KØBENHAVN 1999

ISSN 0108-3902

ISBN 87-7434-117-0

Denne beretning til Folketinget henhører under lov om revisionen af statens regnskaber § 18, stk. 1, der pålægger statsrevisorerne pligt til med deres eventuelle bemærkninger at fremsende de af rigsrevisor i henhold til samme lov § 17 udarbejdede beretninger til Folketinget og vedkommende minister.

1. I notat af 29. april 1998 stillede statsrevisorerne en række spørgsmål vedrørende den miljøbistand til ulandene, som finansieres af Miljø- og Katastroferammen (MIKA). Spørgsmålene vedrørte,

• om bistanden resulterer i en tilsvarende forøgelse af den samlede miljøindsats i modtagerlandene eller blot danner grundlag for en omfordeling af nationale midler,
• om virkningen af indsatsen fortsætter efter at støtten er ophørt (varige effekter),
• om der er særlige forhold, der er afgørende for, om bistanden varetages enten alene af Danida, alene af Danced eller om den nuværende opdeling er den mest hensigtsmæssige,
• om Danida er gearet til også at forvalte MIKA-bistand, om Danceds organisation er gearet til at forvalte det stigende bistandsbeløb og om de 2 styrelser samarbejder,
• om Danida kan sikre en korrekt fordeling af miljøprojekter mellem MIKA-rammen og ulandsrammen.

Formålet med undersøgelsen er at besvare statsrevisorernes spørgsmål og i denne forbindelse belyse, om Danidas og Danceds administration af MIKA-miljøbistanden til ulandene er hensigtsmæssig, herunder vurdere strategier og planlægning for bistanden samt resultaterne af indsatsen. Undersøgelsen har ikke omfattet anvendelsen af midler til multilateral MIKA-bistand, som administreres af Udenrigsministeriet, og som udgør en beskeden del af bevillingerne. Anvendelsen af midler til formål i Danmark, eksempelvis til aktiviteter ved universiteter, indgår heller ikke i undersøgelsen.

Undersøgelsen er baseret på drøftelser med de 2 ministerier samt analyser af foreliggende sagsmateriale af generel og projektrelateret karakter. Rigsrevisionen foretog endvidere tjenesterejse til udvalgte lande med henblik på at opnå en bred dækning af miljøfaglige områder, projekttyper mv. Der er gennemført interviews med repræsentanter for modtagerlandene, medarbejdere ved de danske ambassader samt med projektansvarlige, medarbejdere og brugere.

2. I 1992 afholdt FN den såkaldte Rio-konference om miljø og udvikling, hvor det blev fastslået, at udviklingslandene havde behov for en betydelig økonomisk og teknologisk støtte fra de industrialiserede lande, hvis de skulle kunne løfte deres del af den globale miljøindsats.

Regeringen fremlagde i juni 1993 en handlingsplan for Miljø- og Katastroferammen (MIKA), som vedrører det danske bidrag til denne indsats. De samlede MIKA-bevillinger ville blive fordelt med 50 % til katastroferammen og 50 % til miljørammen, heraf halvdelen til miljøindsats i Østeuropa og halvdelen til miljøindsats i udviklingslande.

3. Det var på finansloven for 1993 forudsat, at rammen ved en gradvis udbygning skulle være udfyldt i år 2000 og udgøre 0,5 % af bruttonationalindkomsten (BNI). Denne målsætning blev ved handlingsplanen for MIKA fra juni 1993 udsat til år 2002, hvor rammen forventedes at udgøre knap 6 mia. kr. (1994-priser). Ved det nye regeringsgrundlag fra marts 1998 – "Godt på vej" – blev tidsrammen udvidet til år 2005.

4. MIKA-rammen er en tilsagnsramme, som giver ministerierne mulighed for at indgå bindende aftaler. Tilsagnsrammen fastsættes hvert år på finansloven under Finansministeriets generelle reserver og udmøntes under de enkelte ministerier.

Fra en beskeden start på 100 mio. kr. for finansåret 1993 er den samlede MIKA-ramme steget til 3,3 mia. kr. i finansåret 1999. Fordelingen mellem miljørammen og katastroferammen har været som forudsat, mens der først i 1998 er opnået den tilstræbte fordeling af miljørammen mellem østlande og ulande på hver 1/4 af den samlede ramme.

Miljøindsatsen i perioden 1993-1995 blev koncentreret om nogle få relativt velstående udviklingslande (mellemindkomstlande). Disse landes miljøsituation og administrative niveau havde fællestræk med østlandene, som modtager bistand fra særlige øststøtteordninger, hvoraf nogle i forvejen blev forvaltet af Miljø- og Energiministeriet. Forvaltningen af miljøbistanden til mellemindkomstlandene blev derfor henlagt til Miljø- og Energiministeriet.

Fra 1996 blev også Udenrigsministeriet inddraget i administrationen af MIKA-bistanden til en række udviklingslande.

Når MIKA-rammen er fuldt udbygget vil Udenrigsministeriet varetage administrationen af 60 % af MIKA-rammen, mens de resterende 40 % vil være henlagt til Miljø- og Energiministeriet.

5. Danidas og Danceds indsats i udviklingslandene har siden 1996 været baseret på en fælles strategi, som tiltrådtes af Finansudvalget i maj 1996. Udvalget vil herefter få forelagt forslag vedrørende nye overordnede strategier, herunder væsentlige ændringer i den gældende overordnede strategi.

Regionale strategier for nye regioner, revision af gældende regionale strategier samt forslag til udvidelser af indsatsen til nye lande i allerede prioriterede regioner fremsendes endvidere til høring i Folketingets Udenrigsudvalg og Miljø- og Planlægningsudvalg.

Ministeriernes fordeling af midlerne til indsatser i udviklingslande, herunder til initierende og tværgående aktiviteter, samt indsatser i de enkelte regioner ville i henhold til det nævnte aktstykke ske på de årlige finanslove.

6. MIKA-bistanden skal i henhold til den overordnede strategi ydes efter følgende principper:

• MIKA-bistanden skal tilrettelægges i tæt samarbejde med modtagerlandenes myndigheder og koncentreres om få centrale miljøproblemkomplekser. Indsatsen vil især have karakter af projekter, der søger at opbygge faglig og administrativ kapacitet på miljøområdet samt pilot- og demonstrationsprojekter. Danida kan dog også yde bistand til bl.a. anlægsprojekter.
• Bistanden skal tilrettelægges regionaliseret med henblik på at opnå en helhedsorienteret og sammenhængende indsats i prioriterede regioner.
• I det enkelte modtagerland skal der udvælges op til 3-4 problemkomplekser, som bistanden koncentreres om. Valget af disse vil være betinget dels af miljøproblemernes karakter, dels af hvor den danske ressourcebase har sin faglige styrke.
• Som det gælder for udviklingsbistanden, skal der i miljøbistanden lægges vægt på at styrke kvinders rolle ved løsningen af miljøproblemer.
• Bistanden skal i videst muligt omfang kanaliseres gennem eksisterende administrative kanaler, ligesom lokalt erhvervsliv og ikke statslige organisationer (NGO’er) vil blive søgt inddraget.
• Med henblik på overførsel af viden til modtagerlandene skal den danske ressourcebase i videst muligt omfang inddrages i gennemførelsen af miljøindsatsen.
• Indsatsen har karakter af bilateral gavebistand.

I tilslutning til den overordnede strategi er der udarbejdet regionale strategier for Sydøstasien og det sydlige Afrika.

7. Strategierne er bredt formulerede, dels fordi miljøområdet i sig selv er vidtfavnende, dels fordi det skal være muligt at rumme de forskellige landes problemer og ønsker. Den overordnede strategi begrænser indsatsen til visse problemer inden for miljøområdet.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at de regionale strategier ikke skaber en yderligere operationalisering til brug for den konkrete indsats. De regionale strategier er tværtimod udformet på samme strategiske niveau som den overordnede strategi.

Et væsentligt perspektiv er, at indsatsen skal rettes mod regionale miljøproblemer, men undersøgelsen har imidlertid vist, at behovet for en sådan indsats er begrænset.

Rigsrevisionen finder, at der bør fastlægges mål på landeniveau i hvert fald for de lande, hvor indsatsen er omfattende, så det sikres, at bistanden er sammenhængende over en vis periode. Udenrigsministeriet finder det ikke hensigtsmæssigt at opstille detaljerede mål i landeprogrammer. Den konkrete operationalisering af målsætningerne, som de opridses i programdokumentet, skal ifølge ministeriet ske i projektdokumentet. Rigsrevisionen er enig i, at der ikke bør opstilles meget detaljerede mål i landeprogrammerne. Disse bør dog indeholde en sådan konkretisering af strategien, at de er anvendelige for projektvalg og prioriteringer, ligesom det bør indgå hvilke resultater, der forventes opnået.

8. Rigsrevisionen har undersøgt, på hvilket grundlag den overordnede fordeling af midlerne har fundet sted. Udenrigsministeriet fordelte bevillingerne med halvdelen til modtagerlandene i det sydlige Afrika og halvdelen til modtagerlandene i Sydøstasien. Endvidere blev midlerne fordelt mellem landene på baggrund af regionale og landebaserede analyser af miljøsituationen. Disse analyser er blevet drøftet på regionale møder for at udarbejde en arbejdsplan for 1998-2002. Udenrigsministeriet finder, at fordelingen bør ske efter en konkret helhedsvurdering af forholdene i regionerne og landene. Danced fordeler midlerne efter en afvejning mellem landenes størrelse, miljøproblemernes omfang og globale betydning samt myndighedernes kapacitet til at absorbere bistanden.

Rigsrevisionen finder, at Udenrigsministeriet og Miljø- og Energiministeriet bør udvikle og anvende kriterier, der inddrager nytteværdien af den danske bistand for fordeling af midlerne mellem regioner og lande.

9. Rigsrevisionen har foretaget en gennemgang af de flerårige landeaftaler (programmer) for MIKA-indsatsen, som indtil nu kun er indgået med visse af landene.

Rigsrevisionen finder, at der i landeprogrammerne bør opstilles operationelle mål, som dels sikrer sammenhæng i indsatsen og efterfølgende gør det muligt at bedømme, om indsatsen giver de ønskede resultater. Programmerne demonstrerer ikke klart, i hvilket omfang den danske bistand bidrager til løsningen af miljøproblemerne, og hvilken indsats landet selv yder på de forskellige områder. Danced har henvist til, at det internationalt er erkendt, at det er vanskeligt at fastlægge sådanne mål. Danced indgår i et samarbejde med Danida og Verdensbanken om udvikling af indikatorer for kapacitetsudvikling på miljøområdet. Rigsrevisionen finder, at arbejdet hermed bør have høj prioritet.

Der er ikke i landeprogrammerne foretaget en prioritering mellem projekter, fx efter projektets gennemførlighed, miljøeffekter, omkostninger mv.

10. Et afgørende princip, som der generelt gøres meget ud af i landeprogrammerne er, at indsatsen skal koncentreres for at fremme helhed og sammenhæng. Landeprogrammerne omfatter derfor 3-4 problemkomplekser. Rigsrevisionen har imidlertid fundet, at disse problemkomplekser blot er en omgruppering af strategiernes miljømæssige indsatsområder og derved ikke udmønter den forudsatte koncentration af indsatsen. Miljø- og Energiministeriet har anført, at landeprogrammerne udarbejdes i et samarbejde med repræsentanter for relevante ministerier, og at identifikationen af fokusområder sikrer en sammenhæng mellem de enkelte aktiviteter inden for et givet indsatsområde. Rigsrevisionen har fundet, at landeprogrammernes opstilling af problemkomplekser ikke sikrer en sammenhæng i indsatsen.

11. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at der har været væsentlige reduktioner i visse af modtagerlandenes miljøbudgetter. Dette var en direkte følge af den økonomiske krise i Sydøstasien, og reduktionen i miljøudgifterne var ikke større end for andre poster. Da den danske bistand endvidere er meget begrænset i forhold til statsbudgetterne, er det Rigsrevisionens vurdering, at omfordelinger som følge af den danske bistand ikke forekommer nærliggende.

12. Den praktiske udmøntning af MIKA-bevillingerne sker i form af tilsagnsrammer, som giver adgang til at disponere med henblik på senere udbetaling.

Rigsrevisionen undersøgelse viste, at tilsagn opgøres forskelligt i Danced og Danida. I Danced opfattes disponerede tilsagn som de midler, Danced har forpligtet sig til at bevilge via en kontrakt eller en landeaftale for et konkret projekt. Udenrigsministeriet opfatter disponerede tilsagn som summen af årets godkendte projektbevillinger. Udenrigsministeriet har oplyst, at miljøstøtten til udviklingslande af praktiske og styringsmæssige årsager administreres på samme måde som udviklingsbistand i øvrigt.

Undersøgelsen har vist, at Danida og Danced ikke opgør disponerede tilsagn i overensstemmelse med Finansministeriets vejledning, hvorved afløbet fremstår højere, end det faktisk er. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Finansministeriet vil foranledige, at dette forhold belyses nærmere med henblik på at sikre en mere retvisende opgørelsespraksis.

13. Undersøgelsen viste, at der siden 1994 har været en stigning i uforbrugte bevillinger, de såkaldte videreførselsbeløb. Udviklingen er vendt for Danida i 1998, hvor forbruget var større end finansårets bevilling, og videreførselsbeløbet derfor blev reduceret. I Danced var videreførselsbeløbet i 1994 på 45 % af årets bevilling, men var i 1998 steget til 66 %. Danced har kun i 1996 tilnærmelsesvis kunnet udnytte bevillingerne. Den stadige vækst i de videreførte bevillinger skyldes, at Danced ikke har haft præcise skøn over de forventede udgifter i det kommende finansår.

Tilsagnsrammerne udgjorde i perioden 1994-1998 i alt 2,3 mia. kr. I samme periode er der givet udgiftsbevillinger på 1,2 mia. kr. og heraf forbrugt ca. 1,0 mia. kr. Det skyldes imidlertid bl.a., at der for Danceds vedkommende over hele perioden har været en betydelig ophobning af disponerede tilsagn, som kun langsomt omsættes til forbrug. Bevillingerne for 1999 er reduceret for både Danced og Danida med henblik på at tilpasse de samlede bevillinger til det samlede forbrug.

Rigsrevisionen har konstateret, at der er sket en ophobning af både disponerede tilsagn og videreførte bevillinger for Danceds vedkommende. Dette skyldes hovedsageligt, at budgetlægningen i Danced ikke har været tilstrækkeligt realistisk, og at aktiviteterne ikke har kunnet følge væksten i bevillingerne.

14. I henhold til fællesstrategien for miljøbistand til udviklingslande fra 1996 ville der i tilknytning til bevillinger blive givet et samlet overblik over miljøindsatsen under MIKA.

Finansministeriet har bemærket, at det nærmere må afklares, hvor og hvorledes der kan gives et bedre billede af målopfyldelsen og resultatopfølgningen for miljøbistanden til udviklingslande.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der ikke som forudsat er givet de bevilgende myndigheder tilstrækkeligt klare oplysninger om målopfyldelsen eller resultatopfølgningen for miljøbistanden til udviklingslande administreret af Danced og Danida.

15. Udgifterne til administration af MIKA afholdes inden for den afsatte ramme i overensstemmelse med de regler udviklingsbistandskommiteen under OECD (DAC) har udstukket vedrørende administrationsudgifter ved udviklingsbistand. På de årlige finanslove har der typisk været afsat 4-5 % til administration.

Den på finansloven opgjorte procentandel dækker imidlertid kun administrationsudgifter i snæver forstand. Med henblik på at sammenligne Danceds og Danidas administrationsomkostninger har Rigsrevisionen fundet det nødvendigt at inkludere udgifterne til udarbejdelse af strategier, landeprogrammer, manualer samt forberedelse, gennemgang og evaluering af de enkelte projekter. Rigsrevisionens opgørelse, som findes mere dækkende, indeholder således flere administrative udgifter, end der direkte fremgår af finansloven. Administrationsudgifterne opgjort således udgjorde i Danced i gennemsnit for perioden 1996-1998 ca. 14,5 % af tilsagnsrammen og ca. 13,5 % for Danida. Administrationsudgifterne er dermed ca. 3 gange så høje, som anført i finanslovens anmærkninger, men befinder sig på samme niveau for de 2 organisationer.

16. En væsentlig forudsætning for inddragelse af Miljø- og Energiministeriet i administrationen af MIKA-rammen var, at ministeriet besad en ekspertise inden for relevante områder, som kunne nyttiggøres. Rigsrevisionens undersøgelse peger på, at Danceds anvendelse af ekspertise fra andre styrelser i ministeriet har haft et relativt beskedent omfang – ca. 4,4 mio. kr. i perioden 1996-1998, svarende til 3 % af de samlede administrationsudgifter. Miljø- og Energiministeriet har supplerende oplyst, at der dels anvendes flere ressourcer i de øvrige styrelser til området, end der er overført i bevillinger, og at der hertil kommer et ikke ubetydeligt træk på selve Miljøstyrelsens øvrige kontorer, men at ministeriet ikke kan opgøre det faktiske ressourceforbrug.

Undersøgelsen viser, at Danceds og Danidas administrationsudgifter forholdsmæssigt er på samme niveau. Rigsrevisionens undersøgelse har i øvrigt vist, at der ikke er væsentlige forskelle organisatorisk mellem Danced og Danida.

17. Til 6 af de fattigste MIKA-lande yder Udenrigsministeriet både MIKA-finansieret miljøbistand og almindelig udviklingsbistand fra den såkaldte ulandsramme. Den overordnede MIKA-strategi stiller krav om, at MIKA-bistanden ikke skal erstatte, men komplementere udviklingsbistanden.

Undersøgelsen viser, at Danida har sikret, at MIKA-bistanden fremstår separat og som supplement til den almindelige udviklingsbistand. For fuldt ud at sikre, at MIKA-bistanden fremstår selvstændigt, bør der efter Rigsrevisionens opfattelse snarest udarbejdes programmer for MIKA-bistanden, som indeholder klare miljømæssige mål.

18. Det fremgår af strategien for miljøbistanden, at indsatsen skal ske i tæt samarbejde med modtagerlandets myndigheder og ud fra landets egen prioritering. Modtagerlandets private sektor, organisationer og folkelige bevægelser skal også inddrages.

Danced har oplyst, at projekterne ikke underkastes en selvstændig dansk prioritering, men at Danmarks mål med miljøbistanden søges sikret ved, at der sættes rammer for indsatsområder og metoder ved gennemførelsen. Udenrigsministeriet har for sit vedkommende oplyst, at prioriteringen i samarbejdslandene i højere grad er prioritering mellem problemområder end mellem egentlige projekter.

19. Det nærmere indhold af projektforslag, som ønskes fremmet, fastlægges ved en forundersøgelse, ofte med bistand fra danske konsulenter, som tillige udarbejder det endelige projektdokument.

Samme virksomhed har i enkelte tilfælde medvirket både ved forundersøgelsen og udførelsen af samme projekt på grund af den fordel, der er ved at have et indgående kendskab til projektet.

Begge ministerier finder, at dette godt må ske, hvis ministeriet selv har gennemført en vurdering af kvaliteten af projektforslaget.

Rigsrevisionen finder det principielt uheldigt, at samme virksomhed medvirker ved både forundersøgelsen og udførelsen af samme projekt.

20. I forbindelse med udbud oplyser Danced firmaerne om projektets budget, samt den vægt, hvormed prisen indgår ved udvælgelsen. Undersøgelsen viser da også, at der normalt afgives tilbud, som ligger tæt på den budgetterede pris. Denne praksis afviger fra Danidas, som ikke oplyser om den budgetterede pris, når en opgave udbydes. Miljø- og Energiministeriet har anført, at såfremt budgetrammen ikke oplyses, vil der være en betydelig risiko for, at tilbud overskrider rammen, og at en forøget prismæssig spredning kan vanskeliggøre sammenligning af tilbud. Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at de anførte problemer ikke står i et rimeligt forhold til de fordele, der vil være forbundet med en reel konkurrence om prisen.

Miljø- og Energiministeriet har oplyst, at ministeriet fremtidig vil tillægge prisen større vægt.

Rigsrevisionen finder, at Danceds praksis med at oplyse den budgetterede pris i udbudsmaterialet kan reducere den reelle konkurrence om prisen.

21. Som anført i den overordnede strategi er inddragelse af den danske ressourcebase et grundlæggende princip for miljøbistanden. Undersøgelsen viser, at midlerne til konsulentfirmaer og institutioner er tilgået den danske ressourcebase som forudsat. Danceds samlede udbetalinger til konsulenter har imidlertid været stærkt koncentreret om få firmaer, idet 4 af disse har modtaget over 56 % af de samlede midler anvendt til konsulenter.

På Danidas område er der kun indgået få egentlige MIKA-kontrakter, og en sammenligning med Danced er derfor ikke relevant. Danidas anvendelse af eksterne konsulenter under den almindelige udviklingsbistand tegnede dog et tilsvarende billede, idet det i 1997 i store træk var de samme virksomheder, som opnåede størstedelen af de indgåede kontrakter. Rigsrevisionen undersøgte fordelingen af kontrakter vedrørende forundersøgelser af MIKA-projekter under Danida, som viste samme billede som for ulandsbistanden.

Rigsrevisionen finder, at der er behov for, at Danida og Danced udarbejder en fælles strategi i forhold til private konsulenter for at undgå en uhensigtsmæssig konkurrence mellem de 2 organisationer og for at undgå flaskehalse i ressourcebasen.

22. Efter Akt 281 25/5 1994 var det Miljøministeriets hensigt at anvende Udenrigsministeriets allerede eksisterende procedurer og regler vedrørende fx projektforberedelse og udformning af kontrakter. Danced ønsker imidlertid at benytte egne manualer. Dette skyldes, at Danced opererer i mellemindkomstlande med en betydelig administrativ kapacitet, hvorfor udgangspunktet for forberedelse og implementering er anderledes.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at manualerne generelt er et passende grundlag for styringen af projekter.

23. De rapporter, som genereres i henhold til projektforskrifterne, forestås normalt af projektets chefrådgiver og udgør de væsentligste redskaber til den overordnede styring af projekterne. Rigsrevisionen finder ikke, at de undersøgte rapporter i alle tilfælde klart redegjorde for fremkomsten af nye problemer og løsningen af tidligere opståede problemer. Rapporteringerne giver derfor efter Rigsrevisionens opfattelse ikke i alle tilfælde mulighed for passende og rettidige reaktioner fra dansk side. Efter Rigsrevisionens opfattelse bør projektrapporterne alene omfatte information, som har betydning for beslutninger, der skal sikre, at projektet i alt væsentligt forløber som forudsat.

Da navnlig chefrådgiverne anvender betydelige ressourcer og tid på rapporterne, bør de gøres til genstand for særskilt budgettering i projekterne og vurderes i forbindelse med afslutningen af projektet.

24. For at sikre tilstrækkelig viden om fremskridtet af projekter kan medarbejderne ved ambassaderne ikke alene forlade sig på rapporteringen. De har et behov for at have personlige kontakter til nøglepersonerne og at forstå den sammenhæng, projekterne indgår i. Rigsrevisionen ville finde det hensigtsmæssigt, om der løbende blev aflagt besøg ved de mere væsentlige projekter, for at den danske administration kan følge udviklingen og derved reagere tidligere.

Rigsrevisionen finder endvidere, at Danceds og Danidas tilsyn på stedet ikke sker systematisk og i tilstrækkeligt omfang, og at der bør etableres retningslinjer for dette tilsyn.

25. Rigsrevisionen foretog i begyndelsen af 1999 en besigtigelse af et repræsentativt udvalg af MIKA-projekter i de 2 indsatsregioner med henblik på at bedømme, om projekterne i tilstrækkelig grad bidrager til strategiernes overordnede mål.

Formålet med besigtigelserne mv. har for det første været at bedømme, om projekterne i tilstrækkelig grad bidrager til strategiernes overordnede mål. Det må imidlertid erindres, at formålene er bredt formuleret, og at en bedømmelse derfor også må ske under hensyn til, om visse af de mere væsentlige principper er overholdt. Eksempelvis vil manglende fokusering og sammenhæng i indsatsen bevirke, at enkeltstående projekter ikke får den fornødne gennemslagskraft og synlighed. For det andet rummer strategierne en række principper, som bl.a. sigter mod at øge de langsigtede effekter. Rigsrevisionen har i sin gennemgang fokuseret på, om disse principper har været overholdt. For det tredje har Rigsrevisionen for de enkelte projekter vurderet, om der – uanset om projekterne i øvrigt har overholdt strategierne – har været miljømæssige effekter af indsatsen.

26. Rigsrevisionens gennemgang af projekterne i Danced og Danida viser, at projekterne generelt holder sig inden for de 7 indsatsområder, som er indeholdt i strategien. Som tidligere omtalt skyldes dette bl.a., at disse områder er meget brede, og at de derved ikke kommer til at virke fokuserende på indsatsen. Dette bevirker yderligere, at det er vanskeligt at konstatere, om indsatsen har bidraget til at fremme de overordnede formål.

27. Rigsrevisionen har opgjort antallet af de besigtede projekter, som manglede tilstrækkelig ejerskab/lokal forankring til at udgøre ca. 1/4.

Rigsrevisionen må konstatere, at ejerskabsproblemerne ikke udelukkende har været knyttet til de projekter, der gennemførtes i den første fase, som var præget af stor hast. Nogle af de besigtigede projekter, der led af disse problemer, var først iværksat efter 1995.

28. Som nævnt findes der ikke i landeprogrammer mv. projekter med regionalt indhold. Spørgsmålet blev drøftet med repræsentanter for modtagerlandene, som generelt tilkendegav, at der ikke var interesse herfor. Endvidere var der tilfælde, hvor modstående interesser stod i vejen for et mere konkret samarbejde. Udenrigsministeriet har supplerende oplyst, at de regionale strukturer er svage og derfor ofte ikke kan danne grundlag for en regional indsats

29. Rigsrevisionen har ved sine besigtigelser konstateret, at Danced og Danida har en betydelig spændvidde i projektporteføljerne og behandler mange problemer på samme tid. Indsatsen skal i henhold til strategierne fremstå sammenhængende, så kapacitetsopbygning ledsages af konkrete demonstrations- og pilotprojekter. Rigsrevisionen kortlagde ved sin gennemgang eventuelle relationer til andre projekter samt drøftede disses sammenhæng med repræsentanter for modtagerlandene. Kun i meget få tilfælde var der tale om projekter, der var en del af en egentlig sammenhængende indsats, og projekterne fremstår derfor ofte som projektøer.

Danced omtalte i en redegørelse af 27. januar 1999 om den videre udbygning af MIKA miljøbistanden til udviklingslandene disse forhold. Det fremgår af redegørelsen, at Danced nu finder, at det gennem den vidensopbygning og forbedrede dialog med modtagerlandene, som er konsekvensen af de forløbne års arbejde, er sikret, at de fremtidige aktiviteter går i spænd med modtagerlandenes aktiviteter.

Den forbedrede dialog med modtagerlandene vil efter Rigsrevisionens opfattelse ikke i sig selv være tilstrækkelig til at skabe den fornødne sammenhæng. Det ville kræve landeprogrammer e.l. planer, som i langt højere grad sikrer fokusering og sammenhæng i indsatsen end det er tilfældet, selv for de seneste programmer.

30. Det indgår i strategierne, at der ved miljøbistanden skal lægges vægt på at styrke kvinders rolle ved løsningen af miljøproblemerne. Danced nævner generelt i sine projektdokumenter, at kvinders rolle er integreret i projekterne. Rigsrevisionen har kunnet konstatere, at dette element ikke fremstår selvstændigt i de enkelte projekter. En væsentlig årsag til dette er, at mange af Danceds projekter vedrører kapacitetsopbygning i administrationen, mens kvinders rolle bliver mere konkret i forhold til miljøproblemerne, når projekterne omfatter aktiviteter i lokale, fattige områder.

Danida fremhæver derimod generelt i sine projektdokumenter, hvorledes projektet påvirker kvinders rolle. Danida har imidlertid stadig kun få projekter og er i nogen grad i samme situation som Danced, idet kapacitetsopbygningsprojekterne ikke bringer kvinders rolle så klart frem.

31. Inddragelse af såvel modtagerlandets ressourcebase som den danske ressourcebase har for både Danced og Danida været et fremtrædende princip, som har udmøntet sig i bidrag til gennemførelse af konkrete projekter og i etablering af samarbejdsaftaler navnlig mellem forskningsinstitutioner.

32. Mens Danida har adgang til at yde støtte til projektrelaterede drifts- og anlægsudgifter, da modtagerlandene tilhører gruppen af de fattigste lande, må Danced normalt ikke yde støtte til større anlægsudgifter. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at dette krav i det væsentlige var overholdt. Der var dog et enkelt eksempel på et Danced-projekt, hvor der er givet støtte, som går ud over disse rammer.

33. For Danceds vedkommende er kun få projekter afsluttet, og der er således ikke gået lang tid i bistandssammenhæng.

For Danidas vedkommende er det for tidligt at vurdere, om varige effekter opnås. Der er ikke afsluttet væsentlige projekter endnu, og i Vietnam var Danida kun akkurat kommet i gang, da Rigsrevisionen besøgte landet. Rigsrevisionen har fundet et antal eksempler på tilbagevendende problemer, som giver anledning til at rejse tvivl om, hvorvidt resultaterne er varige.

Rigsrevisionen konstaterede ved sine besigtigelser, at visse projekter var miljømæssigt relevante, men økonomisk urealistiske, og derfor med stor sandsynlighed vil vise sig ikke at have nævneværdig effekt.

Rigsrevisionen gennemgår endvidere 2 eksempler, som illustrerer en ufuldstændig analyse af den sammenhæng, projektet skal indgå i. Generelt finder Rigsrevisionen, at der altid bør lægges vægt på at undersøge og beskrive, hvilke forudsigelige forhold der kan have en negativ indflydelse på målopfyldelsen for et projekt.

Næsten alle Danceds projekter har et væsentligt indhold af kapacitetsopbygning. Det indebærer bl.a., at det er væsentligt, at de medarbejdere som bliver uddannet gennem projekterne kan fastholdes i en længere periode efter projektets afslutning. Hvis dette ikke sker, vil effekterne af projektet ikke være varige.

Rigsrevisionen konstaterede, at godt 1/4 af de besigtigede projekter havde problemer med at fastholde medarbejdere.

34. I Miljø- og Energiministeriets redegørelse af 27. januar 1999 anføres det, at evalueringerne påpegede usikkerheden omkring de varige effekter af bistanden. I tilknytning hertil bemærkedes det, at der manglede grundlæggende data til en overvågning af projekter, og at denne ikke skete systematisk. Danced gav i redegørelsen udtryk for, at man ville intensivere arbejdet med at udvikle indikatorer til brug for en vurdering af de langsigtede effekter. Samtidig ville indsamling af oplysningerne blive sat i system.

Der er for Danidas vedkommende endnu ikke erfaringer med afsluttede projekter, men da også Danida har problemer med sammenhæng og klarhed i indsatsen, er det efter Rigsrevisionens opfattelse ligeledes vigtigt for Danida at udvikle indikatorer for effekter og et system til overvågning af disse.

I henhold til Udenrigsministeriets redegørelse til Folketinget om miljø- og udviklingsbistand af 21. januar 1999 er der på miljøområdet etableret miljøindikatorer, som kan vise, hvorledes den danske bistand medvirker til at opfylde de internationale aftaler på miljøområdet og styrke landenes forvaltning med lovgivning og kompetenceopbygning. Disse indikatorer er endnu under udvikling.

35. Undersøgelsen viser, at Danced og Danida generelt har ydet bistand inden for de indsatsområder, der fremgår af strategierne. Til bæredygtig energi er der dog først i 1998 i nævneværdigt omfang ydet bistand.

Rigsrevisionen finder, at indsatsområderne er formuleret bredt og derfor ikke given en tilstrækkelig målrettet indsats. Derved bliver det vanskeligt at konstatere, om bistanden har bidraget til strategiernes overordnede formål.

Rigsrevisionen har fundet, at Danceds indsats er koncentreret om forureningsområdet, mens Danida overvejende har fokuseret på naturressourcerne, hvilket er forventeligt under hensyn til miljøproblemernes karakter i de 2 landetyper.

Danida har fortolket miljøindsats til også at omfatte minerydning. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at miljøbegrebet, som i forvejen er bredt formuleret, derved bliver yderligere udvandet.

Rigsrevisionens undersøgelse har imidlertid vist, at en række faktorer indebærer en risiko for, at projekterne ikke vil have varige effekter. Dette er imidlertid hverken i omfang eller karakter væsentlig anderledes end for andre bistandsprojekter i ulandene.

36. Som nævnt indgår det i Rigsrevisionens undersøgelse, om der er særlige forhold, der taler for, at bistanden varetages alene af Danida, alene af Danced eller om den nugældende fordeling af modtagerlandene mellem Danced og Danida bør opretholdes. Endvidere har undersøgelsen omfattet, om Danida er gearet til også at forvalte MIKA-bistand, om Danceds organisation er gearet til at forvalte det stigende bistandsbeløb, og om de 2 organisationer samarbejder.

Rigsrevisionen har derfor søgt at belyse, om der er forskelle i miljøforholdene i de 2 grupper af lande, i modtagerlandenes administrative kapacitet og evne til at absorbere, og om disse forhold modsvares af organisatoriske, faglige og administrative forskelle mellem Danced og Danida. Rigsrevisionen har endvidere undersøgt den faktiske tilrettelæggelse af bistanden, herunder projekternes indhold og teknologiske niveau. Rigsrevisionen har endvidere undersøgt, om der er forskelle med hensyn til organisationernes omkostningseffektivitet samt bevillingsadministration. Endelig har Rigsrevisionen undersøgt samarbejdet mellem Danida og Danced for at vurdere, om det sker som forudsat i strategierne.

Om Rigsrevisionens analyser skal generelt bemærkes, at de er baseret på sammenligninger mellem et Danced program, som ikke har mange afsluttede projekter, men hvor visse konklusioner dog kan drages og Danidas MIKA-bistand, som er af relativ ny dato.

37. For så vidt angår miljøproblemerne viser Rigsrevisionens undersøgelse, at forureningsproblemerne som følge af den industrielle udvikling er betydelig i mellemindkomstlandene, mens problemerne i de fattige lande knytter sig til en overudnyttelse af ressourcer, som følge af fattigdom. Miljøproblemerne i landområderne er imidlertid næsten identiske for de 2 landegrupper.

For så vidt angår modtagerlandenes kapacitet til at administrere miljøområdet og til at absorbere bistanden viser Rigsrevisionens undersøgelse, at forskellen i denne henseende mellem de fattigste lande og mellemindkomstlandene svarer til de forudsætninger, der lå til grund for fordelingen af lande mellem Danced og Danida.

Danceds projekter vedrører generelt kapacitetsopbygning, som søges indpasset i den lokale administration, men som ofte anvender højere teknologi, end modtagerlandene har været vant til. Danidas projekter er ligeledes tilpasset forholdene i modtagerlandene og karakteren, og indholdet af projekterne har dermed en mere basal karakter. Det er derfor Rigsrevisionens opfattelse, at Danidas og Danceds projektporteføljer generelt er i overensstemmelse med forudsætningerne i strategier mv.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at de konstaterede forskelle i de 2 landegruppers miljøforhold og i modtagerlandenes administrationskapacitet mv. i det væsentlige er afspejlet i de 2 projektporteføljer.

Rigsrevisionens gennemgang af Danceds projektportefølje viser imidlertid, at Danceds projekter i ikke ubetydeligt omfang er orienteret mod fattigdomsproblemer., hvilket indebærer, at karakteren af Danceds bistand nærmer sig Danidas.

38. Rigsrevisionen har vurderet, om Danceds og Danidas administration afspejler forskellene mellem de 2 projektporteføljer. Det er karakteristisk for begge organisationer, at de selv hovedsageligt administrerer kontrakter og bevillinger, at de i udstrakt grad anvender udefra kommende konsulenter til at forberede og gennemføre de konkrete bistandsprojekter, og at de ofte anvender de samme konsulentfirmaer. Begge organisationer anvender ca. 50 % af administrationsudgifterne til sådanne konsulentydelser.

Rigsrevisionen har ikke kunnet bedømme omfanget og kvaliteten af Danceds anvendelse af ministeriets egen ekspertise. Derved fremstår de fordele, som Danced som udgangspunkt må antages at have for at varetage bistanden til mellemindkomstlandene, mindre klare.

Rigsrevisionens undersøgelse af administrative udgifter viste, at der ikke er grundlag for at antage, at den ene organisation er væsentlig mere omkostningseffektiv end den anden.

39. Den hidtidige tilrettelæggelse af MIKA-bistanden har derfor ikke bekræftet nødvendigheden af, at både Danced og Danida varetager MIKA-bistanden.

40. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Danidas MIKA-miljøbistand er præget af mange års erfaring med projekter i udviklingslandene, herunder også fra miljøprojekter. Miljøprojekter udgør 12-14 % af den bilaterale bistand til ulandene.

Rigsrevisionen finder, at Danida har den nødvendige kompetence til fortsat at varetage MIKA-miljøbistanden til de fattigste ulande. Hensynet til koordinationen med den almindelige udviklingsbistand, som Danida fortsat vil skulle yde til hovedparten af de pågældende lande taler også for, at Danida varetager denne bistand.

41. Rigsrevisionen har i forbindelse med sin undersøgelse ikke kunnet konstatere, at Danced og Danida i det daglige arbejde i noget særligt omfang udveksler erfaringer. Dette gælder både centralt og på de stedlige repræsentationer. Det skal understreges, at Rigsrevisionen ikke finder, at behovet for erfaringsudveksling er stort i løbet af det enkelte projekt. Det er imidlertid Rigsrevisionens opfattelse, at Danceds og Danidas samarbejde generelt bør intensiveres. Dette gælder navnlig arbejdet med at udvikle og anvende kriterier for fordelingen af midler mellem regioner og lande samt udarbejdelsen af kvantificerbare mål for indsatsen. Hertil kommer, at Rigsrevisionen finder, at der er et behov for at udvikle en fælles strategi i forhold til den danske ressourcebase for at undgå indbyrdes konkurrence mellem Danced og Danida og for at undgå flaskehalse. Endelig finder Rigsrevisionen, at de 2 organisationer bør samarbejde om en række forhold vedrørende styring og gennemførelse af projekter, såsom identifikation af projekter, tilsyn på stedet, rapportering mv.

• at de regionale strategier for MIKA-bistanden til udviklingslandene er udformet på et helt overordnet niveau og derved udgør et utilstrækkeligt grundlag for en styring af indsatsen,
• at de flerårige programmer for MIKA-bistanden i de enkelte lande ikke sikrer helhed og sammenhæng i indsatsen og heller ikke indeholder operationaliserede mål eller principper for prioritering af projekter, og at udviklingen af sådanne mål efter Rigsrevisionens opfattelse bør have høj prioritet,
• at der har været væsentlige reduktioner i visse af modtagerlandenes miljøbudgetter, men at dette skyldes den økonomiske krise i Sydøstasien. Den danske bistand er imidlertid relativt beskeden, så en omfordeling af midler forekommer ikke nærliggende,
• at Danida har sikret, at MIKA-miljøbistanden fremstår separat og som supplement til den almindelige ulandsbistand,
• at der for Danceds vedkommende er afsluttet få projekter, mens Danida ikke har afsluttet projekter endnu. Det er derfor for tidligt at fastslå, om bistanden har varige effekter. Rigsrevisionens undersøgelsen viste imidlertid, at en række faktorer indebærer en risiko for, at projekterne ikke vil have varige effekter. Dette er imidlertid hverken i omfang eller karakter væsentlig anderledes end for andre bistandsprojekter i ulandene,
• at den hidtidige tilrettelæggelse af MIKA-bistanden ikke har bekræftet nødvendigheden af, at både Danced og Danida varetager MIKA-bistanden,
• at Danida har den nødvendige kompetence til fortsat at varetage MIKA-miljøbistanden til de fattigste lande,
• at Danced ikke har været i stand til at igangsætte aktiviteter i takt med de stigende bevillinger, og
• at Danceds og Danidas samarbejde generelt bør intensiveres.

42. Efter deres besigtigelsesrejse til Vietnam og Malaysia i februar 1998 udarbejdede statsrevisorerne et notat af 29. april 1998. I notatet anmodede statsrevisorerne Rigsrevisionen om at belyse en række spørgsmål vedrørende den miljøbistand til ulandene, som er finansieret af Miljø- og Katastroferammen (MIKA), herunder grænsefladerne til ulandsbistanden. Statsrevisorerne anmodede mig om at inddrage disse spørgsmål i den undersøgelse af MIKA-miljøbistanden til udviklingslandene, som var bebudet i BK-beretningen for 1996, jf. beretning nr. 17/96. Spørgsmålene vedrørte,

• om bistanden resulterer i en tilsvarende forøgelse af den samlede miljøindsats i modtagerlandene eller blot danner grundlag for en omfordeling af nationale midler,
• om virkningen af indsatsen fortsætter efter at støtten er ophørt (varige effekter),
• om der er særlige forhold, der er afgørende for, om bistanden varetages enten alene af Danida, alene af Danced eller om den nuværende opdeling er den mest hensigtsmæssige,
• om Danida er gearet til også at forvalte MIKA-bistand, om Danceds organisation er gearet til at forvalte det stigende bistandsbeløb og om de 2 styrelser samarbejder, og
• om Danida kan sikre en korrekt fordeling af miljøprojekter mellem MIKA-rammen og ulandsrammen.

I forbindelse med finanslovforliget for 1999 er katastrofedelen af Miljø- og Katastroferammen (MIKA-rammen) ændret til en bredere Miljø, Freds- og Stabilitetsramme. Da beretningen væsentligst omhandler 1994-1998 har Rigsrevisionen valgt at bibeholde betegnelsen MIKA-rammen.

Beretningen omhandler aktiviteter under finanslovens § 6. Udenrigsministeriet, § 23. Miljø- og Energiministeriet og § 35. Finansministeriets reserver. Beretningen afgives til statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1, og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven (lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997).

Danida (Danish International Development Assistance) og Danced (Danish Cooperation for Environment and Development) anvendes i det efterfølgende synonymt for henholdsvis Udenrigsministeriet og Miljø- og Energiministeriet.

43. Formålet med undersøgelsen er at besvare statsrevisorernes spørgsmål og i denne forbindelse belyse, om Danidas og Danceds administration af MIKA-miljøbistanden til ulandene er hensigtsmæssig, herunder vurdere strategier og planlægning for bistanden samt resultaterne af indsatsen. Rigsrevisionen har derfor undersøgt Danidas og Danceds tilrettelæggelse og gennemførelse af bistanden for årene 1994-1998. Undersøgelsen har især omfattet:

• Den overordnede strategi og dens egnethed i styringsmæssig henseende samt omsætning af denne strategi i operationelle regionale strategier og landeprogrammer mv.
• Planlægning af indsatsen i form af projektudvælgelse.
• Opfølgning, herunder resultaterne af indsatsen.

De 2 ministerier har udarbejdet en fælles strategi og en delstrategi for hver af de 2 regioner, Sydøstasien og det sydlige Afrika. Strategierne har været forelagt relevante folketingsudvalg og danner grundlag for indsatsen.

Rigsrevisionen har med udgangspunkt i strategierne og i planer for de enkelte lande undersøgt bistandsadministrationens tilrettelæggelse og de opnåede resultater. I forbindelse hermed har Rigsrevisionen vurderet, om de administrative procedurer, herunder planlægning og opfølgning, er hensigtsmæssige og om Danida og Danced samarbejder. Undersøgelsen har ikke omfattet anvendelsen af midler til multilateral MIKA-bistand, som administreres af Udenrigsministeriet, og som udgør en beskeden del af bevillingerne. Anvendelsen af midler til formål i Danmark, eksempelvis til aktiviteter ved universiteter, indgår heller ikke i undersøgelsen.

44. Undersøgelsen er i det væsentlige baseret på drøftelser med de 2 ministerier samt analyser af foreliggende sagsmateriale af generel og projektrelateret karakter.

Som led i undersøgelsen foretog Rigsrevisionen tjenesterejse til udvalgte modtagerlande i de 2 MIKA-regioner. De projekter som Rigsrevisionen har besigtiget, udvalgtes med henblik på at opnå en bred dækning af miljøfaglige områder, projekttyper samt projekternes gennemførelsesstadium. Formålet hermed var at vurdere forretningsgange i forbindelse med den praktiske projektgennemførelse mv. og de opnåede resultater herunder modtagerlandenes vurdering af indsatsen. Rigsrevisionen udvalgte projekterne efter drøftelser med de 2 ministerier.

I forbindelse med undersøgelsen er der gennemført interviews med repræsentanter for involverede ministerier i modtagerlandene og medarbejdere ved de danske ambassader om bistandens generelle tilrettelæggelse, nationale prioriteringer og effekter. Rigsrevisionen har endvidere gennemført interviews med projektansvarlige medarbejdere typisk i ministerier eller regionale myndigheder, repræsentanter for danske konsulentfirmaer og brugere om projekternes tilrettelæggelse og effekter.

45. I 1992 afholdt FN den såkaldte Rio-konference om miljø og udvikling. Konferencen vedtog dels en erklæring om miljø og udvikling (Rio-erklæringen), dels et handlingsprogram for bæredygtig udvikling (Agenda 21), som indeholdt beslutninger om at forstærke den globale miljøindsats. Det blev på konferencen fastslået, at udviklingslandene havde behov for en betydelig økonomisk og teknologisk støtte fra de industrialiserede lande, hvis de skulle kunne løfte deres del af den globale miljøindsats.

Den 18. december 1992 afgav Folketingets Udenrigsudvalg beretning over forslag til Folketingsbeslutning om global miljø- og katastrofebistand (B 24), hvori regeringen opfordredes til inden 1. april 1993 at udarbejde en handlingsplan vedrørende dette nye udgiftsområde, som der ved finanslovaftalen for 1993 var opnået politisk flertal for at etablere.

46. Katastroferammens midler går dels til udgifter til flygtninge i Danmark og i udlandet, dels til katastrofehjælp. Øststøtten samler en række støtteordninger under én bevillingsmæssig ramme. Denne beretning omhandler som nævnt den sidste fjerdedel af rammen, MIKA-støtten til udviklingslande. I det følgende afsnit redegøres dog for det overordnede bevillingsforløb for den samlede ramme.

47. Det var på finansloven for 1993 forudsat, at rammen ved en gradvis udbygning skulle være udfyldt i år 2000 og udgøre 0,5 % af bruttonationalindkomsten (BNI). Denne målsætning blev ved handlingsplanen for MIKA fra juni 1993 udsat til år 2002, hvor rammen forventedes at udgøre knap 6 mia. kr. (1994-priser). Det var herved beregningsteknisk forudsat, at rammen i årene 1995-1997 skulle stige med 400 mio. kr. årligt.

Rigsrevisionen har beregnet, at den forudsatte tilførsel af midler ikke ville være tilstrækkelig til at opnå det omtalte mål på 6 mia. kr. i år 2002. For at nå dette mål skulle tilførslen i perioden 1998-2002 gennemsnitlig være på 760 mio. kr. årligt i 1994-priser. Den faktiske stigningstakt i 1994-1997 har været som planlagt, men for 1998 og 1999 tilførtes færre midler end de nævnte 760 mio. kr. i 1994-priser. Med dette tempo i udbygningen af MIKA-rammen ville målet ikke være nået i 2002 men snarere i år 2005.

48. Ved det nye regeringsgrundlag fra marts 1998 – "Godt på vej" – er tidsrammen udvidet til år 2005. Ifølge regeringens redegørelse af 14. januar 1999 til Folketinget om den hidtidige og fremtidige anvendelse af MIKA-rammen (nu benævnt Miljø-, Freds- og Stabilitetsrammen) skyldes udsættelsen, at det er besluttet at overgå til et nyt nationalregnskab, hvilket indebærer en betydelig teknisk forøgelse af den danske BNI. Det ny nationalregnskabssystem, det såkaldte ENS95, som vil blive anvendt af alle EU’s medlemslande fra 1999, benyttes af Danmarks Statistik fra slutningen af 1997, men først fra år 2002 vil BNI beregnet på dette grundlag blive anvendt i forbindelse med ulandsbistand mv.

Rigsrevisionen har på baggrund af Finansministeriets skøn for udviklingen i BNI beregnet, at rammen på 0,5 % af BNI i år 2002 ville svare til 5,5 mia. kr. i 1994-priser. Dette er 0,5 mia. kr. lavere end det oprindeligt forudsatte niveau på 6 mia. kr. i 1994-priser.

49. MIKA-rammen er en tilsagnsramme, som giver ministerierne mulighed for at indgå bindende aftaler. Tilsagnsrammen fastsættes hvert år på finansloven under Finansministeriets generelle reserver og udmøntes under de enkelte ministerier.

50. Tabellen viser, at den samlede MIKA-ramme fra en beskeden start på 100 mio. kr. for finansåret 1993 er steget til 3,3 mia. kr. i finansåret 1999 og udgør i 1999 0,29 % af BNI. Tabellen viser også, at fordelingen mellem miljørammen og katastroferammen har været som forudsat. Miljørammen har først i 1998 opnået den tilstræbte fordeling mellem østlande og ulande på hver 1/4 af den samlede ramme.

51. I tilslutning til regeringens handlingsplan afgav regeringens koordinationsudvalg den 18. november 1993 et notat indeholdende retningslinjer for udarbejdelse af den første strategi for den MIKA-finansierede miljøindsats i udviklingslande. Det fremgik heraf bl.a., at indsatsen skulle "…tilrettelægges regionaliseret i lyset af miljøproblemernes grænseoverskridende karakter og med henblik på at opnå størst mulig effekt". Det blev endvidere understreget, at MIKA-bevillingerne fra og med 1996 også skulle finansiere indsatser i de fattigste udviklingslande, og at der derfor på et senere tidspunkt skulle udarbejdes en ny strategi for området.

Da bevillingerne vedrørende udviklingslandene i de første år var beskedne, blev miljøindsatsen i perioden 1993-1995 koncentreret om nogle få relativt velstående udviklingslande (mellemindkomstlande), hvis hastige økonomiske udvikling havde medført en mærkbar forværring af miljøsituationen, som landene ikke havde fornøden ekspertise til at bekæmpe effektivt. Disse landes miljøsituation og administrative niveau havde fællestræk med østlandene, som modtager bistand fra særlige øststøtteordninger, hvoraf nogle miljøbevillinger i forvejen blev forvaltet af Miljøstyrelsen. Forvaltningen af miljøbistanden til mellemindkomstlandene blev derfor henlagt til Miljøstyrelsen.

Det fremgik endvidere af regeringens notat, at der ville blive oprettet et fælles rådgivende udvalg for de samlede MIKA-aktiviteter i udviklingslandene. Udvalget blev efterfølgende nedsat med det primære formål at vurdere udkast til strategier, planlægning og gennemførelse af bistandsprogrammerne samt gennemførte evalueringer og anden overvågning af indsatserne. I udvalget sidder repræsentanter for forsknings- og uddannelsessektoren, erhvervsliv og fagbevægelse, folkelige organisationer samt observatører fra partier repræsenteret i Finansudvalget.

Endelig var det i notatet anført, at der skulle ske en løbende og parallel orientering og inddragelse af Folketingets Udenrigsudvalg samt Miljø- og Planlægningsudvalg. Orienteringen sker bl.a. ved oversendelse af Danidas og Danceds fælles årsberetning om de MIKA-finansierede aktiviteter, som i øvrigt tilgår samtlige Folketingsmedlemmer. Redegørelsen er af faktuel karakter og viser ikke en kritisk status for indsatsen.

Senere har begge udvalg tiltrådt udkast til regionale strategier for Sydøstasien og det sydlige Afrika.

53. Fra etableringen af MIKA-rammen i 1993, hvor alene Danced varetog den bilaterale MIKA-bistand, var indsatsen forankret i en strategi for perioden 1993-1995, som udkom i 1994, som forudsattes revideret, når Danida fra 1996 også skulle administrere dele af den bilaterale bistand.

Med udgangspunkt i regeringens notat fra september 1995 vedrørende den fremtidige administration af MIKA udarbejdede Udenrigsministeriet og Miljø- og Energiministeriet i fællesskab udkast til en ny overordnet MIKA-strategi, som fremsendtes til Udenrigsudvalget og Miljø- og Planlægningsudvalget. Endvidere var strategien genstand for behandling i Folketingets forespørgselsdebat den 21. marts 1996 om regeringens planer for Danmarks fremtidige bilaterale miljøbistand til udviklingslandene, hvor den omtaltes i de 2 ministres taler. I det vedtagne forslag om motiveret dagsorden (D 47), som afsluttede debatten, konstaterede Folketinget bl.a., at der var fremlagt en samlet strategi for den fremtidige MIKA-bistand.

54. Endelig tiltrådte Finansudvalget ved Akt 355 29/5 1996, forelagt af Miljø- og Energiministeriet, dels det nævnte udkast til strategi, dels forslag til ændrede retningslinjer for Finansudvalgets inddragelse i tilrettelæggelsen af MIKA-indsatsen.

Den nye overordnede strategi "Strategi for miljøbistand til udviklingslande" udkom i juli 1996.

Herefter vil udvalget kun få forelagt nye overordnede strategier, herunder væsentlige ændringer i gældende overordnet strategi, ansøgning om projekter med en samlet ramme på mere end 20 mio. kr. samt årsrapport om anvendelsen af bevillingen, herunder om nye, igangværende og afsluttede projekter.

Regionale strategier for nye regioner, revision af gældende regionale strategier samt forslag til udvidelser af indsatsen til nye lande i allerede prioriterede regioner fremsendes endvidere til høring i Folketingets Udenrigsudvalg og Miljø- og Planlægningsudvalg.

Ministeriets fordeling af midlerne til indsatser i udviklingslande, herunder til initierende og tværgående aktiviteter, samt indsatser i de enkelte regioner ville i henhold til det nævnte aktstykke ske på de årlige finanslove.

55. Til brug for Rio-konferencen i 1992 havde en række af deltagerlandene udarbejdet nationalrapporter om de pågældende landes miljøsituation. Af de 16 udviklingslande i Asien og Afrika, som Danmark efterfølgende valgte at yde miljøbistand til, havde kun Thailand og Malaysia afgivet en rapport.

Mangel på ekspertise og finansielle ressourcer samt i nogen grad politisk vilje har betydet, at modtagerlandene af egen drift kun i mindre grad har foretaget analyser af miljøproblemernes karakter og omfang. De fleste modtagerlande har dog for enkelte miljøsektorer gennemført undersøgelser, der typisk er finansieret og delvis gennemført af det internationale donorsamfund.

Som grundlag for en regional MIKA-strategi for Sydøstasien finansierede Danced og Danida i 1996 analyser af miljøsituationen i hvert af områdets 5 modtagerlande og i forbindelse hermed en særskilt undersøgelse af miljøproblemer, der har regional karakter, dvs. problemer som deles af 2 eller flere af regionens lande. Kortlægningen af miljøproblemerne skulle benyttes til at fastlægge en række miljøfaglige indsatsområder, som ud over at rumme betydelige problemer krævede en ekspertise, som den danske ressourcebase rådede over.

Undersøgelserne gennemførtes i det væsentlige som såkaldte "desk-studies", der samlede og bearbejdede tilgængelig miljørelevant information i form af analyser og statistik suppleret med interviews med myndigheder på forskellige forvaltningsniveauer. Analyserne omfattede tillige en vurdering af kapaciteten i miljøsektoren og en gennemgang af nationale strategier og planer på miljøområdet.

I Thailand og Malaysia gennemførtes landeanalyserne og den regionale analyse af lokale konsulentfirmaer i samarbejde med et dansk konsulentfirma.

I det sydlige Afrika gennemførte Danced og Danida lignende undersøgelser af miljøforholdene til brug for udarbejdelsen af en strategi for indsatsen i regionen.

"Strategi for den danske miljøbistand i det sydlige Afrika" udkom i 1995, mens "Strategi for dansk regional miljøbistand til Sydøstasien" udkom i september 1997.

56. Den overordnede målsætning for den samlede danske miljøbistand er ifølge den overordnede strategi at medvirke til at fremme en forstærket indsats over for de globale miljøproblemer. Formålet med MIKA-miljøbistanden til ulandene er på den ene side at støtte miljømæssig bæredygtig udvikling som en opfølgning på FN-konferencen om miljø og udvikling i Rio, og på den anden side at bidrage til en forbedring af den katastrofale miljøsituation mange steder i den tredje verden.

Den overordnede strategi nævner, at der vil blive gennemført indsatser for at:

• Sikre miljømæssig bæredygtig udnyttelse af naturressourcer og naturbevarelse.
• Forebygge og begrænse forurening af luft, vand og jord.
• Fremme bæredygtig energianvendelse.

I henhold til den overordnede strategi skal MIKA-bistanden ydes i tæt samarbejde mellem Udenrigsministeriet og Miljø- og Energiministeriet. For Danidas vedkommende skal bistanden komplementere – og ikke træde i stedet for – bistanden under ulandsrammen. MIKA-bistanden ydes efter følgende principper:

Indsatsen tilrettelægges i tæt samarbejde med modtagerlandenes myndigheder og koncentreres om få centrale miljøproblemkomplekser valgt udfra landenes egne prioriteringer. Indsatsen vil især have karakter af projekter, der søger at opbygge faglig og administrativ kapacitet på miljøområdet samt pilot- og demonstrationsprojekter. Lokalt ejerskab til og en folkelig deltagelse i projekterne søges fremmet for at sikre den fortsatte drift, når den danske finansiering ophører. For så vidt angår bistanden til de fattigste lande (Danidas landegruppe) vil der også kunne ydes bistand til anlægsprojekter.

Bistanden tilrettelægges regionaliseret med henblik på at opnå en helhedsorienteret og sammenhængende indsats i prioriterede regioner. Indsatsen vil derfor blive iværksat i overensstemmelse med regionale strategier på områder, der er højt prioriterede af flere lande i en region.

I det enkelte modtagerland udvælges op til 3-4 problemkomplekser, som bistanden koncentreres om. Valget af disse vil være betinget dels af miljøproblemernes karakter, dels af hvor den danske ressourcebase har sin faglige styrke.

Det fremgår af strategien, at de nævnte problemkomplekser skulle udvælges blandt følgende områder:

• Byudvikling og industrialisering
• Bæredygtig energianvendelse
• Landbrug
• Vandressourcer
• Skove og træressourcer
• Biologisk mangfoldighed (biodiversitet)
• Kystzoner

Som det gælder for udviklingsbistanden, vil der i miljøbistanden blive lagt vægt på at styrke kvinders rolle ved løsningen af miljøproblemer.

Bistanden vil i videst muligt omfang blive kanaliseret gennem eksisterende administrative kanaler, ligesom lokalt erhvervsliv og ikke statslige organisationer (NGO’er) vil blive søgt inddraget. Endvidere vil opmærksomheden være rettet mod styrkelse af forsknings- og uddannelsesinstitutioner og etablering af samarbejde med lignende institutioner i Danmark.

Med henblik på overførsel af viden til modtagerlandene inddrages den danske ressourcebase i videst muligt omfang i gennemførelsen af miljøindsatsen. For at styrke ressourcebasen vil der kunne ydes tilskud til erfarings- og videnopbygning i organisationer og virksomheder relateret til indsatsen i samarbejdslandene. For at styrke den folkelig forankring af bistanden i Danmark kan der endvidere ydes tilskud til tidsskrifter, konferencer o.l.

Indsatsen har karakter af bilateral gavebistand. I mellemindkomstlandene forudsættes større anlægsinvesteringer med miljøeffekt som hovedregel finansieret af modtagerlandet eller internationale donorer, mens anlægsudgifter til projekter i de fattigste udviklingslande vil kunne dækkes af MIKA-rammen.

57. I strategien for dansk regional miljøbistand i det sydlige Afrika fra september 1995 indgår følgende områder:

• Forringelse af naturressourcer, herunder
• Bæredygtigt landbrug
• Bæredygtigt skovbrug
• Bæredygtig energiudnyttelse
• Optimal udnyttelse af vandressourcer

Hensynet til bevarelse af biologisk mangfoldighed ville indgå som et vigtigt hensyn også på en række af de andre indsatsområder.

• Miljøproblemer i byer og industri, herunder
• Indførelse af renere teknologi
• Håndtering af farligt affald og spildevand
• Arbejdsmiljøproblemer
• Kystzoner, herunder
• Integreret forvaltning
• Bekæmpelse af forurening
• Beskyttelse af økosystemer

Det fremgår af strategien vedrørende miljøproblemer i regionen, at forurening fra minedrift anses for at være et alvorligt problem særligt i Sydafrika. Emnet er dog ikke medtaget i oversigten over mulige regionale miljøindsatser. Dette skyldes ifølge Danced, at Danmark ikke har den nødvendige ekspertise på området. Udenrigsministeriet har oplyst, at der i oktober 1999 vil blive afholdt en identifikationsmission vedrørende dette problemkompleks for det Sydlige Afrika og at missionen vil blive gennemført af Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelse (GEUS) under Miljø- og Energiministeriet.

Det anføres i strategien, at den regionale miljøbistand bl.a. skal omfatte problemer, som er fælles for flere lande og som åbner mulighed for en koordineret indsats. Ved valg af bistandsformen skal der lægges vægt på, at indsatsen støtter gennemførelsen af internationale konventioner.

I afsnittet om implementering af strategien findes kun en omtale af generelle principper for samarbejdet med modtagerlandene. Den endelige implementering sker i dialog med modtagerlandene på møder i styrekomiteer, hvori såvel danske som det pågældende modtagerlands myndigheder er repræsenteret.

58. I strategien for dansk regional miljøbistand til Sydøstasien fra november 1997 indgår følgende områder:

• Bæredygtig forvaltning af naturressourcer, herunder
• Land, skov og biodiversitet
• Ferskvandsressourcer
• Kystzoner
• Bæredygtig udvikling af byer og industri
• Bæredygtig anvendelse af energi

For de 3 indsatsområder er der givet eksempler på, hvilke felter samarbejdet særlig vil rette sig imod. Miljøindsatsen for de 2 sidstnævnte områder er ikke underopdelt, som det er tilfældet for bæredygtig forvaltning af naturressourcer. Indsatsområderne er udvidet med landbrug og bæredygtig anvendelse af energi i forhold til perioden 1994-1996. Det fremgår af strategien, at havmiljøet i stigende grad trues af udnyttelse, udvinding og transport af gas og olie. Emnet er dog kun i begrænset omfang medtaget i strategiens oversigt over mulige miljøindsatser, idet det anføres, at indsatsen tillige skal forebygge olieforurening.

Den regionale miljøbistand skal ifølge strategien rettes mod prioriterede problemer, som er relevante for et regionalt samarbejde. Endvidere kan støtte til regionale og nationale programmer bl.a. omfatte en styrkelse af landenes kapacitet med henblik på gennemførelse af internationale konventioner.

59. Rigsrevisionen har undersøgt, om der på overordnet niveau er formuleret tilstrækkeligt klare mål, og om disse mål er operationaliseret i tilstrækkelig grad gennem hierarkiet af strategier og planer.

Strategierne er bredt formulerede, dels fordi miljøområdet i sig selv er vidtfavnende, dels fordi det skal være muligt at rumme de forskellige landes problemer og ønsker. Den overordnede strategi begrænser indsatsen til visse problemer inden for miljøområdet.

60. Miljø- og Energiministeriet har oplyst, at ministeriets redegørelse af 27. januar 1999 til Folketinget er en videreudvikling og operationalisering af den del af strategierne, der omhandler bistanden til disse lande. Redegørelsen holder sig inden for de rammer, der er udstukket af den overordnede strategi, men indeholder efter Rigsrevisionens opfattelse ikke tilstrækkelige præciseringer af målene med bistanden.

61. De 2 regionale strategier gennemgår i hovedtræk den danske bistand i regionen, de væsentligste miljøproblemer og den danske ekspertise. Der omtales endvidere mulige indsatser og sammenhængen med eksisterende strategier omtales.

For så vidt angår mål omtales de 3 overordnede mål fra den overordnede strategi, dvs. bæredygtig ressourceanvendelse, forebyggelse af forurening og vedvarende energi. En yderligere nedbrydning af mål er ikke foretaget, men under mål omtales, at den danske bistand til Sydøstasien har til formål at bistå landene med at etablere forudsætningerne for hurtig økonomisk og samfundsmæssig udvikling i regionen på et miljømæssigt bæredygtigt grundlag udfra et globalt, regionalt og lokalt synspunkt. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at de regionale strategier ikke derved skaber en yderligere operationalisering til brug for den konkrete indsats. De regionale strategier er tværtimod udformet på samme strategiske niveau som den overordnede strategi.

For så vidt angår den grænseoverskridende karakter af bistanden, som ifølge den overordnede strategi skal sikre sammenhæng og helhedsorientering af indsatsen, nævner eksempelvis den regionale strategi for Sydøstasien blot, at indsatsen vil blive rettet mod prioriterede miljøproblemer, som er relevante for regionalt samarbejde eller samarbejde mellem 2 eller flere lande. Ligesom for målenes vedkommende skabes der derved ikke en konkretisering af kravene til bistanden. Rigsrevisionens interviews med relevante embedsmænd har imidlertid vist, at der ofte ikke i modtagerlandene er den interesse for regionale aktiviteter, der forudsættes i strategierne, og at der i øvrigt ofte er modstående interesser. Udenrigsministeriet har supplerende oplyst, at mange problemer er fælles, fx nedslidningen af naturressourcer, men ikke nødvendigvis grænseoverskridende. Hertil kommer, at manglende regionale strukturer og svag kapacitet i de nationale forvaltninger hæmmer et effektivt regionalt samarbejde.

62. Rigsrevisionen finder, at der bør fastlægges mål på landeniveau i hvert fald for lande, hvor indsatsen er omfattende, så det kan sikres, at bistanden er sammenhængende over en vis periode. Det fremgår af strategierne, at der skal udarbejdes programmer for landene, men ikke at formålet med programmerne er, at bestemte mål nås.

Udenrigsministeriet finder det ikke hensigtsmæssigt at opstille detaljerede identificerbare mål for den danske indsats i de enkelte MIKA-landeprogrammer. Ministeriet finder, at dette ville forudsætte, at alle de enkelte projekter i et givet land var forundersøgt og formuleret i programmeringsfasen, hvilket efter ministeriets opfattelse selvsagt ikke er muligt. Målene opstilles derfor i selve projektdokumenterne. Udenrigsministeriet har uddybet dette med henvisning til sine retningslinjer for programstøtte, hvorefter den konkrete operationalisering af målsætningerne, som de opridses i programdokumentet, sker i projektdokumenterne.

Rigsrevisionen er enig i, at der ikke hensigtsmæssigt kan opstilles meget detaljerede mål i de enkelte landeprogrammer. Landeprogrammerne bør dog indeholde en sådan konkretisering af strategien, at de er anvendelige for programvalget og prioriteringer, ligesom det bør fremgå, hvilke resultater der forventes opnået.

63. Rigsrevisionen har undersøgt, på hvilket grundlag den overordnede fordeling af midlerne har fundet sted. For så vidt angår Udenrigsministeriet traf ministeriet i forbindelse med Danidas inddragelse i miljøbistanden beslutning om, at bevillingerne skulle fordeles med halvdelen til de 6 modtagerlande i det sydlige Afrika og halvdelen til de 3 modtagerlande i Sydøstasien.

For så vidt angår prioritering af indsatsen mellem de enkelte modtagerlande inden for de 2 regioner har Udenrigsministeriet oplyst, at de regionale og landebaserede analyser af miljøsituationen, som blev iværksat efter udarbejdelse af de regionale strategier, har indgået i regionale møder i Hanoi og Harare om MIKA i 1997 for at udarbejde en arbejdsplan for 1998-2002 og dermed også en fordeling af midlerne mellem de enkelte lande. Fordelingen af midlerne for 1998 skete herefter i december 1997 og rammerne for 1999-2002 blev udmeldt i juni 1998 efter Finansministeriets endelige udmelding om den samlede MIKA-ramme for disse år.

Udenrigsministeriet har yderligere oplyst, at fordelingen af midlerne mellem landene bør ske efter en konkret helhedsvurdering af forholdene i regionerne og landene imellem.

Danced har oplyst, at der ved fordelingen af midlerne mellem modtagerlande foretages en afvejning mellem landenes størrelse, miljøproblemernes omfang og globale betydning samt myndighedernes absorbtionskapacitet. Miljø- og Energiministeriet er enig med Rigsrevisionen i, at fordelingen af midlerne bør ske under hensyntagen til bistandens nytteværdi og finder endvidere, at landenes absorbtionskapacitet er særdeles afgørende for nytteværdien af en bistand af den karakter, Danced yder.

Rigsrevisionen finder, at Udenrigs- og Miljø- og Energiministeriet bør udvikle og anvende kriterier for fordeling af midler mellem regioner og lande, der indeholder nytteværdien af den danske bistand.

64. Landeprogrammer er betegnelsen for flerårige aftaler mellem Danmark og et modtagerland om bistand. For Danceds samarbejdslande findes der landeprogrammer for Thailand (1998-2001), for Malaysia (1999-2001) og for Sydafrika (1998-2002). Danida har endnu ikke færdiggjort landeprogrammer for MIKA-bistanden for alle landene, men gennemfører for tiden de nødvendige analyser. Resultaterne heraf reflekteres i såkaldte MIKA-miljøprogrammer – godkendt af begge parter – som er en oversigt over mulige projekter. Disse programmer følger de retningslinjer, der gælder for sektorprogrammer under ulandsrammen. Sådanne programmer foreligger nu for Zimbabwe og Malawi, mens udkast for Tanzania og Mozambique vil foreligge i november 1999. Der vil endvidere blive afholdt en programmeringsmission i Zambia, Vietnam, Cambodia og Laos med henblik på at vurdere en eventuel indsats i år 2000.

I de 3 landeprogrammer for Thailand, Malaysia og Sydafrika beskrives miljøproblemerne, og der redegøres for de indsatser, som er gennemført i de seneste år fra national side og fra Danced. Nationale planer på området kortlægges. På denne baggrund opstilles forslag til, hvilke projekter der skal modtage støtte fra dansk side, og der redegøres for, hvorledes programmet skal implementeres. Programmet viser således i store træk, hvad parterne ønsker at nå inden for de 4-5 år, programmet omfatter. Udarbejdelsen af programmerne er et væsentligt element i at sikre, at modtagerlandet har prioriteret indsatsen og forpligtet sig til at yde sin andel.

Landeprogrammet indeholder dels de internationale og regionale forpligtelser, landet har påtaget sig, dels landets planer på miljøområdet. De udpegede indsatsområder og forpligtelser samt forslag til projekter er grupperet i relation til de danske strategier. I landeprogrammet for Sydafrika er der ikke refereret til internationale eller regionale forpligtelser, og der er ikke nævnt konkrete projekter, men refereret til fokusområder. Disse fokusområder er konkretisering af problemkomplekser.

65. Rigsrevisionen finder, at der i landeprogrammerne bør opstilles kvantificerbare mål, som dels sikrer sammenhæng i indsatsen og efterfølgende gør det muligt at bedømme, om indsatsen giver de ønskede resultater. Sådanne mål kunne fx være en angivelse af det ønskede miljøfaglige og administrative niveau inden for et givet område, eller en målbar reduktion af et givet miljøproblem og den danske bistands påvirkning heraf. Rigsrevisionen finder, at programmerne heller ikke klart demonstrerer i hvilket omfang, den danske bistand bidrager til løsningen af miljøproblemerne, og hvilken indsats landet selv yder på de forskellige områder.

66. Danced har til spørgsmålet om målfastsættelse bemærket, at man internationalt har erkendt vanskelighederne ved at identificere konkrete, målbare resultater af indsatsen i form af miljøforbedringer og øget administrativ kapacitet i såvel planlægningsfasen som ved evalueringen af projekterne. Danceds projekter vedrører ofte opbygningen af miljøforvaltningskapacitet, og det vil derfor sjældent være de direkte miljøforbedringer, der er sigtet med det enkelte projekt. Det er derfor vigtigt for Danced at kunne måle indsatsen på landenes egen kapacitet til at håndtere miljøproblemerne, og ministeriet er derfor indgået i et samarbejde med Danida og Verdensbanken om udvikling af indikatorer inden for kapacitetsudvikling på miljøområdet, der viser, om der er sket en positiv eller negativ udvikling af menneskelige egenskaber og evner. Ministeriet pegede også på, at der også må tages andre hensyn ved tilrettelæggelsen af landeprogrammerne, som gør at planlægningen aldrig vil kunne baseres på simple effektkriterier alene.

67. Der er ikke i landeprogrammerne foretaget en prioritering mellem projekter, fx efter projektets gennemførlighed, miljøeffekter, omkostninger mv. Dette sker ifølge Danced i en dialog med modtagerlandet.

Danced har ved et dansk konsulentfirma foretaget en ekstern evaluering af landeprogrammerne i Thailand og Malaysia (november 1998). Det fremgår af rapporten, at Danceds strategiske indfaldsvinkel til udvælgelse af projekter bør forbedres ved at etablere

• mål for miljøbistanden på landeniveau
• mål på landeniveau, som begrænses til nogle få udvalgte områder prioriteret af de respektive regeringer
• strategiske principper på landeniveau, som sikrer en intensiveret dialog med modtagerne mv.
• projekttyper, som kan indgå som strategiske elementer i en programmeringssammenhæng.

68. Rigsrevisionen har i sin gennemgang af landeprogrammer undersøgt, om de er udarbejdet efter de principper, der er fastlagt i den overordnede strategi.

69. For så vidt angår kravet om, at lokale behov, prioriteringer og ejerskab skal sikres, sker dette generelt ved, at modtagerlandets myndigheder medvirker ved udarbejdelse af programmerne. Både for Danced og Danida beskrives miljøproblemerne og nationale prioriteringer vises.

70. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at visse af Danceds landeprogrammer omtaler regionale problemer, som kunne danne grundlag for en grænseoverskridende indsats, men at programmerne ikke indeholder forslag til sådanne projekter. Evalueringen af landeprogrammerne viste tilsvarende, at det regionale perspektiv i bistanden ikke er synligt for Danceds vedkommende. Danida har på sin side identificeret flere regionale projekter. Som nævnt ovenfor, skyldes dette bl.a. modstående interesser og svage regionale strukturer, således at det ikke er forventeligt, at grænseoverskridende indsatser har en fremtrædende placering.

71. I den overordnede strategi blev det tilkendegivet, at indsatsen skulle koncentreres for på denne måde at fremme helhed og sammenhæng. Landeprogrammerne omfatter derfor 3-4 problemkomplekser, som indsatsen skal samles om.

Rigsrevisionen finder imidlertid, at et problemkompleks i praksis blot er en sammenstilling af indsatsområder. Som eksempler på dette kan nævnes landeprogrammet for Thailand, hvori indsatsområderne bæredygtig forvaltning af landarealer, skove og biodiversitet fremtræder som ét problemkompleks. Et andet eksempel er landeprogrammet for Malaysia, hvor problemkomplekset byernes økosystem omfatter indsatsområderne miljø, forurening og energi. Der er således blot foretaget en omgruppering af områderne. Rigsrevisionen finder, at landeprogrammerne derved ikke udmønter den koncentrering af indsatsen, som strategierne tilsigtede.

Miljø- og Energiministeriet har hertil anført, at landeprogrammerne i modsætning til strategierne skal fokuseres inden for nogle få af de i alt 7-8 mulige indsatsområder for at sikre en koncentration af indsatsen og dermed gennemslagskraft. Det er således ministeriets opfattelse, at landeprogrammerne i høj grad har medført en koncentrering af indsatsen. Dette er sket i et samarbejde med repræsentanter for relevante ministerier gennem en grundig analyse af landenes politik og prioriteringer, som er sammenholdt med mulige indsatsområder og hensynet til den danske ressourcebase, hvilket har ført til, at indsatsen er indsnævret. Inden for de udvalgte indsatsområder i et givet land har man derefter identificeret fokusområder for konkrete projektaktiviteter, hvilket ifølge ministeriet sikrer en sammenhæng mellem de enkelte aktiviteter inden for et givet indsatsområde.

Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at projekterne i de omhandlede landeprogrammer dækker stort set samtlige indsatsområder, og at der derfor fortsat efter Rigsrevisionens opfattelse ikke er tale om en tilstrækkelig koncentrering af indsatsen i strategiernes forstand.

For Danidas vedkommende udearbejdes der som nævnt MIKA-miljøprogrammer. Grupperingen af projekterne heri følger strategiernes indsatsområder og ikke problemkomplekser. De valgte områder er også for Danidas vedkommende brede. Således skal indsatsen for Malawi rettes mod by- og industrimiljø, bæredygtig energi og miljø- og naturforvaltning i landdistrikter, mens programmet i Zimbabwe ud over by- og industri og bæredygtig energi har bæredygtig skovdrift som det tredje område. I Vietnam er de valgte sektorer tilsvarende brede, idet de omfatter miljøundervisning og -oplysning samt kapacitetsopbygning på nationalt og lokalt niveau, bæredygtig udnyttelse af naturressourcer med fokus på forvaltning af naturområder med høj biodiversitet, afvandings- og vådområder samt kystzoneforvaltning og endelig bæredygtig udvikling af byer og industri med fokus på byplanlægning og nedbringelse af industriforurening. Udenrigsministeriet har anført, at der i landeprogrammerne beskrives de 3-4 indsatsområder, der udvælges baseret på den forberedende analyse. Der opstilles mål og indikatorer for miljøprogrammet og projekterne formuleres i henhold hertil. Det er således på projektniveau, at den daglige implementering og kontrol med miljøindsatsen foretages.

Rigsrevisionen finder imidlertid, som beskrevet ovenfor, at indsatsområderne er stort set lige så brede som strategierne og finder således heller ikke, at Danida udmønter strategiernes målsætning om en koncentrering af indsatsen.

72. Bistanden skal ske i samarbejde med modtagerlandenes ressourcebase. Dette omfatter dels landenes administrative organer, dels lokalt erhvervsliv, NGO’er og forskningsorganisationer. Danceds landeprogrammer går typisk ud på at styrke de nationale forvaltninger. De omtaler også samarbejde om forskning mv., men der er ingen konkretisering af, hvorledes erhvervsliv og NGO’er skal inddrages, og målene er under alle omstændigheder uklare.

73. Et væsentligt princip for indsatsen er, at den danske ressourcebase skal inddrages i videst muligt omfang. Endelig forudsætter strategien, at indsatsen ydes som gavebistand til projekter, og der vil herved blive lagt vægt på opbygning af miljøfaglig og administrativ kapacitet og demonstrationsprojekter. Større investeringer i Danced landene må forudsættes at skulle betales af landene selv. I landeprogrammerne er begge disse principper fremhævet.

74. Danced afgav en redegørelse til Folketinget af 27. januar 1999 om den videre udvikling af miljøbistanden til udviklingslande.

Om nødvendig sammenhæng og behov for landeprogrammer eller strategier på landeniveau anførte Danced, at der dels er sket en betydelig opbygning af viden om og kontakter til de nationale administrationer, herunder gennem nationale styringskomiteer. På grundlag af en intensiv dialog i denne struktur har man ifølge redegørelsen sikret, at Danceds aktiviteter går i spænd med modtagerlandenes. Derved tilsigter Danced, at de samlede aktiviteter passer ind i og er afstemt med landenes egne planer og strategier og med andre donorers aktiviteter, i overensstemmelse med den seneste udvikling inden for sektorprogramstøtte. De ny landeprogrammer for Thailand, Malaysia og Sydafrika har derfor nydt godt af de erfaringer, man har draget fra de første år.

Rigsrevisionen har i undersøgelsen af disse programmer ikke fundet, at de ny landeprogrammer i tilstrækkelig grad skaber den sammenhæng i indsatsen, som strategierne kræver og som er nødvendig for, at indsatsen fører til andet og mere end isoleret set gode resultater for enkeltprojekter.

Om dette anfører Danced, at man arbejder med en programmeringsmodel, der prioriterer en systematisk sammenhæng med samarbejdslandets øvrige indsats – fremfor primært at tilstræbe en isoleret set helt stringent intern logisk sammenhæng i Danceds projektportefølje. Ved den sidste metode ser Danced en betydelig risiko for en situation, hvor en sammenhæng set med danske øjne, opnås på bekostning af det lokale ejerskab til samarbejdet og som samtidig svækker mulighederne for at opnå synergieffekter og bæredygtige resultater i kapacitetsudviklingen i samarbejdslandene. Det er efter Danceds opfattelse også en forudsætning for at opnå disse synergieffekter, at man inden for denne planlægningsramme i så høj grad som muligt tilstræber en hensigtsmæssig sammenhæng mellem projekter inden for samme eller tilgrænsende områder. Landeprogrammeringen er således et udtryk for, at Danced tilstræber et flerstrenget system, hvor den snævre sammenhæng mellem de enkelte projekter er en af flere muligheder – ikke en forudsætning for at yde en efterspurgt bistand. Danced henviser også til, at landene om kritikken af landeprogrammerne i den eksterne evaluering anførte, at programmeringsprocessen i sig selv havde styrket deres kapacitet til at formulere strategiske, integrerede og tværsektorielle planer for den nationale indsats til forbedring af miljø- og ressourcesituationen.

Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at en forudsætning for sammenhæng i indsatsen er, at der eksisterer operationelle mål og at der foreligger kortlægning af modtagerlandets prioriteringer.

75. I Danidas og Danceds fælles årsberetninger om miljøbistand til udviklingslandene er der medtaget oplysninger om afsluttede, igangværende og nye projekter. Endvidere har både Danida og Danced leveret en række supplerende detailoplysninger herom til Rigsrevisionen. På grundlag af dette materiale har Rigsrevisionen undersøgt den gennemførte indsats i de 2 regioner i Sydøstasien og Det sydlige Afrika.

Tabellen viser bl.a., at bevillingerne til nye projekter i Sydøstasien er faldet i perioden 1995-1997, hvorefter aktiviteten igen er stigende i 1998. Ifølge Danced har den økonomiske krise i Sydøstasien i 1997 medført udskydelser af en del projekter i regionen.

I det sydlige Afrika begyndte indsatsen først i 1995 og bevillingerne har efterfølgende samlet set været stigende. Der er i de 2 regioner tilsammen igangsat 102 projekter. Disse fordelte sig med 63 i Sydøstasien og 39 i det sydlige Afrika. Af disse projekter var 10 afsluttet ved udgangen af 1998. Dette betyder, at selv om Danced er begyndt med MIKA-bistanden i 1994, er grundlaget for en bedømmelse af de endelige effekter endnu relativt spinkelt.

Tabellen viser, at Danida modsat Danced har haft et langsommere tempo i igangsættelsen af indsatsen. Danida har i de 2 regioner tilsammen igangsat 25 projekter. Disse fordelte sig med 8 i Sydøstasien og 17 i det sydlige Afrika. Ingen af projekterne er afsluttet.

78. Rigsrevisionen har gennem Udenrigsministeriet og Miljø- og Energiministeriet søgt at indhente oplysninger om de nationale budgetter for derigennem at belyse, om der var en sporbar stigningstakt i disse på miljøområdet. Det tilvejebragte materiale består bl.a. af summariske budgetter oversat til engelsk. Budgetter i fx Vietnam er ikke offentlige. Hertil kommer, at ingen budgetter har givet et totaloverblik over miljøområdet. Dette skyldes, at miljøudgifter findes på mange områder, og at de ofte ikke opføres i statsbudgetterne som sådanne. Rigsrevisionen har desuden drøftet med danske repræsentanter på stedet og med repræsentanter for de relevante ministerier, hvorledes udviklingen har været siden tilkomsten af MIKA-bistanden.

I Sydøstasien var statsbudgetterne i både Thailand, Malaysia og Vietnam under tryk på grund af den økonomiske krise. De direkte udgifter til miljøområdet var fx i Thailand reduceret med 12 % i 1997 og senere med yderligere 10 %, hvilket var mere end gennemsnittet for alle områder. For Malaysia var reduktionen af miljøbudgettet 10 % i 1997, mens den generelle reduktion af statsbudgettet var på 12 %. Det er yderligere anført i den nationale genopbygningsplan (National Economic Recovery Plan) fra august 1998, at nedskæringerne i budgetterne kan medføre forringelser i miljøkontrollen. Ministeriet for videnskab, teknologi og miljø skulle derfor omprioritere sine aktiviteter og søge øget bi- og multilateral finansiering. Det anføres videre i planen, at styrelserne skal sigte mod, at miljøet ikke forværres, hvor målet tidligere var at forbedre miljøtilstanden.

I det sydlige Afrika er bevillingerne stigende i Sydafrika, men fra et meget lavt udgangspunkt, mens fx miljøministeriet i Mozambique reelt bliver finansieret af donorer, inkl. Danmark.

79. For at belyse størrelsesordenen af de nationale midler til miljøformål har Rigsrevisionen beregnet den relative størrelse af de miljøudgifter, det har været muligt at identificere, i forhold til de samlede statslige udgifter. For Thailand udgjorde disse bevillinger således 0,5 % (4 mia. ud af 865 mia. baht) af statsbudgettet i 1998, og i Sydafrika var den tilsvarende andel 0,2 % (150 mio. Rand ud af 80 mia. Rand).

For de største modtagerlande af bistand fra Danced udgjorde bistanden i 1994-1998 (1995-1998 for Sydafrika) i Thailand, Malaysia og Sydafrika i gennemsnit om året henholdsvis 71,3 mio. kr., 58,1 mio. kr. og 49,1 mio. kr., svarende til 0,04 %, 0,06 % og 0,06 % af statsbudgettet i de respektive lande. Denne andel er beskeden, og den danske bistand har derfor ikke større betydning for statsbudgetterne. Imidlertid er den danske bistand ikke uvæsentlig, når den måles i forhold til de pågældende landes officielle miljøbudgetter (8-30 %).

Rigsrevisionen har på stedet drøftet spørgsmålet, om den danske bistand forøger den samlede miljøindsats med de involverede ministerier og de lokale danske repræsentanter for Danced og Danida. Både i Sydøstasien og i det sydlige Afrika fandt modtagerlandenes repræsentanter, at den danske bistand krævede relativt meget af modtagerlandene i form af egen indsats. Yderligere viste Rigsrevisionens undersøgelse, at selv om visse af landene havde teknisk ekspertise til rådighed, havde man generelt ikke den viden, som de danske eksperter har om den praktiske implementering i miljøsammenhæng. Denne teknologioverførsel blev bedømt som værdifuld. Desuden ville projekterne ikke være gennemført så hurtigt, hvis de skulle have været finansieret af modtagerlandet selv, og det var i et vist omfang lykkedes at friholde miljøområdet fra besparelser. Som det fremgår ovenfor, er dette ikke lykkedes alle steder, og der er da også eksempler på, at projekter har måttet standses, fordi det nationale bidrag blev beskåret for kraftigt.

Det er ikke muligt at påvise, at de reduktioner der har fundet sted i de nationale udgifter i visse lande, direkte har fundet sted som følge af den danske bistand.

80. Danceds og Danidas udgifter til miljøstøtte til udviklingslande afholdes af henholdsvis § 23.29.01. Miljøstøtte til udviklingslande mv. og § 06.11.16. Miljøindsatser i udviklingslande. Danceds administrationsudgifter afholdes af § 23.21.01.10. Miljøstyrelsens driftsbevilling, og Danidas administrationsudgifter afholdes af § 06.11.01.20. Administration af udviklingsbistand.

81. Både for § 23.29.01. Miljøbistand til udviklingslande mv. og § 06.11.16. Miljøindsatser i udviklingslande kan uudnyttede bevillinger videreføres til følgende finansår. Bemyndigelse til at disponere med virkning i senere finansår har for begge organisationer haft hjemmel i en tekstanmærkning. Der kan som regel ikke afholdes lønudgifter af en reservationsbevilling. Derfor afholdes administrationsudgifterne forbundet med miljøstøtten af Miljøstyrelsens driftsbevilling, hvortil der hvert år overføres en bevilling fra § 35. Finansministeriets generelle reserver. På en reservationsbevilling kan der overføres midler mellem de underkonti, der er omfattet af bevillingen. Dette er sket i begrænset omfang i Danced fx på tillægsbevillingsloven for 1998.

82. Af Akt 355 29/5 1996, fremgår det, at i perioden, hvor MIKA-rammen er under opbygning, vil midlerne blive fordelt mellem de 2 ministerier, så at den årlige tilvækst i miljørammen – som den er indeholdt i finansloven – fordeles med 80 % til Udenrigsministeriet og 20 % til Miljø- og Energiministeriet. Dette skal ske, indtil de årlige midler til miljøindsatsen i udviklingslandene under MIKA-rammen er fordelt med 60 % til Udenrigsministeriet og 40 % til Miljø- og Energiministeriet. Ved tiltrædelsen af aktstykket i 1996, var det forudsat, at MIKA-rammen var fuldt udbygget i 2002. Det blev i 1998 besluttet, at MIKA-rammen først skal være helt udbygget i 2005, jf. anmærkningerne til § 35.11.05. Miljø, Freds- og Stabilitetsrammen på finansloven for 1999.

Tabel 5 viser, at den årlige tilvækst i rammen blev fordelt som tilsigtet. Således fik Danida 80 % og Danced 20 % af rammetilvæksten i 1997, 1998 og 1999. Finansministeriet har oplyst, at man i forbindelse med udarbejdelse af finansloven for 1999 overgik til at beregne tilvæksten i faste priser fremfor i løbende priser. Det er i forbindelse med de ordinære ændringsforslag til finanslovforslaget for år 2000 oplyst for de bevilgende myndigheder, at det er den reale tilvækst, der fordeles med 80 % til Udenrigsministeriet og 20 % til Miljø- og Energiministeriet.

Tabellen viser, at Danceds tilsagnsrammer i alt har udgjort ca. 1,8 mia. kr. (66 % af rammen), mens Danida har fået tildelt ca. 0,9 mia. kr. (34 % af rammen). Danida fik først fra 1996 del i rammemidlerne til den bilaterale miljøindsats.

I forhold til den årlige ramme er de udisponerede tilsagn faldet. I 1994 udgjorde de 19 % af tilsagnsrammen, mens de i 1998 var faldet til 10 %. I Danida er stort set hele tilsagnsrammen hvert år blevet brugt med undtagelse af 1997. Årsagen til de relativt høje udisponerede tilsagn i 1997 for Danida var, at et enkelt projekt på 40 mio. kr. først blev forelagt Finansudvalget i 1998. Danced har oplyst, at det lave forbrug af tilsagnsrammen i 1997 skyldtes særlige omstændigheder i Sydøstasien, der medførte, at projekter blev udsat til 1998.

84. I henhold til Finansministeriets Økonomi-Administrative Vejledning er et tilsagn et juridisk bindende løfte om at betale et beløb, hvis nærmere angivne forudsætninger opfyldes.

Rigsrevisionen undersøgelse viste, at tilsagn opgøres forskelligt i Danced og Danida. I Danced opfattes disponerede tilsagn som de midler, Danced har forpligtet sig til at bevilge via en kontrakt eller en landeaftale for et konkret projekt. Ved projekter, hvor modtageren er en statslig instans, indgås landeaftaler for projekterne, og samtidig registreres det afgivne tilsagn i regnskabssystemet. I Danida opfattes disponerede tilsagn som summen af årets godkendte projektbevillinger. Registrering af afgivne tilsagn fordrer således hverken forudgående kontraktindgåelse eller en landeaftale. Udenrigsministeriet har oplyst, at miljøstøtten til udviklingslande af praktiske og styringsmæssige årsager administreres på samme måde som udviklingsbistand i øvrigt.

Hverken Danceds eller Danidas praksis opfylder helt Finansministeriets vejledning. Derved fremstår afløbet for tilsagn højere, end det reelt er.

Finansministeriet har over for Rigsrevisionen oplyst, at Finansministeriet i forbindelse med finanslovforslaget for 2001 og aflæggelse af statsregnskabet for 2000 vil anmode Miljø- og Energiministeriet og Udenrigsministeriet om at foranledige, at dette forhold belyses nærmere med henblik på at sikre en mere retvisende opgørelsespraksis.

For så vidt angår bevillingerne, viser tabel 7, at langt størstedelen af bevillingerne til miljøbistand i udviklingslande hidtil er tilgået Danced. Sammenlagt har Danced i årene 1994-1999 fået bevilget ca. 1,2 mia. kr. (løbende priser), mens Danida har fået ca. 0,4 mia. kr.

Danced har til udgangen af 1998 brugt 0,72 mia. kr., hvilket svarer til 78 % af bevillingerne, mens Danida tilsvarende har brugt ca. 0,24 mia. kr., hvilket også svarer til 78 % af bevillingerne. De samlede faktiske udbetalinger har således været ca. 22 % lavere end bevilget.

Tabellen viser også, at der over hele perioden har været en stigning i videreførselsbeløbet (uforbrugt bevilling). Den relative andel af bevillingen, der ikke er blevet brugt, har været stigende over hele perioden. I Danced var videreførselsbeløbet i 1994 på 45 % af årets bevilling. Denne andel er i 1998 steget til 66 %. I Danida, der først iværksatte den regionale miljøbistand i 1996, har videreførselsbeløbet i årene 1996, 1997 og 1998 været på henholdsvis 63, 73 og 54 % af årets bevilling. Udviklingen er således vendt for Danida i 1998, hvor forbruget var større end finansårets bevilling, og videreførselsbeløbet derfor blev reduceret. Danced har kun i 1996 tilnærmelsesvis kunnet udnytte bevillingerne. Resultatet har for Danceds vedkommende været en stadig vækst i de videreførte bevillinger. Forløbet skyldes, at Danced ikke har haft præcise skøn over de forventede udgifter i det kommende finansår, men har baseret sig på urealistiske forventninger om projektforløbene.

Finansministeriet har oplyst, at man – som i forbindelse med finansloven for 1999 – vil være opmærksom på denne problemstilling ved udarbejdelsen af de årlige forslag til finanslove.

Miljø- og Energiministeriet har oplyst, at Danced i 1999 indkører en revideret praksis for indrapportering af udbetalingsbudgetter. I henhold til Danceds kontraktmanual gøres det gældende, at kontraktholderen halvårligt – og i øvrigt i fornødent omfang – indrapporterer behovsstyrede udbetalingsforløb til Danced. Disse oplysninger vil fremover danne basis for en løbende registrering af det samlede udbetalingsbudget for Danceds tilskudsordninger, og hermed for en mere præcis budgettering. Når udbetalingerne er faldet senere end beregnet, skyldes det primært, at kravet om lokal involvering til kapacitetsopbygningsprojekter har forsinket aktiviteterne, samt at der har været et dramatisk fald i kurserne på valutaerne i alle Danceds samarbejdslande i forhold til kronen. Dette har gjort, at projekterne er blevet billigere end forventet på tilsagnstidspunktet. Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at valutakursudsvingene kun forekommer at have en mindre betydning, og at det er væsentligt at Danceds bevillinger baseres på realistiske forudsætninger.

86. Tilsagnsrammerne udgjorde i perioden 1994-1998 i alt 2,3 mia. kr. I samme periode er der givet udgiftsbevillinger på 1,2 mia. kr. og heraf forbrugt ca. 1,0 mia. kr. Forskellen mellem tilsagnene og bevillingsafløbet skyldes dels, at der går en vis tid mellem et tilsagn om projektstøtte gives og bevillingerne får økonomisk virkning. Det skyldes imidlertid også, at der for Danceds vedkommende over hele perioden har været en betydelig ophobning af disponerede tilsagn, som kun langsomt omsættes til forbrug. De disponerede tilsagn ved udgangen af et finansår medfører i Danced et forbrug i det følgende år på under halvdelen, mens Danidas forbrug i alle finansår har været højere end de videreførte tilsagn. Resultatet er, at Danceds udestående tilsagn svarer til 1,9 gange den årlige tilsagnsramme ved udgangen af 1998, mens Danida tilsvarende havde udestående tilsagn svarende til 1 års tilsagnsramme. Dette skyldes ikke forskellig betalingspraksis.

I regeringens MIKA-redegørelse af 14. januar 1999 bl.a. er anført, at: "På de enkelte hovedområder under MI-rammen (både Øststøtten og miljøstøtten til udviklingslande) er der sideløbende med væksten i rammen generelt sket en vis opsparing af uforbrugte tilsagn og udbetalingsbevillinger. Typisk har der været tale om urealistisk budgettering med for store udbetalinger i de første år af et program i forhold til de faktiske udbetalinger". I forlængelse heraf nævner redegørelsen, at der er taget en række initiativer til at sikre en mere effektiv administration og en forbedret budgettering, bl.a. i forbindelse med finansloven for 1999. Som det fremgår af tabel 7, er bevillingerne for 1999 reduceret for både Danced og Danida. Dette er sket for at tilpasse de samlede bevillinger til det samlede forbrug.

87. I henhold til fællesstrategien for miljøbistand til udviklingslande fra 1996 ville finanslovens anmærkninger og virksomhedsregnskaber på dette område blive tilrettelagt, så der umiddelbart kunne etableres et samlet overblik over de regionale miljøindsatser under MIKA, ved at de relevante dele af finanslovens anmærkninger under henholdsvis Udenrigsministeriet og Miljø- og Energiministeriet samt af eventuelle virksomhedsregnskaber ville blive sammenholdt.

Dette skulle ske ved anvendelse af samme bevillingsmæssige retningslinjer for administration af bevillingerne til de regionale miljøindsatser. Der ville således ske en kvalitativ udbygning af beslutningsgrundlaget for tilskudsordningen. Med fokus på resultatsiden ville der blive udarbejdet et fælles koncept for beskrivelse af de konkrete aktiviteter under MIKA-rammen. Gennem udvikling af formålsorienterede og tidsseriebaserede indikatorer for indsatsen ville der i tilknytning til finanslovens bevillinger blive præsenteret hidtidige resultater (aktivitetsregistreringer og resultatopfølgning) samt redegjort for de forudsatte aktiviteter i finansåret (dispositionsplan). Det ville over tid være muligt at sammenholde bevillinger med de dertil knyttede aktiviteter.

I anmærkningerne til finanslovens konto 23.29.01. Miljøstøtten til udviklingslande, og i Miljøstyrelsens virksomhedsregnskaber for 1995-1998 indgår der aktivitetsoversigter, hvoraf antal igangsatte projekter og ressourceforbrug (samlede afgivne tilsagn) fordelt på aktivitetstyper er oplyst. Dette er ikke oplyst for konto 06.11.16. Danidas miljøindsats i udviklingslande. Der er ikke afgivet noget virksomhedsregnskab på Udenrigsministeriets område.

Der er ikke, hverken i eller i tilknytning til finanslovens bevillinger, blevet præsenteret hidtidige formålsorienterede resultater for miljøbistanden til udviklingslande. Finansministeriet har hertil bemærket, at det nærmere må afklares, hvor og hvorledes der kan gives et bedre billede af målopfyldelsen/resultatopfølgningen for miljøbistanden til udviklingslande, hvilket ifølge Finansministeriet eventuelt kan ske i forbindelse med Danidas og Danceds fælles årsberetning vedrørende miljøbistand til udviklingslande.

88. Udgifterne til administration af ordningen afholdes inden for MIKA-rammen. Dette er, jf. betænkning 1252, i overensstemmelse med de regler udviklingsbistandskommiteen – DAC – under OECD har udstukket vedrørende administrationsudgifter ved udviklingsbistand. I betænkning 1252 nævnes, at en fordel ved at finansiere administrationen inden for tilsagnsrammen er, at der derved sikres en sammenhæng mellem de midler, der anvendes direkte til bistanden, og administrationsudgifterne derved. DAC-donorlandenes gennemsnitlige udgifter til administration var i 1991 på 3,8 %. af den samlede bistand.

I Danida har de afsatte midler til administration af miljøstøtten til udviklingslande mv. til og med 1997 været på 4 % af tilsagnsrammen. På finansloven for 1998 steg administrationsudgifterne til 5,8 %, men er på finansloven for 1999 faldet til 4,8 %. I Danced har administrationsandelen været gradvis stigende fra 2,5 %. i 1994 til i 1999 at udgøre 4,8 %. Administrationsandelen budgetteres efter forhandlinger med Finansministeriet, og der er ikke fælles regler i Danced og Danida for fastsættelsen af administrationsandelen.

89. Den på finansloven opgjorte procentandel dækker kun administrationsudgifter i snæver forstand. Dette er i overensstemmelse med DAC-retningslinjerne for, hvad der kan henregnes til administrationsudgifter. Imidlertid har Rigsrevisionen fundet, at disse retningslinjer kun henregner en del af de administrationsomkostninger, der bør medtages for at give mulighed for sammenligning mellem Danced og Danida. Med henblik på at undersøge omkostningerne forbundet med miljøbistanden anmodede Rigsrevisionen Danced og Danida for perioden 1996-1998 om at opgøre udgifterne for en række øvrige udgifter, der efter Rigsrevisionens skøn yderligere omfatter udgifter til udarbejdelse af strategier, landeprogrammer, manualer samt forberedelse, gennemgang og evaluering af de enkelte projekter. Rigsrevisionens opgørelse indeholder således flere administrative udgifter, end der direkte fremgår af finansloven.

For Danidas vedkommende har Rigsrevisionen beregnet Udenrigsministeriets udgifter til egne ansatte mv. ud fra de ressourcer, der er anvendt og de budgetterede gennemsnitsomkostninger pr. medarbejder på de årlige finanslove med tillæg for generalomkostninger og hjælpefunktioner. Dette skyldes, at ministeriets oplysninger var baseret på de midler, som var tilført ministeriet til administrationen, ikke hvad der faktisk var anvendt.

Tabellen viser, at Danced i 1996-1998 anvendte 135,7 mio. kr. til administration, mens Danida anvendte 68,7 mio. kr.

I samme periode udgjorde tilsagnsrammen for Danced 939,1 mio. kr., mens den for Danidas vedkommende udgjorde 508,3 mio. kr.

Administrationsudgifterne i Danced udgjorde således i gennemsnit for perioden 1996-1998 ca. 14,5 % af tilsagnsrammen. Danidas andel var på ca. 13,5 % i samme periode. Danced og Danida synes således at have stort set samme relative udgifter til administration i bred forstand. Administrationsudgifterne opgjort således er dermed ca. 3 gange så høje som anført i finanslovens anmærkninger.

90. Rigsrevisionen har undersøgt, om der er væsentlige forskelle mellem Danced og Danida i den måde administrationerne er opbygget på og i de omkostninger, som medgår hertil.

Begge organisationer har administrationer i København og udstationeret personale. Hvor Danida har været til stede lokalt i de MIKA-lande, som også er programsamarbejdslande, har Danced måttet opbygge en lokal administration, typisk bestående af en udstationeret miljøattaché og 3-4 lokalt ansatte medarbejdere. Der findes miljøattacheer i Thailand, Malaysia og i Sydafrika. Danida har en egen sektorfaglig tjeneste, TSA, hvis modpart i Danced udgøres af andre kontorer i Miljøstyrelsen eller andre styrelser i Miljø- og Energiministeriet. Størstedelen af ressourcerne i begge organisationer medgår til projektadministration. Organisatorisk er der ikke væsentlig forskel mellem Danced og Danida.

91. En væsentlig forudsætning for inddragelse af Miljø- og Energiministeriet i administrationen af MIKA-rammen var, at ministeriet besad en ekspertise inden for relevante områder, som kunne nyttiggøres i bistanden. Det fremgår af tabel 8, at der i alt i 3-års perioden er overført 4,4 mio. kr. til andre styrelser eller godt 3 % af de samlede udgifter til administration. Danceds anvendelse af ekspertise fra andre styrelser i ministeriet forekommer at have været af et beskedent omfang, når sammenholdes med, at private konsulenter i samme periode modtog knap 68,7 mio. kr. i honorar for forberedelse af projekter mv.

Miljø- og Energiministeriet har supplerende oplyst, at ministeriet ikke finder det muligt præcist at opgøre det faktiske ressourceforbrug, da tidsregistrering først nu er ved at blive indført. Imidlertid viser en undersøgelse fra 1996, at en betydelig række ressourcepersoner fra ministeriet konkret har deltaget i bistandsarbejdet. Siden 1996 har Danced for så vidt angik en række af de større og mere komplicerede projekter valgt at tilknytte ressourcepersoner fra de forskellige styrelser. Hertil kommer, at Skov- og Naturstyrelsens deltagelse i Danced samarbejdet opgøres til 35-45 % af i alt 9 personer, svarende til 3-4 årsværk, mod de 2 årsværk, som er overført bevillingsmæssigt.

Kravet om, at de 2 bistandsformer skal fremtræde med en selvstændig identitet, er i bevillings- og regnskabsmæssig henseende imødekommet ved, at de opføres særskilt i finanslov, statsregnskab m.m.

93. For så vidt angår den forvaltningsmæssige afgrænsning udarbejdede Danida i 1996 retningslinjer for adskillelsen af de 2 bistandsformer i de nævnte 6 lande, hvor Danida yder både udviklings- og MIKA-bistand. Styrelsen og det rådgivende MIKA-udvalg blev skriftligt orienteret om retningslinjerne.

I disse lande har miljøindholdet i udviklingsbistanden ikke karakter af selvstændige miljøsektorprogrammer, men er komponenter integreret i projekter under andre sektorprogrammer, eksempelvis i projekter under et landbrugssektorprogram. Da et sådant landbrugssektorprogram ofte kun dækker visse dele af den samlede landbrugssektor, vil miljøbistand til de dele, som falder uden for programmet, kunne finansieres over MIKA-rammen og derved opfylde målet om at komplementere udviklingsbistanden. Det vil dog fortsat være et krav, at et sådant projekt falder inden for et af de 3-4 miljøfaglige indsatsområder, som er fastlagt for MIKA-bistanden til det pågældende land.

Følgende eksempel illustrerer Danidas anvendelse af komplementaritetsprincippet under miljøbistanden. Under det eksisterende landbrugssektorprogram under ulandsrammen i Zimbabwe har det vist sig nødvendigt i højere grad at levere en indsats inden for skovbrug med henblik på at sikre, at det stigende pres for en øget landbrugsmæssig produktion gennem bl.a. erosionsbekæmpelse tager hensyn til miljømæssig bæredygtighed. Dette er sket ved, at man under MIKA-rammen har bevilget støtte til et projekt om bæredygtig udnyttelse af skove og træer (MITI-projektet). Projektet sigter mod udvikling af bæredygtig udnyttelse af træer og andre skovbaserede produkter med henblik på at fremme lokalbefolkningens indtjeningsmuligheder under hensynstagen til miljøet.

94. Danida har i Vietnam søgt kravet om komplementaritet sikret ved fortrinsvis at prioritere MIKA-aktiviteter i de provinser, hvor man i forvejen har koncentreret sin udviklingsbistand (sektorprogramstøtten), idet man ved en konkret gennemgang af de eksisterende sektorprogrammer har sikret, at der ikke sker overlap mellem de 2 bistandsformer.

95. De overordnede administrative retningslinjer for Danced er beskrevet i Akt 281 25/5 94, hvorefter det var Miljøministeriets hensigt at anvende Udenrigsministeriets allerede eksisterende procedurer og regler vedrørende fx projektforberedelse og etablering af kontrakter med rådgivningsfirmaer og eksperter. Indsatsen ville derfor blive administreret i nært samarbejde med Udenrigsministeriet og de danske diplomatiske repræsentationer.

96. Forud for iværksættelsen af bistanden indgår Danced/Danida og modtagerlandets regering en aftale, hvorefter der bl.a. nedsættes en programstyringskomité. Ved det årlige møde i komiteen bliver nye projektforslag præsenteret, og der foretages en gennemgang af de igangværende projekter. Endvidere oplyses der om rammen for aktiviteterne i de kommende år. Eksempelvis blev det ved mødet i komiteen for Malaysia i maj 1998 meddelt, at der i de kommende 3 år ville blive givet tilsagn på 60 mio. kr. årligt, samt 35 mio. kr. til regionale projekter og programmet for den private sektor.

Når programstyringskomiteen i modtagerlandet har besluttet, at et forslag skal nyde fremme, bliver projektets nærmere indhold fastlagt. Dette sker gennem en forundersøgelse, ofte med bistand fra danske konsulenter, som tillige udarbejder det endelige projektdokument. Hvis private miljø- og bistandsorganisationer er involveret, sker forberedelse af projektet fortrinsvis i dialog med Danced/Danida.

97. Det fremgår af strategien for miljøbistanden, at indsatsen skal ske i tæt samarbejde med modtagerlandets myndigheder og ud fra landets egen prioritering. Modtagerlandets private sektor, organisationer og folkelige bevægelser skal også inddrages. Endvidere kan den danske ressourcebase fremsætte forslag til projektideer.

I overensstemmelse hermed har både ministerier og virksomheder i modtagerlandet samt private organisationer fremsat forslag til projekter. Ifølge Danced har danske virksomheder ikke fremsat forslag til projekter. Danced har arbejdet på, at der fremsættes projektforslag til indsatsområderne arbejdsmiljø, bæredygtig energi og anvendelse af pesticider, men har indtil videre ikke mødt megen interesse herfor. I overensstemmelse med den måde de grundlæggende principper for samarbejdet administreres på, er der derfor ikke nogen nævneværdig aktivitet på disse områder.

98. Efter tiltrædelse af et projektforslag undersøges forholdene i samarbejdslandet, og der knyttes de nødvendige kontakter gennem missioner, som har til formål at designe og vurdere projektet. Herefter udarbejdes en aftale om de nærmere betingelser for projektet. Endelig udarbejdes en projektbeskrivelse til brug for eventuel licitation. Det er oftest danske konsulentfirmaer, som modtager kontrakter på gennemførelse af projekterne. I nogle tilfælde kan der også være tale om projekter, der ledes af miljøorganisationer, enten fra det pågældende land eller fra Danmark. Projektforberedelse og udbudsfase varer normalt 1-1½ år. Ofte er der først en indkøringsperiode, som bl.a. omfatter en præcisering af formålet og aktiviteterne i projektet.

Danida kræver en rapportering i løbet af hvert enkelt projekt og ved dets afslutning. Danced kræver i alle tilfælde rapportering hvert halve år.

99. Danced har oplyst, at projekterne ikke underkastes en selvstændig dansk prioritering, men at Danmarks mål med miljøbistanden søges sikret ved, at der sættes rammer for indsatsområder og metoder ved gennemførelsen. Kriterier for udvælgelse omfatter ifølge Danced følgende forhold:

• Budgetmæssige rammer
• Sammenhæng med igangværende/afsluttede indsatser
• Motivation og ejerskab
• Potentiale for dansk faglig bistand

Disse forhold er i overensstemmelse med de principper, der gælder for miljøbistanden.

Endvidere kan følgende forhold føre til afslag: For stort driftsmæssigt indhold, for få visioner, for ringe forurenings- og energiaspekt og for lidt reel opbakning. Danced har oplyst, at afslag på forslag til projekter normalt sker på ideniveauet.

100. For Udenrigsministeriets vedkommende udvælges MIKA-projekter ved de årlige forhandlinger om den almindelige udviklingsbistand, der finder sted mellem modtagerlandet og Danida. Drøftelserne tager udgangspunkt i parternes særskilte lister over ønskede projekter, som er udarbejdet med baggrund i bl.a. MIKA-miljøprogrammerne. Udenrigsministeriet har oplyst, at prioriteringen i samarbejdslandene i højere grad er prioriteringer mellem problemområder end mellem egentlige projekter. Rigsrevisionen finder ikke, at dette skaber klarhed over, hvilke principper der anvendes, når der skal prioriteres mellem konkrete projektforslag.

Kort efter afslutningen af årsforhandlingerne forelægges Styrelsen for Internationalt Udviklingssamarbejde en redegørelse for resultatet heraf, herunder også for MIKA-området. Ligeledes orienteres det rådgivende MIKA-udvalg, herunder også om den forudsatte komplementaritet med udviklingsaktiviteterne under Danidas ulandsramme.

Danida er mere aktivt involveret i identifikationen af projekter end Danced. Dette kan tilskrives de fattigste landes utilstrækkelige administrative kapacitet. Danida har i øvrigt typisk betydeligt større koordineringsproblemer end Danced, idet der i disse modtagerlande ofte er flere udenlandske donorer involveret i miljøbistand.

101. Danced og Danida er ikke omfattet af EU’s udbudsregler for så vidt angår selve bistanden til ulandene. Imidlertid vil en række tjenesteydelser til de 2 ministerier, eksempelvis forundersøgelse mv., skulle ske efter EU-reglerne. For ulandsbistanden indhentes der derfor normalt kun tilbud hos virksomheder i Danmark. Det kan dog være nødvendigt at indhente tilbud i udlandet, hvis dansk ekspertise ikke findes. Tilbud indhentes da primært fra de nordiske lande eller EU-landene. Hvis der er tale om begrænset konkurrence, eller hvis der kan opstå habilitetsproblemer, kan tilbud indhentes i udlandet.

De 2 organisationers udbud er i overensstemmelse med almindelige retsgrundsætninger underkastet krav om objektivitet og lige behandling af alle tilbudsgivere. Både Udenrigsministeriet og Miljø- og Energiministeriet finder dog, at en virksomhed, som har medvirket ved forundersøgelsen af et projekt, kan stå for projektudførelsen, hvis Danced/Danida ved en mellemliggende undersøgelse selv har gennemført en vurdering af kvaliteten af projektforslaget mellem de 2 faser.

I forbindelse med projektgennemgangen fandt Rigsrevisionen 2 eksempler på, at samme konsulentvirksomhed både havde foretaget en forundersøgelse og efterfølgende stået for implementeringen af projektet. Det drejede sig om et firma, som stod for et projekt i Sydafrika om udvikling af en strategi for vandkvalitet og for et andet projekt om kystzoneforvaltning i Cambodia.

Rigsrevisionen finder det imidlertid principielt uheldigt, at en virksomhed medvirker ved både forundersøgelsen og udførelsen af samme projekt, på grund af den fordel, der er ved at have et indgående kendskab til projektet. Derved får et firma en fortrinsstilling frem for andre.

102. Valg af udbudsform afhænger af opgavetype og beløbsstørrelse (forventet kontraktsum). Da det er forbundet med relativt store omkostninger for tilbudsgiver at afgive tilbud, og for bistandsorganisationerne at behandle disse, anvendes normalt prækvalifikation. Danida anvender prækvalifikation efter annoncering, som muliggør at bedømme, hvilke virksomheder der har kompetence til at afgive endeligt tilbud. Prækvalifikationen sker for at udvælge tilbudsgivere blandt leverandører, som Danida anser for at have de nødvendige kvalifikationer og ressourcer til at gennemføre en opgave tilfredsstillende.

103. Både Danced og Danida har udarbejdet interne retningslinjer og vejledninger til brug for udbud. Ved afgørelse af hvilken tilbudsgiver Danida vil indgå en kontrakt med anvendes enten den laveste pris eller det økonomisk mest fordelagtige tilbud som kriterium. Ved det økonomisk mest fordelagtige tilbud lægger Danida foruden prisen også vægt på kvalitet, teknisk værdi, funktionsmæssig værdi, egnethed for anvendelse i ulande, teknisk bistand, leveringstid og færdiggørelsestid.

Danced vælger normalt også det økonomisk mest fordelagtige tilbud, hvilket indebærer, at man foruden prisen lægger vægt på kvalitet, teknisk service osv. Ved afgørelsen af hvilket tilbud der skal vælges, benytter Danced en vægtfordeling, der tildeler kvalitetsaspektet 50 %, service og udførelse 40 % og prisen 10 %.

Den høje vægt på kvalitetsaspekter mv. kan føre til, at beskrivelse af løsningsforslag, kandidat til posten som chefrådgiver mv. belønnes, uden at forslaget nødvendigvis er baseret på en reelt bedre forståelse af problemerne. Sådanne synspunkter er fremført i evalueringen af samarbejdet mellem Danced og de danske rådgivere fra oktober 1998.

I forbindelse med udbud oplyser Danced firmaerne om det beløb, projektet i henhold til forundersøgelsen er budgetteret til at koste, samt den vægt, hvormed prisen indgår ved udvælgelsen. Danced har om denne fremgangsmåde anført, at den budgetterede pris om muligt skal overholdes, idet man ønsker at kunne gennemføre de projekter, som man har aftalt med modtagerlandet. Den ringe vægt, som lægges på prisen ved valg af tilbud samt det forhold, at den forventede pris oplyses betyder, at incitamentet til at konkurrere på prisen svækkes. Rigsrevisionens undersøgelse viser da også, at tilbudsgiverne normalt forlanger en pris, som ligger lige under den budgetterede pris. Denne praksis afviger fra Danidas, som ikke oplyser om den budgetterede pris, når en opgave udbydes. Danida anvender samme udbudspraksis for miljøbistanden som for projekter under ulandsrammen. Danced og Danida benytter ofte prækvalifikation i forbindelse med udvælgelsen. Dette indebærer, at de deltagende firmaer på forhånd er godkendt til at kunne gennemføre tilfredsstillende projekter. Rigsrevisionen finder på denne baggrund, at prisen burde tillægges større vægt.

Ifølge den fælles strategi skal det i relation til samarbejdet med modtagerlandets ressourcebase tilstræbes, at midlerne under rammen anvendes så effektivt som muligt. Dette indebærer en højere grad af konkurrence i forbindelse med udbydelse af projekter på miljøområdet. Med henblik på at gennemføre aktiviteterne billigst muligt bør Danced efter Rigsrevisionens opfattelse undlade at oplyse om den budgetterede pris, ligesom Danced bør tillægge prisen større vægt ved afgørelsen af, hvem der skal have overdraget opgaven.

Miljø- og Energiministeriet har fastholdt, at det vil skabe stor usikkerhed om projektgennemførelsen, såfremt budgetrammen for projektet ikke oplyses. Der vil således være en betydelig risiko for, at tilbud overskrider rammen. En forøget prismæssig spredning kan efter ministeriets opfattelse endvidere vanskeliggøre sammenligning af tilbudene. Ministeriet har endelig bemærket, at oplysningen om budgetrammen ikke begrænser priskonkurrence, da der ikke er krav om, at tilbudet skal svare til budgetrammen. Miljø- og Energiministeriet har endvidere oplyst, at ministeriet i fremtiden vil lægge højere vægt på prisen end de 10 %, som hidtil har været anvendt.

Rigsrevisionen finder ikke, at de anførte problemer står i et rimeligt forhold til de fordele, der vil være forbundet med en reel konkurrence om priser.

104. Som anført i den overordnede strategi er inddragelse af den danske ressourcebase et grundlæggende princip for miljøbistanden.

I tilslutning til de regionale strategier har Danced udarbejdet særlige strategier vedrørende ressourcebasen i Danmark og vedrørende dennes forhold til ressourcebasen i modtagerlandene. Danida har en strategi for samarbejdet med NGO’er, og der er ikke udarbejdet en fælles strategi for samarbejdet med ressourcebasen og udnyttelsen af denne.

105. For at belyse om den danske ressourcebase inddrages som forudsat har Rigsrevisionen undersøgt, hvilke konsulenter Danida og Danced benytter, herunder hvilke dele af ressourcebasen de pågældende konsulenter tilhører.

106. Rigsrevisionens opgørelse af udbetalinger på kontrakter viser, at der i perioden 1996-1998 er anvendt 410 mio. kr. til konsulentfirmaer og 187 mio. kr. til andre dele af ressourcebasen. Firmaerne og institutionerne er som forudsat danske. Rigsrevisionen har konstateret, at private bistands- og miljøorganisationer har i betydeligt omfang været involveret i projekter under Danced, hvilket er i overensstemmelse med strategien.

Rigsrevisionens undersøgelse viser også, at de 4 konsulentfirmaer, der har modtaget de største kontraktudbetalinger tilsammen har modtaget ca. 230 mio. kr. eller over 56 % af de udbetalte beløb til konsulentvirksomheder. Hver af disse 4 virksomheder har modtaget mere end 10 % af det udbetalte beløb til virksomheder.

For Danidas MIKA-bevillinger er der kun indgået få egentlige projektkontrakter, og en sammenligning med Danced er derfor ikke relevant. Af en tilsvarende oversigt vedrørende ulandsrammen i Danidas årsberetning fra 1997 fremgår det, at det i store træk er de samme virksomheder, som har opnået størstedelen af de indgåede kontrakter.

For så vidt angår anvendelsen af konsulentfirmaer i forbindelse med forundersøgelse af kommende Danida projekter under MIKA-rammen har Rigsrevisionen undersøgt, hvilke virksomheder man her hovedsageligt benytter sig af. Denne undersøgelse viser, at ud af 74 kontrakter til i alt 49 mio. kr. har PEM-consult, COWI, Carl Bro International, Nordic Consult og Rambøll indgået 37 kontrakter til et beløb på i alt 27 mio. kr., svarende til ca. 55 %. Danced og Danida benytter således i stort omfang de samme virksomheder. Af evalueringen af samarbejdet mellem Danced og ressourcebasen fremgår det yderligere, at der kan forudses flaskehalsproblemer på især chefrådgiverområdet i de kommende år. Der bør derfor etableres et nærmere samarbejde mellem Danida og Danced, der som minimum bør omfatte en fælles strategi i forhold til konsulenter for at undgå en uhensigtsmæssig konkurrence mellem Danida og Danced om at byde de bedste vilkår for firmaerne og for at undgå flaskehalse i ressourcebasen.

107. Efter Akt 281 25/5 1994 var det Miljøministeriets hensigt at anvende Udenrigsministeriets allerede eksisterende procedurer og regler vedrørende fx projektforberedelse og etablering af kontrakter.

Danida benytter samme manualer, som anvendes i forbindelse med den almindelige udviklingsbistand. Manualerne dækker følgende faser:

• forberedelse af projekter
• rapportering om fremdrift og færdiggørelse
• evaluering

Endvidere har Danida udarbejdet en række vejledninger til brug for indgåelse af kontrakter om leverancer af varer og konsulentydelser.

Danced har siden etableringen i 1994 haft planer om at udarbejde manualer til støtte for administrationen af projekterne i de enkelte faser. Manualerne skal omfatte følgende faser:

• forberedelse af projekter
• indgåelse af kontrakt
• projektgennemførelse og
• projekt evaluering

Danced har foreløbig udarbejdet en manual for projektforberedelse, 1995, og projektgennemførelse, 1997. Danced har oplyst, at der er udarbejdet en (ny) foreløbig manual for projektforberedelse, 1998, og at der foreligger et udkast til manual vedrørende indgåelse af kontrakt, 1999. Danced har i øvrigt benyttet de manualer, som Danida har udarbejdet, til de andre faser af et projektforløb.

Danced har oplyst, at man ønsker at benytte egne manualer. Dette skyldes, at man opererer i mellemindkomstlande med en betydelig administrativ kapacitet, hvorfor udgangspunktet for forberedelse og implementering er anderledes.

De nævnte manualer er udformet som relativt kortfattede vejledninger, der beskriver de krav, der stilles til dem, der skal gennemføre projekter for Danced og Danida. Eksempelvis indeholder Danidas manual for rapportering vejledning for hyppighed og format for rapportering i projektforløbet. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at manualerne generelt forekommer hensigtsmæssige i forhold til styringen af projekter.

108. Med henblik på at sikre en hensigtsmæssig afvikling af et projekt nedsættes dels en styregruppe, hvori modtagerlandets daglige leder og chefrådgiveren indgår, dels en projektstyrekomité, hvori repræsentanter for interessenterne i modtagerlandet har sæde. Væsentlige redskaber til styringen er de rapporter, som genereres i henhold til Danceds og Danidas manualer.

Ifølge Danceds manual for implementering af projekter skal der senest 2 måneder efter igangsætningen foreligge en indkøringsrapport (inceptionrapport) udarbejdet af chefrådgiveren. I denne rapport beskrives, hvorledes projektet skal implementeres i henhold til projektdokumentet. Rapporten forelægges styrekomiteen og skal godkendes af Danced.

Hver 3. eller 6. måned skal der udarbejdes en fremskridtsrapport (progressrapport), som skal beskrive eventuelle problemer med implementering og foreslå løsninger herpå. Også denne rapport skal forfattes af den daglige leder. Rapporten skal godkendes af styrekomiteen og tjener alene som information for Danced, med mindre der er tale om betydelige ændringer i projektets output eller budget.

Afhængig af projektets størrelse og kompleksitet gennemfører Danced og Danida også en midtvejsevaluering udført af eksterne konsulenter. Denne bedømmelse foretages for at sikre, at projektet forløber som forudsat. Såfremt projektets løbetid er forholdsvis kort, fx 2 år, vil resultatet af midtvejsevalueringen først foreligge kort før projektets afslutning. Resultatet af undersøgelsen kan derfor kun i begrænset omfang nyttiggøres.

Senest 2 måneder efter færdiggørelsen af projektet skal der foreligge en afslutningsrapport. Ansvar og procedurer svarer til forløbet ved startrapporten.

109. Udkast til rapporterne udarbejdes normalt af chefrådgiveren og følger den opbygning, som anvendes i projektdokumentet. Rigsrevisionen har dog fundet, at eksempelvis nogle projektledere knyttet til bistands- og miljøorganisationerne (NGO) ikke har været i stand til at nedbryde målet for projektet til operationelle delmål, hvorved opfølgning er vanskeliggjort.

Rapporterne behandles efterfølgende af miljøattacheen, som i tilfælde af, at der rapporteres væsentlige problemer med implementeringen udarbejder et notat til Danced om afvigelser vedrørende output og budgetændringer. Generelt gengiver rapporterne en lang række oplysninger, som allerede fremgår af rapporter tidligere i projektforløbet. Derimod finder Rigsrevisionen ikke, at rapporterne altid klart redegjorde for nye problemer, og for hvordan tidligere problemer var blevet løst. Rapporteringen giver derved efter Rigsrevisionens opfattelse ikke i alle tilfælde mulighed for passende og rettidige reaktioner fra dansk side.

Rapporteringen er ganske omfattende både med hensyn til hyppighed og omfang. Da chefrådgiverne og andre anvender betydelige ressourcer og tid på rapporterne, bør der være et klart krav om, at der kun fremlægges den information, der er nødvendig for at kunne tage de beslutninger, der skal sikre at projektet i alt væsentligt forløber som forudsat. Da omkostningerne i forbindelse med rapporteringen er betydelige, bør de gøres til genstand for særskilt budgettering i projekterne og vurderes i forbindelse med afslutningen af projektet.

110. Som et eksempel på jævnligt forekommende problemer i forhold til rapporteringen kan nævnes et nu afsluttet projekt i Thailand på 4,4 mio. kr. til at støtte kapacitetsopbygning i Pollution Control Department (PCD), som svarer til Thailands miljøstyrelse. Rigsrevisionen besigtigede projektet i januar 1999.

Ifølge rådgiverfirmaets afslutningsrapport fra august 1997 opvejede de opnåede gode resultater klart fiaskoer/fejltagelser i projektet, såsom sprogproblemer og forskellige antagelser om forpligtelser i projektforløbet.

I øvrigt er dette projekt fremhævet som et særdeles vellykket projekt i den eksterne evaluering, foretaget af en dansk konsulentvirksomhed, i efteråret 1998. Således hed det i rapporten: "Som sådan blev projektet et af Danceds mest populære 1. generationsprojekter, både hos departementets medarbejdere og øverste ledelse".

Denne opfattelse stemte imidlertid ikke helt overens med de oplysninger, som blev meddelt over for Rigsrevisionen under besøget i PCD i januar 1999.

En ledende medarbejder i PCD, som havde tiltrådt sin stilling for nylig, oplyste over for Rigsrevisionen, at han ikke havde videre kendskab til projektet, og demonstrerede ukendskab til den række af seminarer og workshops, som var blevet afholdt i projektperioden i PCD. Dette var tilfældet uanset, at han i kraft af sin tidligere stilling havde deltaget i hele projektforløbet. Han tilkendegav videre, at gennemførelsen af træningskurserne havde været for hyppige, og at engelskkundskaberne for ham selv og de fleste andre deltagere var for lave til at kunne opnå et solidt udbytte. Træningen skulle i stedet have været anlagt i en mere procesorienteret form. Under de fortsatte drøftelser med den ledende medarbejder og 2 af hans medarbejdere fik Rigsrevisionen indtryk af, at aktiviteterne ikke havde fået den tilsigtede virkning, selv om projektledelsen teknisk set havde udført jobbet tilfredsstillende. Rådgiverne var således teknisk gode, men kulturelt mindre vidende, som det blev udtrykt af en medarbejder. De udarbejdede vejledninger er ikke oversat til Thai, hvilket cheferne for de enkelte divisioner ligeledes fandt utilfredsstillende.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at projektet aldrig rigtig opnåede at blive en egentlig integreret del af PCD’s aktiviteter.

111. For at sikre tilstrækkelig viden om fremskridtet af projekter kan medarbejderne ved ambassaderne ikke alene forlade sig på rapporteringen. De har et behov for at have personlige kontakter til nøglepersoner og for at forstå den sammenhæng, projekterne indgår i. Rigsrevisionen fandt imidlertid, at stedlige tilsyn med projekter ikke foregår efter nogen nærmere fastsat plan. Tilsynet har efter det oplyste været stigende i omfang, men finder normalt kun sted, når der er rapporteret om problemer, eller fordi aktiviteterne kan besigtiges i forbindelse med andre gøremål. Tilsynet bliver derved afhængigt af, om der bliver rapporteret, og om denne rapportering påpeger de væsentlige mangler. Rigsrevisionen ville derfor finde det hensigtsmæssigt, om der løbende blev aflagt besøg ved de mere væsentlige projekter, for at den danske administration kan følge udviklingen og derved reagere tidligere.

Dette forhold understreges af, at Rigsrevisionen som nævnt har fundet, at rapporteringen ikke altid klart fremhæver problemer i forløbet, og hvordan de bliver løst. Yderligere skal bemærkes, at en typisk reaktion fra dansk side på problemer – ud over at bistå med råd – er at rekvirere en ekstern vurdering ved konsulenter. Resultaterne heraf kommer imidlertid først efter en vis tid, og Danced og Danida står derfor i en del tilfælde med problemer, som ikke kan løses, inden projektet er færdigt.

Rigsrevisionen finder, at en mere aktiv tilstedeværelse på stedet af Danceds og Danidas stedlige repræsentanter kunne identificere problemer tidligere og sikre en passende reaktion i tide. Dette forudsætter imidlertid, at der etableres klare retningslinjer for opfølgning og tilsyn, og at der er ressourcer hertil. Miljø- og Energiministeriet har anført, at man deltager i 95 % af alle styrekomitemøder. Udenrigsministeriet har oplyst, at der nu ved alle relevante ambassader er udpeget en ambassadesekretær med ansvar for miljøindsatsen. Rigsrevisionen skal dog understrege, at der er behov for ressourcer til at følge projekternes udvikling på stedet.

112. Rigsrevisionen har på tjenesterejser i Sydøstasien i januar 1999 og i det sydlige Afrika i februar/marts 1999 besigtiget en række projekter. Formålet med besigtigelserne mv. har for det første været at bedømme, om projekterne i tilstrækkelig grad bidrager til strategiernes overordnede mål. Det må imidlertid erindres, at formålene er bredt formuleret, og at en bedømmelse derfor også må ske under hensyn til, om visse af de mere væsentlige principper er overholdt. Eksempelvis vil manglende fokusering og sammenhæng i indsatsen bevirke, at enkeltstående projekter ikke får den fornødne gennemslagskraft og synlighed. For det andet rummer strategierne en række principper, som bl.a. sigter mod at øge de langsigtede effekter. Rigsrevisionen har i sin gennemgang fokuseret på, om disse principper har været overholdt. For det tredje har Rigsrevisionen for de enkelte projekter vurderet, om der – uanset om projekterne i øvrigt har overholdt strategierne – har været miljømæssige effekter af indsatsen.

113. Besigtigelserne omfattede 33 Danced-projekter med bevillinger på i alt 388,4 mio. kr. og 9 Danida-projekter med bevillinger på i alt 162,1 mio. kr., heraf 2 regionale projekter i henholdsvis Cambodia og Vietnam.

Tabellen viser, at Rigsrevisionen har besøgt Danced- og Danida-lande i begge regioner, og at projekter fra alle indsatsområder er besigtiget. Rigsrevisionen har udvalgt projekterne i samarbejde med Danida og Danced for at sikre, at alle indsatsområder blev dækket, og at vægtningen afspejlede Danceds og Danidas totale fordeling på indsatsområder.

Det skal bemærkes, at en væsentlig del af projekterne ikke er afsluttede, og at det derfor er tidligt at bedømme, om de ønskede effekter vil blive realiseret. Rigsrevisionen har i denne forbindelse gennemgået et omfattende materiale om projekterne og drøftet projekterne og deres gennemførelse med de projektansvarlige, herunder chefrådgivere. Der er endvidere gennemført interviews med repræsentanter for de relevante ministerier. I det følgende er resultaterne heraf gengivet. Hvor det er skønnet relevant, er der henvist til de konklusioner, som fremgår af de eksterne evalueringer, der er foretaget af Danceds indsats. Disse omfatter rapporterne "Sektorevalueringer af kapacitetsopbygning i bymiljøsektoren" og "Sektorevalueringer af demonstrations- og pilotprojekter i skovsektoren" for Thailand og Malaysia. Evalueringerne, der er udarbejdet af danske konsulentvirksomheder, er afsluttet i efteråret 1998.

114. I henhold til den overordnede strategi er målene for bistanden, at

• sikre miljømæssig bæredygtig udnyttelse af naturressourcer og naturbevarelse,
• forebygge og begrænse forurening af luft, vand og jord og
• fremme bæredygtig energianvendelse.

For at sikre opnåelsen af disse mål rummer strategierne de tidligere omtalte indsatsområder og principper, jf. afsnit III.A.

115. I det følgende belyses både for Danida og Danceds vedkommende bistandens fordeling på indsatsområder i modtagerlandene. Fordelingerne følger den opstilling, Danced og Danida har vist i de årlige beretninger om MIKA-bistanden. Rigsrevisionen skal bemærke, at indsatsområderne ikke alle helt entydigt kan henføres til de 3 overordnede mål, men vil kunne vedrøre flere af disse. Hertil kommer, at Danced og Danida i deres årsrapporter medtager en kategori af "generelle" projekter, som hverken kan henføres entydigt til et af indsatsområderne eller til et af målene.

Figuren viser, at Danced har igangsat projekter inden for samtlige indsatsområder. Hovedvægten for Danced har i overensstemmelse med strategien været på by- og industrisektoren, men der er dog også projekter inden for områderne biodiversitet og kystzoner. Inden for energiområdet har aktiviteten været beskeden, men i 1998 er der igangsat en række projekter både i det sydlige Afrika og i Sydøstasien.

Det fremgår af figur 3, at Danida som forventet i forhold til strategien, i væsentlig mindre omfang end tilfældet er for Danced, prioriterer området by- og industri, mens områderne skov og biodiversitet tilsammen udgør ca. halvdelen af antallet af projekter. I Sydøstasien er det hovedsagelig projekter under det grønne område, som er påbegyndt, mens Danida i det sydlige Afrika har igangsat projekter på alle indsatsområderne bortset fra energi. Udenrigsministeriet har oplyst, at der er en række bymiljøprojekter under forberedelse, og at der i 1999 forventes færdigformuleret et antal projekter vedrørende støtte til bæredygtig energi i Malawi og Zimbabwe.

Uanset indsatsområdernes brede karakter, er der igangsat projekter, som efter Rigsrevisionens opfattelse udvider grænsen for, hvad der naturligt må henregnes til miljøområdet. Det kan fx nævnes, at Danida gennemfører projekter under MIKA-rammen om minerydning i Vietnam, Cambodia og Laos. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at disse projekter også kunne have været finansieret over ulandsrammen. Hvis ikke en mere snæver definition af miljøindsats fastholdes, vil der være færre midler til de almindeligt anerkendte miljøproblemer, som derved må løses over længere tid. Rigsrevisionen ville finde det bedre i overensstemmelse med strategierne, om Udenrigsministeriet i sådanne tvivlstilfælde lagde betydelig vægt på det miljømæssige indhold. Udenrigsministeriet har anført, at man finder, at landmineprojekterne kan sidestilles med indsatsen mod forurenet jord, og at projekterne derfor hører hjemme under MIKA-rammen. Rigsrevisionen finder imidlertid, at sådanne udvidelser af strategiernes indsatsområder kan have til følge, at MIKA-miljøprogrammets karakter af miljøprogram mindskes.

117. Rigsrevisionens gennemgang af projekterne i Danced og Danida viser, at projekterne generelt holder sig inden for de 7 indsatsområder, som er indeholdt i strategien. Som tidligere omtalt skyldes dette bl.a., at disse områder er meget brede, og at de derved ikke kommer til at virke fokuserende på indsatsen. Dette bevirker yderligere, at det er vanskeligt at konstatere, om indsatsen har bidraget til at fremme de overordnede formål.

118. Den overordnede strategi indeholder en række principper for bistanden. Disse principper går igen i de regionale strategier og skal bl.a. sikre, at bistanden har varige effekter, og at disse er klare og synlige.

Således skal bistanden tilrettelægges i tæt samarbejde med modtagerlandene for at sikre et tilstrækkelig lokalt ejerskab og engagement. Dette er bl.a. en betingelse for, at der kan findes økonomiske og personalemæssige ressourcer til at fortsætte driften af projekter, når dansk finansiering ophører. Bistanden skal endvidere rettes mod regionale problemer. For at skabe sammenhæng og helhed skal der udvælges 3-4 problemkomplekser, inden for hvilke projekter vil blive udvalgt således, at der arbejdes med et problemkompleks på flere måder, fx pilotprojekter, styrkelse af institutioner og bevidstgørelse af befolkning mv. Yderligere skal kvinders rolle ved løsningen af miljøproblemer styrkes gennem bistanden. Bistanden skal indrage modtagerlandets ressourcebase, lokalt erhvervsliv, NGO’er mv. og i videst muligt omfang den danske ressourcebase. Endelig skal bistanden ydes i form af gavebistand til projekter i første række til opbygning af miljøfaglig og administrativ kapacitet og til etablering af pilot- og demonstrationsanlæg. Anlægsinvesteringer i mellemindkomstlandene forudsættes af modtagerlandenes egne midler, herunder andre internationale midler, mens Danida vil kunne yde bistand både til drift og anlæg i de fattige lande.

I det følgende har Rigsrevisionen gennemgået disse principper for bistanden i relation til de projekter, som er besigtiget.

Ejerskab

119. Manglende ejerskab er bl.a. et resultat af, at den modtagende organisation ikke er interesseret i at afsætte tilstrækkelige ressourcer til gennemførelse af projektet og sikring af dets levedygtighed efter projektafslutning. Rigsrevisionen fandt ved sine besigtigelser af projekter, at modtagerne i mange tilfælde ikke følte et tilstrækkeligt ejerskab i forhold til de projekter, de skulle administrere. Dette var udpræget tilfældet, da Danced startede i Thailand og Malaysia, men manglende ejerskab udgør også i senere projekter et problem.

Rigsrevisionen har opgjort antallet af de besigtigede projekter, som manglede tilstrækkelig ejerskab/lokal forankring til at udgøre ca. 1/4.

Rigsrevisionen har valgt at illustrere dette ved følgende 2 eksempler.

120. I 1997 iværksatte Danced i samarbejde med den namibiske regering et kystzoneprojekt i Walvis Bay-området i Namibia for 9,5 mio. kr. Formålet med projektet var at styrke de administrative forudsætninger for en decentraliseret miljøforvaltningen i Erongoregionen, hvor Walvis Bay ligger. Dette skete på et tidspunkt, hvor miljøforvaltningen i Namibia generelt skulle decentraliseres til det regionale (amtslige) niveau. Regeringen havde givet tilsagn om at stille administrativt personale og økonomiske ressourcer til rådighed for projektet. Dette skete ikke, da et forventet økonomisk opsving udeblev. Samtidig blev decentraliseringen sat i bero.

Yderligere havde Namibias indenrigsministerium, der sammen med landets Miljøministerium havde ansvaret for projektet, ikke informeret guvernøren i regionen om projektet forinden det skulle iværksættes. Da formålet med projektet var at styrke den regionale administration, burde regionens guvernør have være inddraget på et tidligere tidspunkt, for at skabe det nødvendige ejerskab for projektet.

Rigsrevisionens stedlige projektbesøg viste en lokal vilje til at gennemføre projektet. Projektets manglende centrale opbakning, herunder manglende decentralisering og utilstrækkelige ressourcer betyder, at projektet vil være uden den tilstræbte effekt. Ved udgangen af 1998 var der udbetalt 5,4 mio. kr. af projektbevillingen.

121. Et andet eksempel på manglende ejerskab omhandler et projekt i Thailand. Danced gav i 1995 tilsagn om i perioden 1996-1999 at yde 11,1 mio. kr. i støtte til at fremme udviklingen af planlægning for miljøforvaltningen af kystzonen i Songkhla i det sydlige Thailand. Projektet skulle udføres i samarbejde med Miljøministeriets afdeling for miljø-policy og planlægning (OEPP).

Det oplystes over for Rigsrevisionen under besøget, at det thailandske bidrag på grund af den økonomiske krise var blevet reduceret med 2/3, hvilket havde forårsaget, at man havde været nødsaget til at standse planlægning og gennemførelsen af en række demonstrationsprojekter.

Udbyttet af projektet vil dermed langt fra blive det tilsigtede. Dertil kommer, at selv om ejerskabet for dette igangværende projekt var tilstrækkeligt på lokalt udførende niveau, tillagde de centrale bevilgende myndigheder ikke projektet den samme høje prioritet som ved aftalens indgåelse.

122. Den eksterne sektorevaluering af Danceds kapacitetsopbygningsprojekter i bymiljøsektoren i Thailand og Malaysia fremhævede tilsvarende, at der gennemgående var konstateret manglende ejerskab til og forpligtigelse over for projekterne, og at dette skyldtes at projekterne blev opfattet som kommende udefra (donordrevne). Den manglende forpligtelse viste sig fx ved, at der fra modtagerlandets side i flere tilfælde ikke blev stillet det aftalte personale til rådighed for projektet. Dette var problemer, som Danced har været og er meget opmærksom på, men som man ifølge sektorevalueringen endnu ikke har etableret en effektiv strategi til at bekæmpe.

123. Det fremgår af Miljø- og Energiministeriets redegørelse til Folketinget af 27. januar 1999, at Danced i det fremtidige miljøbistandsarbejde opprioriterer analyser af den lokale institutionelle sammenhæng, som projektaktiviteterne skal implementeres i både generelt og i forbindelse med forberedelsen af konkrete projekter. Danced anførte, at inddragelsen af de nationale projektstyrekomiteer allerede har forbedret forankringen betydeligt.

Rigsrevisionen må konstatere, at ejerskabsproblemerne ikke udelukkende har været knyttet til de projekter, der gennemførtes i den første fase, som var præget af stor hast. Nogle af de besigtigede projekter, der led af disse problemer, var først iværksat efter 1995.

Regionalisering

124. Som nævnt findes der ikke i landeprogrammer mv. projekter med regionalt indhold. Heller ikke Rigsrevisionens mere detaljerede gennemgang af de enkelte projekter viste, at bistanden blev tilrettelagt i overensstemmelse med dette princip. Spørgsmålet blev drøftet med repræsentanter for modtagerlandene, som generelt ikke tilkendegav, at der var interesse herfor. Endvidere var der tilfælde, hvor modstående interesser stod i vejen for et mere konkret samarbejde. Således var eksempelvis Sydafrika interesseret i udbygning af samarbejdet med bl.a. Mozambique om kystzoneprojekter, men Mozambique var dels af politiske grunde, dels af hensyn til sin egen udvikling af ekspertise ikke tilsvarende interesseret. Udenrigsministeriet har supplerende oplyst, at de regionale strukturer er svage og derfor ofte ikke kan danne grundlag for en regional indsats. Som nævnt finder Rigsrevisionen, at strategierne bør tilpasses, så det regionale perspektiv fremstår mere realistisk.

Sammenhæng i indsatsen

125. Som ovenfor nævnt blev den fokusering, der forudsættes i strategierne i form af et mindre antal problemkomplekser ikke udmøntet i landeprogrammer mv. Rigsrevisionen har ved sine besigtigelser konstateret, at det forhold, at Danced og Danida breder sig over så mange problemer, indebærer en meget betydelig spændvidde i projektporteføljerne. Således er der i landene gennemført projekter som spænder over problemer lige fra relativt højteknologisk opbygning af national planlægningskompetence inden for kontrol med farlige stoffer over renere teknologi til fattigdomsorienterede projekter i landsbyer.

Endvidere skal indsatsen i henhold til strategierne fremstå sammenhængende, således at kapacitetsopbygning ledsages af konkrete demonstrations- og pilotprojekter. Rigsrevisionen kortlagde derfor ved sin gennemgang eventuelle relationer til andre projekter samt drøftede disses sammenhæng med repræsentanter for modtagerlandene. Kun i meget få tilfælde var der tale om projekter, der var en del af en egentlig sammenhængende indsats, og projekterne fremstår derfor ofte som projektøer, hvor der ikke skete en samtidig opgradering af de overordnede funktioner og de udførende lag.

126. Danced omtalte i sin redegørelse af 27. januar 1999 om den videre udbygning af MIKA miljøbistanden til udviklingslandene disse forhold. Det fremgik af redegørelsen, at der i de tidlige faser manglede sammenhæng dels mellem de enkelte projekter, dels mellem projekterne og de landeprogrammer eller strategier, de skulle være en udmøntning af. Dette har medført, at projekterne kun i mindre grad har kunnet understøtte hinanden, og at landeprogrammerne mere fungerede som en paraply, som efterfølgende var spændt ud over projekterne end egentlige programmer.

Det fremgår endvidere af redegørelsen, at Danced nu finder, at det er sikret- gennem den vidensopbygning og forbedrede dialog med modtagerlandene, som er konsekvensen af de forløbne års arbejde – at de fremtidige aktiviteter går i spænd med modtagerlandenes aktiviteter.

Den forbedrede dialog med modtagerlandene, som også Rigsrevisionens undersøgelse har bekræftet, vil imidlertid efter Rigsrevisionens opfattelse ikke i sig selv være tilstrækkelig til at skabe den fornødne sammenhæng. Det ville kræve landeprogrammer eller lignende planer, som i langt højere grad sikrer fokusering og sammenhængen i indsatsen end det er tilfældet, selv for de seneste programmer.

Udenrigsministeriet har oplyst, at sammenhængen i projektporteføljen søges sikret både vertikalt og horisontalt. Den vertikale sammenhæng søges sikret gennem en kombination af central og decentral kapacitetsopbygning med konkrete miljøindsatser. Den horisontale sammenhæng søges især sikret på centralt niveau.

Rigsrevisionen finder, at det ville være i bedre overensstemmelse med strategien, hvis der i langt højere grad skabes sammenhæng i indsatsen, og denne koncentreres om færre emner med henblik på at øge indsatsens synlighed og gennemslagskraft.

Kvinders rolle

127. Strategierne tager som udgangspunkt, at der ved miljøbistanden lægges vægt på at styrke kvinders rolle ved løsningen af miljøproblemerne. Danced nævner generelt i sine projektdokumenter, at kvinders rolle er integreret i projektet. Rigsrevisionen har kunnet konstatere, at dette element ikke fremstår selvstændigt i de enkelte projekter. Under besigtigelserne har Rigsrevisionen heller ikke kunnet konstatere, at kvindeaspektet har haft en fremtrædende rolle. En væsentlig årsag til dette er, at mange af Danceds projekter vedrører kapacitetsopbygning i administrationen, mens kvinders rolle bliver mere konkret i forhold til miljøproblemerne, når projekterne omfatter aktiviteter i lokale, fattige områder.

Danida fremhæver derimod generelt i sine projektdokumenter, hvorledes projektet påvirker kvinders rolle. Danida har imidlertid stadig kun få projekter og er i nogen grad i samme situation som Danced, idet kapacitetsopbygningsprojekterne ikke bringer kvinders rolle så klart frem. Rigsrevisionen har heller ikke ved sine besigtigelser kunnet konstatere, at dette element var særligt fremtrædende.

Samarbejdet med modtagerlandenes ressourcebase og inddragelse af den danske ressourcebase

128. For både Danced og Danida har samarbejdet med modtagerlandenes ressourcebase været et fremtrædende princip. Næsten alle projekter indeholder elementer af kapacitetsopbygning og mange Danced projekter er udelukkende rettet mod dette. Størsteparten af denne indsats retter sig mod de nationale administrationer i overensstemmelse med strategierne. Danced søger også at styrke samarbejdet mellem danske virksomheder og tilsvarende virksomheder i ulandene igennem det såkaldte Partnership Facility program, som søger at formidle et sådant direkte samarbejde. Både Danced og Danida arbejder aktivt for at styrke NGO’ers rolle bl.a. ved at etablere samarbejde mellem danske og lokale NGO’er i forbindelse med gennemførelse af konkrete projekter.

129. Som ovenfor nævnt inddrages danske virksomheder i betydeligt omfang i tilrettelæggelsen af bistanden. Dette er tilfældet ved forslag, gennemførelse, evaluering mv. af projekter. Der er ligeledes etableret et samarbejde med forskningsinstitutioner, men som ovenfor nævnt har udnyttelsen af Miljø- og Energiministeriets egen ekspertise været beskeden. I sin redegørelse af 27. januar 1999 har Miljø- og Energiministeriet anført, at det også har skortet på muligheder for at udnytte den ekspertise, der findes i amter og kommuner, men at forståelsen herfor er voksende, og at arbejdet hermed vil blive styrket.

Indsatsens karakter

130. Bistanden skal i henhold til strategierne ydes som bilateral gavebistand til projekter. Vægten ville blive lagt på at yde bistand til projekter til opbygning af miljøfaglig og administrativ kapacitet og til demonstrations- og pilotanlæg som baggrund for en dialog med relevante myndigheder om inddragelse af miljøhensyn i landenes udviklingsbestræbelser. Anlægsprojekter skal i Danced-landene finansieres af modtagerlandene, mens Danida kan finansiere både drift og anlæg i de fattigere lande.

Disse retningslinjer følges af Danced, men Rigsrevisionen har dog fundet et eksempel, som viser, at Danced ikke i alle tilfælde har overholdt disse begrænsninger.

Danced gav i 1995 Thailand tilsagn om i perioden 1996-1998 at yde 8,6 mio. kr. i støtte til etablering af et regionalt træningscenter i Khao Yai park for medarbejdere i Royal Forest Department (RFD) gennem istandsættelse og renovering af allerede eksisterende bygninger samt levering af udstyr.

Efter Rigsrevisionens opfattelse falder formålet med dette projekt uden for strategien, da Danced kun kan afholde udgifter til anlæg, hvis dette sker i forbindelse med demonstrations- eller pilotprojekter. Endvidere erfarede Rigsrevisionen under sit besøg, at centret ikke anvendes til det formål, som oprindeligt havde været hensigten nemlig kurser for ansatte i RFD. Dette skyldtes, at man fra Thailands side ikke kan eller vil afsætte midler til at afholde kurser for deres egne ansatte, men i stedet måtte udleje faciliteterne til private institutioner, der selv var i stand til at finansiere ophold på centret.

131. Selv om projekter som omtalt ikke fuldt ud gennemføres i henhold til strategiernes mål og principper, vil der som oftest være et resultat, som i hvert fald i et vist omfang bidrager til forbedring af miljøet. Rigsrevisionen har derfor også ved sine besigtigelser og gennemgang af materiale fokuseret på, om resultaterne af de enkelte projekter har været som planlagt, herunder om de er varige. Som bemærket ovenfor er der for Danceds vedkommende kun få projekter afsluttet, og der er således ikke gået lang tid i bistandssammenhæng.

For Danidas vedkommende er det endnu for tidligt at vurdere varige effekter. Der er ikke afsluttet væsentlige projekter endnu, og i Vietnam var man kun akkurat kommet i gang, da Rigsrevisionen besøgte landet.

132. I det følgende er derfor gennemgået et mindre antal eksempler på tilbagevendende problemer i gennemførelsen, som giver anledning til at rejse tvivl om resultaterne både på kort og på langt sigt.

133. Rigsrevisionen fandt ved sine besigtigelser, at projekter godt kan være miljømæssigt relevante, men økonomisk urealistiske, og derfor med stor sandsynlighed vil vise sig at være uden nævneværdig effekt.

Et eksempel herpå var et projekt til reduktion af de miljømæssige konsekvenser af rejedambrugssektoren i Sydthailand. Danced indgik i 1997 en aftale med Thailand om i perioden 1997-2000 at yde 13,3 mio. kr. til projektet. Dette skulle gennemføres i et samarbejde med Department of Fisheries (DOF), der skulle bidrage med ca. 6 mio. kr. Rejedambrugene skaber ved udledning af saltholdigt spildevand og affald en forurening af landbrugsarealer og grundvandsressourcer nær kysterne. Projektet skulle derfor udvikle grundlaget for et bæredygtigt rejedambrug i landet ved at etablere 6 demonstrationsbrug, som ville reducere den totale mængde af vand.

Rigsrevisionen konstaterede, at direktøren for institut for rejeforskning i DOF, der var den ansvarlige myndighed for projektet, ikke tillagde det nævneværdig betydning. Det oplystes, at egetbidraget var blevet reduceret med 30 %.

På projektet fortalte de danske rådgivere endvidere Rigsrevisionen, at den lokale counterpart, som var udpeget af DOF til at varetage driften af dammene, ved sin passivitet over for projektets aktiviteter havde udvist en udpræget manglende samarbejdsvilje. Endelig oplyste chefrådgiveren, at de projektansvarlige i DOF heller ikke deltog aktivt i projektets styringskomité, der som følge heraf var temmelig ineffektiv.

Rejedambrugerne i området har i hele projektforløbet været skeptiske over for projektet. Dette skyldes, at den filterteknologi, man havde valgt at anvende, var for avanceret, og at den forudsatte investeringer på ca. 0,5 mio. kr., hvilket langt oversteg den økonomiske formåen for en gennemsnitlig rejedambruger.

Det kan endvidere oplyses, at der ikke findes regler for udledningen af spildevand fra rejedambrugene eller for tilskud til investeringerne. Dette indebærer, at projektet kun har ringe sandsynlighed for at blive videreført af andre. Der var dog en vis interesse fra de omkringboende rejedambrugere, idet man på demonstrationsbrugene, på grund af særlige udviklede foderblandinger, var i stand til på kortere tid end normalt at frembringe større rejer end på de traditionelle brug. Danced har supplerende oplyst, at manglen på regler for udledning af spildevand vil kunne behandles i et nyt større projekt om kystzoneadministration i Thailand, og at spørgsmålet ikke er indgået i det aktuelle projekt.

Sektorevalueringen af kapacitetsopbygningen i bymiljøsektoren for Danceds projektbistand i Sydøstasien fremhæver tilsvarende, at de institutioner, hvori projekterne skulle forankres, ikke i tilstrækkelig grad var involveret i gennemgang og vurdering forud for programmeringen.

134. Som et eksempel på ufuldstændig analyse af den sammenhæng projektet skal indgå i kan nævnes et Danida-projekt til kystzoneforvaltning i Cambodia, hvorom det under afsnittet om risikoelementer bl.a. anførtes, "at den cambodianske administration var meget svag" og….."at der vil kunne opstå vanskeligheder med hensyn til bl.a. samarbejdet på tværs af ministerier og anvendelse af metoder, som lagde vægt på målgruppernes direkte deltagelse."

Under besigtigelsen af projektet erfarede Rigsrevisionen, at der var tale om mere konkrete årsager til, at projektudbyttet var minimalt for så vidt angik visse af projektets komponenter. Dette skyldtes for det første, at engelskniveauet for de embedsmænd som deltog i projektaktiviterne, som foregik på engelsk, var meget lavt. For det andet blev rapporterne, selv om de var på det lokale sprog, ikke læst af målgrupperne. Hertil oplystes det over for Rigsrevisionen, at der på landsbyniveau ikke var tradition for at læse rapporter, men at indholdet af disse blot refereredes mundtligt i forsamlinger af deltagere fra målgrupperne.

135. Mange sydafrikanske NGO’er har efter systemskiftet i 1994 haft finansielle problemer, da donormidlerne nu bliver kanaliseret gennem regeringen i stedet for NGO’erne. I januar 1998 iværksatte den sydafrikanske NGO Environmental Development Agency et treårigt kommunikations- og medieprojekt med et tilsagn fra Danced på 7,8 mio. kr. Et af hovedformålene med projektet var at genudgive et miljøtidsskrift, der henvendte sig til landbefolkningen på et økonomisk holdbart grundlag.

Det blev under projektbesigtigelsen oplyst over for Rigsrevisionen, at tidsskriftet skulle have ca. 8.000 betalende abonnenter, for at udgivelsen skulle kunne hvile i sig selv. I projektperioden, 1998-2000, bliver tidsskriftet uddelt gratis til dem, der tegner et abonnement. Efter ét år har omkring 1.900 personer tegnet gratis abonnement. Rigsrevisionen finder det ikke sandsynliggjort, at målet om 8.000 betalende abonnenter kan nås på de resterende 2 år. I projektdokumentets risikoanalyse blev svigtende indtægter faktisk nævnt som en risikofaktor. Men erkendelsen gav ikke anledning til videre overvejelser om, hvorledes denne risiko skulle håndteres.

Generelt bør der altid lægges betydelig vægt på at undersøge, hvilke forudsigelige forhold, der kan have en negativ effekt på målopfyldelsen for et projekt, samt oplyse herom i projektdokumentet. Herved får også de bevilgende instanser på forhånd oplysning om hvilke risici, der kan forventes undervejs i et projektforløb, til brug for overvejelserne om projektgodkendelsen.

136. Næsten alle Danceds projekter har et væsentligt indhold af kapacitetsopbygning. Det indebærer bl.a., at det er af stor betydning, at de medarbejdere som bliver uddannet gennem projekterne kan fastholdes i en længere periode efter projektets afslutning. Hvis dette ikke sker, vil effekterne af projektet ikke være varige.

Rigsrevisionen konstaterede, at godt 1/4 af de besigtigede projekter havde problemer med at fastholde medarbejdere. Danced har oplyst, at problemet formentlig er større end beskrevet af Rigsrevisionen, og at der derfor bliver gjort og vil blive gjort mere for at imødegå det. En væsentlig årsag til dette problem oplystes at være de betydelige lønforskelle mellem den offentlige og den private sektor. Problemerne fandtes på alle administrative niveauer. Det var fx tilfældet ved et projekt om styrkelse af miljøplanlægningen i Economic Planning Unit i Malaysia og tilsvarende vedrørende projekter vedrørende et forbrændingsanlæg til farlige stoffer (Kualiti Alam) og et projekt om bistand til miljødirektoratet i Gauteng provinsen i Sydafrika. I Sydøstasien søgte man visse steder at fastholde yngre medarbejdere ved at gøre studiestøtte afhængig af tjeneste i den offentlige sektor. Denne tjeneste var dog begrænset til et kortere åremål og sikrede ikke fastholdelse i længere perioder.

Fastholdelsesproblemerne genfindes i den føromtalte evalueringsrapport om kapacitetsopbygning i bymiljøet, hvor projektet, Styrkelse af miljøforvaltningen i Pollution Control Department (PCD) i Thailand, omtaltes. Evalueringen konstaterede, at godt 1/3 af de ca. 100 kursusdeltagere 1/2 år efter projektets afslutning ikke længere var ansat i PCD.

137. I Miljø- og Energiministeriets redegørelse af 27. januar 1999 anføres det, at evalueringerne påpegede usikkerheden omkring de varige effekter af bistanden. I tilknytning hertil bemærkedes det, at der manglede grundlæggende data til en overvågning af projekter og at denne ikke skete systematisk. Danced gav i redegørelsen udtryk for, at man ville intensivere arbejdet med at udvikle indikatorer til brug for en vurdering af de langsigtede effekter. Samtidig ville indsamling af oplysningerne blive sat i system.

138. Der er for Danidas vedkommende endnu ikke erfaringer omkring afsluttede projekter at trække på, men da også Danida har problemer med sammenhæng og klarhed i indsatsen, er det ligeledes vigtigt for Danida at udvikle indikatorer for effekter og et system til overvågning af disse.

I henhold til Udenrigsministeriets redegørelse til Folketinget om miljø- og udviklingsbistand af 21. januar 1999 er der på miljøområdet etableret miljøindikatorer, som kan vise, hvorledes den danske bistand medvirker til at opfylde de internationale aftaler på miljøområdet og styrker landenes forvaltning med lovgivning og kompetenceopbygning. Disse indikatorer er dog endnu under udvikling.

139. Rigsrevisionen har undersøgt,

• om der er særlige forhold, der er afgørende for, om bistanden varetages alene af Danida, alene af Danced eller om den nuværende opdeling mellem Danced og Danida er den mest hensigtsmæssige,
• om Danida er gearet til også at forvalte MIKA-bistand,
• om Danceds organisation er gearet til at forvalte det stigende bistandsbeløb og
• om de 2 organisationer samarbejder.

Som led i undersøgelsen har Rigsrevisionen søgt at belyse, om der er forskelle i miljøforholdene i de 2 grupper af lande, i modtagerlandenes administrative kapacitet og evne til at absorbere bistanden, og om disse forhold modsvares af organisatoriske, faglige og administrative forskelle mellem Danced og Danida. Rigsrevisionen har endvidere undersøgt den faktiske tilrettelæggelse af bistanden, herunder projekternes indhold og teknologiske niveau. Rigsrevisionen har yderligere undersøgt, om der er forskelle med hensyn til organisationernes kapacitet og omkostningseffektivitet samt bevillingsadministration. Endelig har Rigsrevisionen vurderet samarbejdet mellem Danida og Danced.

Rigsrevisionens analyser er baseret på sammenligninger mellem et Danced program, som dog ikke har mange afsluttede projekter, men hvor visse konklusioner kan drages, mens Danidas MIKA-bistand er af relativ ny dato.

140. I henhold til regeringens handlingsplan (betænkning 1252 om Danmarks Internationale indsats fra juni 1993) blev Miljøministeriet inddraget i MIKA-bistanden, fordi ministeriet besad den generelle miljøfaglige kompetence, der udgjorde det nødvendige faglige grundlag for at vurdere og tilrettelægge den danske miljøindsats i ulande, hvis indkomstniveau ligger over den grænse, Danmark har sat for at yde udviklingsbistand (mellemindkomstlande).

Fra og med 1996 blev Danida som nævnt involveret i den bilaterale MIKA-bistand. Landedelingen blev herefter sådan, at Danida varetager bistanden i de fattigste ulande, mens Danced fortsat administrerer bistanden til mellemindkomstlande.

Det fremgår af den overordnede strategi, at bistanden fra 1996 skulle tilrettelægges i et tæt samarbejde mellem Danced og Danida.

141. For så vidt angår miljøforholdene viser Rigsrevisionens undersøgelse, at forureningsproblemerne som følge af den industrielle udvikling er klart større i mellemindkomstlandene, mens problemerne i de fattige lande i høj grad er en følge af overudnyttelse af ressourcer som følge af fattigdom. En undtagelse fra den almindelige tendens i de fattigste lande er Vietnam, som også har relativt alvorlige by- og industrimiljøproblemer. Fælles for alle landene uanset deres velstandsniveau, er problemer vedrørende skove og biodiversitet. Landområderne er imidlertid også i mellemindkomstlandene præget af et lavt udviklingsniveau og fattigdom. Derfor er de miljømæssige problemer i landdistrikterne næsten identiske i de 2 grupper af lande.

142. For så vidt angår modtagerlandenes kapacitet til at administrere miljøområdet og til at absorbere bistanden viser Rigsrevisionens undersøgelse, at i Sydøstasien befinder Thailand og Malaysia sig begge på et relativt højt administrativt niveau, men mangler erfarne miljømedarbejdere og tilsvarende universitetsuddannelser i miljøanalyser. De 2 landes kapacitet til at modtage bistand på et relativt avanceret niveau er derfor til stede, mens dette ikke er tilfældet i de fattigste lande, som hverken har administrative erfaringer eller personale med tilstrækkelige uddannelser. Vietnam falder mellem de 2 grupper, idet landet er fattigt, men har en veluddannet administration, som vil kunne absorbere relativt ambitiøse projekter. Miljøadministrationen er dog ikke veludbygget.

I det sydlige Afrika er uddannelsesniveauet i administrationerne i Danced-landene generelt højt og i Danida-landene meget lavt.

I almindelighed er der derfor i Danceds modtagerlande typisk tale om højere uddannelsesniveau og større administrativ kapacitet.

Miljøforholdene og den administrative kapacitet til at absorbere bistand svarer dermed til de forudsætninger, der lå til grund for fordelingen af lande mellem Danced og Danida.

143. Generelt er Danceds projekter kapacitetsopbygningsprojekter, som søges indpasset i den lokale administration. Projekterne har ofte et højere teknologiindhold, end administrationerne har været vant til. Dette indebærer, at løsningerne er ambitiøse, og at de ofte inddrager de seneste erfaringer fra Danmark. Projekterne forudsætter i almindelighed bidrag fra samarbejdslandet i form af personale og udstyr, bygninger mv. Dette betyder også betydelige koordineringsopgaver med de nationale myndigheder.

Danidas projekter er ligeledes generelt tilpasset forholdene i modtagerlandene, og projekterne har dermed en mere basal karakter.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Danceds og Danidas projektporteføljer i almindelighed afspejler forskellene i miljøforholdene og den administrative kapacitet.

144. Rigsrevisionens undersøgelse viser imidlertid, at Danceds projekter i relativt stort omfang er orienteret mod fattigdomsproblemer. Dette indebærer, at karakteren af Danceds bistand nærmer sig Danidas. Rigsrevisionen har opgjort, at andelen af sådanne projekter udgør 15-20 % af projektporteføljen. Hertil kommer, at en række undervisningsprojekter mv., som samlet udgør 4 % af projektbevillingerne, ikke forekommer at kræve Miljø- og Energiministeriets særlige miljøfaglige ekspertise. Ekspertisen, som er nødvendig til at gennemføre fattigdomsorienterede projekter, specielt projekter i landdistrikterne, er generelt til stede i mellemindkomstlandene.

145. Rigsrevisionen har vurderet, om Danceds og Danidas organisation herunder administrative og faglige kapacitet mv. afspejler forskellene mellem de 2 landegrupper med hensyn til miljøforholdene, modtagerlandenes kapacitet til at absorbere bistanden og projekternes indhold og teknologiske niveau.

Danced og Danida har begge en central organisation i København og en decentral organisation på ambassaderne i modtagerlandene, jf. afsnit V.C. Centralt varetager medarbejderne hovedsagelig generelle sagsbehandlingsopgaver vedrørende administrationen af projekter. Danced har mulighed for at modtage sagkyndig bistand fra andre dele af Miljøstyrelsen og ministeriets øvrige styrelser. Tilsvarende kan Danida modtage faglig bistand fra Tjenesten for Sektorfaglige anliggender (TSA), som er en integreret del af ministeriets bistandsadministration.

For Danceds vedkommende anvendes kun ca. 3 % af de samlede administrative udgifter til bistand fra andre styrelser i Miljø- og Energiministeriet. Rigsrevisionen har søgt at belyse, i hvilket omfang Miljøstyrelsens egne specialkontorer har været inddraget, men det har ikke været muligt at fastslå omfanget heraf, og det har heller ikke været muligt at bedømme kvaliteten heraf.

Med hensyn til identifikation og forberedelse af projekter bistår Danida normalt samarbejdslandene med identifikationen af projekter, mens Danced i sit samarbejde baserer sig på projektstyringskomiteerne, som er nedsat af landene, jf. afsnit VI.A. Forundersøgelser mv. forestås af Danida og Danced med inddragelse af eksterne konsulenter i betydelig udstrækning. For begge organisationer medgår ca. 50 % af administrationsudgifterne til sådanne konsulentydelser.

For så vidt angår projektadministration og gennemførelse er det endvidere karakteristisk for begge organisationer, at de selv i vidt omfang administrerer kontrakter og bevillinger, at de i udstrakt grad anvender udefra kommende konsulenter til at gennemføre de konkrete bistandsprojekter, og at de ofte anvender de samme konsulentfirmaer.

146. Rigsrevisionens undersøgelse af administrative udgifter viste, jf. afsnit V.C ovenfor, at både Danced og Danida anvender ca. 14 % af deres tilsagnsrammer på administration af programmerne. Selv om talmaterialet omfatter en kortere årrække, finder Rigsrevisionen ikke, at der er grundlag for at antage, at den ene organisation er væsentlig mere omkostningseffektiv end den anden.

147. Rigsrevisionen finder, at de konstaterede forskelle i de 2 landegruppers miljøforhold og modtagerlandenes administrative kapacitet og evne til at modtage bistanden i det væsentlige er afspejlet i de 2 projektporteføljers sammensætning, karakter og indhold.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, jf. afsnit V.C, at der ikke er væsentlige forskelle mellem Danced og Danida for så vidt angår organisation. Endvidere finder Rigsrevisionen, at organisationernes faglige kapacitet som projektadministrationer har væsentlige lighedspunkter. Rigsrevisionen finder, at Danced som udgangspunkt burde bringe miljøekspertisen til anvendelse i betydeligt omfang. Rigsrevisionen har ikke kunnet belyse omfang og kvalitet af Danceds anvendelse af ministeriets egen miljøekspertise. Derved fremstår de fordele, som Danced som udgangspunkt må antages at have for at varetage bistanden til mellemindkomstlandene, mindre klare.

Den hidtidige tilrettelæggelse af MIKA-bistanden har derfor ikke bekræftet nødvendigheden af, at både Danced og Danida varetager MIKA-bistanden.

148. Om Danidas kompetence til at gennemføre miljøstøtte skal bemærkes, at Danida som ovenfor nævnt ikke har afsluttet projekter og ikke er kommet langt i bistandsmæssig henseende. Det er imidlertid Rigsrevisionens opfattelse, at Danidas MIKA-miljøbistand er præget af mange års erfaring med projekter i udviklingslandene, herunder også fra miljøprojekter. Det kan i denne forbindelse nævnes, at Danida i 1988 udarbejdede en handlingsplan for miljø og udvikling, som var begyndelsen til en systematisk inddragelse af miljøaspektet i udviklingsbistanden. Dette indebar, at miljøaspektet skulle indgå som en integreret del af udviklingsbistanden, og at Danida med indførelsen af sektorprogrambistand udarbejdede miljøsektorprogrammer i visse lande. I henhold til en ekstern evaluering fra juni 1996 af Danidas miljøindsats under ulandsrammen var der i 1990-1994 anvendt ca. 1,3 mia. kr. på miljøprojekter, svarende til 12-14 % af den bilaterale bistand til ulandene. Evalueringen indeholder en lang række anbefalinger, som sigter mod at forbedre effekterne af Danidas miljøindsats under ulandsrammen. Disse anbefalinger vedrører både indsatsens tilrettelæggelse og dens administration. Evalueringen omfattede imidlertid ikke effekterne af indsatsen.

Disse programmer og projekter og de erfaringer, Danida har gjort, har også været en del af det grundlag, Danced har haft til rådighed til at opbygge sin forvaltning. Udenrigsministeriet har i en årrække benyttet Miljø- og Energiministeriet som rådgivende instans i forbindelse med projekter.

Rigsrevisionen finder, at Danida har den nødvendige kompetence til fortsat at varetage MIKA-miljøbistanden til de fattigste ulande. Hensynet til koordinationen med den almindelige udviklingsbistand, som Danida fortsat vil skulle yde til hovedparten af de pågældende lande, taler også for, at Danida varetager denne bistand.

149. For så vidt angår administrationen af tilsagnsrammer og bevillinger har Rigsrevisionen som tidligere omtalt i afsnit V.A bemærket, at Danced har haft en ophobning af disponerede tilsagn. Dette er udtryk for, at der går lang tid fra en aftale indgås, til et projekt reelt går i gang. Rigsrevisionen har endvidere konstateret, at Danced har et stigende omfang af videreførte bevillinger. Dette afspejler dels, at projekterne er længe om at komme i gang, dels at Danced har budgetteret med et hurtigere afløb, end der reelt har været tale om. Danced har således ikke været i stand til igangsætte aktiviteter i takt med de stigende rammer.

Danida har for sit vedkommende i højere grad kunnet følge med forøgelsen i rammerne. Danida har således kunnet sikre, at tilsagn omsættes væsentligt hurtigere end Danced til reelle aktiviteter og dermed til udbetalinger. Tilsvarende har udbetalingerne været tilnærmelsesvis af samme størrelsesorden som bevillingen i 1998.

150. Rigsrevisionen har undersøgt samarbejdet mellem Danced og Danida i Danmark og i modtagerlandene.

Efter strategien for miljøbistanden skal samarbejdet mellem Danced og Danida styrkes og udbygges, og der skal oprettes et fælles rådgivende udvalg. I årsberetningen om miljøbistanden for 1997 anføres, at Danida og Danced i det daglige arbejde drager nytte af hinandens erfaringer og viden, og at de har et samarbejde om strategiske og administrative spørgsmål.

Det fælles rådgivende udvalg har bl.a. drøftet kapacitetsopbygning inden for miljøområdet. Principperne herfor blev fastlagt på en workshop arrangeret af OECD i Rom i december 1996. Dette blev siden fulgt op med en workshop i maj 1998 arrangeret af Danida og Danced. I arrangementet deltog også repræsentanter fra private miljø- og bistandsorganisationer. Workshoppen behandlede spørgsmål af faglig karakter. Der er senere udarbejdet en rapport om seminaret.

Rigsrevisionen har i forbindelse med sin undersøgelse ikke kunnet konstatere, at Danced og Danida i det daglige arbejde i noget særligt omfang udveksler erfaringer. Dette gælder både for medarbejderne placeret i kontorerne i København og for miljøattacheer/ambassaderåder placeret ved repræsentationer i udlandet. Det skal understreges, at Rigsrevisionen ikke finder, at behovet for erfaringsudveksling er stort i løbet af det enkelte projekt, men at der med fordel kunne søges udviklet et samarbejde om projektidentifikation og om erfaringer fra gennemførelsen af beslægtede projekter. De 2 organisationer har dog fx samarbejdet i forbindelse med udformningen af den fælles strategi, de 2 regionale strategier samt ved afholdelse af ovennævnte workshop og et seminar om miljøbistand til det sydlige Afrika i Harare 1997.

Danida har endvidere i forbindelse med sin MIKA-bistand modtaget konkret faglig bistand fra styrelser under Miljø- og Energiministeriet ved forberedelse af projekter mv. på samme måde, som når man samarbejder om den almindelige udviklingsbistand.

Ingen af organisationerne har givet udtryk for, at dette samarbejde ikke skulle være tilstrækkeligt. Det er imidlertid Rigsrevisionens opfattelse, at Danceds og Danidas samarbejde generelt bør intensiveres. Dette gælder navnlig arbejdet med at udvikle og anvende kriterier for fordelingen af midler mellem regioner og lande samt udarbejdelsen af kvantificerbare mål for indsatsen. Hertil kommer, at Rigsrevisionen finder, at der er et behov for at udvikle en fælles strategi i forhold til den danske ressourcebase for at undgå indbyrdes konkurrence mellem Danced og Danida og for at undgå flaskehalse. Endelig finder Rigsrevisionen, at de 2 organisationer bør samarbejde om en række forhold vedrørende styring og gennemførelse af projekter, såsom identifikation af projekter, tilsyn på stedet, rapportering mv.

Rigsrevisionen, den 10. november 1999

Henrik Otbo

/Bjørn Olsen

Denne beretning er undergivet rigsrevisorlovens regler om en efterfølgende redegørelse fra ministre og rigsrevisors bemærkninger hertil. Statsrevisorernes endelige stillingtagen vil finde sted i forbindelse med afgivelsen til Folketinget af den endelige betænkning over statsregnskabet.