blev indledt n�rmere forhandlinger med tilbudsgiver 1 (herefter kaldet leverand�ren) om indg�else af en kontrakt. Det fremgik bl.a. af indstillingen:

• at tilbudene fra tilbudsgiver 2 og 3 var for dyre i forhold til den tilbudte leverance, og
• at der ved valg af tilbudsgiver 1 blev opn�et den klart billigste samlede pris for udviklingen af Erhvervssystemet, samt at tilbudet samtidigt sikrede en kvalitetssikker leverance, der p� alle v�sentlige omr�der levede op til de krav, som blev stillet i udbudsmaterialet.

62. Styrelsen gjorde i indstillingen opm�rksom p� to forhold vedr�rende tilbudsgiver 1, som konsulentfirmaet havde p�peget.

For det f�rste, at tilbudsgiver 1�s udviklingsv�rkt�j ville stille krav til styrelsen om en meget professionel leverand�rstyring, da der p� det tidspunkt ikke var andre softwarehuse i Danmark, som anvendte v�rkt�jet. Styrelsen var dog af den opfattelse, at dette forhold meget vel kunne v�re �ndret, n�r der eventuelt skulle gennemf�res udbud af vedligeholdelsen af Erhvervssystemet, hvilket tidligst var forventet at skulle ske i �r 2000. Styrelsen ville kontraktligt sikre sig, at udviklingsv�rkt�jet ikke ville skabe uacceptable bindinger mellem Told�Skat og den senere leverand�r ved at leverand�ren forpligtede sig til i givet fald at anvende andre v�rkt�jer uden udgift for styrelsen.

For det andet, at tilbudsgiver 1 byggede sit tilbud p� hj�lpesystemer, som i udgangspunktet ville medf�re, at valget af hardware-leverand�rer blev begr�nset til 2 firmaer. Styrelsen anf�rte, at de her n�vnte forhold dog ikke rokkede v�sentligt ved styrelsens vurdering af tilbudet.

Styrelsen har efterf�lgende oplyst, at den valgte at basere sig p� tilbudsgiver 1�s hj�lpesystem, idet der her i hvert tilf�lde var 2 hardware-leverand�rer. S�fremt styrelsen �nskede softwaren afviklet p� et andet fabrikat, kunne dette ske med et varsel p� 3 � 6 m�neder.

b. Konsekvenser af Told- og Skattestyrelsens valg af leverand�r

63. I konsulentfirmaets indstilling om valg af leverand�r blev det anbefalet at unders�ge, hvorvidt leverand�ren kunne fremvise referenceinstallationer, der dokumenterede, at systemer med lignende tekniske opbygning som Erhvervssystemet tidligere var blevet udviklet ved hj�lp af udviklingsv�rkt�jet HPS. Styrelsen fulgte ikke denne anbefaling. Styrelsen har hertil bem�rket, at der ingen referenceinstallationer var med den �nskede tekniske l�sning, men at leverand�ren gav et tilbud om levering af en s�dan installation. If�lge styrelsen kunne de gennemf�rte unders�gelser ikke afg�re om leverand�ren var i stand hertil.

Det viste sig i for�ret 1996, at leverand�ren ikke havde erfaring med udvikling af systemer i den �nskede konfiguration, og at referenceinstallationer ikke fandtes. Dette peger p�, at Erhvervssystemet blev beh�ftet med betydelig risiko.

Told- og Skattestyrelsen har hertil bem�rket, at leverand�rens form�en med udviklingsv�rkt�jet n�je blev unders�gt og vurderet af Told- og Skattestyrelsen inden kontraktunderskrivelsen. I denne forbindelse blev det anf�rt, at p� tidspunktet for indg�elsen af kontrakten var HPS et udviklingsv�rkt�j i fremgang, som der var stor tillid til. Det blev benyttet af en r�kke store organisationer omfattende bl.a. banker, og blev samtidig underst�ttet og markedsf�rt af et stort edb-firma i Danmark. HPS var s�ledes p� tidspunktet for kontraktindg�elsen ved at vinde fodf�ste som det udviklingsv�rkt�j, der dannede de facto standarden p� omr�det. Der var desuden allerede ved kontraktindg�elsen viden om de risici, som havde vist sig ved HPS. Styrelsen har hele tiden fulgt op p� disse risici.

Det har kunnet konstateres, at leverand�rens udviklingsv�rkt�j f�rst blev fuldt funktionsdygtigt i begyndelsen af 1996, da HPS p� tidspunktet for kontraktens indg�else ikke forel� i en endelig version, men kun i en testversion. If�lge styrelsen var dette ikke blevet oplyst af leverand�ren, og emnet havde ikke v�ret dr�ftet.

If�lge Rigsrevisionens oplysninger har den efterf�lgende udvikling vist, at HPS ikke opfyldte forventningerne, og at v�rkt�jet i dag har en noget begr�nset anvendelse, da brugerne ved anvendelsen ikke opn�ede de forventede besparelser.

64. Med baggrund i Told- og Skattestyrelsens strategi om uafh�ngighed af enkeltleverand�rer var der i kontrakten indf�jet et krav om, at styrelsen selv skulle have egen systemdokumentation. Styrelsen havde i august 1994, inden gennemf�relsen af udbudsforretningen og kontraktindg�elsen, indk�bt det brugerorienterede udviklingsv�rkt�j System Architect. Styrelsen �nskede at anvende udviklingsv�rkt�jet til udarbejdelse af kravspecifikationen, samt som lager for den systemdokumentation, der sammen med programmer og programdokumentation skulle udg�re det fuldst�ndige grundlag for vedligeholdelse og videreudvikling af Erhvervssystemets programmer (et s�kaldt repository). If�lge kontrakten skulle leverand�ren levere de n�dvendige informationer om det f�rdige systems struktur og indhold samt sammenh�nge til de logiske informationer til styrelsens repository, og at denne leverance skulle ske p� elektronisk form. If�lge styrelsen var et v�sentligt kriterium for valget af udviklingsv�rkt�jet, at ingen af de potentielle leverand�rer selv anvendte v�rkt�jet, og man derfor ikke p� forh�nd ville favorisere en given leverand�r.

Styrelsen sikrede sig ikke, at de to udviklingsv�rkt�jer umiddelbart kunne kommunikere. Det kan konstateres, at styrelsen ikke kontraktligt sikrede, at der i forbindelse med konceptfasen blev gennemf�rt pilottest heraf. I sommeren 1996 blev det imidlertid konstateret, at v�rkt�jerne ikke kunne kommunikere, hvorfor det blev n�dvendigt at gennemf�re en manuel bearbejdning af data i forbindelse med overf�rsel af information. Dette medf�rer efter Rigsrevisionens opfattelse, at opdateringen af styrelsens repository er blevet mindre sikker, da denne skal ske delvist manuelt.

Efter styrelsens opfattelse var det i praksis ikke muligt at sikre, at udviklingsv�rkt�jerne kunne kommunikere, n�r HPS f�rst leverede dokumentation p� et meget sent tidspunkt. Det var en del af tilbudet, at leverand�ren skulle bygge en teknisk bro, men det viste sig ikke at kunne lade sig g�re. Styrelsen fastholdt dog sit krav om dokumentation og fik hele tiden som forudsat referencer til leverand�rens dokumentation i HPS. Det var styrelsens opfattelse, at opdateringen af repositoryet ikke blev mindre sikker som f�lge af, at udviklingsv�rkt�jerne ikke kunne kommunikere.

65. Rammerne for samarbejdet mellem leverand�ren og Told- og Skattestyrelsen samt den f�lles projektorganisation fremgik af kontrakten om udviklingen af Erhvervssystemet.

I det f�lgende afsnit er beskrevet projektorganisationen, som den er fastlagt i kontrakten. Herefter er Told- og Skattestyrelsens interne projektorganisation gennemg�et og vurderet.

a. Projektorganisationens opbygning

Figur 1. Projektorganisationen i henhold til den oprindelige kontrakt

Styregruppen bestod af beslutningstagere fra styrelsen og leverand�ren samt parternes projektledere. Styregruppen skulle godkende alle kontraktforhold, herunder aftalte delleverancer, �ndringer med tidsm�ssige og �konomiske konsekvenser, samt alle udgifter i projektet udover kontraktsummen f�r disse blev afholdt.

Styregruppen skulle varetage projektets overordnede styring og godkende alle ydelser i henhold til kontrakten ved specificerede m�lepunkter, typisk delleverancer, i henhold til hovedtidsplanen samt godkende alle �ndringer med tidsm�ssige og �konomiske konsekvenser i henhold til kontraktbilag 1, (Hovedtidsplan).

67. Kvalitetssikringsgruppen fungerede p� tv�rs af delprojekterne, og kvalitetssikringen skulle ske p� m�lepunkter fastlagt i kontrakten med afrapportering til styregruppen. Det blev p�lagt leverand�ren at sikre, at projektevalueringer blev afholdt, og at alle dele af design- og konstruktionsdokumentationen blev behandlet.

68. Det l�bende samarbejde foregik i projektgruppen, der bestod af projektledelsen fra styrelsen og leverand�ren. Projektgruppen rapporterede m�nedligt til styregruppen via m�dereferater og statusrapporter. Projektgruppens styring og opf�lgning p� igangv�rende aktiviteter skulle ske p� baggrund af statusrapporter udarbejdet hver m�ned af leverand�ren forud for et projektgruppem�de. Projektgruppen afholdt m�de hver 14. dag eller efter behov.

69. P� det f�rste styregruppem�de i maj 1995 blev det besluttet at etablere en projektorganisation for udviklingsopgaven og en for konverteringsopgaven. I det f�lgende er udelukkende udviklingsopgaven behandlet.

b. Told- og Skattestyrelsens interne projektorganisation

70. Efter indg�elsen af kontrakten etablerede Told- og Skattestyrelsen en intern projektorganisation, der skulle kunne leve op til de krav kontrakten med leverand�ren kr�vede. Projektorganisationen i Told- og Skattestyrelsen skulle bl.a. sikre fremdriften samt m�lopfyldelsen for projektet, et ensartet output/kvalitet forhold og medarbejderkontinuitet. Organisationen skulle effektivt kunne h�ndtere opst�ede problemer/kritiske situationer, herunder kunne reagere hurtigt, effektivt og ensartet. Endelig skulle organisationen sikre en klar ansvarsplacering i projektet.

Projektorganisationens ledelse bestod af en administrativ projektleder samt en faglig koordinator, en edb-koordinator, en informationsmedarbejder, en kvalitetsansvarlig og en projektsekret�r samt tre delprojektledere. For at sikre ensartethed i udviklingsforl�bet p� tv�rs af delprojekterne blev der udpeget metodeansvarlige medarbejdere med organisatorisk tilknytning til hvert delprojekt.

Figur 2. Den interne projektorganisation i Told�Skat i perioden april 1995 � juni 1996¹⁾.